O desenvolvimento e o direito à alimentação no Brasil

Development and the right to food in Brazil

Resumo

Este estudo examina o reconhecimento da alimentação como um direito humano fundamental e explora sua relação com os determinantes socioeconômicos e políticos. Tem como objetivo analisar, entre 1945 e 2024, os principais documentos normativos e eventos histórico-políticos no Brasil relacionados ao direito à alimentação, com base em marcos internacionais. A pesquisa destaca os avanços e retrocessos nas políticas públicas e sua conexão com uma abordagem desenvolvimentista do desenvolvimento econômico. Conduzida como um estudo qualitativo, com abordagem exploratória e dedutiva, a análise foi moldada por diferentes contextos históricos, políticos e econômicos. Os resultados revelam que a evolução do direito à alimentação no Brasil tem sido marcada por fragmentação normativa, falta de coordenação e restrições fiscais, especialmente durante períodos de crise. Apesar dos avanços significativos, persistem desafios estruturais, refletindo uma tensão constante entre o desenvolvimento econômico e os direitos humanos. O estudo reforça a necessidade de políticas inclusivas, equitativas e sustentáveis para promover de forma eficaz a segurança alimentar e nutricional.

Palavras-chave:
Alimentação e Desenvolvimento; Promoção da Saúde Alimentar e Nutricional; Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação.

Abstract

This study examines the recognition of food as a fundamental human right and explores its relationship with socioeconomic and political determinants. It aims to analyze, between 1945 and 2024, key normative documents and historical-political events in Brazil concerning the right to food, based on international frameworks. The research highlights the advances and setbacks in public policy and their connection to a developmentalist approach to economic development. Conducted as a qualitative study with an exploratory and deductive approach, the analysis was shaped by diverse historical, political, and economic contexts. The findings reveal that the evolution of the right to food in Brazil has been marked by regulatory fragmentation, lack of coordination, and fiscal constraints, especially during crises. Despite notable progress, structural challenges remain, reflecting a persistent tension between economic development and human rights. The study underscores the need for inclusive, equitable, and sustainable policies to effectively promote food and nutrition security.

Keywords:
Food and Development; Food and Nutritional Health Promotion; Nutrition Programs and Policies.

1. Introdução

O direito à alimentação foi introduzido pelo artigo 11 do Pacto Internacional para os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), ao reconhecer que todos têm direito a um bom nível de vida, incluindo moradia, vestimenta e alimentação adequada para assegurar melhoria contínua de condições de vida, retirando a alimentação do patamar de apenas condição fática da saúde e o estabelecendo como direito autônomo. Sua importância e pertinência relacionam não somente a necessidade de primar pela melhor condição de alimentação e saúde para o ser humano, mas, sobretudo, traça uma interrelação com determinantes socioambientais e socioeconômicos.

A alimentação pode ser vista como uma ação política, uma forma de participação na esfera pública, ao fazer parte dos eixos que estruturam as escolhas e práticas de consumo, tanto individuais quanto coletivas. Essas escolhas têm o potencial de gerar impactos ambientais, sociais e econômicos de grande relevância (Castro, 2015). As ações e políticas, contudo, estão sujeitas às prioridades governamentais e à disponibilidade de recursos, muitas vezes impactadas pela própria economia.

A efetivação do direito à alimentação no Brasil parece ser afetada por relações de poder político e econômico que impactam diretamente os sistemas alimentares de produção saudável e, também, afetada pelas oscilações políticas e econômicas, de forma que períodos de estabilidade política e econômica resultam em avanços na implementação de políticas públicas de segurança alimentar, enquanto períodos de crise e instabilidade comprometem a continuidade e a eficácia dessas políticas, expondo a vulnerabilidade estrutural desse direito no país. O acesso à alimentação saudável, como um direito, parece estar condicionado por arranjos jurídicos e políticos que regulam a propriedade, os subsídios agrícolas, o comércio de alimentos, muitas vezes em benefício de agentes econômicos hegemônicos.

Esta pesquisa tem como objetivo analisar e identificar, no recorte temporal de 1945 a 2024, os documentos normativos e os acontecimentos histórico-políticos mais relevantes no contexto brasileiro, com base nos principais marcos internacionais relacionados ao direito à alimentação. Busca-se destacar os períodos de avanço e retrocesso na efetivação desse direito, bem como suas implicações sobre as políticas públicas nacionais. Além disso, pretende-se estabelecer uma correlação entre tais dinâmicas e a perspectiva desenvolvimentista do desenvolvimento econômico, compreendendo o direito à alimentação como um componente essencial da promoção da justiça social e da realização dos direitos humanos.

A pesquisa, apoia-se na hipótese de que as variações na efetivação do direito humano à alimentação no Brasil estão correlacionadas aos ciclos de estabilidade e instabilidade político-econômica, de modo que os avanços normativos e institucionais ocorrem, predominantemente, em contextos de maior coesão política e crescimento econômico, enquanto os retrocessos e fragilizações desse direito tendem a emergir em períodos de crise ou descontinuidade de políticas públicas.

2. Método

A investigação foi permeada por uma pesquisa qualitativa, adotando para análise do material coletado uma abordagem exploratória, descritiva e dedutiva. Para tanto, utilizou-se de revisão da literatura sobre a temática abordando prismas internacionais e nacionais, traçando uma relação documental dos principais acontecimentos históricos relacionando-os às políticas de alimentação no Brasil, ancorados sob o enfoque legal e normativo.

Para percorrer o caminho metodológico, optou-se por discorrer sobre os resultados e discussão de forma conjunta, dividindo-se a análise em dois planos.

Em primeiro plano, fixou-se um recorte temporal entre 1945 e 2024, através de narrativa cronológica, identificando os principais acontecimentos e políticas relacionadas à alimentação (direita ou indiretamente) no Brasil, e os acontecimentos histórico-políticos que ocorriam no período correspondente.

Num segundo plano, amparando-se nos marcos internacionais indicados no texto-base que foi aproveitado como referência, “Direito à alimentação: marcos internacionais”, publicado no ano de 2024 na Revista Brasileira de Direito Constitucional, aproveitando seus resultados, utilizou-se uma abordagem integrativa com os acontecimentos dos marcos internacionais daquele estudo, indicando e esclarecendo qual o período de aplicação equivalente no Brasil. Nesse plano, foi traçada de forma a balizar o pensamento desenvolvimentista, uma análise dedutiva sobre os acontecimentos e o conceito de desenvolvimento a partir da obra de Amartya Sen, “Desenvolvimento como liberdade”.

Ao traçar os dois planos, utilizou-se, além da abordagem descritiva, a abordagem crítico-narrativa (Lamy, 2020), sendo que o material relacionado às leis, normas e documentos internacionais foi utilizado para delinear a análise. Para a análise exploratória do material normativo, a coleta foi realizada nos sítios do governo federal e das organizações internacionais do sistema universal Nações Unidas. Para a análise descritiva e exploratória da interface dos marcos internacionais e desenvolvimento, foram utilizados, além da normativa, doutrina de Amartya Sen e textos científicos, coletados tanto do acervo pessoal dos pesquisadores como do sítio do Google Scholar.

3. Principais acontecimentos sobre a alimentação no Brasil e o histórico político-econômico

Entre as décadas de 30 e 40, o Brasil¹ passou por períodos de enfrentamento à fome e à desnutrição, sendo uma estratégia de resposta do então presidente Getúlio Vargas, adotar políticas públicas governamentais que foram simultâneas ao surgimento da ciência da Nutrição, da instituição de uma política social de alimentação (Vasconcelos, 2005).

Dentre as intervenções estatais, enquanto se criava uma comissão do salário-mínimo, o regulamento de 1938 (Decreto-Lei nº 399/1938), apresentava a definição de salário-mínimo pensado na necessidade de sustento para todo trabalhador adulto, independente do sexo:

Art. 2º Denomina-se salário-mínimo a remuneração mínima devida a todo trabalhador adulto, sem distinção de sexo, por dia normal de serviço e capaz de satisfazer, em determinada época, na "região do país, as suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte. (Decreto-Lei nº 399/1938) (grifos nossos).

No mesmo documento legal, estabeleceu-se nas disposições transitórias, uma lista de alimentos considerada ‘ração mínima essencial’, composta de alimentos suficientes, em qualidade e quantidade, para as necessidades nutricionais de um trabalhador adulto, que podem ser analisadas de acordo com a região a que corresponde o trabalhador (Decreto-Lei nº 399/1938):

Art. 6º O salário-mínimo será determinado pela fórmula Sm = a + b + c + d + e, em que a, b, c, d e e representam, respectivamente, o valor das despesas diárias com alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte necessários á vida de um trabalhador adulto.

§1º A parcela correspondente a alimentação terá um valor mínimo igual aos valores da lista de provisões, constantes dos quadros anexos, e necessárias à alimentação diária do trabalhador adulto.

§ 2º Poderão ser substituídos pelos equivalentes de cada grupo, também mencionados nos quadros a que alude o parágrafo anterior, os alimentos, quando as condições da região, zona ou sub-zona o aconselharem, respeitados os valores nutritivos determinados nos mesmos quadros. (Decreto-Lei nº 399/1938) (grifos nossos).

Em 1940, institui-se o salário-mínimo (Decreto-Lei nº 2.162/1940) para garantir uma remuneração equitativa visando a garantia do sustento e do padrão mínimo de vida para a população (Vasconcelos, 2005). Dentre a definição de salário-mínimo, estabeleceu-se uma tabela que elencava quais seriam as necessidades normais capazes de serem garantidas pelo salário, dentre elas, a alimentação²:

Art. 1º Fica instituído, em todo o país, o salário mínimo a que tem direito, pelo serviço prestado, todo trabalhador adulto, sem distinção de sexo, por dia normal de serviço, como capaz de satisfazer, na época atual e nos pontos do país determinados na tabela anexa, às suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte. (Decreto-Lei nº 2.162/1940) (grifos nossos).

Em 1945, entrando no imediato período pós Segunda Guerra Mundial, o Brasil aderiu à Carta das Nações Unidas (Decreto nº 19.841/1945), tendo como foco central a proteção de gerações atuais e futuras, reafirmando direitos que são fundamentais a vida digna de todos os seres humanos, destacando, nesta oportunidade, a justiça e o progresso socioeconômico.

No período pós Segunda Guerra e criação da FAO³ (1945), o Brasil elege em 1951 o brasileiro Josué de Castro⁴ membro do Conselho Executivo da FAO. Sua atuação é de importância suprema para a proposta de reserva internacional contra a fome e pela ideia de uma campanha mundial contra a fome.

O Brasil passa por um período conturbado após a morte de Getúlio Vargas em 1954.

Em 1957, na vigência do governo Juscelino Kubitschek, o Brasil após 9 anos, aprova e deposita Carta ratificando a Convenção de Genebra de 1949⁵, com vistas a uma ação mais humanitária aos civis e vítimas de guerras e conflitos armados, proibindo a fome (morte por inanição) como método de combate em respeito ao direito à alimentação (Decreto nº 42.121/1957).

No período em que esteve à frente de defesa das causas populares, Josué de Castro manifestou apoio programa desenvolvimentista do presidente Juscelino Kubitscheck. Em 1964, os planos de desenvolvimento e reformas são freados com a cassação de direitos políticos e exilio de Josué de Castro.

Em 1964 inicia-se o período do Regime Militar. Passando por um período de transição da recessão econômica (1962 a 1967) para a retomada de expansão econômica (1968 e 1974) o Brasil vivenciou o ‘milagre brasileiro’, o qual, no final de 1974, demonstrou sinais de esgotamento evidenciados pela queda do Produto Interno Bruto (PIB)⁶.

Em 1974⁷, a crescente economia mostrava sinais de queda e, por conseguinte, as variações de mercado passam a ser notadas com “a degradação das condições de vida das massas trabalhadoras excluídas do processo de crescimento econômico” (Vasconcelos, 2005). A população brasileira passa a sofrer com desnutrição⁸. Várias foram as tentativas de implementar ações e medidas no setor alimentar, mas todas, sem muita efetividade (Vasconcelos, 2005).

Com o fim do Regime Militar em 1985, as políticas sociais relacionadas à pobreza e à fome, começam a passar por reais mudanças, notadamente por causa da Constituição Federal de 1988. Importante déficit político foi ocasionado no período da ditadura militar (1964-1985), onde, a promoção de política de modernização - conservadora - foi baseada na chamada época da Revolução Verde, que intensificou a concentração de terras e recursos a poucos grupos, marginalizando e até vulnerabilizando pequenos agricultores e comunidades rurais.

A Constituição Federal de 1988, apresenta direitos de caráter prestacional, para que o Estado passe a intervir na tentativa de reduzir desigualdades e acabar com iniquidades. No rol dos artigos constitucionais de 1988, entretanto, não constava a alimentação como um direito social reconhecido, ainda que outras medidas de caráter assistencial fossem tomadas nesse sentido⁹. A abordagem assistencialista mantida pela Constituição¹⁰ não tinha peso de garantia dispositiva de um direito reconhecido. O assistencialismo, na realidade brasileira, não estava resolvendo as realidades apresentadas.

Em 1990, o Brasil elege de forma direta Fernando Collor de Mello¹¹. Sem a influência direta da ditadura militar e com um atraso de 15 anos, em 1992, o Brasil aprova e deposita a Carta de Adesão aos Protocolos adicionais de 1977 da Convenção de Genebra de 1949, reafirmando os propósitos de não privar de alimentos as vítimas de conflitos armados (Decreto nº 849/1993).

Em 1992, com um atraso de 26 anos, aderiu à Declaração Universal dos Direitos Humanos e ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966¹² (Decreto nº 591/1992), adotando, a partir de então, medidas e ações de garantia da segurança alimentar, tanto da distribuição quanto na produção de alimentos¹³.

Em 1993, constatam-se iniquidades, desigualdades, exclusão social e pobreza vivenciadas pela população, que reclamam ações imediatas e eficazes para a correção das violações e promoção dos direitos - estimava-se que 32 milhões de brasileiros encontravam-se abaixo da linha da pobreza (Peliano, Ipea, 1993).

Novas outras tentativas de implementação de políticas voltadas à segurança alimentar e nutricional surgem, mas, somente após Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida¹⁴ (organizada pela sociedade civil), fundada pelo sociólogo Herbert de Souza (Betinho) em 1993, é que se passa a discutir o direito à alimentação na promoção da cidadania e dos direitos humanos (Ação da Cidadania, sd.).

Fruto das manifestações de 1993 e da mudança de governo, em 1994, no governo Itamar Franco, cria-se o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA - Decreto nº 807/1994) e no mesmo ano acontece a Primeira Conferência Nacional de Segurança Alimentar. A construção coletiva e participativa torna-se evidente no campo dos direitos humanos na defesa da segurança alimentar e nutricional, em quantidade, qualidade, buscando a facilidade de acesso físico e de mercado. No final da conferência, o relatório aponta a preocupação com a concentração de renda e de terra, como figuras determinantes para o processo de (in)segurança alimentar (CONSEA-Relatório final, 1994).

Em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, revoga-se o CONSEA e é lançado o Programa Comunidade Solidária (Decreto nº 1.366/1995)¹⁵. Vinculado à presidência, o programa, visava prover as necessidades básicas “e, em especial, o combate à fome e à pobreza”, com atenção “preferencial na implementação do Programa as ações governamentais nas áreas de alimentação e nutrição, serviços urbanos, desenvolvimento rural, geração de emprego e renda, defesa de direitos e promoção social.

Em 1999, no governo Fernando Henrique Cardoso, cria-se o Conselho da Comunidade Solidária (Decreto nº 2.999/1999)¹⁶, com a finalidade de “promover diálogo político e parcerias entre governo e sociedade para o enfrentamento da pobreza e da exclusão, por intermédio de iniciativas inovadoras de desenvolvimento social”.

Percebe-se a relevância e a necessidade do diálogo com o governo para articulação intersetorial e implementação de políticas públicas integradas com outras abordagens, visando não apenas a segurança alimentar e nutricional, mas a interrelação com as diferentes políticas de saúde, educacionais e ambientais¹⁷.

Em 2003, o Programa Fome Zero, do governo Luiz Inácio Lula da Silva, com a reativação do CONSEA - que havia sido desativado em 1995¹⁸ - reflete preocupações de segurança alimentar e nutricional do setor saúde para a área de desenvolvimento social, implementa e aperfeiçoa debates garantidores da alimentação (até então ainda não reconhecida como direito na Constituição Federal de 1988). Através do CONSEA, discute-se a adoção de marcos legais e institucionais para garantir a alimentação já pensando na implementação de uma futura Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

Em 2006, frente a necessidade de fomentar políticas alimentares robustas, cria-se a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN - Lei n. 11.346/2006), passando a definir a Segurança Alimentar Nutricional (SAN), integrando-a como um dos preceitos fundamentais de dignidade humana. Na mesma oportunidade, a LOSAN cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). A lei afirma que a alimentação adequada é um direito humano fundamental, inerente à dignidade da pessoa humana e “indispensável à realização dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população” (art. 2º, LOSAN, 2006).

No Brasil, entendem-se correlacionados o conjunto de direito à alimentação, soberania alimentar e segurança alimentar e nutricional, seus conceitos são próprios e diferentes, mas são entrelaçados e devem ser analisados de forma integrativa na formação de políticas públicas. Segurança alimentar e nutricional invoca a todos o direito de acesso regular e permanente a alimentos de boa qualidade e em quantidade suficiente, que promovam a boa saúde, respeitem a diversidade cultural, informação, biodiversidade, saúde, qualidade biológica, sanitária, tecnológica e nutricional dos alimentos e que priorizem o respeito socioambiental (art. 3º e 4º, LOSAN, 2006). O respeito à soberania alimentar é invocado para consecução do direito humano à alimentação (art. 5º, LOSAN, 2006).

Surge, com isso, um novo olhar para as políticas públicas alimentares, tornando o controle social mais efetivo e reconhecendo o indivíduo como titular de direitos e não mais beneficiário de assistencialismo estatal.

Em 2010, o direito à alimentação é reconhecido na Constituição Federal (1988), através da Emenda Constitucional 64, que altera o artigo 6º e introduz a alimentação como um direito social e fundamental, reflexo do direito humano já preconizado desde 1966 pelo PIDESC, associando-se aos demais aos direitos econômicos, sociais e culturais:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Constituição Federal, 1988, após Emendas) (grifos nossos).

Percebe-se que a redemocratização proveniente da Constituição de 1988, resgata o direito social, reconhecendo a alimentação como um direito autônomo. No mesmo ano, em 2010, institui-se a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), com objetivo de promover a segurança alimentar e nutricional e assegurar o direito humano à alimentação adequada no âmbito nacional (art. 2º, Decreto nº 7.272/2010).

Em 2012¹⁹, no governo Dilma Rousseff, promulga-se no Brasil a Constituição da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), que foi aprovada 19 anos após sua criação por meio do Decreto Legislativo nº 21/1964 (período de Regime Militar) e levou mais 48 anos para sua promulgação através do Decreto nº 7.752/2012.

O conjunto de ações vindas desde 2006 e os vários programas que delas surgiram, permitiu que, em 2014, o Brasil saísse do mapa da fome, seguindo-se os Objetivos do Milênio²⁰ propostos pelas Nações Unidas, conforme relatado pela FAO, no documento chamado O Estado da Segurança Alimentar e Nutrição no Mundo (The State of Food Security and Nutrition in the World - SOFI, 2014) que esclarece que os “países que alcançaram tanto a meta do ODM 1 de reduzir pela metade a proporção de pessoas com fome como a meta da Cúpula Mundial da Alimentação, de reduzir pela metade o número absoluto de pessoas com fome são: Armênia, Azerbaijão, Brasil, Camarões [...]” entre outros (SOFI-resumo, 2014, p. 2).

Em 2015, o Brasil adere à estratégia “Transformando nosso mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável” (UN, 2015, A/RES/70/1), comprometendo-se a cumprir as metas prospectadas e suas adaptações até o ano de 2030, tendo duas frentes: (i) combater a fome e (ii) aderir à agricultura como meio sustentável, saudável e resiliente. Importam, para a Agenda 2030, que as causas de fome, de má nutrição, de insegurança alimentar sejam combatidas, pensando sempre no critério de sustentabilidade e preservação ambiental.

No mesmo ano, em 2015, o Pacto Nacional para Alimentação Saudável (Decreto nº 8.553/2015), contando com parceria do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação do Ministério da Educação, Ministério da Saúde e Ministério do Desenvolvimento Agrário, chamam à adesão e à cooperação os estados e municípios para aprimorarem políticas de alimentação saudável (desde a produção até o consumo), de forma intersetorial e sob o controle e estímulo do CONSEA.

Em 2016, o governo Michel Temer tem como base o programa de seu partido, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), "Uma Ponte para o Futuro", cuja proposta liga-se ao controle dos gastos públicos, “destacando-se a Emenda Constitucional nº 95, aprovada em 15 de dezembro de 2016 (EC nº 95), que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União com o intuito de “congelar” as finanças do Estado por 20 anos” (Guerra, 2022, p. 09). O país já passando por uma severa crise política, reflete consequências na estruturação de políticas sociais, as quais, foram “associadas às medidas de ajustes fiscais (que definiram cortes e redução de gastos públicos” para “uma reorganização do país para supostamente conter a crise econômica e retomar o crescimento” (Guerra, 2022, p. 09).

Em 2019, no governo Jair Messias Bolsonaro, o CONSEA é extinto (Medida Provisória nº 870/2019 e posteriormente convertida na Lei nº 13.844/2019), comprometendo o funcionamento do SISAN e, consequentemente, uma das garantias do Direito Humano à Alimentação Adequada²¹,²².

Em 2023, no governo Luiz Inacio Lula da Silva, o CONSEA é reativado pela Medida Provisória nº 1.154/2023, posteriormente convertida na Lei nº 14.600/2023.

Em 2023, o documento da FAO, O Estado da Segurança Alimentar e Nutrição no Mundo (SOFI, 2023), aponta que em 2022 houve a piora dos indicadores de fome e insegurança alimentar no Brasil. A preocupação (existente desde 2016) foi agravada no cenário pandemia da COVID-19 e culminou por devolver o Brasil para o mapa da fome. O quadro apontado no documento SOFI/2023 prospecta dificuldade para o Brasil atingir a meta de acabar com a fome e implementar a agricultura sustentável até o ano de 2030.

Fazendo parte estratégica de reação e alocada dentro do SISAN, cria-se a Política Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAAB), que visa entre outras diretrizes, “a promoção de sistema integrado de abastecimento alimentar”²³ com vistas a promover a soberania e a segurança alimentar e nutricional e “a garantia do direito humano à alimentação, com acesso regular e permanente da população brasileira a alimentos adequados e saudáveis em quantidade suficiente” (Decreto nº 11.820/2023).

Em dezembro de 2023, com participação do CONSEA, é realizada a Sexta Conferência Nacional de Segurança Alimentar (CNSA, 2023), com o lema “Erradicar a fome e garantir direitos com comida de verdade, democracia e equidade”.

Em 2024, na reunião ministerial da Força-Tarefa da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza do realizada no G20, no Rio de Janeiro, o documento da FAO, O Estado da Segurança Alimentar e Nutrição no Mundo (SOFI, 2024) apresentou dados globais, regionais e nacionais sobre fome, segurança alimentar e nutrição. Destacou que, no mundo, a fome e a subnutrição continuam sendo metas que estão longe de serem alcançadas até 2030. Apontou que no Brasil em 2023, houve uma diminuição percentual de insegurança alimentar severa, mas que, para sair do Mapa da Fome, avanços e incentivos ainda são necessários, principalmente, quando analisados sob os números e indicadores utilizados nas metas propostas para o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 2 (ODS-2).

Quanto às considerações analíticas dos problemas apresentados, a trajetória das políticas alimentares brasileiras revela um dualismo na abordagem adotada pelo Estado. Um dos pontos críticos é essa alternância entre iniciativas centralizadoras e medidas de caráter assistencialista. Por um lado, há a implementação de medidas centralizadoras - exemplificadas pelos decretos de 1938 e 1940, que buscavam inserir a alimentação no contexto das condições mínimas de vida por meio do salário-mínimo e da ‘ração mínima essencial’. Por outro lado, em períodos subsequentes, predominou-se um caráter assistencialista, marcado por programas pontuais e iniciativas que visavam paliar a fome sem atacar, de forma estrutural, as iniquidades e desigualdades históricas. Esse percurso marcado parece ser por avanços significativos, porém permeado por desafios estruturais.

Conforme apontado por Vasconcelos (2005), apesar das diversas tentativas, a adoção de ações robustas e sustentáveis foi prejudicada por mudanças abruptas no cenário político e econômico. Essa oscilação entre políticas de abrangência estrutural e medidas de curto prazo demonstrou a dificuldade de consolidar um modelo efetivo de segurança alimentar que promovesse a autonomia dos grupos mais vulneráveis.

Percebe-se que após o término da Segunda Guerra Mundial em 1945 e com o início da Guerra Fria, o Brasil passou por fases de industrialização e modernização, dentro de uma lógica de capitalismo dependente e, como uma economia periférica (Guerra & Silva, 2022).

No final da década de 1970, mesmo com os sinais de expansão econômica, os índices de desnutrição e desigualdade tornaram-se evidentes, principalmente entre as massas trabalhadoras excluídas dos processos de desenvolvimento. A quebra do pacto de proteção social, aliada a políticas de ajuste fiscal e cortes de gastos públicos - como observado a partir da Emenda Constitucional nº 95 (Guerra, 2022) - aprofundou as dificuldades de acesso a alimentos adequados e de qualidade, perpetuando um ciclo de vulnerabilidade social.

O Brasil passa a se consolidar como fornecedor de commodities agrícolas e matérias-primas para os países centrais, o que, culminou por limitar sua autonomia econômica e sua capacidade de formular políticas públicas de longo prazo (Guerra & Silva, 2022). Nesse contexto, o direito à alimentação esteve atrelado às políticas de desenvolvimento, em especial as agrícolas, focadas no agronegócio e na exportação, em detrimento de modelos mais sustentáveis e voltados para a soberania alimentar.

A rearticulação institucional resta-se demonstrada pela extinção do CONSEA em 2019 e sua posterior reativação em 2023, bem como a criação da Política Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAAB) em 2023, demonstram a constante busca por mecanismos que promovam o diálogo entre governo e sociedade civil e que fortaleçam o sistema de segurança alimentar e nutricional. Entretanto, o relatório SOFI 2023 e 2024 evidenciam que, apesar dos avanços, o Brasil continua enfrentando desafios no cumprimento das metas de erradicação da fome e na promoção de uma agricultura sustentável - desafios estes agravados pela pandemia da COVID-19 e por crises políticas e econômicas sucessivas.

De acordo com Sandro Pereira Silva (1990) desde as iniciativas pioneiras durante o Estado Novo - marcadas pela criação do salário mínimo e pautadas pelos diagnósticos de vulnerabilidade alimentar de pesquisadores como Josué de Castro - até as estratégias mais recentes, o país enfrentou o desafio de superar um modelo assistencialista e fragmentado, que frequentemente se mostrava insuficiente para enfrentar as desigualdades estruturais e a concentração de renda. Silva evidencia que, embora períodos como a década de 1990 tenham promovido uma ressignificação do tema com a emergência de programas como o Plano de Combate à Fome e à Miséria e a criação do CONSEA, a própria lógica da atuação governamental, ainda dependente de repasses orçamentários instáveis e de um ambiente político que oscila entre prioridades emergenciais e estratégias estruturantes, acaba por impedir a consolidação de um sistema integrado e sustentável.

Na abordagem de Guerra & Silva (2022, p. 2211), a globalização neoliberal, que se intensificou a partir da década de 1990, aprofundou a dependência e a subordinação do Brasil, inserido em uma lógica de "recolonização", onde o capital financeiro internacional dita as regras, fazendo o país sofrer com a privatização de seus recursos naturais e a pilhagem de suas riquezas. As reformas neoliberais promovidas nesse período desregulamentaram mercados, enfraqueceram a proteção social e priorizaram os interesses de grandes corporações e do agronegócio, limitando a capacidade de implementação de políticas que asseguradoras de soberania alimentar, o que demonstra um conflito com os interesses de populações rurais, indígenas e quilombolas, que defendem modelos de produção mais sustentáveis e voltados para o fortalecimento das comunidades locais.

Desvela-se que a eficácia das políticas de segurança alimentar está intimamente ligada à capacidade de integrar ações estruturais, que respeitem o direito humano à alimentação e permitam uma resposta efetiva às complexas relações entre pobreza, desigualdade social e acesso à alimentação, fornecendo um referencial para a compreensão dos desafios atuais, ao demonstrar que avanços esporádicos poderão se transformar em conquistas duradouras se acompanhados de uma estratégia de governança que incorpore a participação social e a intersetorialidade na formulação e execução das políticas públicas.

Quanto às considerações jurídicas e implicações sociais, a consolidação do direito à alimentação como prerrogativa constitucional e sua normatização em diversos diplomas legais (por exemplo, os decretos de 1938 e 1940, a LOSAN de 2006, e a Emenda Constitucional 64 de 2010) constituem um marco jurídico fundamental na história dos direitos sociais no Brasil. Tais instrumentos legais não somente estabeleceram parâmetros mínimos para as condições de vida dos trabalhadores, mas também abriram espaço para a discussão de políticas públicas integradas, que levem em conta os aspectos da soberania alimentar, da justiça social e da proteção dos direitos humanos.

A implementação destas normas parece, contudo, esbarrar em dificuldades operacionais e na volatilidade do cenário político. A descontinuidade na manutenção dos conselhos e programas de segurança alimentar - evidenciada pela extinção temporária do CONSEA e variações na formulação de políticas governamentais - levanta questões acerca da efetividade do dispositivo jurídico como ferramenta de garantia dos direitos fundamentais. A necessidade de articulação intersetorial, envolvendo saúde, educação, assistência social e desenvolvimento rural, destaca que a proteção à alimentação não pode ser tratada de forma fragmentada, mas sim como parte integrante de um conjunto de políticas públicas que visem reduzir as desigualdades estruturais.

Do ponto de vista jurídico, ressalta-se ainda a importância dos dispositivos internacionais assinados pelo Brasil - como a Convenção de Genebra e a Declaração Universal dos Direitos Humanos -, que reforçam a orientação de medidas estatais para a erradicação da fome, sendo o acesso à alimentação adequada um imperativo ético e legal. Essa interligação entre o direito interno e os compromissos internacionais implica que o Estado brasileiro deve continuamente atualizar e aprimorar suas políticas, sob pena de violação de direitos humanos básicos (Oliveira Neto & Lamy, 2024).

4. A correlação com o levantamento internacional e a visão desenvolvimentista ²⁴

Para a análise da segunda parte, o texto-base escolhido foi “Direito à alimentação: marcos internacionais”, de Abud et al., publicado no ano de 2024 na Revista Brasileira de Direito Constitucional, cujo levantamento dos marcos internacionais amparam o período de aplicação equivalente no Brasil.

Na obra “Pobreza e Fomes: um ensaio sobre direitos e privações” (1981), Amartya Sen argumenta que as fomes não são decorrentes simplesmente de uma escassez absoluta de alimentos, mas de falhas nos sistemas de acesso que impedem que grupos vulneráveis convertam os recursos disponíveis em alimentação adequada. Essa análise transformou a forma de pensar a insegurança alimentar, deslocando o foco da mera disponibilidade de alimentos para a capacidade dos indivíduos de obterem esses alimentos por meio de suas liberdades e oportunidades. Após alguns anos, Sen enfatiza que o verdadeiro desenvolvimento não pode ser medido apenas pelo crescimento econômico ou pela disponibilidade de alimentos, mas pelo quanto os indivíduos são livres para viver de forma autônoma, participativa e criativa.

Corroborando essa visão desenvolvimentista, em 1986, a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, em seus termos, declara que o desenvolvimento de um país deve ser inclusivo, equitativo e sustentável, indo muito além do aspecto do crescimento econômico. No mesmo ano, o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial, do Banco Mundial, reforça o conceito se insegurança alimentar²⁵, preocupado com os casos que despontavam na esfera global e que, claramente, vinculam-se ao desenvolvimento econômico (World Development Report, 1986, p. 08). É nesse mesmo sentido que Amartya Sen²⁶ (2010, pp. 60-61) redefine o conceito de desenvolvimento, movendo-o além do crescimento econômico (aquele capaz de ajudar na elevação de rendas, possibilitando financiamentos e tradicionalmente medido pelo Produto Interno Bruto (PIB)), entendendo que o desenvolvimento é um processo de expansão das liberdades reais e instrumentais a serem desfrutadas pelas pessoas, complementadas pelos direitos políticos, os econômicos, os sociais e vários direitos humanos.

Na visão desenvolvimentista sugerida por Sen, sobressai-se uma crítica quanto às formas de abordagens tradicionais da macroeconomia - concentradas em demasia aos agregados, como o crescimento do PIB, por exemplo -, levar em consideração a forma pela qual os benefícios do crescimento econômico são distribuídos. Justifica que, por essa razão, se não forem amparados pelas políticas públicas garantidoras de acesso aos recursos básicos coexistirá num país, o crescimento econômico e fome, assim como a privação de outros direitos e liberdades, porque, enquanto o crescimento econômico pode possibilitar o aumento de rendas, o desenvolvimento econômico cria oportunidades sociais por meio de serviços.

Ao se afirmar que o desenvolvimento econômico não pode ser avaliado apenas pelo aumento da renda, mas também pela capacidade das pessoas de levar a vida de forma livre e valorizada, a insegurança alimentar pode ser uma das consequências nas falhas desse desenvolvimento.

As falhas do desenvolvimento, parecem estar relacionadas, entre outros problemas, às ações e políticas públicas que direcionam um país. A estruturação de políticas públicas que englobem condições materiais, participação política, articulação entre setores permite a promoção do bem-estar e da justiça social, conforme já entendimento proposto em 1968 pela Proclamação do Teerã, onde, o fenômeno do desenvolvimento econômico e social não pode ser isoladamente considerado, uma vez que está interrelacionado e é interdependente dos Direitos Humanos pela indivisibilidade dos direitos econômicos, sociais e culturais e dos direitos civis e políticos (Oliveira, 2020, p. 37).

A visão desenvolvimentista sugere que, as interferências e implicações políticas geram consequências sociais, afetam serviços, ações e políticas públicas. Ao se apresentar o quadro evolutivo, elencando alguns documentos e marcos internacionais, traça-se uma interconexão do direito à alimentação com os critérios voltados para o alimento seguro e adequado à saúde humana e ao ambiente, os aspectos que envolvem a alimentação (como direito humano autônomo e, também como condição fática da saúde) demonstram-se sugestionados pelos momentos histórico-políticos (Quadro 1). O quadro apresenta os marcos e documentos levantados na esfera internacional e os conecta, ao menos quanto à temática ou quanto ao tempo, aos acontecimentos vivenciados no Brasil, mostrando suas prováveis aderências às orientações traçadas.

Quadro 1
Principais documentos/acontecimentos internacionais e anos em que se efetivam na esfera nacional

Ano	Documentos/acontecimentos
1945	Carta das Nações
1945/BR	Adere à Carta das Nações de 1945, através do Decreto nº 19.841/1945
1945	Constituição da FAO (será aprovada no Brasil em 1964 e promulgada em 2012)
1948	Declaração Universal dos Diretos Humanos
1949	Convenção de Genebra (somente será aprovada no Brasil em 1957)
1957/BR	Aprova a Convenção de Genebra de 1949 pelo Decreto nº 42.121/1957
1964/BR	A Constituição da FAO de 1945 é aprovada pelo Decreto Legislativo nº 21/1964 (Regime Militar) e será promulgada em 2012. Início da Revolução Verde (até 1985).
1966	Pacto Internacional para os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (somente será ratificado pelo Brasil em 1992)
1972	Declaração de Estocolmo
1974	Conferência Mundial de Alimentação
1974/BR	População brasileira apresenta sinais de desnutrição
1977	Protocolo I e II adicional da Convenção de Genebra (será aprovado no Brasil em 1993)
1983	SOFI
1985/BR	Final do período conhecido como Revolução Verde. Fim do Regime Militar, políticas sociais sobre fome e pobreza começam a ser debatidas.
1986	Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento e Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial
1988/BR	Constituição Federal
1992	1ª Conferência Internacional sobre Nutrição
1992/BR	Adere ao PIDESC de 1966 através do Decreto nº 591/1992
1993	Declaração e Programa de Ação de Viena
1993/BR	Brasil entra no Mapa da Fome; Ação Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, da sociedade civil; adere aos Protocolos adicionais de 1977 da Convenção de Genebra de 1949 através do Decreto nº 849/1993.
1994/BR	1ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar Cria o CONSEA, pelo Decreto nº 807/1994
1995/BR	Revoga o CONSEA. Surge o Programa Comunidade Solidária, pelo Decreto nº 1.366/1995.
1996	Cúpula Mundial de Alimentação e Plano de Ação
1999	Comentário Geral nº 12 do Comitê do PIDESC
1999/BR	Cria o Conselho da Comunidade Solidária, Decreto nº 2.999/1999
2000	Declaração do Milênio - Assembleia Geral, Cúpula do Milênio
2003/BR	Programa Fome Zero; Reativa o CONSEA, através do Decreto nº 4.582/2003
2006/BR	Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN) Lei nº 11.346/2006
2010/BR	Constituição Federal, art. 6º, reconhece a alimentação como um direito humano e fundamental (EC 64); cria Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
2012/BR	Aprova a constituição da FAO de 1945 pelo Decreto Legislativo nº 21/1964 (período de Regime Militar) e promulgada através do Decreto nº 7.752/2012
2014	2ª Conferência Internacional sobre Nutrição e SOFI
2014/BR	SOFI de 2014 atesta que o Brasil saiu do mapa da fome trilhando as metas do ODM 1
2015	Agenda 2030; Resultados da 2ª Conferência Internacional sobre Nutrição
2015/BR	Adere à estratégia da Agenda 2030 Pacto Nacional para Alimentação Saudável (Decreto nº 8.553/2015)
2016	Década de Ação sobre Nutrição, Assembleia Geral A/70/L.42
2016/BR	Uma ponte para o futuro, base para o governo Temer
2019/BR	Extingue o CONSEA, através da Lei nº 13.844/2019
2021	Declaração do Secretário-Geral e Cúpula dos Sistemas Alimentares
2022	Resolução A/RES/76/300, The human right to a clean, healthy and sustainable environment
2023	SOFI
2023/BR	Piora dos indicadores de fome e insegurança alimentar; reativa o CONSEA, Lei nº 14.600/2023; cria a Política Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAAB), Decreto nº 11.820/2023; Sexta Conferência Nacional de Segurança Alimentar
2024	SOFI

Os resultados, a partir do texto-base indicado, demonstram que, entre 1945 e 1966 prevalece o critério centrado no direito à alimentação, pensado a partir da dignidade humana e boas condições (padrão) de vida, em especial em tempos de guerra, conflitos e fome. Nessa oportunidade, a quantidade, a qualidade e a variação começam a tomar importância para o equilíbrio saudável. No Brasil, no mesmo período, políticas foram tomadas na Era Vargas (entre elas a lei do salário-mínimo). No governo de Juscelino, a importante participação de Josué de Castro garante programas de implementação popular para a garantia de alimentos, também no combate à fome.

Entre 1966 e 1974 prevalece o critério do direito humano à alimentação centrado em ‘um nível de vida’ que permita a subsistência humana. Passam a importar os métodos de produção e a distribuição equitativa de alimentos (mais uma vez pensando no combate à fome). A importância ambiental começa a ganhar destaque, assim como o desenvolvimento e o meio ambiente saudável. No Brasil, uma ‘certa estagnação e retrocesso’ em alguns setores foi motivada pelo período do Regime Militar que freou o desenvolvimento das políticas alimentares indiciado no governo Juscelino. Muitos sofreram de desnutrição nesse período. Algumas importantes convenções e pactos (como o PIDESC) deixam de ser ratificados, sendo negligenciadas, mesmo sendo o Brasil signatário da Carta das Nações Unidas.

Entre 1974 e 1983 a segurança alimentar é introduzida como um novo padrão, assim como passam a ter destaque os sistemas alimentares, práticas resilientes e sustentáveis. A quantidade e a qualidade alimentar passam a ser analisados sob o aspecto de ‘adequação’ e ‘acessibilidade’. A transição para este novo modelo ocorreu em meio a uma fase final do regime militar, quando as lutas sociais emergentes evidenciavam a necessidade de uma mudança no paradigma político, mas sem que as políticas implementadas conseguissem, de forma sistemática, atender às demandas emergentes.

Entre 1984 e 1992, o direito ao desenvolvimento alia-se ao direito à alimentação para reafirmar que todos os direitos humanos são indivisíveis, fundamentais e interdependentes. Ou seja, os direitos humanos são retomados e integrados ao direito à alimentação. Para tanto, a direito à alimentação também deverá atender ao critério de continuidade e constância. Os novos critérios de qualidade nutricional, suficiência e controle sanitário incorporam-se aos anteriores. No Brasil, a conquista da constituição cidadã e um governo eleito pelo povo passa a mudar os rumos da alimentação. Destaca-se nesse período, a criação do CONSEA. Os avanços na inclusão do direito alimentar são, em boa medida, fruto da mobilização popular e da pressão social que visava reverter décadas de políticas assistencialistas e desarticuladas.

Entre 1993 e 1999, efetivam-se todos os critérios: direito ao alimento seguro, nutritivo, adequado, contínuo, acessível, em quantidade e qualidade, disponível a todos, por sistema resiliente e sustentável, primando a justiça social, a justiça equitativa e a dignidade humana. Fruto de movimentos sociais e da sociedade civil, os programas e políticas alimentares começam a dar bons resultados, a luta da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida em favor de um reconhecimento ao Direito à Alimentação Humana e Adequada. Permitiu ao Brasil sair do mapa da fome, demonstrando que a integração de políticas públicas voltadas para a segurança alimentar é possível quando há alinhamento entre objetivos emergenciais e estratégias de longo prazo.

Entre 2003 e 2010, já com todos os critérios unidos num só foco, as Nações Unidas voltam-se os interesses para os Objetivos do Milênio. O Brasil sai do mapa da fome e passa pelo melhor período de combate à fome, à insegurança alimentar. Nascem as principais políticas (Programa Fome Zero) e leis de direito à alimentação (vigentes ainda, como a LOSAN).

Em que pese os avanços obtidos entre 2004 e 2013 na segurança alimentar, Sousa et al. (2019, p. 10), destacam que houve grave deterioração na segurança alimentar no Brasil durante a crise financeira e política vivenciada de 2015 a 2017, afetando principalmente os mais pobres. A baixa renda familiar, a falta de apoio social e pessimismo em relação ao mercado de trabalho também estão associados à maior vulnerabilidade alimentar, o que pioram o risco de insegurança alimentar e, por consequência, o desenvolvimento como um direito. De acordo com Bezerra et al. (2020) a relação entre fatores socioeconômicos e a insegurança alimentar, demonstrando que a baixa renda familiar, a ausência de apoio social e uma percepção negativa das perspectivas no mercado de trabalho estão significativamente associadas a níveis mais elevados de vulnerabilidade alimentar. Segundo os autores, essas condições contribuem para um maior risco de insegurança alimentar, comprometendo a garantia do direito à alimentação adequada e impactando o desenvolvimento humano.

Entre 2015 e 2023, a ordem internacional é voltada para a Agenda 2030 e os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. No Brasil, a luta para manter o país fora do mapa da fome é retomada. Nesse período, afetam o desenvolvimento e a alimentação de todas as nações, o surgimento da pandemia da COVID-19.

Em 2024, o SOFI (2024) apresentou dados globais, regionais e nacionais e destacou que, no Brasil, houve uma redução percentual na insegurança alimentar severa, mas ressaltou que, para o país sair do Mapa da Fome, são necessários mais avanços e incentivos, especialmente quando se consideram os indicadores e metas estabelecidos no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 2 (ODS-2). Os dados (ainda que não totalmente positivos como se prospecta em relação à Agenda 2030) demonstram uma pequena mudança no perfil da população analisada, mostrando-se compatível com a mudança política e de governo, cujo foco voltou-se novamente ao olhar do direito humano à alimentação.

Para Anna Chadwick (2019), num exame sociodesenvolvimentista e jurídico, a fome e falta de acesso à alimentação segura não resultam simplesmente de uma deficiência regulatória ou da ausência de direitos humanos, mas são produzidas sistematicamente por regimes jurídicos e políticas econômicas que, desde suas bases, estão configurados para favorecer a concentração de riqueza e o poder das elites em detrimento dos grupos marginalizados. A autora considera imprescindível repensar e reestruturar as bases legais e institucionais que orientam o funcionamento dos mercados e regulamentar os excessos do sistema financeiro, questionando o modelo do capitalismo político-econômico vigente - onde, muitas vezes a acumulação de capital também gera pobreza e insegurança alimentar. Chadwick considera que a solução para o problema da alimentação mundial será possível ao alinhar as políticas econômicas e alimentares aos interesses de uma maioria que luta por segurança alimentar e justiça social.

Na luta pela justiça social, pensada por Amartya Sen através das liberdades - seja econômica, social ou política - as implicações e iniquidades políticas podem contribuir para a vulnerabilidade alimentar e, consequentemente, para a manutenção da pobreza e das desigualdades sociais. Não somente o acesso alimentar como também podem impactar a saúde, a educação e a participação na vida pública, elementos fundamentais para a realização plena das capacidades humanas.

A apreciação dos impactos do desenvolvimento nas políticas alimentares sugere que, enquanto avanços notáveis foram alcançados através da integração de direitos alimentares, participação social e estratégias intersetoriais, os retrocessos e a fragmentação das ações governamentais ainda impõem desafios que comprometem a efetivação plena do direito humano à alimentação. Esse cenário demanda a continuidade de um esforço coordenado e sustentável, que combine intervenções emergenciais com medidas estruturantes capazes de enfrentar as desigualdades e promover um desenvolvimento inclusivo e duradouro.

Considerações finais

O estudo revelou a complexidade inerente ao direito à alimentação no Brasil, sugerindo que a efetivação desse direito pode ter sido historicamente vulnerável às crises políticas e econômicas.

A análise dos acontecimentos históricos e das normativas relacionadas ao direito à alimentação no Brasil corrobora a hipótese proposta, uma vez que, a efetivação desse direito parece ter sido fortemente influenciada pelas oscilações políticas e econômicas do país.

Durante períodos de estabilidade política e crescimento econômico houve avanços significativos na implementação de políticas públicas de segurança alimentar e nutricional. A criação do Programa Fome Zero e a reativação do CONSEA, por exemplo, promoveram a redução da fome e contribuíram para que o Brasil saísse do Mapa da Fome em 2014. Por outro lado, em períodos de regime militar, crise política e crise econômica, demonstrou-se um retrocesso nas políticas de segurança alimentar, evidenciado inclusive, pela extinção temporária do CONSEA e a adoção de medidas de austeridade que reduziram os investimentos sociais. Essas mudanças, somada ao período vivenciado economicamente e politicamente pela COVID-19, resultaram em um aumento da insegurança alimentar, culminando no retorno do Brasil ao Mapa da Fome em 2022, conforme relatado pela FAO. Com isso, enquanto alguns períodos parecem favorecer o avanço do direito à alimentação e suas políticas, outros momentos expõem a vulnerabilidade estrutural das políticas de segurança alimentar, comprometendo a continuidade e a eficácia das iniciativas voltadas para garantir esse direito fundamental.

A análise dos impactos do desenvolvimento nas políticas alimentares demonstra que, embora sejam observados avanços notáveis por meio da integração dos direitos alimentares, da participação social e de estratégias intersetoriais, a persistência de retrocessos e a fragmentação das ações governamentais ainda comprometem a efetivação plena do direito à alimentação.

Torna-se evidente, pelos doutrinadores indicados, que a fome e a insegurança alimentar não decorrem unicamente de falhas regulatórias, mas são fruto de um modelo jurídico-econômico excludente que perpetua a concentração de riqueza em detrimento da maioria populacional. Tal diagnóstico é complementado ao associar a vulnerabilidade alimentar à ausência de liberdades fundamentais, ressaltando a necessidade de políticas que ampliem capacidades humanas e fortaleçam a cidadania.

O direito à alimentação, para além de um direito social fundamental, constitui um elemento estruturante do próprio conceito de desenvolvimento, sendo que sua efetivação exige um projeto que alinhe justiça social, sustentabilidade, equidade e democracia. A luta pela alimentação como direito pode ser a luta por um novo modelo de desenvolvimento, centrado na dignidade humana e na realização plena dos direitos fundamentais.

• 1
  Período que englobou a transição da Era Vargas abarcando a Constituição de 1934 (segunda da República) e a Constituição de 1937 (Estado-Novo).
• 2
  Na vigência da Constituição Federal de 1988, alimentos são considerados novamente quando se aborda o direito de salário-mínimo aos trabalhadores para melhoria de condição social e necessidades básicas (art. 7º, IV).
• 3
  Paralelamente, na esfera internacional, a Constituição da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura em 1945.
• 4
  “No caso brasileiro, uma figura marcante de cientista, de professor, de homem público, de parlamentar é a do médico-geógrafo Josué de Castro, que teve grande influência na vida nacional e grande projeção internacional nos anos decorridos entre 1930 e 1974. [...] Ele dedicou o melhor do seu tempo chamando a atenção para os problemas da fome e da miséria que assolavam o mundo” (Andrade, 1997). Na luta para comprovar as causas do bócio, em “Josué de Castro foi um dos que procuravam provar que sua origem era carencial, que derivava da falta de iodo nos alimentos e que este era um elemento importante no funcionamento da glândula tireoide” (Campos, 2012, p. 32).
• 5
  Paralelamente, na esfera internacional, a Convenção de Genebra de 1949.
• 6
  Período em que o Brasil passou pelo Regime Militar, era vigente a Constituição de 1967.
• 7
  Paralelamente, na esfera internacional, a Conferência Mundial de Alimentação, realizada em Roma, em 1974.
• 8
  Paralelamente, na esfera internacional, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966; a Declaração de Roma e Plano de Ação, de 1966; a Declaração de Estocolmo, de 1972 e a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 1986.
• 9
  Paralelamente, na esfera internacional, a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986.
• 10
  Os alimentos são destacados em outras passagens do texto constitucional de 1988, como exemplo: Compete ao Sistema Único de Saúde fiscalizar e inspecionar alimentos e seu teor nutricional para o consumo humano (art. 200, VI); é dever do Estado, ao prestar a educação, garantir que o estudante possua meios de acesso aos programas alimentares (art. 208, VI); a família, a sociedade e o Estado devem assegurar às crianças, adolescente e jovens o direito à alimentação (redação incluída pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010, no art. 227).
• 11
  Fernado Collor de Melo é o primeiro presidente eleito de forma direta após período militar. Em 1992, sob o risco de impeachment, renuncia ao mandato e quem assume é Itamar Franco.
• 12
  Paralelamente, na esfera internacional, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966.
• 13
  Paralelamente, na esfera internacional, a Conferência Internacional em Nutrição de 1992, realizada em Roma.
• 14
  Internamente, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966 é aprovado pelo Congresso Nacional brasileiro em 1991 e, seu texto aprovado em 1992 através do Decreto nº 591. Ao passo que, paralelamente, na esfera internacional, surge a Declaração e Programa de Ação de Viena de 1993.
• 15
  Revogado em 1999 pelo Decreto nº 2.999/1999, ainda no mesmo governo.
• 16
  Posteriormente revogado pelo Decreto nº 9.906/2019 pelo governo Jair Messias Bolsonaro.
• 17
  Internamente, criam-se programas e políticas que abordam a alimentação como critério de bem-estar e saúde, como exemplo, o Decreto-Lei nº 55/96 que monitora a suplementação de micronutrientes na alimentação de grávidas e crescimento infantil saudável.
• 18
  Criado no governo Itamar Franco em 1994 (Decreto nº 807/1994) e desativado em 1995 pelo governo Fernando Henrique Cardoso (Decreto nº 1.366/1995). Em 2003, é reativado pelo governo Luiz Inácio Lula da Silva (Decreto nº 4.582/2003, confirmado pela Lei 10.683 de maio de 2003). Em 2019 é extinto no governo Jair Messias Bolsonaro (Lei nº 13.844/2019) e em 2023 é reativado pela Lei nº 14.600/2023, no governo Luiz Inácio Lula da Silva.
• 19
  Neste mesmo ano de 2012, o brasileiro José Graziano da Silva torna-se Diretor-General da FAO, permanecendo no cargo até o ano de 2019.
• 20
  “O Brasil atingiu as duas metas correspondente a fome estabelecidas no ODM e na CMA. Os progressos para se alcançar esses objetivos estabelecidos no âmbito internacional acelerou em 2003 com o começo do Programa Fome Zero, que colocou a erradicação da fome no centro do programa político e colocou em prática uma estratégia integral para promover a segurança alimentar, vinculando o apoio produtivo à proteção social” (SOFI-resumo, 2014, p. 6).
• 21
  Paralelamente, na esfera internacional, ocorre em 2021 a Cúpula Dos Sistemas Alimentares (Food Systems Summit - FSS).
• 22
  No ano de 2022, a Organização das Nações Unidas reconhece como direito humano o direito a um ambiente limpo, saudável e sustentável. O ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88) influencia diretamente a alimentação.
• 23
  Incluindo o beneficiamento, armazenagem, transporte, distribuição, comercialização e consumo.
• 24
  A discussão sobre esse assunto traz uma parcial reprodução do artigo “Direito à alimentação: marcos internacionais” (Abud et al., 2024), cujo conteúdo apresenta, no mesmo recorte de tempo, os marcos no contexto internacional sobre o direito à alimentação.
• 25
  Segurança alimentar é o acesso de todas as pessoas, em qualquer momento, a alimentos suficientes para uma vida ativa e saudável. Existem dois tipos de insegurança alimentar: a crónica e a transitória. A insegurança alimentar crónica é uma dieta continuamente inadequada causada pela incapacidade de adquirir alimentos. Afeta os agregados familiares que persistentemente não têm capacidade para comprar alimentos. A insegurança alimentar é transitória quando há um declínio temporário no acesso de uma família ao acesso a alimentos suficientes. Resulta da instabilidade nos preços dos alimentos, da produção alimentar ou dos rendimentos das famílias e, na sua pior forma, produz a fome (World Development Report, 1986, p. 08)
• 26
  Na perspectiva de Sen, as crises alimentares, não são causadas apenas pela fome, mas, sobretudo, à impossibilidade de acesso, de indivíduos ou grupos, aos alimentos, mesmo que esses alimentos existam em quantidade suficiente. A partir desse pensamento, Sen afirma que o acesso ao alimento está ligado às políticas equitativas, incluindo a distribuição, o funcionamento dos mercados e a disponibilidade de redes de segurança social.
• Informações sobre financiamento
  Esta pesquisa foi realizada com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.
• Declaração de Disponibilidade de Dados
  A disponibilidade de dados não se aplica a este artigo, pois nenhum dado/novo dado foi criado ou analisado neste estudo.

Referências bibliográficas

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  Carolina Alves Vestena e Bruna Bataglia.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Jul 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  19 Dez 2024
• Aceito
  09 Maio 2025