O desemprego e seu diagnóstico hoje no Brasil

Unemployment and its diagnosis today in Brazil

RESUMO

Nos anos 90, o fim do crescimento do emprego tem sido caracterizado de várias formas pelas investigações sobre emprego e desemprego nas áreas metropolitanas brasileiras. Enquanto a Pesquisa Mensal de Emprego (PME-IBGE) apresenta um baixo nível de desemprego, a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED-Seade / Dieese) mostra a manifestação mais intensa do fenômeno. Os indicadores produzidos por essas investigações têm apoiado diferentes diagnósticos sobre o problema do emprego no país. Este artigo analisa como os indicadores produzidos por essas investigações apoiam os diagnósticos específicos dos problemas do emprego e subsidiam diferentes propostas de política de emprego.

PALAVRAS-CHAVE:
Desemprego; mudança estrutural; precarização

ABSTRACT

In the 1990’s, the end of the growth of the employment has been featured of several forms by the inquiries on employment and unemployment in the Brazilian metropolitan areas. While the Pesquisa Mensal de Emprego (PME-IBGE) presents a low level of unemployment, the Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED-Seade/Dieese) shows the manifestation more intense of the phenomenon. The indicators produced by these inquiries have supported different diagnostics on the problem of employment in the nation. This paper analyzes as the indicators produced by these inquires support the specifics diagnostics on the problems of employment and as they subsidize different proposals of employment policy.

KEYWORDS:
Unemployment; structural change; precarization

O fim do crescimento do emprego assalariado tem sido retratado de maneira diferenciada pelas pesquisas sobre emprego e desemprego nas regiões metropolitanas. Enquanto a Pesquisa Mensal de Emprego - PME-IBGE sinaliza um baixo nível de desemprego, nota-se que a Pesquisa de Emprego e Desemprego PED-SEADE/DIEESE aponta para uma manifestação intensa do fenômeno. Os indicadores produzidos pelos levantamentos têm sustentado diagnósticos distintos sobre o problema do emprego hoje no país. Este ensaio apresenta uma síntese do escopo metodológico das pesquisas, uma análise de seus indicadores principais e suas implicações na construção dos diagnósticos e para a formulação de políticas de emprego.

Nos últimos anos, a discussão sobre a dinâmica e a estrutura do mercado de trabalho brasileiro tem ganhado um caráter mais complexo, extrapolando os termos que dominaram o debate nos anos 70, centrado nos problemas de absorção de mão-de-obra e da informalidade (Souza, 1980; Cacciamali, 1983), e nos 80, marcado pela questão do desemprego no início da década e, depois de 1985, pela capacidade da estrutura produtiva de reabsorver rapidamente mão-de-obra durante os movimentos de recuperação da atividade econômica (Sabóia, 1986; Baltar et al., 1992). A partir de 1990, a política de abertura econômica e o programa de estabilização com âncora cambial, adotado em 1994, vêm induzindo um rápido processo de racionalização produtiva em que se associam modernização tecnológica, transferências patrimoniais com crescente internacionalização e especialização da base produtiva. Os efeitos dessas transformações sobre a produção e o emprego têm sido claramente negativos (Baltar, 1996).

Como mostram os dados sobre o desempenho recente da indústria brasileira, o nível de produção de bens duráveis, em 1992, era inferior ao de 1980, o de bens não-duráveis 10% superior e o de bens intermediários semelhante. Nota-se, portanto, que, passados 12 anos, a produção de não-duráveis havia crescido abaixo do incremento da população, a de duráveis expressava uma menor capacidade de consumo de bens de valor relativamente mais elevado e a de bens intermediários uma dinâmica industrial limitada que não demandou uma maior produção de insumos. Assim, as informações da indústria de transformação não sugerem um movimento de geração de produção e excedente produtivo que sinalizasse um desempenho que pudesse gerar efeitos favoráveis tanto do ponto de vista do emprego como do ponto de vista da renda, até 1992.

Esta situação se altera entre 1993-95. Observa-se uma recuperação rápida da produção de bens duráveis, que no período de três anos teve um incremento de 66%. Esta performance não se repetiu para os setores de bens não duráveis e intermediários, que, apesar de terem conhecido uma recuperação, foram de magnitude bastante mais limitada. A discrepância entre os desempenhos dos setores de bens duráveis e intermediários deve ter decorrido do processo de abertura econômica, que permitiu uma maior importação de insumos e partes, em especial no complexo automobilístico.

TABELA 1
Produção Industrial - Brasil - 1980-92

	Produção Industrial (1980 = 100)
	Consumo Durável	Consumo Não-Durável	Intermediários
1983	80.3	98.2	89.1
1986	103.4	117.7	114.8
1989	100.8	118.6	115.9
1992	86.5	110.2	101.0
1993	111.6	117.5	106.5
1994	128.4	119.8	113.5
1995	143.9	124.7	113.8

• Fonte: Boletim do Banco Central.

O desempenho limitado da produção, até 1992, é refletido pelos indicadores de emprego formal não-agrícola. Excetuando a administração pública que, em doze anos, conheceu uma elevação do pessoal ocupado próxima a 60% e a indústria de utilidade pública que teve um pequeno incremento ao longo do período, verifica-se um desempenho negativo em todos os demais setores econômicos. A evolução desfavorável do emprego não esteve circunscrita à indústria de transformação e à construção civil - gravemente afetada pela paralisação dos programas de habitação e saneamento e dos investimentos públicos em infraestrutura. Os setores de comércio e serviços tiveram um desempenho também medíocre, apesar da elevação do emprego nas atividades de serviços, no final da década passada, explicada pela expansão do segmento financeiro, permitida pelo processo inflacionário. É importante ressaltar ainda que as performances mais negativas ocorreram nos setores que, em princípio, tenderiam absorver volumes mais elevados de mão-de-obra e com menores níveis de qualificação, isto é, a construção civil e o comércio.

No período 1993-95 se estabelece uma clara divergência entre os indicadores de produção e emprego. Segundo a tabela 3, a recuperação da produção industrial foi acompanhada da estabilidade do nível de emprego organizado setorial. A estagnação do emprego, em um contexto de recuperação econômica rápida, atingiu os demais setores de atividade, mantendo, portanto, relativamente baixo o nível de emprego global da economia brasileira.

TABELA 2
Índices de Emprego Organizado - Brasil, 1980-9

Setores de Atividade (1980 = 100)
	Total	lnd. Transf.	Util. Pública	Constr. Civil	Comércio	Serviços	Adm. Pública
1983	94.3	83.5	95.7	62.1	89.5	69.0	116.0
1986	108.6	106.8	103.0	69.2	95.4	104.7	142.9
1989	111.3	93.5	112.0	59.2	94.1	111. 1	155.4
1991	100.4	87.3	108.2	46.9	80.3	99.5	160.5
1992	95.4	80.7	106.1	40.3	74.0	94.7	159.8

• Fonte: MTb, RAIS (Painel Fixo). 1996

TABELA 3
Evolução do Emprego Organizado - Brasil, 1989-95

1992 = 100
	1993	1994	1995
Indústria de Transformação	99.2	100.0	100.0
Construção Civil	95.6	98.7	97.1
Comércio	100.9	101.7	101.4
Finanças	97.8	97.2	92.5
Imóveis, Servs.Terc. e Apoio a Ativ. Econ.	98.6	100.7	99.2
Transporte e Comunicações	99.4	98.9	100.4
Aloj., Alim., Repar., Pessoal e Diversões	101.3	102.9	102.7
Saúde	102.9	102.5	101.8
Educação	101.3	102.7	103.0
Administração Pública	99.5	99.9	99.9

• Fonte: MTb, CAGED.

A redução da capacidade de geração de empregos formais em uma configuração produtiva mais exposta à concorrência externa e com um coeficiente de importação mais elevado é reconhecido em diversas análises sobre o desempenho recente da economia brasileira. A controvérsia se instaura quando se inicia o debate sobre as formas de adaptação do mercado de trabalho nacional em um contexto de debilidade econômica ou de recuperação da atividade, associada à racionalização e internacionalização da base produtiva e à abertura econômica, que têm imposto um baixo incremento do emprego formal. As diferenças aparecem tanto no diagnóstico como nas políticas propostas.

Este ensaio pretende analisar os elementos que sustentam os diagnósticos existentes e, em seguida, debater as relações entre estes e as proposições de políticas para o mercado de trabalho.

1. CRISE E DESEMPREGO EM UM MERCADO DE TRABALHO HETEROGÊNEO

É sobre um mercado de trabalho pouco estruturado que recaem os difíceis anos de crise e estagnação. O fim da expansão acelerada do emprego industrial foi acompanhado da emergência do desemprego. Este problema, ausente do debate sobre o emprego no Brasil e na América Latina até os anos 70, ganha relevância na discussão dos anos 80. Não interessa aqui discutir a questão do desemprego em si no Brasil. Nossa intenção é apontar que, a partir do esgotamento da trajetória de crescimento acelerado, o problema do desemprego torna-se um elemento central no debate sobre o desempenho econômico e a evolução do mercado de trabalho.

Independentemente dos elementos que possam ter determinado a emergência do fenômeno, ele se apresenta como um sintoma importante na análise do funcionamento dos mercados de trabalho urbanos no Brasil e na América Latina. Seu aparecimento não esteve relacionado à constatação da subutilização da capacidade produtiva da população, pois a noção de setor informal já havia colocado a subutilização no centro do debate (Souza; 1985; Cacciamali, 1983; Azevedo, 1985; Dedecca, 1990).

O reconhecimento do problema do desemprego esteve associado à existência de uma parcela de população cuja capacidade de trabalho se encontrava involuntariamente ociosa e que mantinha uma pressão sistemática (procura) por um posto de trabalho com o objetivo de obter uma inserção regular e contínua no mundo produtivo.

A colocação do problema do desemprego separadamente da questão da informalidade se deveu à concepção de que a perda de dinamismo econômico, em uma sociedade que havia alcançado elevado grau de monetização da economia e estabelecido um modo de vida dominantemente urbano, impedia a acomodação de segmentos da PEA em atividades de baixa remuneração e utilização da capacidade de trabalho. Nos anos de crescimento, a informalidade apresentava-se para muitos como uma extensão de um certo modo de vida anterior, após um período de vivência no meio urbano seguido da condição de assalariamento, possibilitada pela trajetória de incremento sistemático do nível de emprego (PREALC, 1981; Lopes, 1979; e Machado da Silva, 1971).

A estagnação econômica, ao não mais gerar novas oportunidades de trabalho, começou a criar uma subutilização própria de força de trabalho já inserida produtivamente no modo de vida urbano, fazendo com que as pessoas nesta condição necessitassem manter uma busca sistemática de uma ocupação plena, que permitisse recuperar uma situação de trabalho semelhante à desfrutada anteriormente.

É possível argumentar que, se a medida tradicional de desemprego (a taxa de desemprego aberto convencional)¹ tem perdido capacidade de mensuração do fenômeno nos países desenvolvidos, em nossos países seu poder explicativo é historicamente reduzido, pois os graus de homogeneidade e de estruturação dos mercados de trabalho foram sistematicamente incipientes e as políticas públicas de proteção ao desemprego não passaram de esboços primários. Como afirma Sabóia (1986:86):

Apesar do crescimento das taxas de desemprego em 1981 e 1983, tanto nas regiões metropolitanas como no conjunto do país, a elevação foi relativamente modesta quando comparada com a dimensão da crise econômica. Esses resultados não chegam a surpreender, na medida em que a situação de desemprego aberto em um país como o Brasil é obrigatoriamente transitória. A inexistência do seguro-desemprego no setor formal da economia obriga os trabalhadores desempregados a procurar algum tipo de ocupação no setor informal, permanecendo por pouco tempo nas estatísticas de desemprego. Esses dados mostram também a limitação das taxas de desemprego aberto, que não distinguem a situação de uma pessoa empregada no setor formal daquela de um indivíduo que exerça qualquer tipo de atividade no setor informal da economia.

A associação da situação de desemprego à busca efetiva de trabalho e a um período restrito de procura decorre da tradição estabelecida nos países desenvolvidos durante os anos de quase pleno emprego.² quando a elevada possibilidade de reemprego não justificava a situação de desemprego sem procura nos sete dias anteriores à pesquisa. Esta tradição tem sido progressivamente questionada, fazendo com que diversos levantamentos estatísticos passem a adotar o período de trinta dias como referência para a procura de trabalho. Em uma situação em que os novos postos de trabalho são ainda mais escassos, faz-se necessário aos desempregados administrarem seu grau de exposição aos ofertantes de trabalho. Também, a duração prolongada da situação de desemprego altera as expectativas do indivíduo, que, em debilitada condição financeira, necessita maximizar a procura de trabalho. Em suma, a estagnação econômica e, por decorrência, a do mercado de trabalho tornam a procura mais complexa, deslocando o período de sete dias como uma referência importante para a mensuração do desemprego aberto.

Requalifica-se, desse modo, a noção de desemprego, porque é reconhecida a debilidade da procura em sete dias em uma conjuntura econômica que torna cada vez mais distante e menos provável a situação de pleno emprego, que pudesse reduzir o problema de emprego ao desemprego keynesiano (friccional).

2. O DESEMPREGO METROPOLITANO E SUA MENSURAÇÃO

É amplamente reconhecido que um tour de force conceitual e metodológico deve ser empreendido no estudo da População em Idade Ativa (PIA), com o objetivo de bem qualificar a População Economicamente Ativa (PEA) e, em específico, a População Desempregada. Além da ampliação do período de 30 dias, dois outros critérios para aferição deste desemprego são internacionalmente reconhecidos: a continuidade e a regularidade do trabalho com manutenção da procura por um emprego (OCDE, 1995). A construção de novos indicadores decorre do reconhecimento das novas condições de funcionamento dos mercados de trabalho urbanos, que vêm tornando a probabilidade de reemprego decrescente e que fazem do desemprego um fenômeno mais complexo, que foge cada vez mais dos critérios internacionais adotados tradicionalmente, formulados a partir das diretrizes propostas pela Organização Internacional do Trabalho durante os anos 50-70.³ Estas novas condições dinâmicas do mercado de trabalho foram, inclusive, analisadas na XIII Conferência Internacional de Estatístico do Trabalho da OIT, em 1982, e em estudo realizado pelo seu Instituto Internacional de Estudos do Trabalho (Rodgers, 1989).

Esquema 1

Duas questões relativas a este ponto da discussão merecem ser ressaltadas. Em primeiro lugar, é patente que a construção de indicadores mais complexos requer uma avaliação metodológica criteriosa das situações ocupacionais, impondo a adoção de procedimentos rigorosos na formulação dos critérios adotados, que não permitem deduzir ou desdobrar diretamente a qualidade analítica dos recortes metodológicos elementares - por exemplo, do período de 7 ou 30 dias de procura e da idade mínima para ingresso na PEA. Por outro lado, a formulação de indicadores mais complexos que respondam a tal rigor analítico e metodológico deve ser acompanhada de instrumentos de coleta mais minuciosos, cuja exigência decorre, fundamentalmente, das condições de heterogeneidade das situações de atividades prevalecentes nos mercados de trabalho nacionais.

A posição crítica é ainda melhor sustentada quando transitamos do debate teórico para a análise empírica. Por sua construção metodológica mais complexa e abrangente (Paes de Barros et al., 1996), a Pesquisa de Emprego e Desemprego - PED-SEADE/DIEESE permite o cálculo da taxa de desemprego convencional segundo as resoluções da OIT de 1954, normalmente produzida pela Pesquisa Mensal de Emprego - PME-IBGE. A partir da população desempregada estimada pela PED segundo as resoluções da OIT de 1982 (área A do esquema 2), podemos chegar ao desemprego aberto segundo a resolução da OIT de 1954, que corresponde ao desemprego mensurado pela PME (área B). Também, é possível analisar a condição de atividade das pessoas que compõem a diferença entre os dois agregados.

Como é amplamente conhecido, são bastante distintos os critérios que cada uma das propostas metodológicas utiliza na construção de seus principais indicadores. No caso da PME, os períodos de referência de 7 e 30 dias são adotados para a mensuração do desemprego e a idade de 15 anos corresponde ao corte inferior para a definição da PIA. A procura de trabalho em 30 dias, quando não realizada nos sete dias anteriores à entrevista, deve ter sido efetuada de maneira contínua, não podendo ter sofrido uma interrupção durante duas semanas consecutivas⁴ ou ter sido acompanhada do exercício de qualquer tipo de trabalho.

Para a PED, o desemprego aberto tem como critérios a procura em trinta dias e o não-trabalho em sete dias. Além disso, são quatro os parâmetros básicos específicos que, combinados, permitem “classificar a PIA como desempregada, ocupada e inativa (...): i) procura efetiva de trabalho; ii) disponibilidade para trabalhar com procura em doze meses; iii) situação de trabalho; iv) tipo de trabalho exercido (SEADE/DIEESE, 1995: 18). As diferenças metodológicas entre os levantamentos são significativas, não porque adotam critérios distintos para a procura de trabalho e para a definição da PIA⁵, mas fundamentalmente pela forma como cada pesquisa deduz as condições de atividade e ocupação de cada entrevistado. A PME adota um procedimento pontual, com um questionamento restrito das condições de uma eventual ocupação e da procura e disponibilidade de trabalho, privilegiando a manifestação do desemprego em sua forma imediata o desemprego aberto em 7 dias (IBGE, 1983). A PED faz uma investigação mais detalhada da procura e da disponibilidade de trabalho, bem como de um trabalho ocasional, por entender que a face da heterogeneidade do mercado de trabalho e a ausência de mecanismos de proteção ao desemprego e de intermediação de mão-de-obra efetivos, faz-se necessário maior rigor na coleta de informações sobre a condição de atividade do entrevistado.

3. OS DIAGNÓSTICOS SOBRE A QUESTÃO DO EMPREGO HOJE NO BRASIL

A evolução desfavorável do emprego formal e seus impactos sobre o mercado de trabalho não-agrícola têm sido analisada segundo duas perspectivas. A primeira delas argumenta que o baixo incremento do emprego formal, em uma conjuntura de crescimento da População em Idade Ativa urbana próximo a 3% a.a., tem se relacionado a uma ampliação das ocupações não formalizadas (assalariados sem carteira de trabalho assinada e trabalhadores por conta-própria) e a um aumento expressivo do desemprego (Baltar, 1996; Dedecca, 1996b; Montagner e Brandão, 1996). Nesta visão, os períodos recessivos, na década de 90, têm produzido quedas significativas nos níveis de emprego formal que não são recompostas nos momentos de recuperação econômica, gerando uma crescente precarização e níveis de desemprego cada vez mais elevados nos mercados de trabalho regionais. A outra perspectiva de análise considera que o baixo dinamismo do emprego formal se reflete fundamentalmente através da precarização dos mercados de trabalho, não sendo o desemprego uma questão relevante para a discussão, dado o seu nível relativamente baixo (Amadeo e Camargo, 1995).

Para aqueles que não estão envolvidos diretamente neste debate, o conhecimento dos dois diagnósticos, em um primeiro momento, não ajuda a dirimir as perguntas que possam ser formuladas sobre a situação atual de emprego urbano no país. Ao contrário, uma leitura rápida deles, muito provavelmente, poderá tornar ainda mais confusa a compreensão do problema.

A base da divergência encontra-se nas diferenças de informações prestadas pelas duas principais pesquisas conjunturais sobre emprego e desemprego no país: a Pesquisa Mensal de Emprego - Pme-IBGE e a Pesquisa de Emprego e Desemprego - Ped-Seade/Dieese. Segundo a tabela 4, são grandes as discrepâncias entre as taxas de desemprego aberto (Dedecca, 1996a).

TABELA 4
Taxas de Desemprego da Pesquisa Mensal de Emprego-PME e da Pesquisa de Emprego e Desemprego-PED Regiões Metropolitanas, Outubro-Dezembro 1996

	Desemprego aberto			Desemprego total - PED
	PME - semana	PME - 30 dias	PED - 30 dias
Belo Horizonte	4, 1	4,6	6,5	11,1
Curitiba				12,2
Distrito Federal			10,3	15,8
Porto Alegre	5,1	5,4	8,7	12,6
Recife	4,0	4,4
Rio de Janeiro	3,2	3,4
Salvador	6,2	6,4
São Paulo	5, 1	5,4	9,5	14,5

O desemprego aberto segundo a PME situa-se, nas diversas regiões metropolitanas, em um patamar muito baixo. Ao contrário, a PED sinaliza taxas de desemprego aberto bastante mais elevadas que, conjugadas com as taxas de desemprego oculto, sugerem uma situação de exacerbada precariedade nos mercados metropolitanos de trabalho. Os dados da PME induzem a construção de um diagnóstico em que o desemprego tem relevância restrita, enquanto a adoção dos dados da PED fomenta uma visão onde o desemprego torna-se uma característica relevante na organização dos mercados de trabalho regionais.

Esta diferença entre taxas se expressa, por outro lado, em comportamentos distintos dos indicadores de cada pesquisa. A tendência de queda da taxa de ocupação na PME na região metropolitana de São Paulo (gráfico 1), em razão de uma flutuação convergente da taxa de participação, não provocou a elevação expressiva da taxa de desemprego nos cinco primeiros anos da década de 90, enquanto que a queda da taxa de ocupação na PED, ao não ser acompanhada de uma redução da taxa de participação, traduziu-se em uma elevação do desemprego.⁶ Portanto, a redução da dimensão ocupacional no mercado de trabalho de São Paulo é confirmada pelas duas pesquisas, sendo que seus efeitos se traduzem, particularmente, em inatividade na PME e em desemprego na PED.

GRÁFICO 1
Taxas de Participação e de Ocupação Segundo a Pesquisa Mensal de Emprego, IBGE, e a Pesquisa de Emprego e Desemprego, SEADE/DIEESE* Região Metropolitana de São Paulo, 1989-95

Na tabela 5, estão apresentados os principais indicadores de participação econômica, ocupação e desemprego para as seis regiões metropolitanas investigadas pelo IBGE, onde se nota a maior relevância das variações negativas na taxa de participação, comparativamente ao incremento na taxa de desemprego, quando ocorrem quedas na taxa de ocupação. Além disso, as variações na taxa de ocupação sem carteira assinada compensam, em média, menos de 50% das mudanças negativas na taxa de ocupação com carteira de trabalho assinada. Se por um lado, uma menor taxa de ocupação assalariada com carteira não se traduz em um incremento proporcional da taxa de ocupação sem carteira, constata-se, por outro, que a redução do assalariamento formal é compensada, principalmente, por uma contração da taxa de participação econômica com a manutenção de uma taxa de desemprego em patamar relativamente baixo. Portanto, a diminuição da dimensão ocupacional tende a se expressar, segundo a PME, em aumento da inatividade.

TABELA 5
Taxas de Participação, de Desemprego, de Ocupação, de Ocupação com Carteira de Trabalho Assinada e de Ocupação sem Carteira de Trabalho Assinada Regiões Metropolitanas, 1990-95

	Recife					Salvador
	PEA	PD	PO	POCC	POSC	PEA	PD	PO	POCC	POSC
	Em Pontos Porcentuais					Em Pontos Porcentuais
1990-91	-026	0.13	-0.39	-2.02	1.63	-0.61	0.28	-0.89	-1.70	0.81
1991-92	-0.35	1.48	-1.82	-2.55	0.72	-1.91	0.38	-2.29	-1.50	-0.78
1992-93	-0.90	0.08	-0.99	-0.92	-0.06	-1.25	-0.15	-1.10	-1.23	0.12
1993-94	-1.34	-1.24	-0.10	-0.80	0.69	0.60	0.29	0.31	-1.99	2.30
1994-95	-0.31	-0.73	0.42	0.10	0.33	-0.33	-0.21	-0.11	-0.60	0.49
	Belo Horizonte					Rio de Janeiro
	PEA	PD	PO	POCC	POSC	PEA	PD	PO	POCC	POSC
	Em Pontos Porcentuais					Em Pontos Porcentuais
1990-91	-0.03	0.01	-0.04	-1.96	1.92	-0.58	0.04	-0.61	-2.07	1.46
1991-92	-2.07	0.37	-2.44	-2.06	-0.38	-1.86	0.19	-2.05	-2.54	0.49
1992-93	-0.59	-0.26	-0.33	-0.94	0.61	-0.25	-0.01	-0.24	-0.69	0.45
1993-94	0.43	-0.10	0.53	-0.52	1.05	0.93	0.06	0.87	-0.11	0.98
1994-95	0.56	-0.28	0.84	0.66	0.18	-0.32	-0.40	0.07	-0.23	0.30
	São Paulo					Porto Alegre
	PEA	PD	PO	POCC	POSC	PEA	PD	PO	POCC	POSC
	Em Pontos Porcentuais					Em Pontos Porcentuais
1990-91	-0.24	0.61	-0.85	-2.37	1.52	-1.72	0.33	-2.05	-3.34	1.28
1991-92	-1.64	0.55	-2.19	-2.53	0.33	-1.16	0.74	-1.90	-2.15	0.26
1992-93	-0.99	-0.56	-0.42	-0.59	0.18	-0.59	-1.02	0.43	0.24	0.19
1993-94	0.46	-0.18	0.63	-0.56	1.19	1.45	0.13	1.32	0.39	0.93
1994-95	0.11	-0.15	0.25	-0.72	0.97	0.04	0.21	-0.17	-0.76	0.59

• Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.

A maior inatividade em um contexto de redução da dimensão ocupacional dos mercados metropolitanos de trabalho torna-se ainda mais patente se relacionada a População Não Economicamente Ativa de 15 anos ou mais e a População Desempregada com a População Ocupada Total, criando assim uma relação de dependência média entre os economicamente não-ativos/desempregados e os ocupados. É visível o incremento dessa relação nos anos de recessão (1990-92) e a sua manutenção em um patamar relativamente mais alto - comparativamente a 1990 - durante o período 1993-95. Neste último ano, um grau de utilização inferior da mão-de-obra disponível se estabelece pela menor dimensão ocupacional, isto é, pela menor capacidade de sustentação da estrutura ocupacional pela atividade econômica.

TABELA 6
Relação entre as Populações Não Economicamente Ativa e Desempregada e a População Ocupada*

	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Recife	0.89	0.91	0.98	1.02	1.02	1.00
Salvador	0.71	0.73	0.81	0.84	0.83	0.84
Belo Horizonte	0.63	0.64	0.70	0.71	0.70	0.67
Rio de Janeiro	0.78	0.80	0.87	0.88	0.85	0.85
São Paulo	0.64	0.66	0.72	0.74	0.72	0.71
Porto Alegre	0.64	0.70	0.74	0.75	0.70	0.71

• Fonte: IBGE, PME.
• *Ambos os agregados referem-se à população de 15 anos ou mais.

Podemos concluir, momentaneamente, que a PME evidencia uma dinâmica dos mercados metropolitanos de trabalho que aponta para uma crescente dificuldade de as estruturas econômicas locais sustentarem seus níveis de ocupação, independentemente do grau de precariedade que os caracterize. Esta dificuldade não se explicita claramente graças à intensidade do fluxo entre ocupação e inatividade que, ao permitir uma taxa de desemprego mais baixa, desenha um perfil da População Economicamente Ativa em que a maior precariedade sugere ser a principal característica da perda de dinamismo dos mercados de trabalho locais.

A pergunta que deve ser apresentada em relação a este diagnóstico construído a partir dos dados da PME é sobre a real efetividade da condição de inatividade daqueles indivíduos que transitam da situação de ocupação para a de inatividade, ao invés de se incorporarem ao desemprego. Com o objetivo de apresentar elementos que possam subsidiar esta discussão, fizemos um pequeno exercício estatístico com os dados da PED para São Paulo (Dedecca, 1996a). A conduta adotada foi bastaste simples. Aplicamos aos dados da PED os critérios adotados pela PME, calculando a taxa de desemprego na semana e, posteriormente, analisamos a situação dos indivíduos considerados inativos pela PME, mas que possuíam procura de trabalho nos últimos trinta dias. Isto é, exploramos as características dos indivíduos que constituem a diferença entre a População Desempregada em sete dias da PME e a População Desempregada em trinta dias da PED.

Deve-se perguntar se o indicador construído segundo os critérios da PME na base PED apresenta qualidade estatística que dê representatividade ao exercício. Como mostram os dados sintetizados no gráfico 2, a taxa anualizada de desemprego aberto em sete dias da PED apresenta nível e evolução semelhantes à delineada por igual indicador da PME. A coerência entre os dois indicadores é tão significativa que a discrepância média entre eles, no período tratado, é de somente 5%, fato evidenciado por uma relação entre os indicadores próxima a 1 (ver gráfico 2).

GRÁFICO 2
Taxas de Desemprego Aberto em 7 Dias Segundo a Pesquisa Mensal de Emprego e a Pesquisa de Emprego e Desemprego Região Metropolitana de São Paulo, 1989-95

Esta situação de proximidade entre taxas não se confirma quando o período de referência adotado é de trinta dias. Apesar do comportamento semelhante, as diferenças entre as taxas são elevadas, havendo uma discrepância média para o período em análise, de 54% (gráfico 3).⁷

GRÁFICO 3
Taxas de Desemprego Aberto em Trinta Dias Segundo a Pesquisa Mensal de Emprego e a Pesquisa de Emprego e Desemprego Região Metropolitana de São Paulo, 1989-95

Uma melhor compreensão das especificidades metodológicas pode ser obtida explorando-se as características da PIA segundo os critérios correntemente adotados pela PED e pela PME.

O resultado deste exercício está apresentado, sinteticamente, na tabela 7, onde as colunas dão informações segundo os critérios PME e as linhas aquelas referentes aos critérios PED.⁸ Como podemos notar, os dois critérios produziram indicadores que se diferenciam em 2,3 pontos percentuais na taxa de participação, em 2,6 na taxa de ocupação e, finalmente, em 2,2 na taxa de desemprego aberto, sendo que essa discrepância refere-se ao conjunto de pessoas cuja condição de desemprego pode ou não ser considerada dependendo do critério metodológico adotado. Como esta diferença tem como motivo principal a ampliação do período de procura de sete para trinta dias, cabe explorar melhor os critérios para a qualificação da procura adotados pela PME e a PED.

TABELA 7
Distribuição da População de 15 Anos ou Mais Segundo Condição de Atividade PED e PME - Região Metropolitana de São Paulo, 1989-95

PESGUISA DE EMPREGO E DESEMPREGO				PESQUISA MENSAL DE EMPREGO
				PIA	Inativo	PEA	Ocupado	Desempregado
PIA				100,0	34,2	65,8	62,2	3,6
	INATIVO			31,9	30,7		1,2	-
		Inativo puro		30,7	30,3		0,4	-
			- Licença saúde (INSS)				0,4	-
		Inativo com trabalho excepcional		1,2	0,5		0,7	-
			- Trabalho com excepcional na semana				0,7	-
			- Outros				0,1	-
PEA				68,1
	OCUPADOS			59,6	0,1		59,4	-
			- Trabalho familiar < 15 horas/semana		0,1
	DESEMPREGADO			8,6	3,3		1,7	3,6
		Aberto (30 dias)		5,8	2,4		0,3	3,1
			- Individuos com procura entre 8 e 30 dias		2,4
			- Aviso Prévio				0,1	-
			- Conta-própria sem trabalho na semana				0,1
		Oculto pelo Trabalho Precário		2,2	0,3		1,4	0,5
			- Trabalho entre 8-30 dias, com procura a mais de 7 dias		0,3
			- Trabalho na semana				1,3	-
			- Trabalho familiar com j.t igual ou maior a 15 horas/semana com procura				0,1	-
		Oculto pelo Desalento		0,6	0,6		-	-
			- Sem trabalho com desalento da procura		0,6

• Fonte: Pesquisa de Emprego e Desemprego PED, SEADE/DIEESE.

Segundo o manual do entrevistador da PME, “o tempo de procura representa o período contínuo que a pessoa, sem exercer uma ocupação econômica, vem tomando providências para conseguir trabalho e é contado até a data da última providência [sendo que deve ser considerada como] interrupção do tempo de procura de trabalho, quando: a pessoa durante semanas consecutivas tiver deixado de tomar providências; ou a pessoa tiver trabalhado, mesmo que, simultaneamente, tenha procurado trabalho” (IBGE, 1991, grifos nossos). Esses critérios desqualificam a condição de desemprego tanto das pessoas que tenham exercido algum trabalho como daquelas que tenham a procura de emprego concentrada exclusivamente nas terceira e quarta semanas anteriores à entrevista, dado que essas pessoas possuem um período de não-procura de trabalho igual ou superior a duas semanas consecutivas. Para que esses critérios sejam respeitados, deve-se incorporar, portanto, à taxa de desemprego de trinta dias aquelas pessoas que tenham obrigatoriamente realizado a procura na segunda semana de referência da entrevista. Isto é, a procura de trabalho nos trinta dias, independentemente da sua interrupção em alguma semana.

De acordo com a tabela 7, 2,4% dos inativos considerados pelo critério PME são classificados como desempregados abertos pela PED por terem realizado a procura de trabalho nos últimos trinta dias, dos quais 62,7% informaram que procuraram trabalho entre oito e quinze dias. Este último exercício evidencia uma clara persistência da discrepância entre indicadores. Entretanto, explicita-se, por outro lado, que a taxa de desemprego aberto da PME em trinta dias deixa de incorporar aquelas pessoas que, apesar de terem procurado trabalho, concentraram essa busca na segunda metade do mês.

As informações referentes às pessoas consideradas como inativas pela PME, mas com procura trabalho entre oito e trinta dias segundo a PED, mostra que parte dominante desse contingente de pessoas com procura de trabalho possuía experiência com um tempo médio no trabalho anterior superior a um ano (tabela 8), sendo que 72% destas pessoas estavam na faixa de idade mais produtiva (18 a 54 anos). Nota-se, portanto, que esta parcela de inativos considerada pela PME não somente manteve a procura de trabalho nos últimos trinta dias, como possuía características individuais que impedem que se descarte facilmente a sua condição de atividade.

TABELA 8
Distribuição das Pessoas Consideradas em Situação de Inatividade Pela PME, Mas Que Realizaram Procura de Trabalho no Período de 8 a 30 Dias Segundo a PED*

		Em Porcentagem
Posição na Família		100
	Chefe	15,4
	Cônjuge	23,3
	Filhos	50,3
	Outros	11
Última Procura de Trabalho		100
	De 8 a 15 dias	62,7
	De 16 a 30 dias	37,3
Experiencia Anterior de Trabalho		100
	Sem Experiência	16,5
	Com Experiência	83,5	100
	Empregado		80,1
	Conta-própria		7,7
	Outros		12,2
Tempo de desemprego para os empregados na experiência anterior de trabalho (em meses)
	Media	13

• Região Metropolitana de São Paulo, 1989-95
• Fonte: Pesquisa de Emprego e Desemprego - PED, SEADE/DIEESE
• *Para o ano de 1995, os desempregados em situação de desemprego aberto, segundo a PED e inativos segundo a PME, correspondiam a 2,4% da população com 15 anos ou mais.

É óbvio que é controversa a aceitação da condição de desemprego ou de inatividade dessas pessoas. Entretanto, o que importa salientar é que existe uma tendência de aumento da participação relativa do contingente na PIA. Pode-se explicitar esta tendência comparando as evoluções entre a taxa de desemprego aberto na semana e a taxa de inatividade com procura de trabalho (que compõe a diferença entre as taxas de desemprego em 7 e 30 dias) - ver gráfico 3. Como podemos notar, o crescimento dos inativos com procura foi superior ao do desemprego aberto entre 1989-92, e continuou a crescer, mesmo que mais lentamente, no período 1993-95. Enquanto a relação entre a taxa de desemprego aberto em sete dias e a taxa de inatividade com procura de trabalho era de 70% em 1989, observa-se que ela correspondia a 30% em 1995.

Em suma, a diferença entre taxas de desemprego da PME e PED não somente é significativa, como tende a se ampliar em uma conjuntura de contração do espaço ocupacional, em razão da PME refletir, principalmente, as dificuldades dos mercados metropolitanos através do aumento da inatividade, enquanto a PED retrata a situação via um desemprego mais elevado. Apesar das diferenças entre os diagnósticos passíveis de serem produzidos a partir dos dados de ambas as pesquisas, as informações apresentadas neste ensaio mostram que tanto a PME como a PED evidenciam que, na primeira metade dos anos 90, a maior precariedade do mercado de trabalho decorreu fundamentalmente da contração da dimensão ocupacional dos mercados de trabalho metropolitanos.

GRÁFICO 4
Taxas de Desemprego Aberto em 7 Dias e de Inatividade com Procura de Trabalho* Região Metropolitana de São Paulo, 1989-95

5. DIAGNÓSTICOS E POLÍTICAS DE EMPREGO

A análise anterior dos indicadores produzidos pelos levantamentos conjunturais sobre emprego e desemprego nas regiões metropolitanas aponta claramente um problema de crescente sustentação da dimensão ocupacional de nossos mercados de trabalho, independentemente da metodologia adotada por cada um deles. É duvidoso, portanto, considerar que não temos um problema relevante de emprego hoje no Brasil.

O quadro de baixo desemprego e de mudanças significativas no perfil daquelas pessoas que conseguem manter sua condição de ocupados propiciado, em um primeiro momento, pelos dados da PME sugere que os problemas de emprego no Brasil decorrem, fundamentalmente, da precariedade da situação ocupacional - em especial, ausência de carteira de trabalho e não-acesso aos direitos sociais decorrentes. É inquestionável que esta forma de precariedade existe e tem vem se incrementando desde o final dos anos 70.

Entretanto, uma forma de precariedade tão ou mais significativa se manifesta através do desemprego ou do aumento da inatividade, sinalizando não um uso precário da mão-de-obra disponível, mas de uma exclusão, que se amplia, de parcelas da população em idade ativa do mercado de trabalho brasileiro. Fecha-se, portanto, para estes a possibilidade de inserir-se produtivamente, mesmo que de maneira precária.

Apesar de um PIB mais baixo, uma produtividade menor e um perfil de rendimentos muito mais desfavorável, temos um número mais elevado de inativos/desempregados por pessoa ocupada e uma probabilidade de reemprego muito mais baixa. Essas características, associadas à existência restrita de um sistema de proteção social e à ausência de uma política de renda, impõem que o contingente cada vez menor de ocupados tenha que amparar um contingente cada vez maior de população excluída do mercado de trabalho. Neste sentido, a discussão sobre o nível de desemprego, apesar de importante para o desenho de políticas, não sintetiza os problemas de emprego prevalecentes nos mercados metropolitanos de trabalho. É indubitável que a continuidade da redução do espaço ocupacional traz, per se, problemas crescentes de absorção de população que devem ser cuidadosamente analisados. Esses problemas se refletem via o desemprego ou uma taxa de inatividade elevada que tendem se elevar no tempo.

Os dados sobre o desempenho econômico e do emprego formal, entre 1993-95, mostram que o dinamismo produtivo não teve efeitos mais positivos sobre os níveis de emprego. Apenas interrompeu a trajetória descendente estabelecida entre 1990 e 1992. A baixa elasticidade produto-emprego tem sido relacionada à reorganização e internacionalização da base produtiva em um contexto de maior abertura econômica. Os levantamentos conjunturais apontam que a baixa elasticidade vem se traduzindo em contração da dimensão ocupacional e em desemprego ou inatividade.

Se mantido o atual padrão de reorganização econômica, não existem sinais, para os próximos anos, de que um volume mais elevado de ocupações seja criado por um maior dinamismo econômico. Deste modo, não se vislumbram perspectivas de que seja alterada a tendência de crescente exclusão do mercado de trabalho. Neste sentido, ou se aceita a irreversibilidade do movimento excludente produzido pela nova configuração econômica, focando a discussão em torno de políticas compensatórias e de melhoria das condições de funcionamento de nossos mercados e relações de trabalho, ou se discute as possibilidades de alteração do processo de reorganização, introduzindo temas relevantes como o da política industrial e o da geração de novos empregos.

O reconhecimento da irreversibilidade do movimento excludente tende, portanto, a privilegiar o debate sobre as mudanças no sistema atual de relações de trabalho, de requalificação da mão-de-obra disponível e de complementação de renda. Atrela-se, deste modo, a questão do emprego à disfunções no mercado de trabalho provocadas pela forma de regulação social, abandonando-se outras questões tão importantes como a do crescimento, emprego e distribuição de renda. Esta visão considerada como realista - pois pretende adequar a regulação social à uma suposta tendência inexorável de organização do capitalismo na atualidade (Siqueira Neto, 1996) - sustenta-se no argumento de que a crescente informalidade ou precariedade do mercado de trabalho nacional tem origem na progressiva negação do marco regulatório existente - inscrito na CLT e na Constituição de 1988 - pelos atores sociais que organizam o mercado de trabalho (Amadeo e Camargo, 1995). O aumento dos contratos não regulados pelo arcabouço institucional é visto como um fator que desestimula o trabalho e, portanto, como um elemento gerador de distorções no mercado de trabalho e determinante da baixa produtividade prevalecente na economia brasileira. Assim, conclui-se que os problemas de emprego no Brasil traduzem-se menos em desemprego e, principalmente, em geração de empregos de baixa qualidade.⁹ A solução proposta é a alteração do quadro institucional no sentido de criar um ambiente negocial que estimule as relações capital-trabalho e que gere um aumento efetivo da produtividade e uma melhoria da qualidade dos empregos (Camargo, 1996). Por outro lado, os efeitos positivos da alteração do quadro institucional sobre a produtividade permitiriam a melhora da competitividade.

Os argumentos esgrimidos relacionam os problemas de emprego, produtividade e competitividade à existência de um marco regulatório anacrônico, como se esta associação fosse clara e consensual. Além disso, reivindica, considerando como irreversíveis as tendências atuais da abertura econômica, ser inquestionável a flexibilização das relações de trabalho.

Como procuramos apontar anteriormente, o problema de emprego extrapola a maior precariedade da estrutura ocupacional provocada pela redução acentuada da ocupação assalariada com carteira de trabalho assinada. Como mostram os dados da PME, existe uma clara insuficiência na geração de empregos - independentemente da qualidade - que tem ampliado a relação inativo/desempregado por empregado e que vem produzindo uma redução da dimensão ocupacional dos mercados de trabalho. Por outro lado, a maior precariedade está associada, principalmente, à diminuição do emprego assalariado com carteira de trabalho assinada, tendência exacerbada pela forma de ajuste da economia brasileira nos anos 90, mas existente desde o esgotamento do crescimento econômico no final dos anos 70. Neste sentido, parece ser mais aceitável associar a precariedade ao longo período de estagnação, ao invés de atrelá-la a problemas de funcionamento do mercado de trabalho em um novo contexto de política econômica.

Além disso, não existem evidências de que a flexibilização dos contratos de trabalho teria um impacto positivo sobre o desempenho econômico e o mercado de trabalho (Dedecca, 1996c). Em estudo recente, o Banco Mundial (1996) argumenta que os ganhos com a flexibilização dos direitos do trabalho poderiam responder, aproximadamente, por uma redução de 4% do Custo do Brasil, desde que ela não afetasse os fundos públicos, fato altamente questionável devido a dependência do financiamento dos programas sociais em relação aos salários e a massa salarial. Ainda segundo este estudo, os ganhos permitidos pela flexibilização seriam diminutos, comparativamente aos que poderiam ser gerados por uma política de recuperação do sistema de infraestrutura.

Cabe lembrar, por outro lado, que programas em infraestrutura poderiam ter efeitos relevantes na criação de novos empregos, inclusive mais compatíveis com o grau de qualificação atual da força de trabalho desempregada, e também na elevação das condições de vida da população urbana ou rural.

Neste sentido seria importante pensar a redefinição das políticas públicas com o objetivo de realizar um reordenamento mais seletivo de nossa estrutura econômica, de recuperação do sistema de infraestrutura econômica e social e de aprimoramento do nível educacional e de qualificação da população. De maneira complementar, face ao baixo impacto da flexibilização sobre a capacidade competitiva, deveria se pensar em uma alteração do marco regulatório com o objetivo de fortalecer as negociações coletivas e a representação sindical por local de trabalho, sem uma redução dos limitados direitos sociais e trabalhistas vigentes, com o intuito de desenvolver uma relação capital-trabalho mais qualificada que estimulasse os ganhos de produtividade e o poder de concorrência nacional.

É óbvio que esta alternativa não tem a capacidade de solucionar prontamente os problemas de emprego, mas ela poderá abrir perspectivas de médio prazo. Neste sentido, seria necessária a adoção de programas sociais compensatórios - como os de renda mínima - que atenuassem os impactos negativos gerados pela estagnação econômica prolongada, pela atual política econômica e, também, pela reorganização produtiva. Apesar das dificuldades econômica e política que essa opção encontra, ela, ao introduzir o debate sobre a geração de empregos e a distribuição de renda sem comprometimento dos direitos sociais e trabalhistas, busca enfrentar efetivamente os problemas de emprego e renda, não propondo paliativos a uma questão que tende a se agravar, se aceito o diagnóstico sobre a necessidade de flexibilização das relações de trabalho (Dedecca e Menezes, 1995).

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• WORLD BANK (1996) Brazil, Economic Report: 15663-BR. Washington, D.C., June.

• 1
  Será considerada como desemprego aberto convencional uma situação individual caracterizada pela procura de trabalho, pela disponibilidade total de se empregar e pelo não exercício de qualquer atividade remunerada nos últimos sete dias. Este é o critério internacional reconhecido seja pela OIT, seja pela OCDE, BLS ou EUROSTAT, por exemplo.
• 2
  O rompimento da situação de plena utilização da capacidade produtiva e da força de trabalho e as implicações para o debate do desemprego nos países avançados são ricamente explorados em Gordon (l987).
• 3
  Cf. as resoluções da VIII Conferência Internacional dos Estatísticos do Trabalho da Organização Internacional do Trabalho, realizada em 1954. Ver Hoffmann et al. (1996) para síntese das recomendações da OIT e dos critérios adotados nas pesquisas nacionais.
• 4
  De fato, basta que a interrupção tenha ocorrido nas duas últimas semanas anteriormente à entrevista para que a pessoa seja classificada como inativa. Como a diferença entre os indicadores de desemprego para sete e trinta dias decorre de um conjunto de pessoas que não realizaram procura em sete dias, basta que não tenha havido a procura na segunda semana - isto é, entre oito e quinze dias - para que a condição de desemprego seja desqualificada, mesmo que a pessoa tenha buscado intensivamente um trabalho entre o décimo sexto e o trigésimo dia.
• 5
  Cabe ressaltar, inclusive, que o documento metodológico da PME afirma ser a idade mínima de 10 anos o critério para ingresso na PIA e na PEA (cf. IBGE, 1983: 14 ), apesar de os indicadores divulgadores adotarem o corte de 15 anos ou mais.
• 6
  Com o objetivo de realçar os ajustamentos dos mercados metropolitanos de trabalho frente as flutuações na taxa de ocupação, adotaremos a População em Idade Ativa como referência básica para a construção dos indicadores.
• 7
  Apesar da ausência de uma posição mais explícita por parte do IBGE, notamos, por meio do uso das estatísticas correntes publicadas pela instituição, ser a taxa de desemprego em sete dias o principal indicador de desemprego da PME. Todos os esforços são, em geral, realizados para detalhar o perfil do desemprego aberto na semana. Esta postura assumida na divulgação de seus indicadores parece ser o reconhecimento de uma opção metodológica que privilegia esse indicador de desemprego, que foi expresso em um documento metodológico (IBGE, 1983). Esta observação não tem qualquer caráter crítico, ao contrário. Pensamos ser totalmente consistentes a defesa e o uso da taxa de desemprego em sete dias como indicador das mudanças mais imediatas no nível de emprego e desemprego.
• 8
  Para facilitar e obter uma visão mais abrangente dos níveis e mudanças nas taxas de participação e atividade, utilizaremos a PIA como referência geral para cálculo dos indicadores.
• 9
  Esta visão é coerente com as formulações desenvolvidas sobre o crescimento da economia subterrânea ou submersa nos países desenvolvidos, explicada por supostos efeitos da regulação social que distorcem as relações de trabalho e que provocam o estabelecimento de contratos de trabalho a margem do sistema de proteção social - este enfoque encontra-se desenvolvido nos trabalhos de De Soto, 1986; e Castells e Porter, 1989. Esta visão se diferencia claramente da tradição de pensamento latino-americano, formulada inicialmente pelo PREALC, que relacionava os problemas da informalidade a um crescimento com uma capacidade limitada de geração de novos empregos, ou à estagnação econômica, em um contexto de crescimento demográfico e de fluxos migratórios significativos (Tokman, 1987).

• 10
  JEL Classification: J60; E24.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Jun 2022
• Data do Fascículo
  Jan-Mar 1998