ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO
Crônica de uma negociação (Na Conferência do Meio-Ambiente e Desenvolvimento, Rio/92)
Rubens Ricupero
Embaixador do Brasil em Washington
A negociação do capítulo financeiro da Agenda 211 1 A "Agenda 21" é um dos principais documentos emanados da Conferência do Rio, produto de árduo trabalho negociador ao longo dos mais de dois anos de preparação da Conferência. Em suas mais de 500 páginas, a "Agenda 21" denominação que, sugestivamente, se reporta ao próximo século, referência explícita a um compromisso com o futurocontém um plano de ação detalhado, cobrindo toda a pauta de questões ambientais e de desenvolvimento examinadas pela Conferência do Rio. Em suma, a "Agenda 21" pode ser descrita como o braço operacional da Conferência. Sua implementação pela comunidade internacional é pré-condição para que se implante o desenvolvimento sustentável em escala global. Uma nova instituição do sistema das Nações Unidas, a Comissão do Desenvolvimento Sustentável, deverá acompanhar os progressos na implementação da "Agenda 21". teve lances tão curiosos e pôs à mostra traços tão característicos do atual panorama das relações internacionais que me pareceu valer a pena registrar algumas das impressões que me ficaram. Enquanto ainda frescas.
ANTECEDENTES
Cheguei ao tema de forma tardia, quando me informaram que seria chamado ao Rio para ajudar nos esforços a serem desenvolvidos no campo das finanças, num formato ainda na época pouco definido, mas que sugeria alguma iniciativa paralela e informal por meio talvez de uma reunião de ministros de uns poucos países-chave. Antes de embarcar, estive com o diretor-executivo do Global Environment Facility (GEF) no Banco Mundial e com gente vinculada ao tema em Washington, a fim de me informar sobre o estado da questão.
Como resultado, em parte, dessas conversas, já me ficara claro ao chegar ao Rio que o processo de negociação teria necessariamente de se enquadrar nos padrões habituais do processo decisório no âmbito das Nações Unidas, com tudo o que isso implica de pesada maquinaria, reuniões com centenas de participantes e a ênfase na intermediação dos grupos regionais. Não havia lugar, nesse quadro, para atalhos ou fórmulas capazes de economizar tempo ou esforço.
Também me pareceu com nitidez a extrema, quase insuperável, dificuldade da tarefa. De todos os temas da Agenda, era este o único onde não se dispunha sequer de um texto aceitável por todos como base das negociações, ainda que com alguns parágrafos em aberto, como ocorria nos demais assuntos. Desde o princípio, um diálogo de surdos tinha caracterizado a discussão financeira entre industrializados e países em desenvolvimento, com o resultado de que os dois experientes e competentes diplomatas escolhidos sucessivamente para coordenar o grupo antes de mim não haviam encontrado condições maduras o bastante para aproximar as posições.
Diante disso, cogitou-se de início em tentar confiar ao Japão a liderança do grupo de contato, posição para a qual seria o candidato natural por ser uma nação doadora e por aparentar disposição mais generosa de efetuar uma contribuição financeira expressiva.
Infelizmente a idéia não atraiu os japoneses, não restando outra alternativa senão a de recorrer ao país-anfitrião. Foi, assim, que com bastante relutância de minha parte o embaixador Tommy Koh indicou-me para coordenar o grupo de contacto sobre finanças na primeira reunião do Comitê Principal na quarta-feira, dia 3 de junho, logo após a abertura da UNCED.
PRIMEIROS PASSOS
Logo de saída, procurei aconselhar-me com um grupo menor formado pelos representantes dos grupos regionais e países afins: Grupo dos 77, China, Federação Russa, América Latina, Caribe, África, Ásia, EUA, Japão, CEE, Nórdicos, CANZ (Canadá, Austrália, Nova Zelândia). Tendo presente a reação negativa ao documento circulado pelo precedente coordenado na última sessão do Comitê Preparatório em Nova York, com numeração oficial da conferência, tomei o cuidado de dizer a alguns dos representantes antes de começar a reunião que estaria disposto a preparar um novo papel, mas apenas se assim me pedissem de público. Aberta a reunião, resumi a situação em que nos encontrávamos: tínhamos de encerrar os trabalhos do Comitê Principal na quarta-feira, dia 10 de junho, e só dispúnhamos a rigor de cinco dias (estávamos em 5 de junho) para produzir um capítulo acabado para a Agenda. Não havendo um documento básico comum, aguardava das delegações sugestões sobre como proceder. A essa indagação, as delegações responderam estimulando-me a preparar um papel que não fosse apresentado oficialmente como substituto do documento L/41/Rev. 1, ainda considerado pelo G-77 e China como traduzindo sua posição embora inaceitável para os demais.
Passei a trabalhar na redação desses subsídios com a ajuda de Joseph Wheeler, americano, competente membro do Secretariado da UNCED, ex-diretor por cinco anos da Divisão de Cooperação para o Desenvolvimento da OCDE e grande conhecedor de tudo o que se refere à ajuda ao desenvolvimento. Completava esse pequeno grupo de redação o ministro Luiz Filipe Macedo Soares Guimarães, chefe da Divisão do Meio Ambiente do Itamaraty, e indiscutivelmente a pessoa que, em condições adversas, mais contribuiu para desenvolver com inteligência e integridade as posições substantivas brasileiras na conferência. Dos três era eu o que menos conhecia o tema, devendo-se assim a meus dois companheiros o que possa ter havido de útil nesse trabalho.
Demos ao fruto de nosso esforço o nome modesto de "Elementos para um Papel de Trabalho" e ao apresentá-lo tivemos o cuidado de: a) esclarecer que não se tratava de um documento oficial da conferência, nem pretendia tomar o lugar do L/41/Rev. 1; b) explicar que o novo papel se justificava pela necessidade de recolher por escrito tudo o que ocorrera depois do L/41/REV. 1 como, por exemplo, o resultado das discussões do Comitê Preparatório em sua quarta sessão em Nova York, a reunião do GEF em Washington em maio, os dispositivos financeiros das convenções sobre o clima e biodiversidade, a reunião de personalidades eminentes de Tóquio, o mais recente comunicado da Comissão Bruntland em Londres, etc.
As reações ao papel, relativamente mais vivas da parte do G-77, orientaram a elaboração de uma nova versão, submetida ao crivo de uma reunião plenária do grupo de contrato na tarde de sexta-feira, dia 6. Começamos a discussão pelo exame de possíveis emendas aos primeiros parágrafos. Após cerca de duas horas, estávamos ainda na parte inicial do documento e as emendas se multiplicavam. Faltando apenas uma hora para o término da reunião, pareceu melhor pedir às delegações que expressassem seu pensamento sobre os demais elementos do papel de trabalho. O convite estimulou um debate de tamanha intensidade e duração que nos obrigou a prosseguir exclusivamente em inglês, por mais de uma hora a partir das intérpretes. Embora frustrante pela tendência de fazer recuar o estágio das discussões às posições iniciais de muitos meses atrás, a experiência teve, a meus olhos, dois méritos. O primeiro foi dar às delegações oportunidade para manifestar suas tendências e emoções, fornecendo balizamento precioso para o ajuste do texto. O segundo foi que as próprias delegações, ao perceberem a confusão que se armara, começaram a propor, ao final, que se adotasse um formato com menor número de participantes, capaz de desenvolver negociações efetivas com base em versão revista do texto incorporando as observações formuladas.
Terminada a reunião e apesar de certo desânimo conseqüente a esse cansativo debate, reunimo-nos, os três integrantes do núcleo de redação, entre sete e meia da noite e meia-noite e reformulamos profundamente o texto, procurando, na medida do possível, incorporar o máximo de propostas novas e harmonizá-las entre si. O documento resultante foi distribuído no fim da tarde de sábado para que as delegações tivessem tempo para digeri-lo no domingo e realizassem as reuniões na segunda-feira, dia 9. A essa altura, próximo do prazo final do Comitê Principal, começavam a circular sugestões, que desestimulamos com firmeza, para confiar o assunto a um grupo restrito de altas personalidades, o que teria certamente provocado mais dificuldades que benefícios.
NEGOCIAÇÃO DECISIVA
Tendo o G-77 e os demais grupos efetuado seus encontros de coordenação no dia 9, convocou-se para o dia seguinte uma reunião dos líderes regionais, na qual teríamos de produzir, a qualquer custo, um capítulo acabado com tão poucos pontos pendentes quanto possível.
Organizada em sala menor e fixada para as onze horas da terça feira, dia 10, a reunião sofreu atraso de meia-hora devido à presença de excessivo número de delegações, que foi preciso persuadir a não permanecerem. Deu-se início finalmente aos trabalhos com a participação do Japão, EUA, CANZ, Nórdicos, CEE (Portugal, Países Baixos, Reino Unido, França), Federação Russa, China e G-77 (Paquistão, presidente do grupo, mais índia, Malásia, Irã, Benim, Moçambique, Nigéria, Egito, Jamaica, México, Venezuela).
Saltamos os catorze parágrafos iniciais e atacamos de saída a parte mais árdua, os meios de implementação. Perto das treze horas, sem que tivéssemos feito muito progresso, a secretária lembrou que teríamos de deixar a sala para um encontro do grupo do Caribe. Decidimos não ceder a sala a ninguém e só darmos por encerrada a reunião quando terminássemos o trabalho. Tentou-se mandar trazer algo para comer mas não foi possível; prosseguimos assim mesmo, cada delegação dependendo de seus próprios recursos.
A atmosfera das negociações foi harmoniosa e construtiva, embora com momentos de intensa tensão e nervosismo. Por duas vezes tivemos de suspender brevemente as deliberações para evacuar, com alguma dificuldade, os "penetras" que ameaçavam arruinar o formato do pequeno grupo negociador.
GEF
Conforme se poderia ter previsto, a parte relativa ao Global Environment Facility (GEF) do Banco Mundial foi a mais espinhosa, demandando de quatro a cinco horas de discussão. O resultado foi, no entanto, melhor do que se poderia esperar e representou avanço considerável em relação ao estágio anterior. Conseguiu-se texto relativamente pormenorizado e claro, com instruções acerca do que era preciso modificar nas regras atuais para ter um mecanismo renovado: transparência, universalidade e equilíbrio. Só no término da negociação empacou-se num ponto incontornável: a exigência do G-77 de mencionar de forma explícita que não aceitava empréstimos com condicionalidades, o que provocou, em represália, a introdução, pela delegação norte-americana, de colchetes em vários parágrafos cuja linguagem já havia sido anteriormente negociada e aprovada.
Sem almoço nem jantar, tendo apenas interrompido por meia hora a reunião para possibilitar aos participantes comerem alguma coisa rápida, a exaustão, o sono e a fome se combinaram finalmente para produzir um espírito de compromisso. Por volta das duas horas da manhã, os mesmos negociadores que, no início, levavam horas para discutir uma palavra, estavam aprovando páginas em alguns minutos. O que não deixou de nos causar uma ou outra dificuldade posterior, como se verá a seguir.
Cerca das quatro horas da madrugada, no centro de conversações totalmente deserto, chegou-se ao que parecia impossível: dar por aprovado o capítulo 33 da Agenda 21, saudado pelos participantes com palmas de alívio e alegria. Foram cerca de dezessete horas da negociações quase ininterruptas, uma verdadeira maratona que tornou possível preencher a lacuna herdada dos encontros preparatórios e praticamente completar a parte essencial da Agenda.
QUESTÕES PENDENTES
Ficaram pendentes três grandes temas: a data para o cumprimento do compromisso de contribuir com 0,7% do PNB para a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA), o parágrafo sobre a reposição em termos reais da Associação para o Desenvolvimento Internacional (IDA) do Banco Mundial e a seção relativa ao GEF. Duas outras questões menores resultaram das condições um tanto confusas das horas finais dessa exaustiva negociação: o desenvolvimento entre as delegações da Índia e dos EUA devido à introdução, por esta última, da palavra including entre new and additional resources e on grant and concessional terms no parágrafo 10 (o problema real era saber se todos os recursos novos e adicionais seriam providos em bases concessionais e mediante programas oficiais de ajuda ou se parte desses recursos poderia provir de investimentos ou fluxos privados) e uma referência à modalidade de debt relief no contexto do Clube de Paris, adicionada por iniciativa de Moçambique e Benim em nome dos países de menor desenvolvimento relativo (Least Developed Countries ou LDCs) e recusada, após aprovada no Grupo, pelo Japão e EUA, contrários a decisões ampliando as concessões feitas pelo Clube de Paris.
No dia seguinte, o Comitê aprovou o capítulo em seus contornos gerais, e passamos a concentrar nosso esforço em superar as questões em aberto.
A presença no Rio naquele momento de numerosos ministros e a evidente impossibilidade de resolver o problema do compromisso dos 0,7% do PIB no nível de altos funcionários aconselharam a separar esse ponto dos demais e confiá-lo a consultas a serem conduzidas pelo ministro da Cooperação para o Desenvolvimento do Países Baixos, Jan Pronk. O ministro é personalidade de grande experiência nesse campo (participa das negociações sobre o assunto desde os anos 70) e goza de credibilidade junto aos países em desenvolvimento (inclusive porque seu país é dos poucos a terem já cumprido a meta dos 0,7%).
Enquanto isso, com base em consultas às delegações diretamente envolvidas, foi-se encontrando solução para cada um dos demais assuntos pendentes.
A separação em duas sentenças distintas das referências a new and additional resources e on grant or concessional terms tornou desnecessária a controvertida adição da palavra including.
Após laboriosas negociações triangulares Japão-LDCs (Moçambique, Benim) devedores asiáticos de renda média (Filipinas, Indonésia), acordou-se fórmula para mencionar no contexto das medidas de alívio de dívida do Clube de Paris as categorias de devedores, com diferença de tratamento e ênfase em favor dos primeiros.
O problema da condicionalidade teve solução relativamente simples com a aceitação por todos da expressão consagrada na Resolução 44/2282 2 Documento aprovado pela ONU em fins de 1989 que estabeleceu uma espécie de roteiro para a preparação da UNCED. : "sem introduzir novas formas de condicionalidade". Com isso, a delegação norte-americana concordou em retirar os colchetes dos demais parágrafos e a seção sobre o GEF pôde ser aprovada por consenso.
O PROBLEMA DA IDA
Restava uma das questões que acabaram se revelando das mais exasperantes da negociação: a reposição do capital da Associação de Desenvolvimento Internacional (IDA) do Banco Mundial, cuja discussão começaria um mês após o encerramento da UNCED.
Foi essa também uma das grandes frustrações da negociação financeira em termos de resultados. Logo no início da Conferência, o discurso de Lewis Preston, presidente do Banco Mundial, provocou entusiasmo em Maurice Strong e no secretariado e junto à maioria dos participantes. Preston propôs de maneira incisiva que a IDA fosse recapitalizada em termos reais, o que significava elevar os recursos disponíveis dos cerca de US$ 15 bilhões atuais a aproximadamente US$ 18 bilhões. Em adição a esse nível se criaria um Earth Incrementàt US$ 5 bilhões, para os quais o Banco contribuiria com US$ 1,5 bilhões retirados da sua própria renda.
O discurso de Preston aumentou substancialmente o nível de expectativas dos países em desenvolvimento cujos documentos de posição falavam até então em modestas metas de reposição para o Fundo. Converteu-se também no padrão mínimo com que passou a trabalhar o secretariado. Ao ver que o nosso secretário, Joseph Wheeler, havia incorporado o essencial do pronunciamento de Preston ao parágrafo correspondente à IDA, tive a intuição de que isso viria a se converter num foco de problemas e relutei em aceitar a redação proposta. Acabei, porém, por me render ao argumento de que, por se tratar do braço concessional do BIRD e se destinar aos países mais pobres, deveríamos ao menos tentar obter o endosso à proposta de Preston.
Infelizmente o pressentimento revelou-se realista e logo tivemos indicações de que os doadores, em particular os EUA, que respondem por quase 22% do Fundo, e o Japão, mas também a maioria dos demais, não estavam preparados para assumir um compromisso tão categórico durante a UNCED.
Na sexta-feira, dia 12 de junho, abrimos às dezoito horas uma reunião do grupo menor de representantes regionais para tentar resolver a questão. Nessa noite, o presidente Collor oferecia no Palácio das Laranjeiras um jantar ao presidente Bush, que festejava seu aniversário, e eu estava convidado, devendo sair do Rio Centro antes das vinte horas com o ministro Celso Lafer. Às dezenove horas era evidente que a questão se complicara e estávamos com uma crise em desenvolvimento. Hesitei uns minutos, mas finalmente desculpei-me pela ausência ao jantar e, em companhia dos meus companheiros de grupo, tentamos encontrar alguma expressão que contivesse a substância da proposta de Preston sem o emprego das palavras "termos reais", objetada, entre outras razões, porque poderia estabelecer um precedente para outros processos de reposição de capital. Durante horas explorou-se talvez mais de uma dúzia de fórmulas, algumas engenhosas e aparentemente satisfatórias. Nenhuma, porém, revelou-se capaz de satisfazer a desenvolvidos e em desenvolvimento.
A certa altura, suspendi a sessão e convidei para uma conversa reservada em meu escritório o embaixador Curtis Bohlen, da delegação norte-americana, e o embaixador Marker, do Paquistão, presidente do G-77 em Nova York, ambos, aliás, diplomatas de grande integridade e competência, cujo espírito construtivo muito contribuiu para levar a termo as negociações financeiras. Nesse contacto menor, verificou-se que o impasse era efetivamente grave, uma vez que a inaceitabilidade da expressão "termos reais" e de outros elementos da proposta de Preston havia sido confirmada, do lado norte-americano, após consulta à Casa Branca, sendo, por outro lado, uma exigência prioritária do Paquistão, talvez mais do que do G-77 propriamente.
Foi esse talvez o momento em que senti maior desânimo em toda a negociação, talvez por efeito do cansaço e sacrifício acumulados de quase duas semanas. Tendo Marker se ausentado para comer algo e depois participar de outras reuniões, prosseguiu-se informalmente na busca de uma solução, encontrada finalmente e de maneira surpreendente mediante fórmula proposta pelo representante da Índia, o qual sugeriu que o parágrafo da IDA simplesmente dissesse que daria "especial consideração", na negociação do replenishment, ao discurso do presidente do BIRD. Aceita pelo representante chinês, a fórmula tinha, portanto, o endosso dos dois países que são os maiores recipiendários da IDA. Aprovada por Bohlen, pelos japoneses e europeus, foi ela levada, tarde da noite, ao plenário, onde Marker, que não pudera ser consultado (ao contrário dos seus companheiro de delegação), solicitou algum tempo até a manhã seguinte para consultar o G-77. No sábado, tendo os paquistaneses levantado a objeção, foi possível obter consenso em torno da fórmula de referência ao discurso de Preston.
A QUESTÃO DOS 0,7%
Tendo-se resolvido, assim, a última questão pendente sob minha responsabilidade direta, passei a trabalhar com o ministro holandês Jan Pronk na busca de solução para o espinhoso problema de tentar fixar um horizonte de tempo para o cumprimento do compromisso de contribuição do 0,7% do PIB para a ajuda oficial ao desenvolvimento.
Desde o princípio se havia percebido que a única possibilidade de encaminhar um problema que se arrasta há mais de vinte anos seria através do que se convencionou chamar de menu approach. Em outras palavras, tratava-se de estabelecer diferenciação entre as situações particulares das várias categorias de países (em termos do compromisso histórico das Nações Unidas) a dar a cada uma o tratamento correspondente.
Assim, no caso dos Estados Unidos (e assimilados), que alegam não haver jamais assumido o compromisso, a fórmula encontrada se desdobrava em dois elementos. O primeiro era evitar, na sentença geral, falar em "afirmar" o compromisso em aditamento à "reafirmação" desse compromisso pelos que o haviam assumido. O segundo elemento foi incluir uma sentença cobrindo essa classe de países na qual se diria que "outros países desenvolvidos" ("em consonância com seu apoio aos esforços de reforma em países em desenvolvimento", frase da Declaração de Cartagena da UNCTAD, acrescentada pela delegação norte-americana) "concordam em realizar melhor esforço para aumentar seu nível de ODA".
Os ex-países socialistas e o exportadores de petróleo foram contemplados com a seguinte sentença: "Outros países, inclusive os que atravessam o processo de transição para uma economia de mercado, poderão aumentar voluntariamente as contribuições dos países desenvolvidos". Como se verá na parte relativa às posições negociadoras de grupos, essa fórmula foi também um item controvertido que ameaçou até o fim impedir um consenso.
Os problemas maiores se concentram, porém, em torno da situação dos países que aceitaram o compromisso mas não atingiram a meta.
Os raros países cumpridores do objetivo foram assinalados como merecedores de elogio e "encorajados a continuar a contribuir ao esforço comum para tornar disponíveis os substanciais recursos adicionais que têm de ser mobilizados".
Nas primeiras versões que propusemos para o capítulo 33 oferecíamos três opções: a) o ano 2000; b) tão cedo quanto possível; c) no ano 2000 ou tão cedo quanto possível após essa data. Após negociações que duraram até a noite anterior ao encerramento da UNCED, adotou-se como regra geral que "os países desenvolvidos reafirmam seus compromissos de alcançar a meta aceita pelas Nações Unidas de 0,7% do PNB em relação à ODA e, na medida em que ainda não atingiram aquele objetivo, concordam em aumentar seus programas de ajuda de forma a alcançar a meta tão cedo quanto possível e a assegurar uma pronta e efetiva implementação da Agenda 21". Indicou-se, em seguida, que "alguns países aceitam ou já aceitaram atingir a meta no ano 2000". A novidade, contudo, foi incluir a decisão de que "a Comissão de Desenvolvimento Sustentável irá fiscalizar e acompanhar regularmente o progresso em direção a essa meta". "Esse processo de revisão", continua o parágrafo, "deverá combinar sistematicamente o monitoramento da implementação da Agenda 21 com uma revisão dos recursos financeiros disponíveis".
Em conexão com o artigo 21 do capítulo, que já fixara a necessidade de revisão e monitoramento dos recursos financeiros em vinculação com a implementação da Agenda, o parágrafo sobre a ODA estabelece pela primeira vez um mecanismo das Nações Unidas (a Comissão de Desenvolvimento Sustentável) com autoridade de acompanhar e fiscalizar os fluxos de ajuda oficial ao desenvolvimento. Como se sabe, até agora, os dados relativos a esses fluxos eram apenas fornecidos pelos doadores ao Comitê DAC da OCDE.
Em sua versão final, as fórmulas aprovadas evoluíram a partir de propostas de um pequeno grupo de redação coordenado pelo ministro Klaus Tõpfer, da Alemanha. Ainda tivemos de esperar algumas horas até que o laborioso processo interno de consultas entre os membros da OCDE se completasse. Segundo os comentários ouvidos na ocasião, um dos problemas havia sido suscitado pela dificuldade de dar o devido crédito aos países que já haviam aceito cumprir o compromisso até o ano 2000 no passado (Países Baixos, Dinamarca), ao mesmo tempo estabelecendo uma distinção em relação aos que só o haviam aceito naquele momento (França). Finalmente, perto das onze horas da noite conseguia-se bater o martelo e aprovar todo o capítulo financeiro (33) da Agenda, não sem antes a Arábia Saudita e o Kuwait manifestarem reservas aos parágrafos referentes às expectativas acerca de sua eventual contribuição como doadores, parte de sua estratégia geral de tentar reabrir o consenso geral sobre a Agenda tão penosamente alcançado (devido à sua oposição à ênfase posta pelo documento na necessidade de reduzir o consumo de combustíveis fósseis).
AS POSIÇÕES EM CONFRONTO
No grupo de finanças não se repetiu a polarização de um contra todos, entre os Estados Unidos e os demais, que caracterizou a questão da biodiversidade ou a dos limites para as emissões de gases na Convenção sobre o Clima. Como era de esperar, dada a natureza da discussão financeira e ao papel central ocupado pelo velho tema do compromisso dos 0,7%, os participantes se dividiam de maneira geral de acordo com a tradicional linha de demarcação Norte-Sul.
Essa oposição comportou, ao mesmo tempo, importantes exceções e matrizes significativos. Assim, os Nórdicos, que já cumpriam o compromisso (ou estão perto disso), foram muitas vezes um grupo de pressão mais insistente e, quase diria, intransigente do que o G-77 na exigência de que os demais industrializados alcançassem a meta em prazo fixo. Deram também uma ênfase especial e compreensível à necessidade de uma distribuição mais eqüitativa do fardo entre as nações ricas.
Já os antigos socialistas, liderados pela Federação Russa, tinham um objetivo maior, quase único: consagrar sua categoria de países em transição para uma economia de mercado e evitar que lhes fossem automaticamente aplicados padrões de expectativas de contribuições para a ODA semelhantes aos dos industrializados. Encontraram, para isso, parte do G-77 e da China resistência que só no final cedeu ao compromisso3 3 A relutância se devia ao receio de consagrar uma nova categoria que viria rivalizar com os países em desenvolvimento em matéria de tratamento mais favorável, o que parecia excessivo aos opositores, dado o caráter provavelmente transitório das dificuldades dos ex-socialistas. .
Os exportadores de petróleo, já preocupados com a premissa da Agenda 21 em favor de maior economia energética, tentaram o tempo todo enfraquecer ainda mais a idéia de que sua situação de relativa prosperidade lhes criava o dever de voluntariamente avançar recursos próprios para aumentar a contribuição dos desenvolvidos.
Para o G-77 como um todo, o mais importante era consolidar o avanço conceituai de que a Agenda só poderá ser implementada se houver recursos novos e adicionais de forma substancial. Daí a luta por um "fundo verde", pelo compromisso de que a meta de 0,7% seja cumprida em data certa, a exigência de reposição da IDA em termos reais, além do incremento da Terra, enfim, de tudo que pudesse estabelecer um vínculo entre meio ambiente e desenvolvimento.
Dentre os desenvolvidos, os mais relutantes em aceitar a data proposta para a ODA foram países que enfrentam dificuldades e limitações orçamentárias graves (Canadá, Reino Unido) ou que necessitam aumentar significativamente e a curto ou médio prazo seus programas de ajuda a fim de acompanhar um PNB em expansão (Japão).
A CEE viveu uma problemática à parte. Suas dificuldades para lograr internamente posições conjuntas marcaram muitos instantes decisivos da negociação. Num desses momentos, quando todos os participantes haviam sido chamados a expressar sua reação a determinada formulação, o representante comunitário (Portugal), após confessar não existirem definições da CEE naquela matéria, sugeriu que negociássemos primeiramente entre nós uma redação a ser depois proposta à consideração da Comunidade. Não me contive e observei que aceitar tal abordagem seria conferir à CEE o privilégio de ser o único participante da negociação que não seria obrigado por ela, de ser, em outras palavras, participante e juiz ao mesmo tempo. A Comunidade, tão ciosa em se fazer representar em todas as organizações e foros internacionais como uma unidade, pretendendo ter uma só voz, acabava se comportando na UNCED como mero grupo geográfico do tipo do grupo latino-americano ou asiático, os quais não têm obviamente nenhuma pretensão a posturas comuns. Caso a CEE não apresentar posições comuns, comentei, melhor seria que ela se fizesse representar pelos doze.
Ouvi depois outro grupo delegado comunitário que se havia cometido um erro ao pretender a CEE operar como entidade única em matéria na qual a Comissão de Bruxelas não tem mandato (ao contrário da área do comércio, por exemplo, reservada à comissão pelo Tratado de Roma). Além disso, sendo muito amplo o leque de dispersão das situações reais dos países comunitários em matéria de cumprimento da meta de 0,7% da ODA (de 0,7 a 0,15%), qualquer tentativa de unificar posições estava fadada ao insucesso. No fundo, à imagem da Santíssima Trindade, a Comunidade quis ser doze personalidades diferentes numa só e impossível unidade.
BALANÇO FINAL
Em todas as listas dos fracassos da UNCED, a fraqueza dos compromissos financeiros comparece de maneira proeminente ao lado da rejeição de metas obrigatórias para a redução de emissão de gases no clima, da recusa americana de assinar a convenção de biodiversidade ou da diluição da declaração de princípios sobre florestas.
Maurice Strong, por exemplo, lamentou a ausência de modalidades automáticas de geração de fundos por meio de fórmulas inovadoras como as permissões comercializáveis (tradable permits, os quais figuram contudo no capítulo, mas como possibilidade eventual e futura) e sentenciou que, embora tivesse havido acordo em finanças, esses acordos não tinham sido acompanhados de compromissos suficientes.
Após descrever a conferência como um "jogo de oportunidades perdidas", o Financial Times acreditou ter posto o dedo na essência do ocorrido: o mundo industrializado e em desenvolvimento fracassaram novamente em encontrar uma base para cooperação.
Em artigo de Edward Mortimer de 12 de junho, o jornal detectou na reunião de cúpula da UNCED um "cheiro dos anos 70", pela reaparição do Grupo dos 77 como articulador eficaz no que se converteu num típico e indisfarçável cotejo Norte-Sul.
Mortimer resume bem a questão: "Pode o recente interesse do Norte no meio ambiente global e especialmente na preservação de recursos naturais, como as florestas tropicais localizadas no Sul, fornecer uma base alternativa" (em relação ao petróleo da OPEP dos anos 70) "para uma barganha?" E elabora: "Os Governos do Norte aceitaram que o Sul não poderia levar a sério demandas ecológicas a não ser que sua própria agenda de desenvolvimento econômico fosse atendida. Os países tropicais julgaram que tinham finalmente algo que o Norte queria e pelo qual estava disposto a pagar". Conclui, a meu ver um tanto precipitadamente: "No entanto, está claro que nenhuma barganha real foi fechada no Rio".
A palavra-chave aqui é "real". Se com isso se quer dizer que faltaram ofertas concretas, tangíveis, de recursos financeiros em nível substancial, é difícil discordar. Se a intenção, porém, é negar que a conferência tenha criado o quadro de referência para um novo tipo de cooperação internacional que pode conduzir justamente à transação indicada por Mortimer, é fácil demonstrar o contrário.
Para chegar a um julgamento equilibrado, creio que os resultados financeiros da UNCED devem ser avaliados de acordo com quatro aspectos principais: o processo negociador, os recursos comprometidos, o sistema financeiro, e o condicionamento dos programas ambientais à disponibilidade de recursos.
PROCESSO NEGOCIADOR
Desse ponto de vista, a reunião representou um avanço expressivo na prática internacional. Ao falar no "cheiro dos anos 70", o Financial Times intuiu um fato passado até agora desapercebido: a UNCED realizou de forma parcial e um tanto dissimulada a aspiração das "negociações globais" recusadas em Cancún no início da década de 80 pelos países industrializados, no gesto que simbolicamente pingava o ponto final do diálogo Norte-Sul dos anos 70.
Como há de recordar, a expressão continha dois elementos: a necessidade de negociar globalmente todos os aspectos interligados de ordem econômica mundial (moeda, finanças, comércio, ajuda) e a exigência de que o locus da negociação fosse a Assembléia Geral das Nações Unidas, em processo decisório democrático e igualitário (e não nas instituições de Bretton Woods, de acordo com o voto ponderado característico dessas organizações).
Foi esse ideal das negociações globais que afinal prevaleceu no Rio de Janeiro, é claro que sem a abrangência de todos os temas da agenda da década de 70 (não se negociou moedaou comércio, por exemplo), mas cobrindo ainda assim um território vastíssimo (basta, para provar o ponto, percorrer com o olhar o índice das matérias da Agenda 21).
Não admira, portanto, que fossem gigantescas as dificuldades em negociação onde a diferença de concretos era intensificada pelas divergências ideológicas acerca da maneira de abordar a construção da ordem econômica. Apesar do menor poder de barganha dos países em desenvolvimento, o processo onusiano lhes permitiu uma real participação num jogo negociador onde os industrializados tiveram de fazer concessões apreciáveis. Nesse sentido, o "consenso do Rio" esteve longe do chamado "consenso de Washington" no exclusivismo da visão deste último de um caminho único para o desenvolvimento tal como ditado pelo FMI e o Banco Mundial.
Aliás, foi interessante que, nesse primeiro teste de edificação de uma nova ordem, a postura mais afirmativa da Europa e do Japão, de um lado, e as reticências que enfraqueceram o poder de liderança dos EUA, do outro, abriram espaço para maior pluralismo e diversificação no interior do campo dos desenvolvidos. Antes da Conferência, comentou-se muito na imprensa internacional que a UNCED seria irrelevante, pois lhe caberia apenas "carimbar" decisões já alcançadas nos encontros preparatórios. Ao contrário, o que se viu no Rio de Janeiro foi uma verdadeira e dura negociação sobre todos os temas centrais, indicando, contra as previsões mais derrotistas, que existe algum espaço para tentar melhorar a presente "desordem estabelecida".
RECURSOS COMPROMETIDOS
A primeira vista, as promessas firmes ficaram muito aquém dos US$ 5 a 10 bilhões anuais esperados (metade disso talvez), para não falar dos US$ 125 bilhões estimados pelo secretariado da UNCED como necessários.
Nesse particular, contudo, seria prematuro fechar as contas. Não só porque ainda não se dispõe dos resultados da reposição da IDA ou da ampliação do GEDF, ou mesmo da criação de "janelas de meio ambiente" nos bancos regionais. Faltam, sobretudo, indicações a respeito de como os doadores pretendem dar cumprimento a um dos mais relevantes dispositivos incluídos no capítulo financeiro, o parágrafo 21, pelo qual "os países desenvolvidos e outros em condições de assim proceder deverão assumir compromissos financeiros iniciais para dar efeito às decisões da Conferência. Eles deverão participar tais planos e compromissos à Assembléia Geral das Nações Unidas no outono em sua 47ª sessão".
Não é possível também quantificar, a essa altura, o aumento de recursos que certamente resultará do compromisso relativo à ajuda oficial para o desenvolvimento (ODA). Embora o prazo do ano 2000 para atingir a meta dos 0,7% do PNB não tenha sido retido como obrigatório, ele ficou como termo de referência que será sem dúvida invocado agora que se dispõe, pela primeira vez, de um mecanismo de monitoramento não exclusivamente controlado pelos doadores (como é o comitê DAC da OCDE).
SISTEMA FINANCEIRO
Muitos se decepcionaram por não ter sido possível criar-se o chamado "fundo verde" (embora nada no capítulo impeça que dele se cogite no futuro). Em vez de um fundo único, a Conferência montou um verdadeiro sistema financeiro, um conjunto de elementos inter-relacionados com o objetivo comum de custear os programas ambientais.
A estrutura desse sistema, tal como descrita no parágrafo 16, mostra bem que a extrema complexidade de desafios ambientais de natureza e escopo diferentes (globais, regionais, provinciais, locais) exige um sistema flexível composto de mecanismos financeiros diversificados (IDA, bancos regionais, a GEF e outros fundos multilaterais, agências especializadas da ONU, instituições de cooperação técnica, os programas bilaterais responsáveis por quase dois terços da ajuda, alívio de dívida, fundos privados, investimentos, financiamento inovador como tradable permits, etc).
Alguns desses fundos já existem e operam (o GEF, por exemplo); outros serão criados (as "janelas ambientais" dos bancos regionais, o Earth Increment a ser acrescentado à IDA). Uma das contribuições principais da UNCED foi justamente imprimir a esse sistema diversificado e difuso uma unidade básica proveniente, de um lado, de um minucioso plano de ação consubstanciado na Agenda 21 (com os diferentes capítulos dedicados às áreas prioritárias) e, do outro, as normas que deverão orientar a operação financeira dos mecanismos que, em conjunto, podem ser considerados como uma espécie de "super fundo".
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A barganha que, segundo o jornalista do Financial Times, teria ficado fora do alcance dos negociadores do Rio está na verdade expressa em duas passagens da Agenda 21. A primeira, em termos gerais, no parágrafo 23, o qual, após dizer que "a revisão e o monitoramento do financiamento da Agenda 21 são essenciais", prossegue: "Será importante revisar em base regular a adequação de fundos e mecanismos, inclusive dos esforços para atingir objetivos acordados deste capítulo incluindo metas quando aplicáveis". De maneira mais específica, no parágrafo 15, logo em seguida à reafirmação da meta de 0,7% do PNB em relação à OAD, se afirma: "Foi decidido que a Comissão de Desenvolvimento Sustentável revisaria e efetuaria o monitoramento com regularidade do progresso em direção a essa meta. Esse processo de revisão deverá combinar sistematicamente o monitoramento de implementação da Agenda 21 com a revisão dos recursos financeiros disponíveis".
A Comissão de Desenvolvimento Sustentável, a ser criada na próxima Assembléia Geral de acordo com o modelo da Comissão de Diretos Humanos, terá, ao contrário desta última, um mandato onde, de forma simétrica, se aferirá a execução dos compromissos da Agenda passo a passo com as medidas tomadas pelos doadores para honrarem suas obrigações financeiras. A analogia com a questão dos Direitos Humanos só é válida de forma parcial. Nesse terreno, os países em desenvolvimento reconhecem que as disparidades de nível econômico-social não podem servir de escusa para a violação desses direitos. Sempre buscaram, porém, demonstrar que existe, sem embargo, uma relação entre o nível de desenvolvimento e a qualidade da implementação dos Direitos Humanos (nível de conscientização para policiamento e combate a violações, para a administração judiciária e penal, etc). Os países industrializados resistem a admitir a existência dessa relação e a aceitar, por exemplo, a legitimidade de um "direito ao desenvolvimento" dentre os Direitos Humanos.
Um aspecto do vínculo entre meio ambiente e desenvolvimento que interessa particularmente a um país como o Brasil é o seu potencial para nos ajudar a contrabalançar algumas das tendências negativas do cenário mundial dos últimos anos e de nos fornecer um trunfo capaz de valorizar nossa atuação. É um fato que certas características da evolução recente das relações internacionais tenderam a desvalorizar, ou mesmo marginalizar, nações como a nossa. Foi esse, por exemplo, o caso da redução do grau de pluralismo conseqüente à concentração, quase de forma unipolar, do poder estratégico-militar após a superação do velho confronto da Guerra Fria. De igual maneira atuaram tendências como a de impor rígidos limites à exportação de equipamentos e tecnologias sensíveis, o favorecimento à criação de blocos regionais de comércio menos atrativos para nós devido à estrutura mais diversificada de nosso comércio exterior, o aparecimento de competidores asiáticos capazes de exportar produtos de alta tecnologia com a perda de importância relativa de fatores como a mão-de-obra barata ou a abundância de recursos naturais.
Dentre as mudanças recentes do panorama internacional, uma das poucas que trabalha em nosso favor é a súbita emergência de um tema como o ambiental onde o Brasil, ao lado de sérias vulnerabilidades (a repercussão do desmatamento predatório da Amazônia), dispõe de cartas preciosas como o fato de deter o maior patrimônio de biodiversidade, de ser o dono da maior floresta tropical existente. Num cenário onde a cooperação internacional tende a se concentrar em temas de interesse direto dos doadores (combate às drogas, por exemplo), a aspiração por um meio ambiente global mais saudável pode servir para ajudar a canalizar para projetos brasileiros recursos apreciáveis e cada vez mais escassos.
É o que já se viu como parte de preparação da UNCED e durante sua realização, mediante a concessão dos fundos para a fase inicial do programa-piloto para a Amazônia pelos países do G-77, o anúncio pelo BID de recursos para projetos de despoluiçao (como o da baía de Guanabara, dos rios Tiête e Guaíba), os entendimentos para a obtenção de recursos japoneses, etc.
Para isso será certamente necessário empreender um sério esforço interno a fim de demonstrar que somos capazes de implementar com eficiência uma política nacional de meio ambiente que nos torne credores de credibilidade internacional. A prova de que isso não é de forma alguma impossível foi dada pela própria realização da UNCED. Ao se oferecer como sede da conferência, o Brasil converteu uma vulnerabilidade (sua anterior situação de vilão da comunidade ambientalista mundial devido à devastação da Amazônia) num poderoso trunfo de cooperação internacional. Tendo-se logrado êxito no terreno diplomático, falta agora estendê-lo à implementação interna da política de meio ambiente, como condição para consolidar e desenvolver a promissora cooperação internacional que começou a produzir frutos.
No fundo, os exemplos de projetos brasileiros, que vimos acima, constituíram já uma aplicação, na prática, do que foi o objetivo essencial da conferência: estabelecer, de maneira clara e eqüitativa, um vínculo direto entre a implementação da Agenda, de um lado, e o provimento de recursos financeiros, do outro, caras inseparáveis da mesma moeda.
Com todas as deficiências e sem negar que, como tudo que é humano, a UNCED só realizou em pane sua promessa, não me parece exagero defender que, ao amarrar o meio ambiente ao financiamento, as negociações financeiras deram cumprimento através de um compromisso contratual ao programa esboçado no título da Cúpula da Terra: Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
21 Jan 2011 -
Data do Fascículo
Abr 1993
