Acolhimento Institucional: famílias de origem e a reinstitucionalização

Institutional shelter: families of origin and re-institutionalization

Resumo

Este estudo visa analisar a trajetória de reinstitucionalização de crianças e adolescentes em Serviços de Acolhimento. Para tanto, analisou as Guias de Acolhimento e de Desligamento das crianças e adolescentes, entre 2010 e 2017. Os dados apontam que a reinstitucionalização possui forte relação com a situação de pobreza e ausência de políticas públicas efetivas para o acompanhamento das famílias.

Palavras-chave:
Acolhimento institucional; Reinstitucionalização; Crianças e adolescentes

Abstract

This study aims to analyze the trajectory of re-institutionalization of children and adolescents in institutional shelter. Therefore, it analyzed the Guidelines for Reception and for Disengagement of children and adolescents, between 2010 and 2017. The data indicate that re-institutionalization has a strong relationship with the situation of poverty and the lack of systematic follow-up of effective public policies to the families.

Keywords:
Institutional shelter; Re-institutionalization; Children and adolescent

Introdução

As instituições de atendimento à população infantojuvenil no Brasil são historicamente caracterizadas pela ausência de ações efetivas de cuidado para com as famílias visando à proteção ou prevenção do abandono. O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) (BRASIL, 1990) surge como uma importante ferramenta para orientar o novo paradigma de atendimento às crianças e aos adolescentes, que deve ocorrer com absoluta prioridade e lhes garante o direito: à vida e à saúde, à liberdade, ao respeito e à dignidade, à convivência familiar e comunitária, à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer, o direito à profissionalização e à proteção no trabalho. Além disso, coloca o Estado como garantidor desses direitos, uma vez que os pais não podem ser responsabilizados caso descumpram algum desses por falta de recursos materiais. Por outro lado, devem ser incluídos em programas oficiais de acompanhamento à família, de modo que a separação das crianças e adolescentes dos seus lares por medida de proteção, em Serviço de Acolhimento, somente ocorra como último recurso e em caráter provisório.

Assim, o esforço para reconstruir o vínculo da criança e do adolescente com a sua família deve prevalecer em detrimento da lógica das internações. Quando acolhidos em instituição, estas devem primar pelo atendimento de forma individualizada e em pequenos grupos, para atenuar o afastamento do convívio familiar e promover a autonomia dos acolhidos. Na impossibilidade da reintegração familiar, é incentivada a integração em família substituta (BRASIL, 1990). Os Serviços de Acolhimento Institucional (SAICAs) podem se dividir em família acolhedora e acolhimento institucional, que são colocados como alternativas às instituições totais e estão entre as nove medidas de proteção, elencadas no ECA, por ameaça ou violação dos direitos da criança ou adolescente.

Nos dois casos, há um gestor do serviço, que se equipara ao guardião para todos os efeitos de direito. As Orientações Técnicas indicam que a equipe profissional mínima dos programas de Acolhimento Institucional deve estar composta por coordenador, equipe técnica, educador/cuidador residente e auxiliar de educador/cuidador, e é regulamentada pela Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) (Resolução n. 130, de 15 de julho de 2005). No documento também há referências quanto ao perfil, quantidade e principais atividades desenvolvidas. A equipe técnica, por sua vez, deve ser multidisciplinar composta minimamente por assistente social e psicólogo.

As formas de acesso aos serviços são especificadas pela Lei n. 12.010, de 2009, que demanda a determinação do Poder Judiciário com expedição da Guia de Acolhimento na qual devem estar especificadas sobre a criança ou adolescente: sua identificação e a qualificação completa de seus pais ou responsável, quando conhecidos, bem como o endereço de residência dos mesmos; com pontos de referência; nomes de parentes ou de terceiros interessados em tê-los sob sua guarda e os motivos da retirada ou da não reintegração ao convívio familiar (artigo 101 §3). Somente em casos urgentes, o Conselho Tutelar pode proceder à aplicação da medida, contanto que em um prazo de até 24 horas o Poder Judiciário seja comunicado.

Tais mudanças na aplicação da medida protetiva de acolhimento almejam impedir que a criança ou o adolescente sejam acolhidos indiscriminadamente, ou que, quando acolhidos, sejam vítimas de ações de destituição do poder familiar sem que ações efetivas de superação da situação de violência familiar estejam presentes. Para tanto, ainda é solicitada a elaboração de um Plano Individual de Atendimento (PIA), visando à reintegração familiar pela equipe técnica do serviço que deve incluir: os resultados da avaliação interdisciplinar; os compromissos assumidos pelos pais ou responsável; e a previsão das atividades a serem desenvolvidas com a criança ou com o adolescente acolhido e seus pais ou responsável, com vistas à reintegração familiar ou, caso seja esta vedada por expressa e fundamentada determinação judicial, é necessário que tomem as providências para sua colocação em família substituta, sob direta supervisão da autoridade judiciária (artigo 101 §5 e §6).

O PIA deve ser reavaliado a cada seis meses com o objetivo de que a situação que levou à aplicação da medida protetiva seja superada e não se estenda por mais de 18 meses. Tais objetivos, para serem alcançados, necessitam da articulação do Serviço de Acolhimento com o Sistema de Garantia de Direitos de Crianças e Adolescentes (SGDCA), tal como preconizam a Política Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2004) e as Orientações Técnicas para os Serviços de Acolhimento de crianças e adolescentes (BRASIL, 2009).

O direito à convivência familiar e comunitária é um dos pilares do ECA e tem o objetivo de garantir o desenvolvimento pleno do indivíduo. Entretanto, séculos de culpabilização e criminalização das famílias pobres são desafios a serem superados, assim como, o caráter autossuficiente das instituições de atendimento a crianças e adolescentes. Sobre isto, Princeswal (2013, p. 25) afirma que a ideia da incapacidade das famílias pobres, gerava uma representação distorcida dos pais, em que “as mães foram consideradas como prostitutas e os pais como alcoólatras — ambos viciosos, avessos ao trabalho, incapazes de exercer boa influência moral sobre os filhos e, portanto, culpados”. As crianças e os adolescentes, por sua vez, eram submetidos a ações institucionais que, pelo temor aos “malefícios” do contato com as famílias de origem, reduziam ou não incentivavam o contato com as mesmas, fator reforçado, inclusive, pelo isolamento geográfico das instituições e carências socioeconômicas dos pais (ARANTES, 1993; PRINCESWAL, 2013). Ocorria uma violação não só do direito à convivência familiar e comunitária, mas também do direito à própria história pessoal. Tais situações, como veremos adiante, ainda não foram totalmente superadas.

A literatura aponta, ainda, a solicitação da medida protetiva de acolhimento de forma apressada pelos conselheiros tutelares, especialmente durante os finais de semana, sem a busca de alternativas, inclusive, sem considerar a família de origem ou a extensa. Para este quadro contribui a precariedade de registros sobre a história destas famílias e crianças, de forma que, impossibilita planejar, avaliar e aprimorar as ações empreendidas para superar os motivos que levaram a aplicação da medida protetiva. Vale salientar que, na vivência por muito tempo nos serviços de acolhimento, os laços afetivos com seus pais tendem a se tornar mais frágeis e as referências vão desaparecendo: “Uma vez rompidos os elos familiares e comunitários, as alternativas se tornam cada vez mais restritas” (PRINCESWAL, 2013, p. 34).

Os levantamentos nacionais mais recentes sobre os motivos do acolhimento de crianças e adolescentes ainda apontam, majoritariamente, para a carência de recursos materiais da família ou situações correlacionadas a ela, a saber, o uso de álcool e outras drogas pelos pais ou responsáveis, abandono e a negligência (CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO, 2013; CONSTANTINO, ASSIS, MESQUITA, 2013; SILVA, 2004). Nota-se que tal dado é diferente do imaginário social que associa o acolhimento ao abuso sexual, violência física e até mesmo à criminalidade dos acolhidos. No campo da infância e juventude, a opção à miséria parece continuar sendo a institucionalização em serviços que carecem da estrutura mínima necessária para o atendimento e que coexistem com a precária articulação do SGDCA.

O atendimento ainda é, assim, contraditório, já que as situações de vulnerabilidade das suas famílias, em geral, motivadoras do acolhimento não são superadas. Este contexto facilita a ocorrência de processos de reinstitucionalização de crianças ou adolescentes, que se referem a casos em que, por diferentes motivos, ocorre o fracasso na reinserção familiar, seguida de nova institucionalização do acolhido. Siqueira et al. (2011) apontam que, ao contrário de outros países, ainda são raros estudos sobre a reinserção familiar e a reinstitucionalização no Brasil. Sobre isto, concorda-se com Moreira et al. (2013, p. 71) que a ausência de dados impacta diretamente nas políticas públicas, pois a carência de registros da história da família e do acolhimento, termina por provocar “(...) ações descontínuas, superpostas e muitas vezes desnecessárias”. Em outras palavras, impossibilita planejar, avaliar e aprimorar as ações empreendidas para superar os motivos que levaram a aplicação da medida protetiva. A reinstitucionalização é também relacionada a processos de reinserção familiar malsucedidos (SIQUEIRA et al., 2011) ou múltiplas medidas de acolhimento da criança ou adolescente (FUKUDA et al., 2013).

O presente estudo teve como objetivo caracterizar a trajetória de reinstitucionalização de crianças e adolescentes em Serviços de Acolhimento, na cidade de Natal/RN, após tentativa de reintegração à família de origem. O estudo utilizou como marco temporal a promulgação da Lei n. 12.010, de 2009, também conhecida como Lei da Convivência Familiar e Comunitária. Espera-se, com esse estudo, ampliar o debate sobre os avanços e desafios que ainda persistem no que se refere à proteção de crianças e adolescentes através da medida de acolhimento institucional.

Método

Para a realização deste estudo foi conduzida uma pesquisa documental como procedimento de coleta de dados. As 1ª e 2ª Varas da Infância e Juventude da cidade de Natal, no Rio Grande do Norte (RN), consentiram com o acesso às Guias de Acolhimento e Desligamento das crianças e adolescentes, entre os anos de 2010 e 2017. As Guias são disponibilizadas no Cadastro Nacional de Crianças e Adolescentes Acolhidos (CNCA) do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e devem ser geradas por profissionais dos respectivos juízos por ocasião da aplicação da medida protetiva de acolhimento, transferência do acolhido para outra instituição ou desligamento da Instituição de Acolhimento. Importante salientar que o município não possui Serviço de Família Acolhedora.

Caso a criança ou adolescente seja acolhido novamente, uma nova Guia de Acolhimento deve ser gerada no sistema e entregue ao Serviço de Acolhimento. A Guia de Acolhimento congrega as primeiras informações sobre o contexto de vida do acolhido, além de constar informações de identificação sucintas sobre os dados da criança, pais ou responsáveis, solicitante do acolhimento, Serviço de Acolhimento, as medidas protetivas aplicadas, motivos da retirada ou da não reintegração ao convívio familiar, o parecer da equipe técnica, e o despacho da autoridade judiciária, ou seja, a cópia da decisão tomada pelo juiz responsável.

Entre 2010 e 2017 foram geradas 2.269 Guias de Acolhimento e 2.061 de Desligamento na Comarca de Natal/RN. Destas, foram encontradas 676 Guias de Acolhimento no CNCA cujo acolhido havia entrado mais de uma vez no sistema. Ao realizar um cruzamento das informações para identificar aquelas guias cujos acolhidos possuíam mais de um ingresso em Serviços de Acolhimento, após reintegração à família de origem, foram encontradas 81 Guias de Acolhimento. Em seguida, foram levantados dados de caracterização dos acolhidos e suas famílias, a partir das informações contidas nas Guias de Acolhimento e Desligamento com o auxílio do software de análise de dados IBM SPSS Statistics.

Reinstitucionalização de crianças e adolescentes

Como foi dito, foram encontradas 676 Guias de Acolhimento no CNCA cujo acolhido havia entrado mais de uma vez no sistema. Uma análise mais minuciosa mostrou que destes, quase metade (336) estavam no sistema devido a consequências de mudança de competência entre as Varas ou implantação do CNCA. As demais situações podem ser visualizadas na Tabela 1 abaixo:

Tabela 1
– Motivo constante na Guia de Acolhimento como justificativa para a reinstitucionalização

Razão da geração da Guia de Acolhimento	N
Transferência entre SAICAs	205
Retorno malsucedido para a família de origem	81
Manutenção da medida protetiva	24
Adoção malsucedida	18
Evasão da criança/adolescente	8
Medida socioeducativa em meio fechado	3
Internação em comunidade terapêutica	1
Total	340

Quando um acolhido é transferido de um Serviço para outro, é gerada uma Guia de Desligamento da instituição anterior e uma Guia de Acolhimento para a nova instituição. Em alguns casos, foi possível observar que o acolhimento e transferência ocorriam no mesmo dia. A transferência pode ocorrer por diferentes motivos: mudança de faixa-etária do acolhido; fechamento do Serviço de Acolhimento; dificuldades de relacionamento entre o Serviço e o acolhido; dentre outros.

A geração da Guia de Acolhimento por manutenção da medida protetiva, ocorria com maior frequência nos primeiros anos da implementação do CNCA, quando, após a audiência, era deferido que a criança ou adolescente permanecesse acolhido. Os casos de novo acolhimento por motivo de adoção malsucedida (18) foram significativamente inferiores aos casos de reinstitucionalização pelo fracasso na reinserção na família de origem (81).

Sobre isto, foi observado que, dentre outras relações, há uma operacionalização para que os adotantes e adotandos sejam acompanhados pela equipe técnica do Judiciário durante o estágio de convivência. Nestas ocasiões, além da avaliação psicossocial do processo de adoção é possível, também, que sejam orientados pelos profissionais acerca das dificuldades inerentes ao processo de adaptação da criança ou adolescente. A família de origem, por outro lado, não dispõe de um acompanhamento mais próximo, visto que, por vezes, após a reinserção familiar, a responsabilidade é delegada a serviços socioassistenciais que lidam com a sobrecarga de usuários a serem atendidos e, ao contrário do estágio de convivência, não há prazos para que a reinserção seja reavaliada, o que pode contribuir para que as situações que motivaram o acolhimento se repitam ou novas violências ocorram no meio familiar.

O retorno da criança ou adolescente após evasão do Serviço de Acolhimento, a saída e retorno do adolescente para a instituição devido ao cumprimento de medida socioeducativa em meio fechado e a internação em comunidade terapêutica, apesar de aparecerem em menor número, são dados que também chamam atenção. De acordo com a Revista de Audiências Públicas do Senado Federal (BRASIL 2013), a evasão foi citada como a quarta principal causa do desligamento de crianças e adolescentes pelo Levantamento Nacional de Crianças e Adolescentes em Serviços de Acolhimento no Brasil. As evasões podem estar relacionadas ao uso de drogas (RIBEIRO et al., 2013) e à necessidade de encontrarem liberdade fora da rigidez das instituições (ACIOLI et al., 2018). Ao realizarem pesquisas em Unidade de Acolhimento para adolescentes em Natal/RN, Silva (2010) e Rigoti (2017) também observaram o interesse destes em manter os vínculos com suas famílias e comunidades de origem, além de desenvolverem sua autonomia.

Acredita-se que um dos fatores de dificuldade para os profissionais dos Serviços de Acolhimento é a conciliação das tarefas de proteção dos acolhidos e, ao mesmo tempo, auxiliá-los no desenvolvimento da autonomia. No caso dos adolescentes, algumas instituições podem acabar priorizando a aplicação de Boletim de Ocorrência como estratégia disciplinar, o que pode deflagrar a aplicação de medida socioeducativa ao adolescente. É preciso reconhecer as falhas na medida de proteção quando um adolescente, sob sua responsabilidade, ingressa no sistema socioeducativo, ainda mais quando retorna da privação de liberdade para o Serviço de Acolhimento, tal como ocorreu em três situações. Significa que tanto as medidas protetivas previstas no ECA, como as socioeducativas foram insuficientes para lhe garantir o direito à convivência familiar.

De acordo com a tabela 2, os principais solicitantes da reinstitucionalização são os Conselhos Tutelares. Em Natal/RN, há quatro equipes distribuídas entre as Zonas Administrativas. Compreende-se a necessidade de aprofundar os estudos sobre os critérios utilizados para realizar a solicitação, bem como sobre a aplicação de medidas protetivas ao Acolhimento Institucional, visto que é uma medida excepcional. Além disso, reforça-se a importância do papel dos serviços de fortalecimento dos vínculos familiares da rede SUAS acompanharem as famílias, para prevenir a revitimização das crianças e adolescentes.

Tabela 2
– Serviços, instituições, profissionais e demais solicitantes da reinstitucionalização

Solicitante do novo acolhimento institucional	%
Conselho Tutelar	44,4
Programa SOS Criança	7,4
Responsável/família extensa	4,9
Vara da Infância e Juventude	19,8
Promotoria de Justiça	13,6
Instituição de Acolhimento	4,9
Outros	4,9
Total	100,0

As famílias dos acolhidos

No que concerne à composição familiar, 33,3% dos acolhidos possuíam irmãos também sob esta medida protetiva. A faixa etária dos sete aos dezoito anos incompletos foi a que mais apontou múltiplas reinserções (75,4%). E o intervalo entre os acolhimentos em 67,9% dos casos foi de até um ano, o que pode significar que há algum acompanhamento após a reinserção familiar, mas os dados encontrados não permitem caracterizar e compreender se há um caráter de monitoramento das famílias ou de apoio socioassistencial na superação dos ciclos de violência e contextos que provocaram o acolhimento institucional, o que indica uma importante questão de pesquisa.

No Gráfico 1, é possível visualizar que a família extensa se apresentou como a principal responsável pelas crianças ou adolescentes antes do novo acolhimento (35,8%), seguida da mãe (25,9%) e do pai (14,8%). Estes dados revelam a importância de reconhecer as particularidades de cada núcleo familiar e a necessidade de ampliar o trabalho com as famílias para além de um modelo normativo idealizado. Além dos novos arranjos familiares, a realidade das famílias pauperizadas é composta, muitas vezes, por diferentes estratégias utilizadas para a sobrevivência que, por vezes, sobrepõem-se aos laços de parentesco, como o compartilhar do cuidado dos filhos com padrinhos e outras pessoas de confiança. A Constituição Federal de 1988, no artigo 226, contempla esses diferentes arranjos e modelos familiares e lhes garante especial proteção. É considerado família, assim, qualquer e todo grupo de pessoas unidas por laços consanguíneos, afetivos e/ou de solidariedade.

Gráfico 1
– Índice de responsáveis pela criança ou adolescente antes da reinstitucionalização

Irmãos, tios, avós, primos e pessoas com laços significativos de vida com as crianças e adolescentes precisam ser incluídos no processo de reinserção familiar. Eles podem ser fontes de apoio afetivo e social aos genitores ou assumirem a responsabilidade pelo cuidado das crianças e adolescentes.

A literatura aponta a maior participação das mães no processo de reinserção familiar e culpabilização destas pela medida protetiva por parte dos profissionais dos Serviços de Acolhimento e SGDCA (PINTO, OLIVEIRA, RIBEIRO, Melo, 2013; MOREIRA, 2014; GOMES et al., 2017). Sobre isso, Quiroga e Novo (2009) discutem que quando os profissionais assumem o estereótipo feminino ideal de “mulher-mãe” e “mulher-cuidadora”, pode sobrecarregar a mulher, quando os serviços adotam uma visão paternalista em que somente ela é cobrada pelo cuidado da família, especialmente dos filhos. Este cenário pode potencializar a solidão e vulnerabilidade destas mães, além de reforçar para as mesmas a imagem de que são fracassadas no cuidado dos seus filhos, dificultando seu exercício materno e contribuindo para a ocorrência da reinstitucionalização dos seus filhos. Quanto ao vínculo paterno, foi identificado que 77,8% dos acolhidos possuíam pai informado e, destes, 14,8% estavam com eles antes da reinstitucionalização, o que pode significar um interesse dos pais em manter o vínculo e responsabilidade com os filhos, embora em pequeno número.

A variável “família natural/reintegração familiar” (11,1%) não deixa claro com quem especificamente a criança ou adolescente estava, pois pode abranger um dos pais, ambos, irmãos ou família extensa. Mais complexo, ainda, é o fato de 8,6% das Guias de Desligamento ou Acolhimento não apontarem o responsável no banco de dados. Apesar de, provavelmente, estas informações estarem contidas nos processos de acolhimento, isso denota dificuldades na preservação da história de vida do acolhido. Inclusive, porque, o novo acolhimento pode significar a abertura de um novo processo que, não necessariamente, irá incorporar as informações do anterior. Neste ínterim, as equipes de atendimento mudam, o acolhimento pode ocorrer em outra instituição e informações importantes podem ser perdidas.

Possuir informações sobre a história de vida da criança ou adolescente favorece o acompanhamento da medida de acolhimento, a construção do PIA e das estratégias para sua reinserção familiar. Além disso, permite compreender melhor sua situação atual e evitar a ocorrência de intervenções falhas que podem revitimizar a criança ou adolescente. Deste modo, é preciso evitar a burocratização institucional sobre a história de vida do acolhido e suas famílias, para que eles sejam vistos e atendidos na sua singularidade.

O resgate da história de vida pode demandar ir além da geração atual, visto que “a grande maioria das famílias com filhos institucionalizados têm uma marca de fragilização em seus elos familiares” (PENSO, MORAES, 2016, p. 1525). Significa dizer que o processo de reinserção familiar não se restringe apenas aos acolhidos, é bem mais amplo, demandando a compreensão da realidade das suas famílias e comunidades de origem e o desenvolvimento de estratégias de fortalecimento dos vínculos e superação dos ciclos de violência que, não raro, estão associados aos impactos da pobreza. Concorda-se com Moreira et al. (2013, p. 71) que a ausência de dados impacta diretamente nas políticas públicas, pois a carência de registros da história da família e do acolhimento, termina por provocar “... ações descontínuas, superpostas e muitas vezes desnecessárias”. Em outras palavras, impossibilita planejar, avaliar e aprimorar as ações empreendidas para superar os motivos que levaram à aplicação da medida protetiva.

Outro ponto a ser levado em consideração é a localização das residências familiares, tendo em vista que a residência dos pais ou responsáveis está localizada nas Zonas Administrativas com os maiores índices de desigualdade social e violência da cidade de Natal/RN: as Zonas Oeste (34,6%) e Norte (27,2%). Em contrapartida, no período de abrangência dos dados coletados, os Serviços de Acolhimento estavam localizados nas Zonas Leste (8,6%) e Sul (2,5%). A exceção é a Unidade de Acolhimento Municipal responsável pelos adolescentes, localizada na Zona Norte, desde 2012. Mesmo neste caso, a mudança ocorreu em meio a pressões dos moradores das demais regiões, por associarem os acolhidos à periculosidade. A distância entre os Serviços de Acolhimento e o endereço dos pais ou responsáveis compromete o trabalho com as famílias de origem, além de retirar o acolhido da sua comunidade de origem por vezes, implicando em mudanças de escola e afastamento de amigos que trariam segurança afetiva durante o difícil processo de acolhimento institucional.

Na tabela 3, ainda é possível verificar que, em 18,5% dos casos, não houve identificação do endereço dos pais ou responsáveis, o que pode se justificar por acolhimentos emergenciais ou situação de rua da criança, adolescente ou pais. Em menor número aparecem residentes em outro município (4,9%), pai e/ou mãe presos (2,5%) e situação de rua dos pais ou responsáveis (1,2%). Tendo em vista os baixos índices de desenvolvimento humano dessas regiões, a reinstitucionalização das crianças e adolescentes pode estar relacionada à situação de pobreza e a ausência de políticas públicas efetivas de acompanhamento das famílias e fortalecimento de vínculos nas comunidades dos acolhidos.

Tabela 3
– Localização geográfica do endereço de residência dos pais ou responsáveis

Localização	%
Zona Administrativa Leste	8,6
Zona Administrativa Oeste	34,6
Zona Administrativa Norte	27,2
Zona Administrativa Sul	2,5
Outro município	4,9
Presídio	2,5
Situação de Rua	1,2
Não informado	18,5
Total	100,0

Motivos alegados pra a reinstitucionalização

Os principais motivos apontados para o novo acolhimento foram (como pode ser observado no gráfico 2 abaixo): negligência (35,8%); abandono dos pais ou responsáveis (32,1%); dependência química dos pais ou responsáveis (29,6%); situação de rua da criança ou adolescente (29,6%)¹. Estes dados são semelhantes aos motivos mais alegado como justificativa ao acolhimento de crianças e adolescentes encontrados no Levantamento Nacional de Crianças e Adolescentes em Serviços de Acolhimento no Brasil, foram eles: a negligência da família (33,2%), seguido do abandono dos pais ou responsáveis (18,5%) e dependência química e alcoolismo dos pais ou responsáveis (17,7%) (PINTO et al., 2013). Esta última justificativa tem crescido quando comparada a pesquisas anteriores, como a realizada pelo Silva (2004). Outros motivos encontrados, em menor número, foram violência intrafamiliar (física, sexual ou psicológica) e a violência extrafamiliar (exploração sexual, trabalho infantil e mendicância).

Gráfico 2
– Motivos alegados para a reinstitucionalização de acordo com a Guia de Acolhimento

A negligência é uma questão que requer maior aprofundamento e discussão, “por vezes a ausência de políticas públicas (uma negligência a ser cobrada do Estado) pode comprometer a identificação dessa violação levando à culpabilização daqueles a quem foi negado o direito de acesso” (VALENTE, 2013, p.93). Tal fato mostra a continuidade das posturas de criminalização das famílias, mesmo diante de um cenário legal de corresponsabilidade entre família, sociedade e Estado. Sobre isso, Silva (2004) analisa que a pobreza aumenta a vulnerabilidade social das famílias, de modo a potencializar outros fatores de risco, como o abandono, a violência e a negligência. Há uma exposição da família a fatores estressores que demandam uma rede fortemente articulada, capacitada e com recursos para a superação destas dificuldades. Além disso, não há parâmetros no ECA de definição do que é negligência.

Definição utilizada pelo Ministério da Saúde caracteriza a negligência “pelas omissões dos adultos (pais ou outros responsáveis pela criança ou adolescente, inclusive institucionais), ao deixarem de prover as necessidades básicas para o desenvolvimento físico, emocional e social de crianças e adolescentes” (BRASIL, 2010, p. 34). É preciso questionar, entretanto, como as famílias podem ser responsabilizadas por situações ocasionadas pelo enxugamento das políticas públicas pelo Estado e, consequente, ampliação das desigualdades sociais. Além disso, a falta de ações concretas para a superação da pobreza pode contribuir para a reincidência ou cronificação dos motivos que provocaram o acolhimento das crianças e adolescentes.

Situações de violência doméstica e intrafamiliar não atingem somente às crianças e aos adolescentes que vivem em condições socioeconômicas precárias, elas estão em todas as camadas e grupos sociais. No entanto, a imensa maioria das famílias brasileiras, que se encontra em condições socioeconômicas precárias, não tem acesso aos serviços públicos correspondentes aos seus direitos. Esta situação atinge, principalmente, as crianças e adolescentes brasileiros, os quais compõem os grupos etários mais atingidos pelo ciclo geracional da pobreza. Os segmentos atingidos pela miséria são aqueles com renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, mas também, aqueles afetados pela ausência de direitos que a baixa renda traz consigo, como a baixa escolaridade e/ou abandono escolar.

A carência de recursos materiais e financeiros da família, apesar de aparecer em apenas 8,6% dos registros, parece permear grande parte dos motivos do acolhimento, principalmente sob uma nova nomenclatura, a “negligência”. Dito de outro modo, pelo impeditivo da Lei n. 12.010, deixa-se de acolher alegando pobreza e se utiliza a negligência como justificativa para acolher os pobres (NASCIMENTO, 2016). Na verdade, a pobreza, em geral, está relacionada aos diferentes motivos que provocam o acolhimento (PRINCESWAL, 2013). Compreende-se que, pela relação de interdependência entre os direitos, quando um é violado, outras violações ocorrem em cascata, sendo as crianças e os adolescentes as mais afetadas.

Nascimento (2016) argumenta que o atendimento prestado às famílias pobres costuma partir do princípio de que a negligência é um “modo de ser” da pobreza. Ademais, a visão da incapacidade das famílias pobres para exercerem o cuidado dos seus filhos continua sendo legitimada. Reflexos deste paradigma podem ser observados na aprovação da Lei n. 13.509 de 2017, que alterou o ECA e visa acelerar ações de suspensão ou destituição do poder familiar com consequente facilitação de processos de adoção em detrimento do trabalho com as famílias de origem.

A proposta do Projeto de Lei do Senado n. 394 de 2017 é ainda mais precisa, pois pretende a supressão de toda a regulamentação pertinente ao Direito à Convivência Familiar e Comunitária (DCFC) do ECA, para consolidação de um estatuto próprio, conhecido como Estatuto da Adoção. Há assim, a possibilidade do DCFC ser reduzido à colocação da criança ou do adolescente em família substituta através da adoção, em detrimento de uma atuação preventiva para reduzir a necessidade das crianças e adolescentes serem acolhidos, em primeiro lugar. Cabe ressaltar que a colocação em família substituta é uma importante possibilidade na garantia da convivência familiar e comunitária, entretanto, é preocupante que ela esteja se tornando a principal estratégia de reinserção familiar diante da negligência do Estado com as famílias pobres. Ademais, há o perigo do SGDCA privilegiar os anseios dos pretendentes à adoção que, em sua maioria, optam por adotar crianças entre 0 e 3 anos.

Sob esta justificativa, os processos judiciais de destituição do poder familiar são acelerados, visto que, após os três anos, as chances de adoção ficam cada vez mais remotas, principalmente para grupos de irmãos (GOMES et al., 2017). Por outro lado, a situação dos acolhidos precisa ser reavaliada, mas de modo que a família tenha condições concretas de participar e ser ouvida. Como a maior parte delas tende a apresentar menor escolaridade, pode ser difícil se colocar em uma audiência judicial e compreender os trâmites processuais.

No caso da reinstitucionalização devido ao uso de álcool e outras drogas pelos pais, a Lei n. 13.257 de 2016, que dispõe sobre as políticas públicas para a primeira infância, alterou o artigo 19 do ECA, ao substituir o direito da criança e do adolescente de viver “em ambiente livre da presença de pessoas dependentes de substâncias entorpecentes”, pela garantia da convivência familiar e comunitária em “um ambiente que garanta seu desenvolvimento integral”. Desta forma, o uso de drogas, por si só, também deixou de ser justificativa para a perda da guarda no corpo da lei.

Na prática, entretanto, só recentemente, o consumo de substâncias psicoativas passou a ser compreendido como uma questão de saúde e novas abordagens de atendimento passaram a ser utilizadas. Por outro lado, mudanças desse tipo demandam tempo e esforço para serem apropriadas pelos serviços e a pela própria sociedade que tende a associar os usuários, principalmente, os pauperizados e subalternizados à criminalidade. É bem verdade que o uso abusivo de drogas pode reduzir sensivelmente a capacidade protetiva dos pais ou responsáveis. Por outro lado, as famílias não podem ser vistas unicamente pelo lugar onde residem e pelo uso de substâncias, que se apresentam, por vezes, como um escape à realidade de violência e vulnerabilidade social.

Adolescentes, também, foram reinstitucionalizados devido ao que foi classificado como uso abusivo e drogas ou álcool (2,5%). Esta justificativa é complexa, porque não implica diretamente na violação de direitos pelos pais ou responsáveis e denota uma postura moralista na avaliação da necessidade do acolhimento. A “boa vontade” em auxiliar os adolescentes não podem ser substituídos por ações articuladas e efetivas que possibilitem aos adolescentes ressignificarem sua relação com o uso de drogas. É necessário assim, o fortalecimento da rede de atendimento às crianças e aos adolescentes, bem como a formação dos seus profissionais acerca deste tema. Os Serviços de Acolhimento não podem se constituir em instituições de tratamento para o uso de substâncias psicoativas, sendo um desvirtuamento da sua função protetiva.

As solicitações de acolhimento por conflitos familiares (16%) talvez pudessem ser evitadas, caso a rede de atendimento estivesse familiarizada com práticas de mediação comunitária e resolução de conflitos. A privação de direitos sociais das famílias pauperizadas provoca o sofrimento ético-político que “impõe a alguns de seus membros, da ordem da injustiça, do preconceito e da falta de dignidade” (SAWAIA, 2007, p. 45). O cenário de intenso sofrimento e desamparo social pode favorecer a eclosão de conflitos familiares. Retirar seus filhos da sua guarda potencializa a visão do fracasso da família pobre e intensifica seu sofrimento, de modo que ela se torna mais frágil e pode se ver sobrecarregada e impotente diante dos critérios para a reinserção familiar que, por vezes, vão além das suas condições como ter uma casa, um emprego, alimentação de qualidade, dentre outros.

Como já foi mencionado, o acolhimento pode fragilizar ainda mais os vínculos familiares. O mesmo poderia ocorrer com o acolhimento “em razão da sua conduta” (14,8%), quando o acolhido, em geral adolescentes, solicita a aplicação da medida devido a conflitos familiares ou se recusa a permanecer com seus responsáveis. Antes da promulgação da Lei n. 12.010/2009, era comum que os acolhidos permanecessem nas instituições por período superior a dois anos, podendo se estender até a maioridade destes (SILVA, 2004; CONSTANTINO et al., 2013). Ademais, as estratégias de aproximação com as famílias de origem eram restritas, o que dificultava a ocorrência da reinserção familiar.

O estabelecimento de tempo máximo de permanência no acolhimento impulsionou a realização deste trabalho, entretanto, para os adolescentes acolhidos desde a infância, é um processo complexo, diante da possibilidade de o maior tempo de acolhimento ter fragilizado sobremaneira os vínculos familiares. Desta forma, o adolescente pode se sentir mais em casa ou em família na instituição de acolhimento do que junto à sua própria família. Os vínculos com os demais acolhidos e profissionais dos Serviços são necessários, mas não podem ser priorizados em detrimento do fortalecimento dos vínculos familiares, a não ser que tenha ocorrido destituição do poder familiar.

O número de novos acolhimentos devido às crianças ou aos adolescentes estarem em situação de rua (29,6%) pode ter relação com as dificuldades destes se adaptarem novamente à vida com a família de origem, além da necessidade deles contribuírem com a subsistência da família. No Levantamento Nacional foi observado que o Nordeste tem destaque no número de crianças e adolescentes com trajetória de rua (26,4%) quando comparado aos dados nacionais (19,2%): “Muitas habitavam a rua em período parcial ou integral, independente de manterem ou não o vínculo com a família” (CONSTANTINO et al., 2013, p. 169). Ou seja, a trajetória de rua não encerra em si a vinculação familiar, embora a fragilize.

A Resolução Conjunta CNAS/CONANDA n. 01/2016 dispõe sobre o conceito e o atendimento de criança e adolescente em situação de rua e inclui um subitem específico no documento “Orientações Técnicas”. A Resolução defende a “oferta de serviços específicos para essa população com estratégias diferenciadas de atendimento e níveis de cuidado peculiar”. Além disso, salvo impeditivos judiciais, há a proposta de que o acolhimento ocorra em conjunto com seus pais, caso estes também estejam em situação de rua. Infelizmente, o município de Natal/RN não dispõe ainda destas modalidades de atendimento.

A ameaça de morte apareceu como justificativa para 11,1% dos processos de reinstitucionalização. No RN, cinco jovens são vítimas de homicídio a cada dois dias, isto significa que cerca de 910 jovens, entre 12 e 29 anos, são assassinados por ano no estado. A grande maioria desses homicídios ocorre em Natal (62,8%), principalmente nos bairros das Zonas Administrativas Oeste e Norte (HERMES, JÁCOME FILHO, 2016), principais localidades de origem dos adolescentes reinstitucionalizados. A ameaça de morte comumente está fora do âmbito familiar, pois se relaciona à ação de grupos de extermínio (BARBOSA, 2016) que contribuem com a letalidade, especialmente, da juventude negra e periférica.

Dentre as alternativas de proteção, está a inclusão no Programa de Proteção para Adolescentes Ameaçados de Morte (PPCAAM). O programa foi criado em 2003 com o objetivo de proteger a vida das crianças e dos adolescentes ameaçados de morte, com zelo pela sua proteção integral e convivência familiar e comunitária. É executado em diferentes estados, através de convênios com a Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ministério Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, Governos Estaduais e Organizações Não Governamentais. O PPCAAM atua em dois segmentos: atendimento direto aos ameaçados e suas famílias, através da retirada do local da ameaça e inserção em outros espaços de moradia e convivência social; prevenção das ameaças e homicídios por meio de estudos, pesquisas e apoio a projetos de intervenção.

No RN, o PPCAAM ainda não foi implementado e, neste caso, pode ser solicitado o apoio do Núcleo Técnico Federal. Entretanto, a falta de uma equipe específica e de organização institucional efetiva deixa um vácuo sobre onde a criança ou o adolescente poderá permanecer até sua inclusão e mudança de localidade pelo programa. A situação se torna mais complexa quando familiares são ameaçados também, como companheiros e filhos. Uma alternativa utilizada na cidade de Natal/RN é o acolhimento dos ameaçados. Esta estratégia pode ser ainda mais danosa, pois ocorre sem o desenvolvimento de um estudo técnico sobre a estadia segura do ameaçado no SAICA e, pode, ainda, estender a dimensão da ameaça de morte para os demais acolhidos, profissionais que atuam na instituição e vizinhos. Ademais, impede a convivência familiar e comunitária dos ameaçados, pois sua convivência pode ficar restrita à instituição para evitar a concretização das ameaças.

O PPCAAM adota o acolhimento institucional ou familiar como estratégia protetiva, mas isto só ocorre diante da impossibilidade da família acompanhar a criança ou o adolescente e após um estudo que analisa a localidade com menores riscos à vida do ameaçado e maiores possibilidades de integração comunitária e desenvolvimento integral. A inserção dos ameaçados em instituições locais é grave, inclusive diante da falta de preparo e capacitação dos profissionais para tal. É uma solução amadora para uma questão complexa e recorrente no estado que falha em proteger os direitos fundamentais das crianças e adolescentes.

Considerações finais

A garantia do direito à convivência familiar e comunitária não pode ser considerada uma responsabilidade apenas da família, pois demanda a articulação de diversos serviços que, por vezes, estão fragilizados diante da carência de recursos materiais e humanos, além da falta de autonomia profissional devido aos frágeis contratos empregatícios e da ausência de formação inicial e continuada. É preciso considerar a realidade brasileira de fecundas desigualdades sociais e a oferta de serviços pobres para os pobres. Este contexto prejudica ainda mais o acompanhamento dos egressos e o fortalecimento de atitudes ou parcerias que evitariam novos acolhimentos destes.

Os dados analisados apontam para práticas moralistas e desconectadas da realidade social das famílias das crianças acolhidas, por ocasião da reinstitucionalização. A reinserção familiar é mais do que o retorno da criança ou adolescente para casa, ela precisa envolver a construção de estratégias que permitam a família superar os motivos que provocaram a institucionalização. Ademais, o município de Natal/RN – e acredita-se que diversas outras cidades vivenciam os mesmos problemas – precisa criar estratégias de acompanhamento dos egressos que estejam alinhadas com o SGDCA. A falta de Projetos Políticos Pedagógicos na maior parte das instituições e do Plano de Convivência Familiar e Comunitária estadual e municipal certamente dificulta estas ações.

Garantir direitos a crianças e adolescentes demanda ações bem planejadas e recursos disponíveis para colocá-las em prática. Caso contrário, o município continuará a falhar em prover outras possibilidades de vida a esta população que não sejam o acolhimento, a entrada no sistema socioeducativo ou o óbito. O modo como as crianças e adolescentes são cuidados reflete qual sociedade se pretende construir, sendo de suma importância o acompanhamento da trajetória de acolhimento da população infantojuvenil. Assim, estratégias para prevenir os motivos que provocam a institucionalização poderão ser efetivamente executadas.

O estudo permite concluir que conhecer as famílias dos acolhidos e, em especial, a relação destas com a Rede de Proteção infantojuvenil é fundamental para pensar estratégias de fortalecimento do cuidado e evitar a aplicação da medida protetiva de acolhimento. Viver situações de acolhimento institucional, prejudica o desenvolvimento psicossocial dos acolhidos, bem como seus sentimentos de pertencimento, autoestima e construção da autonomia. Estas consequências podem perdurar apesar das estratégias utilizadas pelo SAICA ou suas famílias.

• 1
  Foram preservadas as nomenclaturas utilizadas nas Guias de Acolhimento.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Jun 2019
• Data do Fascículo
  Apr-Jun 2019

Histórico

• Recebido
  27 Fev 2019
• Aceito
  23 Mar 2019