Expansão da educação superior no Brasil: ampliação dos cursos de graduação em enfermagem¹

Resumos

OBJETIVO:

analisar a ampliação do número de cursos de graduação em enfermagem nas últimas duas décadas, frente ao movimento de expansão da educação superior no Brasil.

Metodologia:

foi realizada pesquisa documental sobre os marcos legais, que impulsionaram esse movimento, e pesquisa quantitativa, que descreveu a expansão do número de cursos de enfermagem. Os dados foram analisados por meio da análise temática (qualitativos) e da estatística descritiva (quantitativos).

RESULTADOS:

o discurso político-ideológico, presente nos documentos normativos que apontam a educação superior como possibilidade de transformação da realidade social, não vem se refletindo na área da enfermagem. A expansão dos cursos de enfermagem vem se dando de maneira desordenada, concentrada no setor privado e com desigualdade geográfica na distribuição desses cursos.

CONCLUSÃO:

não se observa preocupação com as necessidades locais, com a articulação entre o ensino, a pesquisa e extensão, fato esse que compromete a qualidade da formação das futuras enfermeiras.

Enfermagem; Educação em Enfermagem; Escolas de Enfermagem; Educação Superior

OBJECTIVE:

This study analyzed the increase in the number of undergraduate nursing courses during the last two decades due to the expansion of higher education in Brazil.

METHOD:

A records-based research concerning the legal frameworks that have driven this movement and a quantitative research that described the increase in the number of professional nursing courses. Data were analyzed using thematic content analysis (qualitative) and descriptive statistics (quantitative).

RESULTS:

the political-ideological argument present in the regulatory documents, which points out higher education as a possibility to change the current social scenario, has not been reflected in the professional nursing field. The expansion of nursing courses has been unfolding in a disorderly manner and is concentrated in the private sector, with geographical inequality in the distribution of these courses.

CONCLUSION:

There does not seem to be a concern with the local needs and with a connection among education, research and extension, which compromises the quality of the education provided to future nurses.

Nursing; Nursing Education; Schools, Nursing; Higher Education

Introducción:

Este estudio analizó la ampliación del número de cursos de pregrado en enfermería en las últimas dos décadas ante el movimiento de expansión de la educación superior en Brasil.

MÉTODO:

Fue desarrollada una investigación documental sobre los marcos legales que impulsaron ese movimiento y una investigación cuantitativa que describió la expansión del número de cursos de enfermería. Los datos fueron analizados a través del análisis temático (cualitativos) y de la estadística descriptiva (cuantitativos).

RESULTADOS:

El discurso político-ideológico presente en los documentos normativos que indican la educación superior como posibilidad de transformación de la realidad social no se viene reflejando en el área de enfermería. La expansión de los cursos de enfermería está ocurriendo de manera desordenada, concentrada en el sector privado y con desigualdad geográfica en la distribución de esos cursos.

CONCLUSÍON:

No se observa una preocupación con las necesidades locales, con la articulación entre la enseñanza, investigación y extensión. Ese hecho compromete la calidad de la formación de las futuras enfermeras.

Enfermería; Educación en enfermería; Escuelas de Enfermería; Educación Superior

Introdução

O ensino de enfermagem no Brasil foi institucionalizado em 1923, com a criação da Escola de Enfermeiras do Departamento Nacional de Saúde Pública, oportunidade em que emergiram os primeiros traços de uma política de saúde como atribuição do Estado^{( 1 )}.

O processo de reorganização econômico-política, a partir da década de 30 do século XX, evidenciou a necessidade de uma força de trabalho qualificada e com saúde, o que implicou a demanda por serviços de saúde e consequente aumento do número de cursos de enfermagem no país. Esse crescimento foi intensificado na década de 40, com a aceleração do processo de substituição das importações e fortalecimento da industrialização^{( 1 )}.

Nesse contexto, o Estado, atendendo à lógica de produção de serviços de saúde, edita a Lei nº775/49, que regulamenta o ensino de enfermagem como matéria de lei, propondo a ampliação do número de escolas e tornando obrigatória a existência do ensino de enfermagem em todo centro universitário ou sede de faculdades de medicina^{( 1 )}.

Em 1961, foi editada a Lei nº4.024/61- Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/61), na qual a educação passou a ser entendida como obrigação do poder público e livre para a iniciativa privada, favorecendo a intensificação da expansão quantitativa do ensino superior no país^{( 1 )}.

As medidas decorrentes da LDB/61 não foram suficientes para atender as expectativas de capacitação de recursos humanos para a modernização do país. Iniciou-se, então, um estudo para a reforma universitária, culminando com a Lei 5.540/68 que, dentre outras medidas, favoreceu a expansão da educação superior.

Essa lei, por sua vez, veio exigir maior formação do corpo docente, respondendo às necessidades de especialização para atender à área tecnológica e à demanda maior do processo produtivo. Assim, além de expandir o número de cursos e vagas, a reforma universitária institucionalizou a pós-graduação (mestrado e doutorado), objetivando qualificar pessoal para suprir a educação superior^{( 1 )}.

Ainda em 1972, o plano decenal de saúde para as Américas definiu, como uma de suas metas, o aumento quantitativo de enfermeiras, tornando necessária a ampliação do número de vagas e abertura de novos cursos de enfermagem no país^{( 2 )}.

A década de 1990 evidenciou a mudança do modelo econômico, com o fortalecimento da política neoliberal que tem, na lógica do mercado e na minimização do Estado, os seus pilares mais danosos, gerando a universalização da exclusão social e a primazia do econômico em detrimento do social. Ainda nos anos 1990, professores, funcionários e estudantes das instituições de educação superior públicas brasileiras denunciavam as precárias condições de organização e funcionamento a que foram submetidas as universidades do país.

É nesse contexto que se dá uma mudança de marco legal, que transformou profundamente a educação superior no país - a Lei de Diretrizes e Base da Educação (LDB) em 1996 - Lei 9.394/96^{( 3 )}, que estabeleceu as diretrizes e bases da educação nacional, abrindo espaços para a introdução de alternativas de ordem organizacional, curricular e de autonomia no panorama do setor educacional, além de viabilizar a ampliação quantitativa de instituições de ensino superior (IES), de cursos e de vagas.

Nessa mesma direção, o Plano Nacional da Educação (PNE) para o decênio 2001-2010^{( 4 )}, em consonância com a Declaração Mundial sobre Educação para todos, apresentou uma política de Estado centrada na expansão da educação superior como estratégia para o desenvolvimento do país.

A partir desses dois marcos legais (LDB e PNE), o sistema educativo no país passou a apresentar grande crescimento da sua oferta, com a abertura indiscriminada de novos cursos, sem controle, por exemplo, da necessidade e demandas específicas de cada região, ocasionando desigualdade geográfica (desequilíbrio regional e intrarregional) dessa oferta e, ainda, a privatização do sistema e a proliferação descontrolada de cursos e instituições cada vez mais distantes da ideia de universidade e de padrões mínimos de qualidade^{( 1 )}.

Como integrante do aparelho universitário, a área de enfermagem seguiu a tendência expansionista encorajada pela LDB e pelo PNE, apresentando expansão acelerada da oferta de cursos, crescimento das matrículas no setor privado e da racionalização de recursos nas instituições públicas de ensino superior. Enfim, uma expansão sem um planejamento estratégico que estivesse ancorado em políticas públicas, nas quais fossem consideradas as necessidades e as especificidades regionais de saúde.

Vale destacar que a literatura existente sobre essa expansão de cursos de enfermagem ainda não avança com objetividade, e não tem sido discutida em todas as suas implicações, para o processo de formação da(o) enfermeira(o). Assim, a presente investigação assumiu um caráter necessário e relevante, buscando preencher uma lacuna na literatura, particularmente nos periódicos da área, além de possibilitar a promoção de debate em torno do processo de formação, diante do movimento de expansão de cursos/vagas na área de enfermagem, favorecendo a construção de novos conhecimentos para essa área e subsidiando as políticas públicas de educação e saúde.

Ante essas considerações, o presente estudo teve como objetivo analisar a ampliação do número de cursos de graduação em enfermagem, nas duas últimas décadas, no contexto das políticas públicas de educação, considerando o movimento de expansão da educação superior no país.

Metodologia

Trata-se de pesquisa exploratória e descritiva, com abordagem qualitativa e quantitativa. A etapa qualitativa constituiu-se no estudo de interpretação dos marcos legais (LDB e PNE) que impulsionaram o movimento de expansão da educação superior, nas duas últimas décadas, e seus reflexos na quantidade dos cursos de graduação em enfermagem. A etapa quantitativa constituiu-se no levantamento e caracterização dos cursos de enfermagem no país, e a trajetória dos mesmos no contexto das políticas públicas, considerando o movimento de expansão da educação superior no país.

Adotou-se a pesquisa documental que possibilita ampliar o entendimento do movimento de expansão, cuja compreensão necessita de contextualização histórica e sociocultural. O uso de documentos em pesquisa permite acrescentar a dimensão do tempo à compreensão do social, além de favorecer a observação do processo de análise da evolução de indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos, mentalidades e práticas^{( 5 )}.

O conteúdo dos documentos é analisado, buscando-se aspectos relevantes que aparecem e reaparecem em contextos variados, direcionando a codificação da unidade de análise que reflete os propósitos da pesquisa.

Para coleta dos dados quantitativos, foi utilizado um formulário que continha informações relativas às IESs e aos cursos de graduação em enfermagem, oferecidos por essas instituições, a saber: categoria administrativa da IES, ano de criação do curso, unidade federativa e região geográfica.

Os dados foram coletados ao longo dos anos de 2005 a 2011^*, inicialmente através do site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, do Ministério da Educação (INEP/ME), que disponibilizava acesso a um banco de dados em que estavam registradas todas as IESs do Brasil^{( 6 )}. A partir de 2010 esse site deixou de disponibilizar o acesso virtual a esse banco de dados - que passou a ser publicado por meio do Sistema e-Mec^{( 7 )}, no qual os dados passaram, então, a ser coletados. As informações referentes ao quantitativo de cursos de enfermagem, no período de 1991 a 2004, foram obtidas via estudo realizado pelo INEP/ME^(8), que analisou a trajetória dos cursos de graduação na saúde, nesse período.

Para apresentação dos dados quantitativos, foi utilizada a estatística descritiva com base na análise gráfica, para melhor expressar a expansão e tendências dos cursos de graduação em enfermagem.

O estudo ancorou-se no referencial metodológico da dialética, que proporcionou a abordagem da realidade estudada, reconhecendo-a e relacionando-a com o processo histórico, no seu peculiar dinamismo, provisoriedade e transformação. O método dialético é considerado como uma estratégia de apreensão e compreensão da prática social empírica de uma dada realidade social, com suas contradições e desdobramentos^{( 9 )}.

Nesse entendimento, o movimento da expansão de cursos foi analisado na sua dinamicidade e contradições, a partir do contexto histórico que o envolveu, bem como na totalidade de sua inserção nas políticas públicas de educação.

Resultados

Para a análise qualitativa, foram selecionados dois documentos que se caracterizaram como marcos legais do movimento de expansão da educação superior no Brasil, nas duas últimas décadas: a LDB/1996^{( 3 )} e o PNE decênio 2001-2010^{( 4 )}. A análise desses documentos evidenciou as dimensões política, econômica e ideológica do movimento de expansão da educação superior no Brasil, em meio a uma totalidade histórico-social que configura a sociedade onde as IESs estão inseridas.

Marcos legais do movimento de expansão da educação superior no Brasil

Na LDB/1996^{( 3 )} fixaram-se as diretrizes e bases da educação nacional e reafirmou-se a educação como um dever do Estado; essa educação deve ser inspirada nos "princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana", tendo por finalidade "o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho". Evidenciou-se, ainda, a "coexistência de instituições públicas e privadas de ensino", definindo que "o ensino é livre à iniciativa privada", devendo, contudo, ser assegurada "a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino", a "vinculação entre a educação, trabalho e práticas sociais", além do "incentivo ao trabalho de pesquisa e investigação científica, visando ao desenvolvimento da ciência e da tecnologia, bem como à criação e difusão da cultura e, desse modo, facilitando o entendimento do homem e do meio em que vive". Assegurou, também, a autonomia às IESs, possibilitando às mesmas "a criação, expansão, modificação e extinção de cursos; ampliação e diminuição de vagas e elaboração de programas de cursos". Ficou instituída, apenas para as universidades, a obrigação da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão^{( 3 )}.

Nesse mesmo texto legal foi estabelecida, para a União, a competência para "assegurar o processo nacional de avaliação das instituições de educação superior [...]; autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino" e a incumbência de "elaborar o Plano Nacional de Educação", além de assegurar o processo nacional de avaliação das instituições de educação superior"^{( 3 )}.

O Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº10.172, de 9/1/2001^{( 4 )}, apresentou uma política de Estado para o decênio 2001-2010, assentada sobre três ideias básicas, ou seja: a educação como direito de todos, a educação como fator de desenvolvimento social e econômico do país e a educação como instrumento não só de combate à pobreza, mas, também, de inclusão social. Estabeleceu, dentre outras metas, ampliação da oferta de vagas em cursos superiores, compatível com 30% dos jovens entre 18 e 24 anos, em consonância com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos. Esse plano definiu, ainda, a necessidade de "institucionalizar um amplo e diversificado sistema de avaliação interna e externa que englobe os setores público e privado, e promova a melhoria da qualidade do ensino, da pesquisa, da extensão e da gestão acadêmica"^{( 4 )}.

Mesmo reconhecendo a necessidade da expansão de cursos e vagas, o PNE recomendou cautela e planejamento dessa expansão com vistas à educação de qualidade, evitando "o fácil caminho da massificação"^{( 4 )}.

Esse plano reconheceu, ainda, a contribuição do setor privado, que já oferecia a maior parte das vagas na educação superior e que "tem um relevante papel a cumprir, desde que respeitados os parâmetros de qualidade estabelecidos pelos sistemas de ensino". Destacou a "distribuição de vagas muito desigual por região" e que esta desigualdade "resulta da concentração das matrículas em instituições particulares das regiões mais desenvolvidas". Para correção dessa desigualdade, o PNE teve como meta "estabelecer uma política de expansão que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regiões do país"^{( 4 )}.

Por outro lado, esse documento legal destacou que "há necessidade da expansão das universidades públicas para atender à demanda crescente dos alunos, sobretudo os carentes, bem como ao desenvolvimento da pesquisa [...] que depende dessas instituições, uma vez que realizam mais de 90% da pesquisa e da pós-graduação nacionais". O setor público, nesse movimento de expansão, deve assegurar aumento de vagas que, no mínimo, mantenha proporção nunca inferior a 40% do total^{( 4 )}.

A expansão dos cursos de graduação em enfermagem no Brasil

Os gráficos que se seguem apresentam a expansão dos cursos de graduação em enfermagem, como resultado do movimento de expansão da educação superior no Brasil, nas duas últimas décadas.

Discussão

Os dados apresentados sobre a trajetória dos cursos de graduação em enfermagem evidenciaram forte e desordenada expansão do número de cursos, no período de 1991 a 2011, e, particularmente, a partir de 2001, como reflexo da LDB e do PNE, demonstrando enormes assimetrias entre as diferentes regiões, como um desafio a ser enfrentado pela categoria.

O número de cursos de graduação em enfermagem saltou de 106, em 1991, para 799 em 2011, representando crescimento de 754% (Figura 1).

Figura 1
Expansão dos cursos de graduação em enfermagem no Brasil, de 1991 a 2011

Foi possível perceber, também, que a oferta de cursos de enfermagem entre os setores público e privado tem sido muito desigual (Figura 2). Esse achado contraria o disposto no PNE, que defende aumento do setor público numa proporção nunca inferior a 40% do total de cursos, mantendo equilíbrio entre esses dois setores. A expansão do setor público tornou-se ainda mais relevante, ao se considerar que esse é responsável por 90% da pesquisa e da pós-graduação no Brasil^{( 4 )}.

Figura 2
Expansão dos cursos de graduação em enfermagem no Brasil, de 1991 a 2011, por categoria administrativa

Contraditoriamente, a LDB, pautando-se nas prerrogativas da autonomia universitária, estabeleceu, para as universidades, o direito de criar novos cursos e ampliar livremente o número de vagas nos cursos já existentes, incentivando a expansão da educação superior, mesmo sem atender ao modelo de universidade, centrado na indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, o que direcionou dezenas de universidades a criar novos cursos e ampliar, livremente, o número de vagas, sem a devida regulação por parte do Ministério da Educação. Tal ação legal favoreceu o crescente movimento expansionista, restringindo a educação superior à função de ensino^{( 10 )}.

Essa realidade evidenciou que, ao mesmo tempo em que se favoreceu a ampliação quantitativa de instituições de ensino e de aumento do número de cursos e da oferta de vagas, possibilitou-se a formação de profissionais sem o suporte da pesquisa e da extensão, contribuindo para uma formação deslocada do eixo da indissociabilidade do ensino com a pesquisa e com a extensão e, consequentemente, sem o estímulo à criação do pensamento novo, sem a curiosidade que leva à descoberta do novo.

A indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão se constitui numa estratégia para fazer frente às exigências da sociedade, que se apresentam e se modificam rapidamente, aproximando a educação em enfermagem das demandas da contemporaneidade, da complexidade e da imprevisibilidade, características do processo de trabalho em saúde^{( 11 )}.

A desigualdade se manteve quando foi analisada a distribuição dos cursos nas regiões do país (Figuras 3, 4 e 5), fato esse que já havia sido apontado pelo PNE, que se propunha, entre outras coisas, estabelecer uma política para diminuir essa distorção.

Figura 3
Expansão dos cursos de graduação em enfermagem no Brasil, de 1991 a 2011, por região geográfica

Figura 4
Expansão dos cursos de graduação em enfermagem no Brasil, em 2011, por categoria administrativa e região geográfica

Figura 5
Expansão dos cursos de graduação em enfermagem no Brasil, em 2011, por categoria administrativa e unidade federativa

Essa realidade refletiu o desenvolvimento econômico das regiões. Há que se considerar que o crescimento do número de cursos está diretamente proporcional à concentração de investimentos públicos em que a capacidade instalada de recursos humanos qualificados e de infraestrutura pré-existentes já é consideravelmente elevada. Onde existe o maior Produto Interno Bruto (PIB) ou maior número de cursos, o valor dos investimentos absolutos tem sido proporcionalmente maior^{( 10 )}.

Vale destacar, ainda, que a LDB, ao tempo em que buscou direcionar caminhos a serem percorridos, não indicou proposições ou correções para o sistema, isto é, não ficaram evidenciadas ações de indução à melhoria da qualidade do ensino e/ou à sua transformação. Ademais, as ações de avaliação do ensino superior, adotadas pelo Ministério da Educação, apesar de bem intencionadas, não têm sido suficientes para induzir e/ou manter a qualidade do ensino no processo de constituição de um novo panorama para a educação em enfermagem no país.

As políticas de acompanhamento e avaliação do ensino superior vêm sendo direcionadas, via mecanismos formais e burocráticos, para um processo de autorização e credenciamento de cursos, sem indicarem, contudo, um mecanismo sistemático de acompanhamento do desempenho dos mesmos, contrariando as premissas do PNE.

A expansão de cursos/vagas sem um controle da sua qualidade está, destarte, longe de ser a única ou a melhor forma de ensinar e produzir conhecimento. A oferta de cursos sem acompanhamento da sua qualidade pode significar um risco, principalmente para a área da saúde, onde se coloca em jogo a vida da população.

A avaliação não deve servir apenas à observação, ao diagnóstico de uma situação, mas, essencialmente, à autoavaliação de quem vive e participa da instituição, sendo educativa na medida em que proporciona oportunidades de ação e de transformação^{( 12 )}.

Conclusão

A política expansionista de educação superior, implementada no Brasil nas últimas duas décadas, vem evidenciando o atendimento às exigências de mercado e pressões de grupos da sociedade civil, para abertura de novos cursos e oportunidades de acesso à educação superior, e não para atender a necessidade de formação de profissionais qualificados, visando a solução das desigualdades regionais.

Essa política, ao segmentar a educação superior por meio do estímulo à expansão de cursos, naturalizou esse setor como serviço e, na maioria dos casos, restringiu a educação superior à função de ensino, sem o foco da qualidade.

As ações propostas por essa política expansionista buscaram recriar o sistema, apontando direções a serem seguidas, sem, contudo, evidenciar ações de indução à melhoria da qualidade do ensino e/ou à sua transformação.

O movimento de expansão dos cursos de graduação em enfermagem não veio acompanhado de um estudo das necessidades e demandas específicas de cada região. Pelo contrário, esse movimento vem refletindo a lógica de mercantilização da educação, que considera as necessidades e demandas do mercado (da saúde e da educação).

Essa constatação implica a necessidade de recuperação da capacidade do poder público para regular, avaliar e supervisionar adequadamente as instituições de educação superior, sejam elas privadas ou públicas. Sem isso, é impossível pensar em melhoria da qualidade e no estabelecimento de marcos regulatórios compatíveis com as metas de fazer da educação superior, e mais especificamente da enfermagem, um elemento essencial na qualidade da atenção à saúde da população.

A necessidade de novos profissionais enfermeiras(os) é uma realidade. Entretanto, ao mesmo tempo em que é necessário ampliar o número de enfermeiros no país, é necessário, também, que esses profissionais sejam formados em cursos de qualidade reconhecida, que possam formar enfermeiros com perfil e competência para intervir propositivamente nos modelos de atenção à saúde.

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• *
  O movimento de expansão dos cursos de graduação em enfermagem vem sendo acompanhado pelas pesquisadoras do Grupo de Pesquisa EXERCE, da Escola de Enfermagem da Universidade Federal da Bahia, desde o ano 2000, por intermédio da coleta de dados nos sites e documentos oficiais do Ministério da Educação e posterior alimentação de uma planilha eletrônica.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jun 2013

Histórico

• Recebido
  04 Out 2012
• Aceito
  14 Fev 2013