Financiamiento de la educación superior en América Latina

Funding higher education in Latin America

DOSSIÊ DESAFIOS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR

Financiamiento de la educación superior en América Latina¹

Funding higher education in Latin America

Carmen García Guadilla

Psicóloga, con doctorado en la Universidad René Descartes, París; y maestrías en Stanford University, USA, y en Cendes/UCV; es profesora titular del centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de la Venezuela. Venezuela

RESUMEN

El trabajo parte de un panorama general de la situación de la educación superior en América Latina, tanto de su crecimiento cuantitativo como de las políticas públicas más relevantes. En la segunda parte es analizada una de esas políticas, la de financiamiento de las universidades públicas. Para ese trabajo fueran utilizados los datos basados en los estudios de lesalc/UNESCO. Por fin, el texto discute un plan de acción para el establecimiento de una agenda de financiamiento en la educación superior.

Palabras-clave: Financiamiento, Educación Superior, Universidades, América Latina.

ABSTRACT

This work is based on an overview of the situation of higher education in Latin America, both of its quantitative growth and its more relevant public policies. The second part examines one of those policies: that of funding public universities. The work used data based on studies by IESALC/UNESCO. Finally, an action plan is discussed for the establishment of an agenda to fund higher education.

Key words: Funding, Higher education, Universities, Latin America.

Introducción

Al igual que otras regiones del mundo, el panorama regional de la educación superior en América Latina durante la década de los noventa, experimentó –en una buena parte de los países- crecimiento cuantitativo y algunos cambios en las políticas públicas del sector.

En cuanto a las dinámicas cuantitativas, se observa un incremento en los procesos de diferenciación del sistema, que se manifiesta especialmente en un crecimiento significativo del sector privado y del sector no universitario. En cuanto a las reformas a nivel de los sistemas nacionales de educación superior (SNES), éstas se identifican por un discurso modernizador que, en cierta forma, representó el "eco" del discurso que caracterizó las transformaciones de los países avanzados durante la década de los ochenta. De ese discurso, la implantación de sistemas de evaluación y acreditación institucional fue el elemento central, tanto, que algunos analistas no vacilan en considerar la década de los noventa en la educación superior regional como la "década de la evaluación" (Días Sobrinho, 2004), habiéndose relacionado la evaluación institucional como parte fundamental de las reformas.

Con fines de contextualizar el tema del financiamiento, se presentará, en la primera parte de este trabajo, un panorama general de la situación de la educación superior en América Latina, tanto de su crecimiento cuantitativo como de las políticas públicas más relevantes. En la segunda parte, se analizará una de esas políticas, la de financiamiento de las universidades públicas.

Para la parte cuantitativa se han utilizado los últimos Informes de Iesalc/Unesco, especialmente los relacionados directamente con el tema del financiamiento, los cuales están accesibles en la Web de esta institución.² También se ha utilizado el estudio regional publicado por Iesalc/Unesco en 1996.³ La información comparada de estos dos períodos muestra tendencias importantes que ayudan a tener una panorámica bastante realista de la situación de la región. Para este trabajo se decidió utilizar los datos basados en los estudios de Iesalc/Unesco pues, aunque todavía son débiles en algunos aspectos, sin embargo, son más confiables que los disponibles en otras instancias de organismos internacionales.

El escenario latinoamericano

Crecimiento y diversificación

Tamaño de los sistemas nacionales de educación superior (SNES)

Como en otras partes del mundo, la expansión de la educación superior en América Latina ha sido muy significativa. El número de estudiantes pasó de menos de un millón en los sesenta a más de doce millones en los noventa. Sin embargo, la diversidad de los países es muy grande, pues mientras hay un país (Brasil) con más tres millones de estudiantes, cubriendo más de la cuarta parte de la matrícula regional; en el otro extremo, hay siete países con menos de ciento cincuenta mil estudiantes, lo que significa que existen SNES menores a algunas macrouniversidades de la región, como la UBA en Argentina y la UNAM en México.

Instituciones

En el fenómeno de la diferenciación, que caracteriza la educación superior de la región en las últimas décadas, se observa un crecimiento de las instituciones no universitarias, denominadas "otras instituciones de educación superior" ("Otras IES") y también un crecimiento significativo del sector privado. En una proporción importante, las dos categorías coinciden, esto es, una gran mayoría de "Otras IES" son privadas.

Las Otras IES representan más del 80%, aún cuando en el número de estudiantes sólo representan el 30%. Esto es debido a que muchas de estas instituciones tienen menos de cinco mil estudiantes, no ofreciendo ni postgrados ni investigación. Muchas de ellas están en el sector privado.

Estudiantes

En cuanto a la matrícula, la presencia del sector privado es muy alta en América Latina, pasando de 15,2% de estudiantes que había en este sector en los sesenta, a 47,5% que hay a comienzos de los dos mil, aumentando este porcentaje para el caso del sector privado (63%).

Este fenómeno se observa más claramente en el Cuadro 4. En los sesenta Brasil y Colombia eran los únicos países que tenían más de 40% de estudiantes en el sector privado, sin embargo, en los dos mil, hay diez países.

Brasil y Colombia son los dos países en América Latina en donde el subsector privado de "absorción de demanda" es mayor que los otros dos subsectores privados ("religioso"y "secular de élite"), de acuerdo a la clásica clasificación de Levy (1986). En Chile la coexistencia de lo privado y lo público tienden a converger, incluso en los aportes que otorga el Estado a ciertas instituciones del sector privado, entre las que se encuentran algunas importantes instituciones católicas. En Brasil, aún cuando es el país de la región con mayor proporción de matrícula en el sector privado (70%); sin embargo, las universidades públicas siguen teniendo el mayor prestigio, lo cual ha garantizado la existencia de postgrados y de investigación de reconocida calidad en la región. En, México, Venezuela y Argentina, aún cuando el sector privado está creciendo significativamente, sin embargo, todavía el sector público prevalece, con algunas instituciones públicas que todavía tienen mayor prestigio que las privadas.

El sector privado se ha diferenciado dentro de sí mismo en la última década. Así las instituciones religiosas ya no son solamente católicas como fue el caso de otras décadas. Asimismo, el modelo de "absorción de demanda" también se ha diversificado, apareciendo instituciones de orientación social, además de las estrictamente orientadas al mercado.

Acceso a la educación superior

A pesar del crecimiento en el número de estudiantes (actualmente más de 12 millones), el promedio de tasa de matrícula de educación superior en América Latina es de 26%, parecido al promedio mundial, pero significativamente mucho más bajo que el promedio de los países avanzados. Por otro lado, el promedio regional cubre grandes diferencias entre los países, pues mientras Argentina –con las implicaciones que tiene el ingreso irrestricto (García Solá, 2004)- ha alcanzado una tasa de matrícula que lo ubica en el modelo de acceso universal, de acuerdo con la clásica clasificación de Martín Trow- otros países tienen tasas muy bajas, como puede observarse en el Cuadro 5.

En cuanto a la proporción de las mujeres en la educación superior, en la mayoría de los países los porcentajes son mayores que los de los hombres. Solamente Bolivia, Chile, México y República Dominicana, tienen porcentajes por debajo del 50%. (UDUAL/IESALC, 2005). Sin embargo, algunos estudios han demostrado que han sido las mujeres de recursos económicos altos y medios altos las principales beneficiadas.

Los Postgrados

Los postgrados comprenden los cursos de especialización, maestrías y doctorados, siendo las maestrías las que más presencia tienen. En términos de matrícula en postgrado, la región cuenta con más de 500.000 estudiantes de postgrado para el 2000, de los cuales cerca del 70% pertenece al sector público. En esta dimensión por tanto, el desarrollo de este cuarto nivel educativo ha sido mérito del sector público y continúa siéndolo, aún cuando el sector privado viene aumentando su matrícula. Debido a que muchas universidades públicas los postgrados no son gratuitos como sucede con el nivel de pregrado, se presume que el nivel de postgrado sea el que entre a competir con el sector privado tanto nacional como internacional.

Este pequeño pero importante desarrollo que ha tenido el nivel de postgrado en la región, engloba grandes disparidades entre los países. Brasil y México representan los países que destacan por encima de los demás, habiendo otros cinco países que ocupan rangos intermedios: Cuba (que incluye la formación continua), Argentina, Colombia y Venezuela. En el resto de los países -la gran mayoría centroamericanos, además de Paraguay y Uruguay- la magnitud de matrícula es pequeña.

Brasil, México son los países con mayor número de cursos, junto con Cuba, que incluye en los postgrados cursos cortos de formación continua. Argentina, Colombia y Venezuela están en un nivel intermedio, mientras el resto de los países tienen matrículas muy bajas.

Si se toman en cuenta solamente los doctorados y maestrías, que son los niveles de postgrado más importantes en términos de la actividad de investigación, se observa que las distancias entre los países se profundizan todavía más, pues el 71% de la matrícula de esos niveles corresponde a Brasil y México. Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela, suman el 23%; y el resto de los países sólo suman entre ellos el 6%. (García Guadilla, 2000).

Principales reformas

Las agencias internacionales como la UNESCO y el Banco Mundial tuvieron un papel importante en la introducción del discurso de la agenda de transformación, con los diferentes matices que caracterizan a cada una de esas organizaciones. En una gran parte de los países de América Latina, las reformas se focalizaron en la creación de sistemas de evaluación y/o acreditación institucional.

Sistemas nacionales de evaluación y/o acreditación fueron implementados en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Costa Rica y México. Mientras Argentina, Bolivia, Brasil, México, Costa Rica y Cuba priorizaron los sistemas de evaluación en primer término, Chile y Colombia priorizaron la acreditación. En algunos de estos países, las reformas estuvieron acompañadas por cambios en las leyes de educación superior, como fue el caso de Chile, Argentina, Brasil y Colombia. Pero otro grupo de países no hizo ni reformas ni cambios legales.

Durante los '90 también se produce una maduración de algunas tendencias, como el crecimiento del nivel de postgrado y el desarrollo de proyectos estratégicos de ciencia y tecnología en países como Brasil, México, Argentina, Chile, Venezuela y Colombia. También tuvo lugar el desarrollo de algunas instituciones virtuales, como el Instituto Tecnológico de Altos Estudios, en Monterrey, México; la Universidad Virtual de Brasilia, que coordina la red de ocho universidades llamadas Universidad Virtual de Centro-Oeste (UNIVIRCO); Universidad Red, coordinada por Argentina, con participación de Brasil, Gran Bretaña e Israel; Red de Información Iberoamericana (RIBIE), con la participación de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, México, Perú, Venezuela y España (Silvio, 2000).

Nuevos proveedores y nuevas formas de suministro

En América Latina comienzan a detectarse nuevos proveedores y nuevas ofertas, en algunos casos trabajando de forma virtual, pero también hay algunas sedes, y franquicias. Sin embargo, hay mayor presencia de programas articulados y sobre todo convenios como puede observarse en el Cuadro 8.

Un número importante de proveedores externos operan a través de las distintas modalidades y formas de suministro, que no existían hace apenas unos años. Europa (especialmente España) está mas presente en la modalidad de educación a distancia en cuanto al número de instituciones, no así en cuanto al número de estudiantes que no es posible calibrar por los momentos. Estados Unidos está más presente a través de la modalidad de sedes, y franquicias. Sin embargo, en cuanto a las alianzas, tanto Europa como Estados Unidos están más o menos al mismo nivel. Por su parte, los convenios siguen siendo la modalidad de internacionalización más común, especialmente entre los propios países de la región.

Aspectos financieros

Gastos y presupuestos

El promedio de gasto público regional dedicado a educación superior en América Latina, en relación al PIB, es de 0.87%, y no ha variado en los últimos años. Lamentablemente no existen cifras sobre la proporción de gasto privado en el PIB para América Latina, debido a la poca información que suministran las instituciones de este sector, por lo tanto se desconoce la proporción de gasto total –público y privado- en el PIB. Sin embargo, en países donde el sector privado es más elevado que el público, puede más que duplicar la cifra de la proporción de gasto público en PIB. Por ejemplo, en República Dominicana, el gasto público en educación superior es de aproximadamente 0,27%, pero "se eleva a 0,90% si se toma en cuenta el sector privado" (Gámez, 2005)

El promedio regional de gasto público presenta diferencias entre los países, donde Cuba y Venezuela aparecen con mayores proporciones. Sin embargo, hay que considerar en el caso de Cuba, que al no tener gasto privado, el gasto público es el gasto total. En el caso de Venezuela, hay que considerar que en las asignaciones presupuestarias, está incluido el pago a jubilados, que para el año 2005, representa el 31% del presupuesto de las universidades. Este mismo fenómeno se observa en el Perú.

América Latina tiene un promedio de gasto público unitario muy inferior al de los países avanzados, pero superior al resto de los países no avanzados. Ahora bien, este promedio (US $ 2,381) engloba diferencias importantes entre los países, siendo Brasil, Chile, México, Venezuela, y Costa Rica, los países con mayores promedios para la última fecha disponible. Este promedio es mucho más bajo que el de los países avanzados. Solo algunos pocos países, como Chile, Brasil, México, tienen promedios más cercanos a los países europeos. Venezuela sigue siendo un caso difícil de interpretar, pues si bien sale con cifras elevadas, sin embargo, los gastos incluyen un alto porcentaje del pago a los jubilados.

El presupuesto público de educación superior para la región casi aumentó el doble en los últimos cinco años, llegando a más de 15 mil millones de dólares en el 2002, representando en promedio el 23% del presupuesto dedicado a todos los niveles educativos. Los países que tienen mayor proporción de presupuesto destinado a educación superior, en relación al presupuesto total destinado al sector educativo, son Venezuela, (hay que tomar en cuenta la distorsión que se ha señalado más adelante) y Brasil que, paradójicamente, tiene un sector privado muy extendido.

Financiamiento en el sector público

En el caso de las instituciones públicas, el modelo predominante de asignación de recursos en la región es el "histórico-negociado", basado en el incremento anual de presupuestos anteriores. Pocos países toman en cuenta otros modelos de asignación con base a criterios más sofisticados como los de insumos, los de resultado ó los de calidad. En el modelo negociado –el de mayor presencia en la región- además de las transferencias presupuestarias automáticas, se utilizan también en algunos casos, mecanismos suplementarios como los siguientes: a) recursos públicos adicionales; b) recursos de origen privado, como aranceles de matrícula, donaciones, o contratos de venta de servicios; y c) obtención de recursos públicos o privados vía la cooperación internacional. Se observa, para el caso de la región, que el modelo prevaleciente es el de las asignaciones por partidas específicas. Los países que utilizan más de dos fórmulas son: Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, en la mayoría de los casos el peso de los ítems como venta de servicios, colegiaturas e ingresos sobre patrimonio, son poco significativos en la estructura de los gastos.

El modelo negociado ha sido criticado porque no tiene capacidad de incorporar incentivos dirigidos a mejorar eficiencia interna ni calidad a sus actividades. Se considera que "la negociación por vía del proceso político, tiende a imprimir a la relación entre el Estado y las instituciones un carácter de relación de fuerza, negociación y presión corporativas, limitando la independencia de las instituciones públicas y la necesaria transparencia que debieran tener los procesos de apropiación de recursos públicos" (Brunner, 1993:21).

En cuanto a los sistemas de incentivos financieros, son muy pocos los que se utilizan en la región. Entre ellos, cabe mencionar el de productividad de la investigación -publicaciones, inventos, innovaciones, entre otros- el cual está presente en Argentina, Brasil, Cuba, México, Uruguay, Venezuela, y Chile. Instituciones que apoyan actividades de investigación y postgrados tienen un peso importante en algunos países de la región, como: CNPq y CAPES en Brasil, COLCIENCIAS en Colombia, y FONACIT en Venezuela.

En algunos países existen Fondos competitivos orientados a mejorar la calidad la educación superior como: FOMEC en Argentina, FOMES en México, MECESUP, en Chile.

En Brasil, además de los recursos públicos presupuestarios destinados a las IFES, vía Ministerio de Educación, están los destinados a las instituciones estatales o municipales por los respectivos estados y municipios; esas instituciones también generan recursos por medio de programas propios y pueden recibir apoyos de instituciones financieras de actividades científicas, tecnológicas y otras.

El pago de matrícula como forma de recuperación de costos en el sector publico tiene poca presencia en la región. Entre los países de América Latina con existencia de un sector público no-gratuito se encuentran Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Perú, Bolivia y México; aún cuando las cuotas de los últimos tres países son muy pequeñas y en algunos casos simbólicas. Por ejemplo, mientras en Chile la proporción de derechos de matrícula en los gastos corrientes es de 25%, en Costa Rica de 15% y en Colombia de 9%; la proporción en Bolivia, Guatemala, Perú y México es menor de 3%. Durante la década de los noventa, hubo en la región algunas experiencias fallidas de instituciones que implantaron la medida sin éxito, por los conflictos que generó, como fue el caso de la UNAM en México, que llevó a una huelga de nueve meses.

Ahora bien, en los países donde la medida de pago de matrícula es más significativa y lleva más años de impuesta, como es el caso de Chile, se ha encontrado que la asignación vía estudiantes ha tenido algunos efectos negativos. Entre ellos, la presencia de segmentaciones institucionales no deseables, a la vez que el programa de becas no ha sido suficiente para eliminar la inequidad. Chile es el país que más ha diversificado las opciones de financiamiento, en un esfuerzo por equilibrar la presencia de varios modelos: negociado, insumos, resultado, y calidad. Ahora bien, considerando la experiencia habida en este país en los últimos 25 años, a comienzos del 2005 se presentó un Informe con una nueva propuesta de financiamiento, tomando en cuenta los instrumentos de política pública en un contexto de mercado. Esta nueva política pretende "desregular aspectos del actual funcionamiento del mercado que entraban su operación; en otros, introducir regulaciones para mejorar su desempeño. En algunos casos se requerirá aumentar los subsidios, en otros disminuirlos. Algunas reglas establecidas deberán perfeccionarse, otras deberán modificarse o abandonarse". (Brunner et. al., 2000). Las propuestas de esta reforma se presentan en el ^{recuadro 1}.

Financiamiento en el sector privado

El modelo de financiamiento que prevalece en las instituciones privadas es el de matrícula pagada por los estudiantes. Pocos países tienen créditos estatales subsidiados, como es el caso de Colombia, Brasil, y también pocas son las universidades privadas que tienen algunos subsidios del Estado, como en el caso de Chile. En algunos países –como Bolivia, y Colombia- la Constitución prohíbe hacer aportes a las universidades privadas.

Debido a que el ingreso generado por el cobro de matrícula que prevalece en las instituciones privadas de la mayoría de los países no es suficiente para realizar actividades diferentes a la simple docencia, son pocas las instituciones privadas –generalmente corresponden a algunas católicas y seculares de élite- con postgrados y/o carreras que implican inversiones sustantivas. En las privadas de absorción de demanda, las mayores posibilidades financieras provienen del cobro de matrícula, y menos frecuentemente cuentan con otras fuentes de ingreso como donaciones empresariales e ingresos propios por servicios. Algunos referentes por países son: en Bolivia el 85% de los ingresos proviene de los cobros a estudiantes; el 2.8 de donaciones y el 12.6% de aportes al capital; en Colombia: 64% pago de estudiantes.

Generalmente el costo de matrícula más alto es en la carrera de Medicina, razón por la cual no en todos los países hay universidades privadas que tienen esa carrera; le sigue Ingeniería. Algunos costos promedios anuales de referencia por países son: Bolivia: US$ 596 (Medicina US$ 842); Paraguay: US$ 1.956; Guatemala US$ 543 (la más costosa US$ 727); Costa Rica: US$ 4.412 (la más cara Medicina: US$ 14.150); El promedio de costo de carreras en Uruguay es de US$ 10.000 (siendo Ingeniería la más costosa: US$ 13.903).

En algunos países sucede que, debido al reducido número de plazas disponibles, el acceso a la universidad pública es sumamente selectivo, lo que a veces obliga a los estudiantes que pueden pagarlo a tomar cursos especiales de ingreso. Por ejemplo, en Paraguay el curso privado preparatorio para el ingreso a Medicina en la principal universidad pública, puede llegar a US$ 1.200 al año, aún cuando la matrícula anual en la universidad pública sólo cuesta alrededor de US$ 120" (Martín: 2004:67)

Fondos de financiamiento y créditos educativos

Se ha señalado en secciones anteriores, que hay un 74% de jóvenes entre 20-24 años, que están fuera del sistema de educación superior en la región, siendo la mayoría de los excluidos jóvenes de menores recursos. De acuerdo a datos de CEPAL, el 60% de la población en edad universitaria, perteneciente a los sectores más pudientes de la población, se beneficia del 77% del gasto público total en educación superior, mientras el 40% restante de la población, perteneciente a los sectores menos pudientes, se beneficia apenas del 23% del gasto público total en educación superior. (Tellez & Rodríguez, 2003).

Los fondos de financiamiento o créditos educativos, en términos generales, han sido pensados para que estudiantes de menores recursos puedan tener acceso a la educación superior. El problema de la equidad en la educación superior en la región, se agrava cada más, a medida que la expansión del sector público tiende a estabilizarse, y el sector privado a extenderse. Por ello que las becas y los créditos son importantes para garantizar la manutención de estudiantes de bajos recursos, en los casos que asistan a instituciones gratuitas, y para el pago de matrícula y manutención, en los casos de estudiantes que asistan a instituciones con pago de matrícula.

Información de la Asociación Panamericana de Instituciones de Crédito Educativo (2005) y Tellez & Rodíguez (2003), trabajando con datos hasta 1999, reportan 31 instituciones en 14 países de la región que otorgan préstamos educativos. Los recursos que moviliza anualmente (tomando en cuenta las últimas fechas disponibles, entre 1997-1999) se ubican alrededor de 400 millones de dólares (APICE, 2005), si se cuenta La Caixa Económica Federal de Brasil, que cubre más del 50% del total de todos los países. Le sigue ICETEX de Colombia con casi 60 millones de dólares, FUNDAYACUCHO de Venezuela con 30 millones de dólares. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, el porcentaje de estudiantes beneficiados es muy pequeño, ya que en 1999, se beneficiaron alrededor de 113 mil estudiantes, lo cual representa un porcentaje menor al 1% del total de matrícula de la región, porcentaje muy bajo, si se toma en cuenta que la proporción de jóvenes no incluidos en el sistema de educación superior en la región es de 74%.

Otras organizaciones que ofrecen préstamos son: entre las públicas: PRONABES (México), FONABEC (México); PROINABEC (Perú), IECE (Ecuador), CONAPE (Costa Rica), FUNDACHACUCHO (Venezuela); entre las privadas: FODESEP (Colombia), FUNDAPRO (Bolivia), FUNDAPEC (República Dominicana), DIFOME, Guatemala, EDUCREDITO (Honduras y Venezuela), (APICE, 2005)

La Asociación Panamericana de Instituciones de Crédito Educativo (APICE) es una institución privada no lucrativa, integrada por instituciones públicas y privadas, con la misión de promover, coordinar, y manejar crédito y otros programas de asistencia financiera a estudiantes en América.

Consideraciones finales

Algunos aspectos relevantes sobre la situación del financiamiento de la educación superior en América Latina

La situación del financiamiento de la educación superior en la región, presentada de manera breve en las secciones anteriores, muestra gran diversidad en todos los campos, lo cual limita los análisis y sugerencias que puedan hacerse si se pretende generalizar a nivel de toda la región. Este escenario de diversidad se ha podido constatar en casi todos los aspectos: en el tamaño de los sistemas nacionales de educación superior, en las tasas de matrícula, en los presupuestos y gastos del Estado, en la proporción de educación privada, en el desarrollo de los postgrados, en las políticas de gasto público, entre otros.

Ahora bien, en términos generales, se observa –con algunas excepciones- una presencia importante del sector privado y del sector no-universitario, habiendo coincidencias entre ambos, es decir, que una gran parte del sector privado son instituciones de educación superior no universitarias. Se constata un crecimiento de la tasa bruta de matrícula en todos los países, pasando de 17% a 26% en menos de una década. Ahora bien, no todos los países que tienen un sector privado extenso, tienen las mayores tasas de matrícula, como se observa especialmente en el caso de Brasil, Colombia y El Salvador (^{Anexo 2}, Gráfico 2). Lo mismo puede decirse de países que tienen una alta proporción de presupuesto de educación superior en relación al educativo, sin embargo, no por ello tienen altas tasas de matrícula, como es también el caso de Brasil y Nicaragua (^{Anexo 2}, Gráfico 3). El caso de Brasil es muy particular, pues si bien tiene un sector público poco extenso, sin embargo, es uno de los más prestigiosos de la región, en términos del nivel de sus postgrados y de su investigación científica.

El PIB está alrededor del 0.87%, que es menor al promedio de los países de la OCDE. Sin embargo, en los países de la región no parece haber relación entre alto porcentaje de PIB en educación superior y tasa de matrícula. El total del gasto público regional es de un poco más de 15 mil millones de dólares). El gasto por estudiante (aproximadamente US$ 2.380) aunque aumentó levemente en relación a la cifra de 1995, sin embargo, es bastante menor que el promedio de los países de la OCDE.

En cuanto a las opciones complementarias al financiamiento público, la más utilizada en la región ha sido la de expansión del sector privado, aunque su expansión no ha obedecido a políticas explícitas de los gobiernos, todo lo contrario, en la mayoría de los casos, ha crecido de manera espontánea y sin ningún control. Lamentablemente, no se tienen cifras sobre la inversión del gasto privado, que en la región cubre cerca del 50% de la matrícula. Otras opciones como el pago de aranceles ó la prestación de servicios no han tenido desarrollo en la mayoría de los países. El cobro de aranceles es un tema muy dilemático pues tiene visos políticos y socioculturales fuertes, por ello que pocos países, como Chile, han tenido éxito en implantar la medida. En cuanto a la prestación de servicios, en la mayoría de los países de la región estas relaciones solo existen en muy pocos casos, debido, entre otras razones, "a que las tecnologías más avanzadas ya vienen incluidas dentro de los productos y servicios comercializados por empresas cuyas casas matrices están ubicadas fuera del país y de la región, y las empresas nacionales frecuentemente prefieren importar la tecnología" (Velloso: 1997:873). En su conjunto, la mayor parte de la interacción de la universidad con el sector productivo, se ha limitado a actividades de asistencia técnico-científica a las empresas.

Otros aspectos que se han constatado en las secciones anteriores, es el importante papel que ha jugado el sector público en el desarrollo de los postgrados y en el apoyo a la investigación científica. Varios países de la región, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela, cuentan con fondos nacionales para apoyar la investigación en casi todos los campos. Por lo general, el financiamiento de proyectos de investigación con estos fondos se otorga según evaluaciones por pares. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, la investigación y el postgrado no ha logrado el apoyo y la valoración adecuada en la mayoría de los países.

Los postgrados han tenido un desarrollo importante especialmente en Brasil y México. Tanto en el crecimiento de los postgrados como en la inversión en la investigación científica el sector público ha sido decisivo para tener lo poco de ciencia básica y otros aspectos estratégicos de investigación y formación con los que cuenta la región, en los cuales el sector privado no ha incursionado, salvo muy contadas excepciones. Por otro lado, si bien el pago de aranceles en el nivel de pregrado es un tema "tabú" en muchos países de la región, no ocurre lo mismo con el pago de aranceles en el nivel del postgrado, ya que en la mayoría de los países los postgrados en el sector público no son gratuitos. Esto hace suponer que el postgrado tenderá a moverse en los espacios competitivos de ofertas públicas y privadas, nacionales e internacionales.

Un aspecto fundamental que no está cubriendo el sector público en muchos países es la garantía del acceso a la población de bajos recursos que, por su condición, ha sido preparada en el circuito educativo de bajos costos y baja calidad. En algunos países, debido a los sistemas de selección que se han ido implantando en el sector público por la expansión de la demanda, los estudiantes de menores recursos, que son los menos preparados debido a que han debido asistir a escuelas públicas más precarias, no alcanzan a aprobar los exámenes de selección, y por lo tanto son los que están invadiendo los espacios del modelo de "absorción de demanda" que es el subsector menos costoso y más precario del sector privado.

Es posible que esta situación tienda a agudizarse en caso que el sector privado nacional entre en alianza con lo privado internacional reforzando el aspecto lucrativo de sus estrategias. En este sentido, se puede entrever que así como la década de los '90 fue -en nuestros países- la década de la gran expansión de lo privado nacional, es posible que la presente década del nuevo milenio se caracterice por la expansión de lo privado internacional con particular peso de lo virtual que, sólo o en alianza con lo privado nacional, estará en disposición de invadir el mercado de nuestros países a través de redes extraterritoriales. Aunque todavía a pequeña escala, sin embargo, esta tendencia ya está presente en la región, como se ha señalado en la primera parte del presente texto.

En cuanto a los modelos de financiamiento, como se señaló en secciones anteriores, pocos países tienen modelos de distribución de recursos por fórmula, donde se asignan valores a un conjunto de características aplicable a las instituciones; y pocos también utilizan distribución de recursos de acuerdo al desempeño de la institución. En el 2005, se hicieron esfuerzos en Argentina y Chile dirigidos a mejorar sus modelos de financiamiento. En Argentina se creó el Fondo Universitario para el Desarrollo Nacional y Regional (FUNDAR), cuyo objetivo es distribuir recursos del presupuesto a las universidades con destinos específicos, y aspira a concentrar el 15% del total de presupuesto. Chile, por su parte, ha propuesto una Ley de Financiamiento de Educación Superior, como herramienta para dar acceso a los estudiantes de universidades públicas, privadas, institutos, centros de formación técnica y escuelas matrices de las fuerzas armadas a un crédito privado con el aval del Estado, para complementar el actual sistema de Fondo Solidario.

Sin embargo, a pesar de algunas iniciativas, en términos generales en la región, son pocas las experiencias dirigidas a diseñar políticas sustentables de financiamiento para la educación superior.

Plan de acción para el establecimiento de una agenda de financiamiento en la educación superior

En el caso de América Latina, desde la reunión regional de UNESCO, preparatoria de la Conferencia Mundial de Educación Superior, se discute la necesidad de establecer una agenda de financiamiento que oriente las políticas públicas de muchos países que se debaten –en diferentes grados y salvo importantes excepciones- entre un número importante de instituciones públicas ineficientes y un número considerable de instituciones privadas de las cuales no se conoce la calidad.

Una de las consideraciones planteadas en la Comisión que trató el tema del financiamiento en la mencionada reunión, fue que más allá de los aspectos técnicos y económicos, en el financiamiento de la educación superior intervienen factores que tiene profundas implicaciones políticas, sociales, y culturales. En este sentido, se señalaba que, aunque la eficiencia económica y la formación científica cumplen un papel central, la búsqueda de una sociedad con ciudadanos más ilustrados, dentro de una concepción de sociedad sustenTable, con mayores niveles de equidad, es una visión que debe acompañar la reflexión sobre las políticas financieras. Por ello, es importante contextualizar los discursos y las preocupaciones que están presentes en el debate sobre las políticas de financiamiento de la educación superior, integrando las mediaciones de lo social, lo cultural y sus dinámicas correspondientes.

El discurso acerca del papel protagónico del conocimiento, ha penetrado las instituciones de educación superior, con una nueva esperanza para avanzar hacia escenarios más deseables de inclusión y calidad educativa. Este escenario optimista demanda la adquisición y manejo de tecnologías de la información y comunicación, así como la capacidad de manejar múltiples estrategias relacionadas con las posibilidades infinitas que ofrecen las dinámicas interactivas a todos los niveles, mediante opciones de internacionalización cooperativa y mediante relaciones más abiertas con las sociedades, las cuales demandan respuestas para soluciones urgentes, como la pobreza económica y cognitiva de grandes mayorías en nuestros países.

Sin embargo, junto con ese escenario optimista, también es preciso tomar en cuenta otro escenario definido por contextos competitivos excesivamente orientados al mercado, donde entran en juego actores con necesidades diversas, por lo cual el campo de pertinencia se convierte en un campo de fuerzas con intereses que presionan por ejercer hegemonías arbitrarias. Por ello la necesidad que los actores involucrados trabajen en la construcción de una agenda de financiamiento que garantice la calidad, la equidad y el servicio a todos los sectores sociales.

Otro aspecto preocupante por su tendencia a profundizarse en el futuro, y para el que no se tiene respuesta, es el incremento de la fuga de talentos que la internacionalización facilita. La búsqueda de talentos no tiene fronteras y, por tanto, de nada sirve que un país invierta en tener instituciones de alta calidad si no cuenta con la debida demanda de sus graduados, pues estos serán absorbidos por la demanda internacional, como ya esta ocurriendo en muchos países. Este es un fenómeno que continuará en ascenso si no se garantiza que la inversión en educación superior vaya acompañada de un sostenido desarrollo nacional, con un nivel de vida adecuado. En este sentido, el concepto de pertinencia -con el cual la UNESCO ha insistido reiteradamente- es fundamental para garantizar al máximo que los esfuerzos realizados por todos los actores interesados en el desarrollo de un capital intelectual y ético deseado, respondan a los fines de una sociedad involucrada en un desarrollo socialmente sostenible.

Por otro lado, también deben buscarse soluciones al problema de la generación de relevo en las instituciones académicas. El incremento de las jubilaciones que está ocurriendo en todos los países de la región, debido al período de tiempo transcurrido después del ciclo expansivo de las décadas de los '60 y '70, sin la debida incorporación de la generación de relevo, pone en peligro los esfuerzos que se hicieron en el desarrollo de instituciones públicas y en la construcción de los sistemas nacionales de educación superior.

Otro aspecto crucial para estos países es el impacto de la brecha digital, y la cuestión de cómo responder de manera no subordinada a la globalización del conocimiento. En la presente década, la educación superior emerge asociada a centros separados de restricciones locales, con gran impacto de las TIC en espacios virtuales y extraterritoriales, con nuevos proveedores de la educación superior, y con acreditadoras internacionales. Estas fuerzas probablemente demanden nuevas reformas, no tanto a nivel del sistema -como fue en la anterior generación de reformas que respondían al impacto de la globalización económica- sino de las propias instituciones de educación superior, respondiendo a las presiones de la globalización del conocimiento.

Los nuevos fenómenos ponen en jaque cualquier postura rígida en los asuntos tratados. Los propios conceptos que hasta ahora habían servido para dar significado a procesos conocidos, ya no parecen tan útiles, puesto que otros están emergiendo, hacia formulas que todavía no están claramente perfiladas. Especialmente los conceptos que describían dicotomías rígidas como lo público/privado, lo gratuito/no gratuito, Estado-mercado, internacional/nacional, educación formal/informal, presencial/virtual, entre muchos otros, pierden valor analítico en la medida que las fronteras tienden a difuminarse en contextos de alta complejidad, característicos de períodos como los que estamos viviendo. Por otro lado, en períodos de transformaciones importantes, las fronteras tienen a derrumbarse, y la educación superior, especialmente la universidad, debe ser protagonista de este proceso, liberándose de las fronteras que la aprisionan, participando creativamente en la construcción de escenarios sustentables donde el único límite sea el propio conocimiento.

Los países de América Latina –y en general los países no avanzados- tienen necesidad de instituciones que contribuyan al desarrollo nacional, de producir investigación relevante a sus necesidades locales, y de participar en el fortalecimiento de la sociedad civil. Esta es también responsabilidad para las élites intelectuales de estos países, muchas de ellas moviéndose cada vez más en espacios globales y extraterritoriales.

Para todo ello, la universidad pública amerita una atención particular, por su papel histórico en garantizar espacios que contribuyan a consolidar sociedades soberanas frente a la globalización troglodita, y más justas en cuanto a atender poblaciones que han estado excluidas de los beneficios del conocimiento que ellas producen. Debe contrabalancearse la conectividad con el mundo y la interacción con las comunidades locales. En este sentido, se reitera el papel que debe jugar la educación superior como institución estratégica que dé respuestas a las demandas productivas de la sociedad, pero que también construya y difunda valores solidarios, y posibilite la equidad.

En cuanto al financiamiento público, el discurso se dirige hacia formulas acompañadas de cambios en las formas de enfrentar la eficiencia del gasto, la pertinencia externa, la modernización de los sistemas de gestión y de mayor inclusión de grupos de menores recursos. Por su parte, el discurso del financiamiento privado se concibe con la exigencia de que sea complemento del público, garantizando y mostrando calidad, cualquiera que sea la diversidad de su oferta.

Estos y otros fenómenos probablemente cambiarán la configuración de las políticas públicas en la generación de reformas orientada a modificar los modelos de financiamiento. Sin embargo, en el plano de las realizaciones, no son pocas las preguntas cuyas respuestas pendientes delinean una expectativa preocupante, en el caso de la mayoría de los países de la región. ¿Con cuales recursos las instituciones de educación superior van a afrontar la exigencia de los cambios requeridos?

Para responder a esta y otras preguntas es necesario promover un gran debate en torno al tema del financiamiento, involucrando a gobiernos nacionales, instituciones, comunidades científicas y demás sectores de la sociedad interesados en la educación superior. Si la década de los noventa fue dedicada en muchos países a la política de la evaluación, lo que resta de la presente década podría ser dedicada al tema del financiamiento.

Ello implicaría retomar muchas de las conclusiones de la Conferencia Mundial de educación superior y realizar reuniones nacionales y regionales para discutir los temas pertinentes; sensibilizar sobre el desafío que representa el financiamiento sin el cual es difícil el desarrollo de instituciones emprendedoras, innovadoras, involucradas con los problemas relevantes de la sociedad.

Es necesaria una agenda para poner sobre el tapete la relevancia del financiamiento. Para elevar el nivel de argumentación de los debates, mucho ayudaría contar con estudios que den cuenta de prácticas innovativas en el financiamiento de la educación superior tanto dentro como fuera de la región; así como contar con investigaciones comparadas, para lo cual se necesitan estadísticas más completas y confiables que las que actualmente existen.

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Recebido: 21/09/06

Aceite final: 30/11/06

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Anexo 2  - Gráficos comparados

1

La fuente de GUNI.

2

En la recolección y organización de la información de los años 2000-2002, correspondiente a los últimos informes de IESALC/UNESCO, colaboró la Soc. Rosaura Sierra.

3

Este estudio fue realizado dentro de la Cátedra UNESCO de Educación Superior en América Latina. En el presente trabajo se está utilizando la cuarta edición en inglés del libro (García Guadilla, 2000).

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  27 Jul 2007
• Fecha del número
  Jun 2007

Histórico

• Acepto
  30 Nov 2006
• Recibido
  21 Set 2006