Análise comparativa da legislação sobre rótulo alimentício do Brasil, Mercosul, Reino Unido e União Européia

Comparative analysis of the Brazilian/Mercosul and British/European Union food labeling legislation

Análise comparativa da legislação sobre rótulo alimentício do Brasil, Mercosul, Reino Unido e União Européia^*

Comparative analysis of the Brazilian/Mercosul and British/European Union food labeling legislation

Roger K Celeste

Universidade Luterana do Brasil, Campus Cachoeira do Sul. Cachoeira do Sul, RS, Brasil

DESCRITORES
Rotulagem de alimentos, legislação e jurisprudência.^# Legislação sobre alimentos.^# Necessidades nutricionais.^# Política de nutrição. Promoção da saúde. RESUMO

OBJETIVO:

Analisar a legislação sobre rótulo alimentício do Mercosul, Brasil, União Européia e Reino Unido.

MÉTODOS:

Utilizou-se uma lista de critérios com os pontos considerados mais importantes para a descrição e a comparação das legislações. Também pesquisaram-se 19 pontos mais importantes para caracterizar as diferentes legislações.

RESULTADOS:

As legislações são semelhantes em quase todos os aspectos. Considerando-se a propaganda nutricional, existem deficiências nas legislações. Elas permitem que seja passada informação ao consumidor de forma inútil e potencialmente enganosa. Em relação à descrição nutricional, existem dois problemas. Primeiro, em nenhuma legislação ela é compulsória. Segundo, o formato de apresentação dos macronutrientes exige descrição por peso, enquanto as recomendações internacionais são dadas em percentagem de energia.

CONCLUSÕES:

As legislações deveriam ser revistas. Propaganda nutricional não deveria ser permitida e a descrição nutricional deveria ser compulsória. Além disso, o modo de apresentação dos macronutrientes deveria ser expresso em percentagem de calorias para que os consumidores pudessem seguir as recomendações nutricionais.

KEYWORDS
Food labelling, legislation and jurisprudence.^# Legislation,food.^# Nutritional requirements.^# Nutrition policy. Health promotion. ABSTRACT

OBJECTIVE:

To analyze the Brazilian/Mercosul and the British/European Union food labeling legislation.

METHODS:

The analysis was carried out using a set of 19 questions considered important to describe and compare the different sets of legislation.

RESULTS:

The results showed that all sets of legislation were very similar. Regarding health claims, the legislation differentiates content from effect claims. However, it is shown to be difficult to do so because both of them express the same message, that a product is good for the health. Concerning nutrition label, the problem is that in all sets of legislation it is only compulsory when a health claim is made. Another problem is that the nutritional description is required to be by weight, while international nutritional recommendations are made as percentage of energy.

CONCLUSIONS:

Health claims should not be allowed, they are potentially misleading and do not convey more information than nutrition label. Nutrition label should be compulsory, and the macronutrients presented as percentage of energy together with the international nutritional recommendations.

INTRODUÇÃO

Desde o início da década de 1980, a conscientização do público a respeito da relação entre dieta e saúde tem aumentado marcadamente.¹³ Atualmente, a maioria das pessoas já considera que dieta é um importante determinante da saúde.¹⁴

Embora haja consenso,⁶ desde a década de 80, em relação às recomendações nutricionais, para grande parcela das populações do Brasil e do Reino Unido, o padrão dietético ainda não está nos níveis ideais.

As recomendações internacionais preconizam que uma dieta caloricamente balanceada deve ter 45% a 55% do total de calorias diárias provenientes de carboidratos complexos; 12% a 13% de proteínas; 10% de açúcares; e 20% a 30% de gorduras.¹⁵

De acordo com Black⁴ (1991), no Reino Unido a dieta não está adequada do ponto de vista calórico. Da energia total, 41% provêm de gorduras, 15% de açúcares, e apenas 30% de carboidratos complexos.

Nas áreas metropolitanas do Brasil, 29% do total de energia provêm de gorduras, 14,5% de açúcares, e 43% de carboidratos complexos.¹⁸ Porém, devido à transição nutricional que o País passa, a dieta brasileira se degrada acentuadamente.¹⁹

Para evitar cárie dental, Sheiham²² (1991) recomenda consumo máximo de açúcar de 12-15 kg/per capita/ano. Porém, tanto no Brasil quanto no Reino Unido, esse consumo está acima dessa recomendação, sendo de 48 kg e 42 kg/per capita/ano,^{3, 4} respectivamente.

Como um dos fatores que podem influenciar nas escolhas alimentares das pessoas, os rótulos alimentícios vêm sendo estudados principalmente como fonte de informação nutricional aos consumidores.^1,8,10,16 Segundo Reid & Hendricks (1994),²¹ até 52% das pessoas usam informações de rótulos.

Entretanto, há muita informação em rótulos alimentícios que pode ser enganosa, considerando-se o freqüente uso de palavras ambíguas, confusas e termos vagos, uma vez que uma mesma palavra pode expressar significados completamente diferentes de acordo com o fabricante.¹⁰ Segundo a American Dietetic Association² (1990), essa prática pode lesar o consumidor em aspectos econômicos, quando gastam dinheiro em um produto diferente do anunciado. Além disso, propaganda enganosa em rótulos alimentícios prejudica campanhas de educação alimentar, podendo levar à crença de que certos produtos possuam propriedades medicinais, atrasando a procura por cuidado terapêutico adequado.

Medidas legislativas, como é o caso das regulamentações sobre rotulação alimentar, são vistas como importantes atividades de promoção de saúde.²³ O uso destas justifica-se como modo de auxiliar as pessoas a melhorar as dietas. O objetivo é garantir aos consumidores acesso à informação útil e confiável, encorajando a comercialização dos produtos mais saudáveis.²⁴

Existem dois principais modos de transmissão de informação nutricional em rótulos. Um é a propaganda nutricional, como o "rico em fibras", que aparece geralmente na parte dianteira da embalagem. O outro modo é a descrição nutricional, que usualmente está na parte de trás da embalagem e apresenta as quantidades de calorias, gorduras, carboidratos e alguns outros nutrientes.

Tanto o Mercosul quanto a União Européia possuem legislação sobre rotulação nutricional. Por isso, os países membros dessas corporações devem seguir tais regulamentações em legislação específica. Isto aconteceu no Reino Unido, em 1996, e no Brasil, em 1998. No entanto, são feitas algumas críticas a tais legislações. Considerando-se todos os possíveis problemas da propaganda nutricional e as dificuldades de controle, a "Food Commission"¹¹ (1998) propôs que ela fosse suspensa. No entanto, alguns importantes grupos de peritos^9,11 sugerem que o uso da declaração nutricional seja compulsório.

O presente estudo objetiva descrever e analisar as legislações sobre rótulo alimentício do Brasil e do Reino Unido e as legislações do Mercosul e União Européia com relação a propaganda e descrição nutricionais.

MÉTODOS

As legislações brasileira e do Mercosul foram obtidas com o governo brasileiro. No Brasil, o Ministério da Saúde é responsável pelas regulamentações sobre rótulos alimentícios por intermédio da Secretaria de Vigilância Sanitária. As portarias brasileiras referentes à rotulação nutricional são publicadas no Diário Oficial da União,^** enquanto as resoluções do Mercosul são publicadas no Boletín del Mercosur.^*** A legislação britânica^**** foi obtida no centro legislativo da University of North London, onde se localiza o European Documentation Centre, que coleciona o Official Journal of the European Communities Legislative Series.^*****

Para a descrição e a análise de cada legislação, foram pesquisados nos documentos os pontos mais relevantes sobre propaganda nutricional e descrição nutricional, com o objetivo de caracterizar as diferentes legislações.

Três conjuntos de perguntas foram elaborados sobre questões que abrangem os seguintes aspectos:

Assuntos gerais

Se há alguma justificativa ou razão declarada; em que setor ou área produziu a legislação; qual a época em que foi produzida; e qual é a definição de rotulação alimentícia.

Propaganda nutricional

Qual a definição de propaganda nutricional; se a legislação prevê diferentes normas para propaganda nutricional em produtos consumidos por certos tipos de consumidores, como diabéticos, pessoas em controle de peso ou alimentos para bebê; classificação dos tipos de propaganda nutricional; tipos permitidos por lei; se há algum requisito que o produto deva preencher para poder veicular propaganda nutricional; se há tipo de exceção que torne essa lei não aplicável a certos produtos.

Descrição nutricional

Definição de descrição nutricional; se há alguma legislação que prevê diferentes normas para descrição nutricional em produtos consumidos por certos tipos de consumidores, como diabéticos, pessoas em controle de peso ou alimento para bebê; como a legislação é implementada, exemplo da compulsória ou da voluntária; tipos de nutrientes requeridos por lei na descrição nutricional; em que formato os nutrientes devem ser apresentados por lei; se há algum tipo de exceção que torne essa lei não aplicável a certos produtos.

As resoluções analisadas do Mercosul foram: n^º 36/1996 e 18/1996. As portarias brasileiras analisadas foram as de números 27, de 13/1/98, e 41 e 42, de 14/1/98.

As diretivas da União Européia analisadas foram: n^º 112/1979, 398/1989 e 498/1990. A legislação britânica foi encontrada no Food Labelling Regulations 1996-SI 1996/1499.

RESULTADOS

Na Tabela 1, que apresenta as características gerais das legislações, observa-se o reconhecimento da relação entre rótulos alimentícios e saúde. Tanto no Brasil quanto no Reino Unido, os respectivos Ministérios da Saúde estiveram envolvidos na elaboração de tais leis. Além disso, a União Européia justificou a legislação pelas recomendações do European Programme Against Cancer, que sugeriu a criação de leis para tal fim.

A Tabela 2 apresenta as diferentes legislações em relação à descrição nutricional. No Brasil e no Mercosul, a legislação é chamada de "declaração nutricional" e, no Reino Unido e na União Européia, de "nutrition labelling".

Tal legislação é consensual no que se refere à descrição nutricional. Todas legislações exigem como descrição mínima: 1) calorias; 2) proteínas; 3) glicídios; 4) lipídios; e 5) fibras.

Sempre que apresentada a declaração nutricional, os nutrientes devem aparecer em lista na seguinte ordem: calorias, proteínas, carboidratos, gorduras, fibras, minerais e vitaminas. Em adição a tais nutrientes, há também os de apresentação voluntária: em glicídios, como os açúcares, amido e polióis; em gorduras, como os saturados, monoinsaturados, polinsaturados e colesterol.

Tanto os valores para calorias quanto para macronutrientes devem ser dados em kcal/100 gramas do produto. Já as vitaminas e os minerais podem ser apresentados em miligramas ou microgramas (unidades internacionais também são possíveis para as vitaminas) e podem ser acompanhados ainda do percentual de ingestão diária recomendada pelo National Research Council²⁰ (1989).

Parece haver bastante semelhança entre as legislações no que se refere à regulamentação da declaração nutricional. Em todas as quatro legislações, a descrição nutricional é voluntária e torna-se compulsória apenas quando alguma propaganda nutricional for feita.

Quando a propaganda citar genericamente açúcares ou gorduras, são requeridas listas detalhadas desses nutrientes. No Brasil e no Mercosul, propaganda referente a açúcares deve discriminar os açúcares "totais", "mono" e "dissacarídeos" sob o tópico "glicídios" e, quando referente a gorduras, discriminar "saturados", "monoinsaturados" e "polinsaturados" em "lipídios". No Reino Unido e na União Européia, para propagandas sobre açúcares e gorduras, a descrição deve discriminar os "açúcares" em carboidratos, "saturados" em gorduras e "sódio" ao final da lista.

A Tabela 3 mostra que há semelhança entre as legislações também em relação à propaganda nutricional. No Brasil e no Mercosul, ela é chamada de "informação nutricional complementar" (INC), enquanto no Reino Unido e na União Européia, de "nutrition claims".

No Brasil, a INC é classificada em descritiva ou comparativa. Independentemente do tipo de INC, somente as palavras listadas na Tabela 4 podem ser usadas.

No Reino Unido, ao contrário, existe uma lista de palavras com usos restritos, isto é, qualquer palavra pode ser usada livremente, exceto as que pertencerem à lista.

Em nenhuma legislação são permitidas palavras que expressem caráter terapêutico ou preventivo do produto. Não há, entretanto, regulamentação específica nem sobre propaganda nem sobre descrição nutricional para alimentos consumidos por grupos específicos como diabéticos, bebês, hipertensos ou outros.

DISCUSSÃO

Primeiramente, a classificação das propagandas nutricionais é problemática. Qualquer propaganda que sugira efeito terapêutico ou preventivo é proibida em todas as legislações. Apenas são permitidas as propagandas descritivas ou comparativas. Entretanto, é difícil dizer quando uma propaganda não sugere algum efeito "bom". Assim, o consumidor é levado a pensar que, se determinada característica é anunciada com destaque, deve ser uma qualidade e não um defeito do alimento.

Isto foi observado em pesquisa,²¹ na qual 88% dos consumidores de supermercados, no Canadá, concordaram fortemente ou em alguma extensão que produtos anunciados como "sem colesterol" são "bons" para o coração, sem saber dizer por que ou como.

A distinção legal entre propaganda comparativa e descritiva não parece clara para o consumidor, de modo que múltiplas interpretações são comuns. Por exemplo, 58% dos consumidores canadenses identificaram "low fat", ou seja, baixo em gorduras, tendo menos gorduras que "reduced fat", o que significa reduzido em gorduras. Porém, 19% das pessoas acharam o contrário, e 21% julgaram não haver diferença.²¹

Exemplo que mostra a confusão causada pelo fabricante com o uso de palavras ambíguas é dado pelo Consumers' Association⁷ (1997) da Inglaterra. Eles relataram o caso de um chocolate em pó que tinha mais calorias que o concorrente, mas alegava ser "reduzido em calorias", porque se comparava com seu chocolate tradicional, mas o consumidor não era lembrado disso.

No Brasil, a legislação permite o uso de palavras em língua inglesa, mesmo que o significado de tais palavras seja provavelmente desconhecido para a maioria da população. Portanto, nenhuma outra razão, além da comercial, parece haver para uso de tais palavras para veicular importante informação nutricional.

As pessoas precisam adequar suas dietas e, para isso, precisam avaliar o valor nutricional geral do produto. No entanto, a propaganda enfatiza apenas uma característica do produto, geralmente sobre calorias, gorduras e açúcares. Tal fato não auxilia na escolha do produto mais balanceado.

Ponto fundamental em relação à declaração nutricional é o fato de ela não ser compulsória. Mantém-se em mente que o objetivo da legislação é fornecer informação útil e confiável para auxiliar o consumidor a comprar o produto mais saudável. Parece sem sentido que se permita que nem todos os produtos precisem fazer a declaração de nutrientes.

Em adição, o formato proposto para a declaração nutricional também parece incompreensível. Se a legislação procura auxiliar o consumidor a seguir as recomendações nutricionais,¹⁵ e estas são, para os macronutrientes (carboidratos, lipídios e proteínas), expressas como percentagem de energia, então por que a lei exige que a descrição deste seja dada por peso?

A dieta ideal deve, além de fornecer calorias suficientes, ser caloricamente balanceada.⁹ A presença das recomendações nutricionais com a descrição nutricional é essencial para que os consumidores possam, por meio de comparações, escolher melhores produtos para balancear suas dietas. No entanto, nenhuma legislação obriga a colocação de tais recomendações.

Mas, será que uma boa descrição nutricional realmente ajudaria a melhorar a dieta das pessoas? No Brasil, como descrito por Lima et al¹⁷ (1989), pessoas em grupos de baixa renda gastam até 75% do que ganham por mês em alimentação. Nesses casos, elas são compelidas a fazer compras baseadas no preço dos alimentos, não utilizando as informações do rótulo. Acrescente-se que o percentual da população com mais de cinco anos, que não completou um ano de escola, chega a 21%.¹² Assim, não podem ler as informações nos rótulos.

Na Inglaterra,⁵ devido a falta de grandes supermercados nas áreas de baixa renda e proliferação de pequenos estabelecimentos, os preços dos alimentos saudáveis nesses locais são mais elevados, e há menos disponibilidade de frutas e verduras do que nas mais afluentes.

Para concluir, o presente trabalho propõe que nos rótulos alimentícios:

• a propaganda nutricional seja vedada, uma vez que é potencialmente enganosa e não adiciona informação nutricional à declaração nutricional;

• a declaração nutricional seja compulsória, para que todos os produtos possam ser avaliados do ponto de vista nutricional como um todo e não apenas em relação ao nutriente anunciado comercialmente;

• seja apresentado o percentual de energia fornecido pelos macronutrientes, em vez da quantidade em gramas;

• as recomendações nutricionais internacionais apareçam no rótulo para que o consumidor tenha um parâmetro de comparação.

Correspondência para/Correspondence to:

Roger K. Celeste

Rua Riachuelo, 745/608

90010-270 Porto Alegre, RS, Brasil

E-mail: [e-mail]

Recebido em 11/8/1999. Reapresentado em 22/3/2001. Aprovado em 24/4/2001.

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*

Dissertação de mestrado apresentada ao "Department of Epidemiology and Public Health ¾ University College" London/Inglaterra, 1998.

**

Portaria n

^o 27 de 13/1/1998 sobre informação nutricional complementar. Portaria n

^o 41 de 14/1/1998 sobre rotulagem nutricional de alimentos embalados.

Portaria n

^o 42 de 14/1/1998 sobre rotulagem de alimentos embalados.

***

As resoluções do Mercosul são oficialmente publicadas no

Boletín del Mercosul, mas podem ser encontradas em outras publicações como o

Boletín de Integración Latinoamericana.

- Resolución 36/93 ¾ Reglamento técnico para rotulación de alimentos envasados.

Boletín de Integración Latinoamericana. Edição Especial, 1993

- Resolución 18/94 ¾ Rotulado nutricional de alimentos envasados.

Boletín de Intergración Latinoamericana. N

^o 14, 1994.

****

Food Labelling Regulations 1996-SI 1996/1499. In: Butterworths Laws of Food & Drugs edited by . Painter AA. London: Butterworths, 1988. Issue 56.

*****

Council Directive 79/112 on the approximation of the laws of the Member States relating to the labelling, presentation and advertising of foodstuff for the ultimate consumer.

Official Journal of the European Communities Legislative ,Series L33, 22:1-18.

- Council Directive 89/398 on the approximation of the laws of the Member States relating to foodstuff intended for particular nutrition uses.

Official Journal of the European Communities Legislative Series, L186, 32: 27-31

- Council Directive 90/498 on nutrition labelling for foodstuff.

Official Journal of the European Communities Legislative Series, L276, 33:40-8

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Ago 2001
• Data do Fascículo
  Jun 2001

Histórico

• Revisado
  22 Mar 2001
• Recebido
  11 Ago 1999
• Aceito
  24 Abr 2001