Resumo
Este trabalho tece reflexões sobre a geografia do voto das eleições de 2006 para deputados estaduais, em Minas Gerais, considerando o perfil da representação dos municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte. A hipótese considerada é que as regiões metropolitanas seriam sub-representadas nos Legislativos, dado o seu alto grau de competição eleitoral, em relação ao restante dos municípios. As estratégias eleitorais dos candidatos privilegiariam a atuação nos municípios não metropolitanos, que ofereceriam maiores chances de maximização de votos. São utilizadas informações georreferenciadas aos locais de votação. Definidos os padrões de votação, eles são relacionados com as características da trajetória de carreira e a produção legislativa dos deputados, visando a testar algumas hipóteses, especialmente a da conexão eleitoral.
política subnacional; democracia representativa; gestão metropolitana; geografia do voto; conexão eleitoral
Abstract
This article provides some reflections on the electoral geography of the 2006 election for state representatives in Minas Gerais, considering the representation profile of the municipalities in the Metropolitan Region of Belo Horizonte. The hypothesis considered here is that metropolitan regions are under-represented in the Legislative, given their high degree of electoral competition, compared to the rest of the municipalities. Thus, the candidates’ electoral strategies would favor action in non-metropolitan municipalities, which offer greater chances of maximization of votes. Georeferenced information is used at the level of polling places. After the voting patterns were identified, they were related to the characteristics of the representatives’ career trajectory and legislative production, in order to test some hypotheses, especially electoral connection.
sub-national politics; representative democracy; metropolitan management; electoral geography; electoral connection
Introdução
Este trabalho tem o objetivo de desenvolver algumas reflexões sobre a temática da representação parlamentar e seus virtuais impactos na gestão dos espaços metropolitanos. Para tal, considera os parlamentares eleitos, em 2006, para a 16ª Legislatura da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), com prioridade para aqueles eleitos com votos majoritariamente concentrados nos municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Atenta, como parâmetro de comparação, para o contexto mais amplo do conjunto dos eleitos para todo o estado.1 1 Este trabalho utiliza, em parte, dados do relatório elaborado por Corrêa (2011) , sem o qual este artigo não poderia ser elaborado.
O trabalho trata das temáticas da geografia do voto e das características da representação legislativa, que são assuntos relativamente bem-explorados no plano nacional, mas, inversamente, pouco estudados na política subnacional, e muito menos no âmbito das regiões metropolitanas. A relevância analítica dessas temáticas, no caso deste trabalho, emerge das questões referentes aos desafios da gestão das regiões metropolitanas, com ênfase nos possíveis impactos da ação parlamentar no enfrentamento dos problemas metropolitanos. Esses desafios têm origem, em grande medida, na ausência de um marco legal definidor da gestão dos espaços metropolitanos depois da Constituição Federal de 1988. De forma um tanto vaga, ficou estabelecido que a responsabilidade pela gestão das metrópoles seria dos municípios metropolitanos em parceria com seus respectivos estados. Como o que caracteriza uma região metropolitana, nessas condições, é a fragmentação da autoridade política em vários municípios, em uma multiplicidade de prefeitos e vereadores, o plano estadual, com seus poderes executivo e legislativo, passa a ser uma referência unificadora privilegiada.
Explicitamente, a contextualização do que aqui será desenvolvido tem como horizonte a hipótese de que as regiões metropolitanas seriam sub-representadas nos legislativos estaduais, dado o alto grau de competição eleitoral alcançado nesses espaços urbanos em relação ao restante dos municípios. Portanto, as estratégias eleitorais dos candidatos aos cargos proporcionais privilegiariam a atuação nos municípios que ofereceriam maiores chances de maximização de votos, ou seja, nos municípios não metropolitanos. Sendo assim, esse padrão de representação nas assembleias legislativas explicaria a falta de interesses dos parlamentares em propor políticas metropolitanas.
Assim, como desdobramento lógico, a produção legislativa dos deputados estaduais metropolitanos teria uma relação direta com o padrão geográfico de votação e com as características da trajetória de cada deputado. Isso remete ao modelo de “duas arenas” ou da “conexão eleitoral”, proposto por Mayhew (1974)MAYHEW, D. R. (1974). Congressional elections: the case of the Vanishing Marginals. Polity , v. 6, n. 3, pp. 295-317. , segundo o qual os padrões geográficos de votação e as características da trajetória de carreira de cada deputado impactam suas estratégias de atuação.
Este artigo visa a explorar a geografia do voto, as características das trajetórias e ação legislativa dos parlamentares e a questão da “conexão eleitoral”, para ensaiar algumas hipóteses preliminares de suas relações com os requisitos e constrangimentos envolvidos na gestão das regiões metropolitanas.
A análise aqui desenvolvida é limitada – e algumas das limitações serão apontadas e justificadas no texto. Busca-se mostrar que há certo grau de coerência entre o padrão territorial de votação, as características da trajetória e a ação legislativa dos parlamentares, conforme teses tomadas da literatura. Porém essas relações devem ser matizadas e dimensionadas, na medida em que expressam padrões significativamente variáveis.
A geografia do voto dos deputados metropolitanos mineiros
Para testar as hipóteses propostas, serão utilizadas, inicialmente, informações georreferenciadas em seu nível espacial mais desagregado, isto é, os locais de votação dos municípios metropolitanos, visando a caracterizar os resultados da disputa eleitoral a deputado estadual, em Minas Gerais, no pleito de 2006.2 2 Esta parte foi desenvolvida de forma mais detalhada em Rocha (2015) .
Em dados de 2006, a RMBH é composta por 34 municípios, no contexto dos 853 de todo o estado, com 4.216.690 de eleitores, do total de 13.679.738 eleitores do estado, distribuídos em 1.058 locais de votação,3 3 De acordo com dados do TRE-MG, das eleições de 2006. conforme representação geográfica do Mapa 1 .
A Assembleia Legislativa de Minas Gerais é composta por 77 deputados, dentre os quais, nas eleições de 2006, 17 concentraram sua votação na RMBH, conforme será demonstrado a seguir. De pronto, com os dados apresentados, pode-se observar que a hipótese da sub-representação das Regiões Metropolitanas (RMs) é corroborada pelos resultados das eleições proporcionais daquele ano: com cerca de 30% do eleitorado do estado, a RMBH elegeu, com os votos metropolitanos, 22% dos deputados. Assim, a RMBH, se mantida a proporcionalidade entre eleitorado e eleitos, deveria ter 23 cadeiras, ou seja, 6 deputados a mais do que os 17 efetivamente eleitos.
Para averiguar a procedência da hipótese de que as RMs se caracterizam pela alta competitividade eleitoral, vamos considerar o índice do número efetivo de candidatos por locais de votação na RMBH ( Corrêa, 2011CORRÊA, F. S. (2011). Geografia do voto para deputados estaduais nas áreas intraurbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Relatório de Pesquisa. Rio de Janeiro, Observatório das Metrópoles. ). Tal índice busca auferir o número médio de candidatos que competem pela maioria dos votos nos locais de votação, com o objetivo de visualizar o grau de concentração/fragmentação da votação em um determinado espaço.
Na RMBH, nas eleições em exame, o índice do número efetivo de candidatos por locais de votação variou entre 1,71 e 68,55. Considerando-se um total de 852 candidatos que receberam voto para o legislativo estadual, o índice médio do número efetivo de candidatos , por local de votação, ficou em 20,20 ( Quadro 1 ). Esses resultados indicam, ao contrário da hipótese considerada, uma baixa competitividade da disputa eleitoral na RMBH, dado o restrito número de candidatos realmente competitivos. No entanto, quando observamos a amplitude do índice, fica claro que há diferenças consideráveis entre os graus de competitividade dos locais de votação.
– Estatísticas descritivas do índice do número efetivo de candidatos metropolitanos por locais de votação
Essa variação fica ressaltada se comparamos os locais de votação que apresentaram resultados extremos: um no município de Sabará, com um índice de 1,17; e outro, localizado no hipercentro de Belo Horizonte, com um índice de 68,55.
Entretanto, apesar dessas variações, a partir de uma análise de cluster com base na distribuição do índice do número efetivo de candidatos por locais de votação, pode-se observar que, de forma geral, a concentração de votos em poucos candidatos – ou, em outros termos, a baixa competitividade – é predominante no conjunto dos locais de votação, conforme demonstra o Quadro 2 .
Adotando a contraposição concentração/fragmentação,4 4 O grau de concentração/fragmentação é calculado pelo número médio de partidos que competem pela maioria dos votos, conforme demonstrado pelo índice do número efetivo de candidatos por locais de votação (ver Corrêa, 2011 ). pode-se notar a preponderância de locais de votação com votos concentrados, ao contrário da tese de alta competitividade.
Como demonstrado na Tabela 1 , e visualizado no Mapa 1 , a concentração é preponderante no entorno da RMBH, com a maioria dos locais de votação (51,9%) apresentando concentração alta de votos em poucos candidatos. Considerando a concentração média, que é de 20%, os deputados com votação concentrada perfazem 71,9% do total. Os 28,1% de deputados com votação fragmentada estão presentes basicamente no núcleo metropolitano.
Como podemos ver, os dados referentes ao grau de competitividade por votos nos locais de votação da RMBH apresentam assimetria na sua distribuição espacial: a competição aumenta à medida que caminhamos para o núcleo metropolitano, local de maior urbanização. Assim, os municípios que compõem o entorno metropolitano registram maior ocorrência de locais de votação com alta concentração de votos em poucos candidatos, ao passo que a grande maioria dos locais de votação classificados como de dispersão média e alta está nos limites do município de Belo Horizonte.5 5 Há uma potencial confusão entre os termos fragmentação e dispersão. O primeiro refere-se ao padrão de votação dos deputados, e o segundo ao padrão de escolha do eleitorado. Assim, quanto mais disperso o voto, mais fragmentada é a votação dos deputados.
O resultado dos quatro tipos de áreas de competitividade eleitoral pode ser visto no Mapa 2 .
Como representado acima, o município de Belo Horizonte caracteriza-se pela preponderância de candidatos menos competitivos, ao passo que, em geral, nos demais municípios da RMBH, o padrão de competição é claramente concentrado, com candidatos de alta competitividade eleitoral.
Para avançar na análise, passaremos a considerar os deputados metropolitanos individualmente.
Trajetórias de carreira e geografia do voto dos deputados estaduais metropolitanos
Neste tópico, buscaremos, inicialmente, definir o padrão de distribuição geográfica dos votos de cada um dos deputados eleitos na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Nesse sentido, partimos da tipologia de padrões territoriais de votação, proposta por Ames (2001)AMES, B. (2001). The Deadlock of Democracy in Brazil . Michigan, The University of Michigan Press, Ann Harbor. , e, relacionadas com esses padrões, das modalidades de estratégias de atuação política propostas por Carvalho (2003)CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. .
Posteriormente, buscaremos definir as trajetórias de carreira dos deputados metropolitanos, segundo os padrões de estratégias eleitorais utilizados em busca de apoio dos eleitores. Em seguida, serão confrontadas a “geografia do voto” e as trajetórias de carreira de cada deputado metropolitano, no sentido de avaliar a relação lógica entre esses aspectos.
Ao definir os padrões territoriais e as estratégias eleitorais dos deputados metropolitanos, será feita uma distinção entre os mais votados na capital e aqueles mais votados nos demais municípios da RMBH. Essa distinção é fundamentada nos dados, expostos anteriormente, que demonstram uma diversidade nos padrões de votação intrametropolitanos, com a predominância de uma baixa competitividade eleitoral nos municípios do entorno metropolitano e de maior competitividade no núcleo metropolitano – especificamente no município de Belo Horizonte.
Inicialmente, abordemos algumas tipologias propostas para o tratamento dos padrões territoriais de votação. Para dar conta dos padrões de votação de deputados brasileiros, Ames (2001)AMES, B. (2001). The Deadlock of Democracy in Brazil . Michigan, The University of Michigan Press, Ann Harbor. , em obra que se tornou referência sobre o tema, definiu dois eixos de distribuição espacial da votação de deputados: concentração/fragmentação e dominância/compartilhamento. O eixo concentração/fragmentação refere-se ao percentual de contribuição dos principais locais de votação do candidato em relação à sua votação total. Assim, deputados de votação concentrada extraem seus votos de um pequeno número de municípios. Já o eixo dominância/compartilhamento diz respeito ao percentual de votos que um candidato tem em relação ao total em cada município.6 6 Conforme Corrêa (2011) , “o conceito de dominância tal como utilizado por Ames (2001) e Carvalho (2003) , permite apreender o grau em que um determinado deputado é votado nos municípios onde obtém a maior parte da sua votação em relação aos demais candidatos” (2011, p. 100). A partir da combinação desses dois eixos, Ames propõe quatro padrões de distribuição geográfica do voto, a saber: concentrado-dominante; concentrado-compartilhado; fragmentado-dominante; fragmentado-compartilhado.
Carvalho (2003)CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. propõe, então, conforme metodologia específica,7 7 Adotamos, aqui, a metodologia utilizada por Carvalho, para a definição dos quatro padrões (2003, pp. 95-100). a seguinte relação entre os padrões de votação e a trajetória de carreira dos deputados:8 8 Acrescentamos, ao proposto por Carvalho, uma hipótese sobre a lógica de atuação parlamentar compatível com os padrões de votação e a trajetória de carreira dos deputados.
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Concentrado-dominante: deputados de reduto, que dominam uma região de municípios geograficamente contíguos, a partir de um município-chave, no qual se concentra parte expressiva de sua votação. A dominância geralmente expressa uma trajetória fortemente conectada com um município. Há incentivo para uma orientação paroquial, baseada em estratégias distributivas. A atuação parlamentar lógica é privilegiar ações visando a sua região eleitoral.
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Fragmentado-dominante: votação dispersa por vários municípios e alto grau de dominância média, através do estabelecimento de redes de apoio e clientelas difusas, sem nenhuma identificação mais arraigada com os redutos eleitorais. Típico de parlamentares que passaram por postos burocráticos, com potencial de implementação de políticas distributivas.9 9 Na verdade, esse padrão constitui uma vertente do paroquialismo, conforme o próprio Carvalho (2003 , p. 119) sugere. A diferença é que, no primeiro caso, o acesso aos recursos para barganhas deve ser negociado com os burocratas e os governantes; no segundo caso, trata-se de pessoas que controlam diretamente esses recursos.
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Concentrado-compartilhado: votação concentrada em locais de grandes colégios eleitorais (capitais e grandes centros urbanos), dividida com outros candidatos. Prevalece um eleitorado de opinião difusa. Na impossibilidade de dominar esses municípios, há a preponderância de atuação temático-corporativa sobre obtenção de benefícios particularizados.
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Fragmentado-compartilhado: votação geograficamente difusa em locais em que outros candidatos também têm votação considerável. Projeção em todo o estado, com pouca dependência de redes locais. Prestígio político adquirido com a ocupação de cargos de expressão eletivos ou administrativos, representação de segmentos dispersos territorialmente, privilegiando seus temas.10 10 Pode ser tomado como uma vertente do padrão temático-corporativo, apresentado a seguir ( Carvalho, 2003 , p. 120).
Dos dois eixos propostos, fragmentado/concentrado e dominante/compartilhado, Carvalho imputa, ao segundo, maior capacidade explicativa. Em síntese, os deputados com votação dominante tenderiam a uma atuação paroquialista, buscando produzir benefícios desagregados para os seus distritos eleitorais, sejam concentrados sejam fragmentados (Carvalho, 2009, p. 368). Para tal, dependeriam das máquinas partidárias para a mobilização dos recursos a serem distribuídos. Além disso, os deputados com padrões de votação compartilhada buscariam tomar posição sobre temas relevantes para o seu eleitorado, através da presença na mídia e de uma atuação legislativa conectada com temáticas específicas de interesse de seu eleitorado.
A partir dessas observações, buscaremos checar se os padrões eleitorais dos deputados metropolitanos de Minas Gerais, nas eleições de 2006, são coerentes com as características de suas trajetórias. Para tal, inicialmente, discriminaremos os parlamentares em “paroquialistas”, ou seja, aqueles focados em ações distributivas para redutos delimitados; e em “temático-corporativos”, referentes aos que buscam representar causas e interesses difusos, sendo issue-oriented e representantes de categorias específicas.11 11 Tal classificação se relaciona com a caracterização da trajetória de carreira apresentada no Quadro 4 . Deve-se ressaltar, no entanto, que implica certa artificialidade, especialmente em relação a alguns casos específicos, que, ao longo da carreira, mudam de classificação, ao acessarem recursos para o clientelismo, como veremos a seguir.
O Quadro 3 busca classificar os 17 deputados metropolitanos, segundo sua trajetória e segundo os locais de concentração de voto na RMBH, discriminados pela votação na capital e nos municípios do entorno metropolitano.
Pode-se afirmar, partindo da heterogeneidade interna na RMBH, que há, nessa classificação, certa coerência ao se relacionar local de votação e trajetória dos parlamentares. Todos os parlamentares com votação na capital, onde a competição é maior, são temático-corporativos; e dos com votação no entorno, onde a competição é menor, 80% são paroquialistas.
Explicitada essa observação sintética, serão apresentados os padrões territoriais de votação dos parlamentares mineiros na sua totalidade, como um parâmetro de comparação com os deputados metropolitanos. Para tal, uma forma de definição do grau de concentração/dispersão dos deputados pode ser fornecida pelo índice do número efetivo de municípios em que os deputados são votados ( Corrêa, 2011CORRÊA, F. S. (2011). Geografia do voto para deputados estaduais nas áreas intraurbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Relatório de Pesquisa. Rio de Janeiro, Observatório das Metrópoles. ), o qual permite descrever o grau de concentração ou dispersão da votação dos deputados estaduais pelos municípios.
O Quadro 4 organiza todos os 77 deputados eleitos no estado de Minas Gerais, através da análise de cluster.
Segundo essa distribuição, grande parte dos deputados mineiros (46,8%) tem sua votação concentrada em poucos municípios, com uma média de 1,58 de índice do número efetivo de municípios onde obtêm votação significativa. A grande maioria deles (84,5%) ainda tem sua votação significativamente concentrada, com uma média de até 2,37 de índice do número efetivo de municípios onde obtêm votação significativa.
O Quadro 5 busca destacar os padrões territoriais de votação dos deputados metropolitanos a partir da combinação das tipologias de concentração/fragmentação e compartilhamento/dominância, bem como apontar o número de municípios efetivos em que são votados.
– Deputados estaduais metropolitanos de acordo com padrão espacial e o índice do número efetivo de municípios de votação
Conforme demonstram os dados no Quadro 5 , há, por um lado, uma preponderância do padrão espacial de votação classificado como concentrado-compartilhado, correspondendo a 47,1% dos deputados metropolitanos. Por outro, identificamos 23,5% dos deputados metropolitanos como concentrado-dominantes. Além disso, 17,6% são deputados fragmentado-compartilhados e 11,8%, fragmentado-dominantes.
Os padrões espaciais de votação do conjunto dos deputados estaduais são organizados segundo sua incidência nas regiões – distinguindo aqueles metropolitanos votados na capital do estado, conforme Tabela 2 .
Tendo em vista os dados da Tabela 2 , é interessante notar que os deputados metropolitanos apresentam, em sua maioria, o padrão concentrado de votação, o mesmo que prepondera no conjunto dos deputados do estado.12 12 Para uma abordagem comparativa dos deputados metropolitanos com o conjunto dos parlamentares estaduais, consultar Rocha (2015) . Em termos relativos, entretanto, essa preponderância é menos significativa na RMBH: são 70,6% de deputados concentrados, para 84,5% no conjunto do estado. Portanto pode-se observar que há um efeito moderado de fragmentação dos votos metropolitanos.
No entanto, os 5 deputados metropolitanos com votação dispersa (29,4% do total da RMBH) são votados no entorno metropolitano. Observa-se que esse fenômeno deveria estar mais presente nos parlamentares do núcleo metropolitano, considerada a tese de que, quanto maior o grau de urbanização, maior seria a dispersão dos votos. Todos os 12 demais deputados metropolitanos acompanham o padrão geral predominante de votação concentrada.
Portanto, tomando o caso da RMBH, deve-se relativizar a tese de que as metrópoles se caracterizam pelo padrão de dispersão alta, com uma pulverização de votos em vários candidatos, configurando uma “terra de ninguém” eleitoral. Ao contrário, como demonstram os dados, predominam com ampla margem os deputados de votação concentrada. Mas, apesar disso, a incidência do padrão concentrado é relativamente menor na RMBH que no conjunto do estado. Especialmente, deve-se ressaltar que os deputados mais votados na capital são todos concentrados, o que viola a tese que relaciona positivamente urbanização e competição.
Em resumo, pode-se afirmar, com os dados apresentados na Tabela 1 , que, ao menos com a agregação dos dados no nível dos municípios, os deputados metropolitanos não apresentam um padrão de votação significativamente distinto do restante dos deputados do estado. O localismo como perfil de votação é uma tendência geral, englobando, no caso metropolitano, deputados classificados tanto como paroquialistas quanto como temático/corporativos.
Portanto, a correlação proposta entre padrão de votação e trajetória de carreira dos deputados – ou seja, os dominantes seriam paroquialistas e os compartilhados seriam temáticos – deve ser relativizada. Retomando a proposta de Carvalho (2001), em sua formulação mais extrema de que o padrão fragmentado-compartilhado estaria relacionado aos grandes centros urbanos e aos parlamentares que dirigem um discurso temático a uma opinião pública difusa, pode-se afirmar, com as informações obtidas, que não há como corroborar tal afirmação. Tal padrão – o fragmentado-compartilhado – caracteriza apenas 3 dos 17 deputados da RMBH, sendo dois deles paroquialistas e o terceiro, temático.
Contudo, deve-se ressaltar que todos os deputados com a maioria dos votos obtidos no núcleo da RMBH – ou seja, na capital –, como mostram os dados anteriores, são concentrados-compartilhados; e todos, retomando classificação anterior, são temáticos. A tese de Carvalho é, dessa maneira, compatível com as características do núcleo da RMBH e não com as do conjunto de seus municípios.
No próximo tópico, analisaremos as relações entre as propostas de projetos de lei dos deputados individuais com as características de suas trajetórias e seus padrões de votação, visando a explorar as hipóteses sobre a conexão eleitoral.
Produção legislativa e conexão eleitoral: o caso dos deputados metropolitanos de Minas Gerais
O conceito de conexão eleitoral foi desenvolvido por Mayhew (1974)MAYHEW, D. R. (1974). Congressional elections: the case of the Vanishing Marginals. Polity , v. 6, n. 3, pp. 295-317. visando a explicar o comportamento dos congressistas dos Estados Unidos. O autor parte do pressuposto de que os parlamentares agem com o objetivo primordial de maximizar suas chances de reeleição. Para tal, os políticos atuam movidos pela necessidade de sinalizar benefícios líquidos a seus redutos eleitorais. Nesse sentido, há uma projeção dos incentivos vindos da arena eleitoral sobre o comportamento dos parlamentares. Em outros termos, os parlamentares agem visando a atender às expectativas de seus eleitores.
A proposta de Mayhew influenciou o debate sobre o tema no Brasil – especialmente em análises do legislativo federal –, não sem provocar polêmicas. Para Santos (1999)SANTOS, F. (1999). Instituições eleitorais e desempenho do presidencialismo no Brasil. Dados: Revista de Ciências Sociais , v. 42, n. 1, pp. 111-138. , por exemplo, o sistema eleitoral brasileiro, caracterizado por regras de proporcionalidade e de coeficiente eleitoral, tornaria inadequada a abordagem da conexão eleitoral, tal como proposta originalmente, já que não haveria uma clara identificação do eleitorado com os eleitos, o que o sistema americano de distritos uninominais permitiria. Para Mainwaring (2001)MAINWARING, S. (2001). Sistemas partidários em novas democracias: o caso do Brasil . Rio de Janeiro, FGV. , a proposta de Mayhew deveria sofrer adaptações, considerando que, ao invés de focar exclusivamente sua reeleição, os deputados brasileiros almejam, não raro, objetivos mais amplos, como ocupar cargos no Executivo. Já, para Reis (2016REIS, B. W. (2016). Sistema Eleitoral e Financiamento de Campanhas. Revista Insight Inteligência , ano XIX, n. 72, pp. 42-65. Disponível em: http://insightinteligencia.com.br/pdfs/72.pdf. Acesso em: 20 out 2016.
http://insightinteligencia.com.br/pdfs/7...
, p. 63), a proposta teria pouco potencial explicativo para o caso brasileiro, pela sua legislação permissiva quanto ao financiamento de campanhas e por um sistema eleitoral que oferece um excessivo número de candidatos aos eleitores, impedindo uma proximidade mais informada entre eleitor e candidatos.
Apesar de ter mobilizado algumas reflexões, esse debate gerou poucos estudos empíricos que buscassem testar o potencial explicativo da tese da conexão eleitoral para o caso brasileiro. Uma das exceções é Carvalho (2003)CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. , que fornece evidências robustas de que a conexão eleitoral é, dentre outros fatores, significativamente explicativa do comportamento adotado pelos deputados federais brasileiros.
Se, no plano federal, essa temática é pouco contemplada, menos estudos ainda abordam esse tema, mesmo que lateralmente, para o âmbito dos estados. Dentre as raras pesquisas que tratam de tal temática em referência à política estadual, está Cervi (2009)CERVI, E. U. (2009). Produção Legislativa e Conexão Eleitoral na Assembleia Legislativa do Estado do Paraná. Revista Sociologia e Política , v. 17, n. 32, pp. 159-177. , que estudando o caso do Paraná, encontra alta correlação entre padrões de votação dos deputados e modalidades de atuação parlamentar. Também Saugo (2007)SAUGO, J. F. (2007). Geografia do voto no Rio Grande do Sul: 1994 – 2006. Dissertação de mestrado. Porto Alegre, Universidade Federal do Rio Grande do Sul. , estudando o caso do Rio Grande do Sul, defende a relevância da tese da conexão eleitoral, mas de forma inconclusa e limitada.
Neste trabalho, a tese da conexão eleitoral vai ser considerada para o caso dos deputados eleitos com votos da RMBH, já analisados nos tópicos anteriores. Para tanto, serão analisadas, como variáveis dependentes, as iniciativas de lei apresentadas pelos deputados metropolitanos,13 13 Será considerada a produção individual na apresentação de projetos de lei de 16 dos 17 deputados metropolitanos, já que não consta qualquer iniciativa relacionada com o deputado Antonio Genaro Oliveira. considerando o número de projetos propostos, sua abrangência geográfica, sua natureza mais universalista ou segmentada em relação ao público impactado e o tipo das proposições.14 14 Várias outras atividades parlamentares poderiam ser consideradas: por exemplo, o encaminhamento de demandas de prefeitos e lideranças, os discursos em plenário e as proposições de emendas parlamentares. Porém, em tese, como legislar através da apresentação de projetos de lei é a principal função dos deputados, considera-se que tal atividade fornece um indicador privilegiado para exame da “conexão eleitoral”. O estilo de atuação dos parlamentares em relação à apresentação de projetos de lei será tomado como variável dependente do seu padrão territorial de votação e das características de sua trajetória.
Assim, para testar as hipóteses retomadas abaixo, serão consideradas as duas dimensões do quesito geografia do voto: dominantes/compartilhados e concentrados/fragmentados. Também serão consideradas as duas classificações sobre a trajetória dos deputados metropolitanos: a temática-corporativa e a paroquialista.
A definição das hipóteses é inspirada, mais uma vez, nos resultados encontrados por Carvalho, que propõe que deputados dominantes, sejam concentrados sejam fragmentados, tenderiam a uma atuação pork barrel, buscando produzir benefícios desagregados para os seus distritos eleitorais (2003, p. 179; 2009, p. 3680). Reproduzindo uma atuação característica dos deputados paroquialistas, esses parlamentares teriam incentivos para a apresentação de projetos de lei circunscritos geograficamente, como indicação de cidadania honorária e concessão de títulos de utilidade pública para entidades atuantes em seus territórios. Privilegiariam, portanto, atuar nos distritos eleitorais em que sua votação é dominante, o que corroboraria a tese da conexão eleitoral.
No entanto, seguindo o argumento do autor, os deputados com base dominante tenderiam, ainda, a apresentar menor número de iniciativas de lei, pois esse tipo de ação legislativa não seria o melhor instrumento de alocação de benefícios desagregados, que são atendidos preferencialmente por emendas orçamentárias individuais e/ou através da mediação de interesses com o Executivo. Já os deputados compartilhados não lograriam maior visibilidade em ações concentradas em um distrito onde vários parlamentares têm votação.
Os deputados com votação fragmentada, na outra dimensão, teriam maiores incentivos para a proposição de projetos de lei, que são mais propícios para demarcar posições em relação a um eleitorado mais amplo. Uma atuação temático-corporativa seria mais vantajosa, pela dimensão dos seus distritos eleitorais, que tornariam improdutivas as ações de caráter mais particularizadas em termos geográficos. Sendo assim, seria mais eficiente a tomada de posição em relação a grandes temas através da apresentação de projetos de lei do interesse do seu eleitorado.15 15 Vale reproduzir uma observação de Cervi (2009 , p. 164), com base em Ames, mesmo sem analisá--la para o caso aqui em questão: deputados apresentam projetos de lei não com a intenção de vê-los aprovados – pois a expectativa de sua implementação pelo Executivo é baixa –, mas visando a marcar posição sobre temas de interesse dos seus eleitores. Evidência disso, segundo o autor, é que, entre 1989 e 1991, foram apresentados 6,6 mil projetos de lei pelos deputados federais brasileiros, sendo aprovados apenas 43.
No período em exame, a 16ª Legislatura na ALMG, os 16 deputados metropolitanos considerados apresentaram 1.354 projetos de lei, com uma média de 84,62 por parlamentar, sendo o deputado Wander Borges o que apresentou mais projetos, com 215 proposições; e o deputado Pinduca foi o que apresentou menos projetos, com 8 proposições. A variação entre o número de projetos apresentados pelos deputados é, portanto, considerável.
Conforme exposto na Tabela 3 , esses projetos foram agrupados pelo seu impacto geográfico.16 16 Considerou-se o impacto nos municípios da RMBH, nos municípios do interior e em todo o estado.
Nesse aspecto, um dado que chama a atenção é que, a despeito de serem parlamentares eleitos com votos majoritariamente metropolitanos, a abrangência geográfica dos projetos propostos privilegia os municípios do interior e do estado na sua totalidade: 68,75%. Os projetos de lei específicos para a RMBH são 31,24% dos projetos. Esse percentual pode ser avaliado como baixo, se considerarmos que os parlamentares analisados são eleitos majoritariamente com os votos da RMBH. Pode-se inferir desses dados, portanto, que há certo descolamento entre a ação legislativa dos parlamentares e o seu eleitorado. Retomando a tese de que a sub-representação das regiões metropolitanas explicaria o pouco interesse dos parlamentares em tratar desses espaços, os dados indicam que mesmo os deputados que dependem dessas regiões têm pouco incentivo para tratar das questões metropolitanas.
Além disso, conforme dados expostos na Tabela 3 , a abrangência social dos projetos de lei apresentados, em termos de impacto no eleitorado,17 17 Os projetos foram classificados, nesse quesito, segundo o número de pessoas impactadas: individual (pode ser, por exemplo, cidadania honorária), segmentado (poder ser do interesse de uma categoria profissional) e geral (que impacta potencialmente toda a população do estado). demonstra que há uma nítida preferência dos parlamentares em legislar para segmentos específicos da sociedade: 76,62% do total.
Os dados da Tabela 4 indicam que os parlamentares visam a públicos abrangentes ao legislarem: projetos de abrangência individual são 0,41% do total. Portanto quantitativamente pouco significativos. Tal perfil dos parlamentares pode permitir a inferência de que estariam potencialmente propensos a tratar de questões metropolitanas, que demandam justamente uma legislação mais abrangente.
No caso da Tabela 5 , pode-se afirmar que mais da metade dos projetos apresentados – de utilidade pública e homenagem – é afim às estratégias paroquialistas; e os de caráter autorizatório podem expressar tanto intenções paroquialistas como temáticas.
Para analisar os dados da Tabela 6 , que relaciona a trajetória da carreira dos deputados com a sua atuação parlamentar, considera-se a hipótese, por um lado, de que os deputados temático-corporativos teriam maior propensão à apresentação de projetos de lei, visando a marcar posição nos assuntos de interesse do seu eleitorado mais amplo. E, por outro lado, de que os deputados paroquialistas tenderiam a apresentar menos projetos de lei, na medida em que, conforme apontado anteriormente, privilegiariam outras estratégias mais eficientes para seus objetivos, como definir emendas orçamentárias. No caso, os números demonstram que 58,43% dos projetos foram apresentados por deputados temático-corporativos e 41.57% por deputados paroquialistas. Respectivamente, a média de projetos apresentados foi de 91,00 e 64,75, o que significa uma diferença significativa que confirma a hipótese levantada.
A Tabela 7 mostra que os deputados de votação fragmentada apresentam mais projetos, em média, do que os de votação concentrada: média de 83,5 projetos dos fragmentados contra 76 projetos dos concentrados. Os deputados de votação fragmentada teriam, assim, maiores incentivos para a proposição de projetos de lei, visando a demarcar posições em relação a um eleitorado mais amplo. Como se disse, a grande dimensão dos seus distritos eleitorais tornam improdutivas as ações de caráter mais particularizadas em termos geográficos. Dessa forma, a tomada de posição em relação a grandes temas do interesse do seu eleitorado, através da apresentação de projetos de lei, resultaria mais eficiente em termos de obtenção de votos. Para os deputados de votação concentrada, seria mais interessante adotar outras estratégias, como proposições de emendas orçamentárias, visando a privilegiar seus locais de votação. Como os deputados de votação fragmentada são minoritários em relação ao conjunto dos parlamentares, pouco incentivo haveria, no agregado, para a atuação através de projetos de lei abrangentes, fundamentais para a gestão metropolitana. Porém a variação entre as médias de projetos apresentados pelos tipos considerados, nesse caso, não é tão significativa, o que relativizaria a relevância desse aspecto da geografia do voto.
Os dados da Tabela 8 sustentam a hipótese de que os deputados dominantes, sejam concentrados sejam fragmentados, tenderiam a uma atuação pork barrel , buscando produzir benefícios desagregados para os seus distritos eleitorais. A média de projetos apresentados pelos deputados dominantes é superior aos compartilhados: 106,60 contra 64,82. Ao contrário do defendido por Carvalho (2003CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. , p. 179; 2009, p. 3680) e Cervi (2009)CERVI, E. U. (2009). Produção Legislativa e Conexão Eleitoral na Assembleia Legislativa do Estado do Paraná. Revista Sociologia e Política , v. 17, n. 32, pp. 159-177. de que os deputados com base dominante tenderiam a apresentar menor número de iniciativas de lei, já que esse tipo de ação legislativa não seria o melhor instrumento de alocação de benefícios desagregados, que são atendidos preferencialmente por emendas orçamentárias individuais. Note-se que os deputados dominantes são quantitativamente relevantes, chegando a quase a metade dos parlamentares metropolitanos. Isso reforça o incentivo de ações pouco abrangentes.
A Tabela 9 trata da relação entre a geografia do voto dos deputados metropolitanos de Minas Gerais e suas iniciativas de apresentação de projetos de lei. Nesse sentido, foram consideradas as combinações de dois eixos de distribuição espacial da votação de deputados: concentração/fragmentação e dominante/compartilhamento.
Os resultados sugerem que é, no eixo dominante/compartilhado, que pode haver alguma explicação para a propensão maior ou menor de apresentação de projetos de lei pelos parlamentares. Os deputados dominantes, sejam concentrados sejam fragmentados, apresentam uma média de 106,60 projetos, ao passo que os compartilhados 64,82. Já, no eixo concentrado/fragmentado, a variação da média de projetos apresentados é baixa: de 76,00 para 83,50, respectivamente (ver Tabela 7 ).
Assim, as relações estabelecidas na Tabela 9 não parecem ser comparativamente significantes. Como os dados apontam, há pouco incentivo, aos deputados metropolitanos, para apresentação de projetos de lei, já que tais parlamentares são minoria: os dominantes, que mais tendem a legislar, perfazem 31,25%, e os compartilhados, com menos incentivos, 68,75% dos deputados metropolitanos (ver Tabela 8 ).
Enfim, pode-se ressaltar a necessidade de explorar mais detidamente as combinações de configurações espaciais dos votos, métodos de agregação e classificação das trajetórias de carreira dos deputados, com abordagens mais individualizadas de cada caso específico, o que, no entanto, extrapolaria os limites deste trabalho.
Considerações finais
Para finalizar, cabe delinear algumas considerações sobre o tema trabalhado, ao invés de propor resultados categóricos. Mesmo porque o número de casos considerados é limitado para generalizar conclusões.
Inicialmente, a hipótese da sub-representação das regiões metropolitanas é corroborada, para o caso aqui considerado: com cerca de 30% do eleitorado do estado, a RMBH elege com os votos metropolitanos cerca de 22% dos deputados. Assim, a RMBH deveria ter 23 deputados – 6 a mais do que os 17 eleitos – para manter proporcionalidade com o número de eleitores metropolitanos.
No entanto, os dados refutam a proposição da alta competitividade eleitoral metropolitana: a concentração de votação significativa em um número limitado de candidatos é preponderante na RMBH. Porém, à medida que se caminha para o núcleo da RMBH, a competitividade eleitoral de fato aumenta. Ou seja, no núcleo da RMBH, especialmente no município de Belo Horizonte, a competição eleitoral é significativamente maior que a média geral do estado. Em contraposição ao entorno metropolitano que é pouco competitivo. Há, na verdade, uma relação positiva entre aumento de urbanização e aumento da competição, no interior da RMBH e não desta em relação ao conjunto do estado.
Os deputados metropolitanos não discrepam, no geral, do padrão apresentado para os deputados do estado. O localismo como perfil de votação é uma tendência geral, englobando, no caso metropolitano, tanto deputados classificados como paroquialistas como ostemático/corporativos.
Os dados, por sua vez, sustentam a relação, proposta por Carvalho, de que deputados paroquialistas tendem a apresentar o padrão concentrado-dominante; mas, ao contrário do imaginado, vários deputados paroquialistas são votados nos municípios metropolitanos e não no interior do estado.
Todos os deputados de Belo Horizonte são temático-corporativos, o que sustenta a ideia de que, num espaço urbanizado, mecanismos distributivistas teriam menor eficiência na atração de votos. No entanto, em municípios conurbados com Belo Horizonte, e, portanto, com alto grau de urbanização, como Contagem e Sabará, preponderam deputados paroquialistas.
Os dados apontam, ainda, que, classificados pela sua abrangência geográfica, os projetos de lei propostos privilegiam os municípios do interior e o estado na sua totalidade, perfazendo, os específicos para a RMBH, cerca de 1/3 do total. Parece, considerando esse dado, que há certo descolamento entre a ação legislativa dos parlamentares e o seu eleitorado, pois, mesmo os deputados que dependem dessas regiões para sua eleição, têm um incentivo moderado para tratar das questões metropolitanas. A tese da conexão eleitoral, nesse aspecto, não se mostra robusta.
Ficou sugerido, também, que a apresentação de projetos de lei atenderia mais aos objetivos dos parlamentares temático-corporativos do que aos dos paroquialistas. Estes tendem a priorizar outras ações, como apresentação de emendas orçamentárias. Ainda nesse sentido, os deputados de votação fragmentada teriam maiores incentivos para a proposição de projetos de lei, visando a demarcar posições em relação a um eleitorado mais amplo. Porém, como essa modalidade é minoria em relação ao conjunto dos deputados metropolitanos, no agregado o incentivo para proposição de legislações mais compreensivas é limitado. Fato que colide com um requisito da gestão metropolitana: a adoção de ações mais compreensivas e abrangentes.
Especificamente, os resultados sugerem que é no eixo dominante/compartilhado que pode haver alguma explicação para a propensão maior ou menor de apresentação de projetos de lei pelos parlamentares. Como vimos, em média, os deputados dominantes legislam muito mais que os compartilhados. Portanto, no agregado, há pouco incentivo para os deputados metropolitanos apresentarem projetos de lei, já que os dominantes, que mais tendem a legislar, são minoria: perfazem apenas 31,25% do conjunto dos deputados metropolitanos contra 68,75% de compartilhados. Esse seria outro fator que impactaria de forma negativa os pressupostos da gestão metropolitana, fundamentados em ações mais compreensivas.
Enfim, como sugestão de desdobramentos analíticos relevantes do que aqui foi tratado, retoma-se a seguinte questão: as características da representação parlamentar nos espaços metropolitanos impactariam de forma positiva ou negativa a possibilidade de oferta de políticas metropolitanas pelo legislativo estadual? Pelo que foi desenvolvido neste trabalho, pode-se ensaiar uma resposta afirmativa, ainda que incipiente. Mais que uma conclusão, os argumentos anteriores sugerem que há um potencial analítico inexplorado ao relacionar geografia do voto, características das trajetórias e ação legislativa dos parlamentares com os requisitos da gestão pública, em geral, e metropolitana, especificamente.
Referências
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Notas
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1
Este trabalho utiliza, em parte, dados do relatório elaborado por Corrêa (2011)CORRÊA, F. S. (2011). Geografia do voto para deputados estaduais nas áreas intraurbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Relatório de Pesquisa. Rio de Janeiro, Observatório das Metrópoles. , sem o qual este artigo não poderia ser elaborado.
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2
Esta parte foi desenvolvida de forma mais detalhada em Rocha (2015)ROCHA, C. V. (2015). “Geografia do voto para deputados estaduais: o caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte”. In: ANDRADE, L. T.; MENDONÇA. J. G.; DINIZ, A. M. A. (orgs.). Belo Horizonte: transformações na ordem urbana. Rio de Janeiro, Letra Capital; Belo Horizonte, Editora PUC Minas. .
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3
De acordo com dados do TRE-MG, das eleições de 2006.
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4
O grau de concentração/fragmentação é calculado pelo número médio de partidos que competem pela maioria dos votos, conforme demonstrado pelo índice do número efetivo de candidatos por locais de votação (ver Corrêa, 2011CORRÊA, F. S. (2011). Geografia do voto para deputados estaduais nas áreas intraurbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Relatório de Pesquisa. Rio de Janeiro, Observatório das Metrópoles. ).
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5
Há uma potencial confusão entre os termos fragmentação e dispersão. O primeiro refere-se ao padrão de votação dos deputados, e o segundo ao padrão de escolha do eleitorado. Assim, quanto mais disperso o voto, mais fragmentada é a votação dos deputados.
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6
Conforme Corrêa (2011)CORRÊA, F. S. (2011). Geografia do voto para deputados estaduais nas áreas intraurbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Relatório de Pesquisa. Rio de Janeiro, Observatório das Metrópoles. , “o conceito de dominância tal como utilizado por Ames (2001)AMES, B. (2001). The Deadlock of Democracy in Brazil . Michigan, The University of Michigan Press, Ann Harbor. e Carvalho (2003)CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. , permite apreender o grau em que um determinado deputado é votado nos municípios onde obtém a maior parte da sua votação em relação aos demais candidatos” (2011, p. 100).
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7
Adotamos, aqui, a metodologia utilizada por Carvalho, para a definição dos quatro padrões (2003, pp. 95-100).
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8
Acrescentamos, ao proposto por Carvalho, uma hipótese sobre a lógica de atuação parlamentar compatível com os padrões de votação e a trajetória de carreira dos deputados.
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9
Na verdade, esse padrão constitui uma vertente do paroquialismo, conforme o próprio Carvalho (2003CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. , p. 119) sugere. A diferença é que, no primeiro caso, o acesso aos recursos para barganhas deve ser negociado com os burocratas e os governantes; no segundo caso, trata-se de pessoas que controlam diretamente esses recursos.
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10
Pode ser tomado como uma vertente do padrão temático-corporativo, apresentado a seguir ( Carvalho, 2003CARVALHO, N. R. (2003). E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil . Rio de Janeiro, Revan. , p. 120).
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11
Tal classificação se relaciona com a caracterização da trajetória de carreira apresentada no Quadro 4 . Deve-se ressaltar, no entanto, que implica certa artificialidade, especialmente em relação a alguns casos específicos, que, ao longo da carreira, mudam de classificação, ao acessarem recursos para o clientelismo, como veremos a seguir.
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12
Para uma abordagem comparativa dos deputados metropolitanos com o conjunto dos parlamentares estaduais, consultar Rocha (2015)ROCHA, C. V. (2015). “Geografia do voto para deputados estaduais: o caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte”. In: ANDRADE, L. T.; MENDONÇA. J. G.; DINIZ, A. M. A. (orgs.). Belo Horizonte: transformações na ordem urbana. Rio de Janeiro, Letra Capital; Belo Horizonte, Editora PUC Minas. .
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13
Será considerada a produção individual na apresentação de projetos de lei de 16 dos 17 deputados metropolitanos, já que não consta qualquer iniciativa relacionada com o deputado Antonio Genaro Oliveira.
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14
Várias outras atividades parlamentares poderiam ser consideradas: por exemplo, o encaminhamento de demandas de prefeitos e lideranças, os discursos em plenário e as proposições de emendas parlamentares. Porém, em tese, como legislar através da apresentação de projetos de lei é a principal função dos deputados, considera-se que tal atividade fornece um indicador privilegiado para exame da “conexão eleitoral”.
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15
Vale reproduzir uma observação de Cervi (2009CERVI, E. U. (2009). Produção Legislativa e Conexão Eleitoral na Assembleia Legislativa do Estado do Paraná. Revista Sociologia e Política , v. 17, n. 32, pp. 159-177. , p. 164), com base em Ames, mesmo sem analisá--la para o caso aqui em questão: deputados apresentam projetos de lei não com a intenção de vê-los aprovados – pois a expectativa de sua implementação pelo Executivo é baixa –, mas visando a marcar posição sobre temas de interesse dos seus eleitores. Evidência disso, segundo o autor, é que, entre 1989 e 1991, foram apresentados 6,6 mil projetos de lei pelos deputados federais brasileiros, sendo aprovados apenas 43.
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16
Considerou-se o impacto nos municípios da RMBH, nos municípios do interior e em todo o estado.
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17
Os projetos foram classificados, nesse quesito, segundo o número de pessoas impactadas: individual (pode ser, por exemplo, cidadania honorária), segmentado (poder ser do interesse de uma categoria profissional) e geral (que impacta potencialmente toda a população do estado).
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18
Os projetos foram classificados como de utilidade pública, nos casos em que se referem a instituições que passam a gozar benefícios do Executivo estadual; homenagem, nos casos em que visam a homenagear pessoas ou entidades; e autorizatórios, nos casos em que autorizam o poder Executivo a realizar obra, investimento ou qualquer outro tipo de ação.
Datas de Publicação
-
Publicação nesta coleção
12 Maio 2021 -
Data do Fascículo
May-Aug 2021
Histórico
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Recebido
19 Abr 2018 -
Aceito
22 Maio 2019
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