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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

versão impressa ISSN 0102-6445

Lua Nova  no.34 São Paulo dez. 1994

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451994000300007 

FRONTEIRAS

 

Um diálogo de surdos: o projeto calha norte*

 

A "dialogue between deafs": the projeto calha norte

 

 

Eugenio Diniz

Mestre em Ciência Política pela USP

 

 


RESUMO

Retraçam-se os antecedentes políticos e institucionais do Projeto Calha Norte, tendo como foco principalmente a atuação da Secre-taria-Geral do Conselho de Segurança Nacional na Amazônia, seja na questão fundiária, seja na política indigenista. Qanto a esta, retraçam-se seus desenvolvimentos principais desde o período colonial, com ênfase numa característica predominante, que é seu imbricamento com a questão fronteiriça brasileira. A partir de então, descreve-se o Projeto Calha Norte como uma retomada de elementos tradicionais da política indigenista brasileira, mesclados com elementos advindos da experiência da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional, na região amazônica, bem, em oposião a outro tipo de iniciativa, mais de acordo com as concepções dos grupos indigenistas.


ABSTRACT

The Projeto Calha Norte, a project conceived mainly from the standpoint of Brazilian national security agencies in 1985, is examined regarding its political and institutional precedings. Special attention is given to its impact on land policy and on policies directed to Indian communities.


 

 

Il n'y a pas de problèmes de frontières.
Il n'est que des problèmes de Nations.

(Jacques Ancel)

 

Originalmente um projeto sigiloso, elaborado por um grupo coordenado pela Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional e concluído em 1985, o Projeto Calha Norte veio a conhecimento público durante os trabalhos de uma Comissão Parlamentar de Inquérito que visava a investigar acusações contidas numa série de reportagens do jornal O Estado de S. Paulo, em 1986. Embora se propusesse a ser exatamente o que seu título sugeria, o documento traçava uma série de considerações e sugestões a respeito de questões ligadas à política indigenista. As organizações da sociedade civil ligadas aos direitos humanos, ou mais especificamente aos direitos dos povos indígenas, bem como ecologistas e antropólogos brasileiros e estrangeiros reagiram fortemente às orientações contidas no Projeto. A coincidência entre algumas áreas reservadas ao Calha Norte, áreas indígenas e valiosas jazidas minerais gerou suspeitas de parte a parte, mais explícitas em alguns casos, menos em outros. Configurou-se uma situação típica do chamado "diálogo de surdos".

Os termos do debate pareciam insatisfatórios e pouco esclarecedores. As pessoas envolvidas eram muitas e amplamente representativas das organizações e instituições a que pertenciam, tornando pouco plausível a explicação pelas vias do interesse individual ou mesmo de uma suposta ingenuidade dos participantes da intensa polêmica desencadeada pela revelação dos termos do Projeto Calha Norte. Na medida em que as discussões prosseguiam, foi-se tornando claro que o Calha Norte era o resultado de complexos processos políticos, envolvendo avaliações e motivações internas aos setores que o elaboraram, notadamente da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional.

Para sua adequada compreensão, de resto necessária para o prosseguimento do debate, fazia-se necessária uma análise em perspectiva dos problemas que, do ponto de vista das Forças Armadas e principalmente do Exército, estariam presentes na região abrangida pelo Projeto Calha Norte, ou seja, dos problemas de segurança relativos à área. Por outro lado, para entender o papel da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional, no governo - suas responsabilidades, papéis, sua relação com outras agências governamentais e seu grau de autonomia de-cisória, em diversos momentos - era crucial que se captassem os constrangimentos em que esta se via envolvida quando da elaboração do Projeto. Por fim, sentiu-se a falta de um estudo dos traços mais fundamentais da política indigenista brasileira ao longo da história, permitindo a identificação do significado da nova política indigenista defendida no Projeto e o que esta continha de verdadeiramente novo, c de antigo. E essa a tarefa proposta no presente artigo.

O Projeto Calha Norte (doravante Projeto) foi apresentado ao presidente da República em 1985 pelo então secretário-geral do Conselho de Segurança Nacional (CSN), general de brigada Rubem Bayma Denis. Oficialmente, seu nome é "Desenvolvimento e Segurança na Região Ao Norte das Calhas dos Rios Solimões e Amazonas - Projeto Calha Norte", segundo consta do relatório final do Grupo de Trabalho Interministerial -GTI, integrado por representantes do Ministério das Relações Exteriores, Ministério do Interior, e da própria Secretaria-Geral (SG) do CSN, além de contribuições dos ministérios militares e do Ministério da Fazenda. A Exposição de Motivos nº 018/85 de 19 de junho de 1985, que sugeriu a criação do GTI, propunha que este fosse integrado pela SEPLAN, MRE e Ministério do Interior.

A Exposição de Motivos ressalta as necessidades a que se visava dar solução com o Projeto. Tratava-se, como diz o próprio título do documento, de questões de "segurança e desenvolvimento": "a conhecida possibilidade de conflitos fronteiriços entre alguns países vizinhos aliada à presente conjuntura no Caribe podem tornar possível a projeção do antagonismo Leste-Oeste na parte Norte da América do Sul. (...) À vista dessas preocupações e, ainda, da diretriz de Vossa Excelência que determina a busca de soluções para se eliminar desigualdades regionais, encomendei à Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional um levantamento de dados sobre a situação atual dessa área, com vistas ao fortalecimento das expressões do Poder Nacional na região." (EM 18/85 de 19 de junho de 1985).

O diagnóstico feito pelo GTI ressaltou as seguintes características:

(1) a Calha Norte apresenta três territórios bem diferenciados: a faixa de fronteiras, o hinterland ou núcleo da região e a zona ribeirinha adjacente às calhas dos rios, o que conduziria a três programas distintos a elas correspondendo: Programa da Faixa de Fronteiras, Programa do Núcleo Regional ou Interiorano e o Programa das Zonas Ribeirinhas. O GTI ressalta que três preocupações permearam seu trabalho: a restrição orçamentária, a integração de esforços e a confidencialidade;

(2) a faixa de fronteiras é escassamente povoada ou habitada por indígenas.

Em vista disso, o GTI analisou oito ordens de necessidades "fundamentais e imediatas" expressas na EM 18/85, com os resultados que resumimos a seguir:

i. incremento das relações bilaterais: o Brasil é o país que mais avançou na ocupação de sua parte da Amazônia, não tendo por que temer esforços de integração. As principais medidas nas relações bilaterais seriam: facilitar o comércio fronteiriço, incremental" a cooperação técnica, revitalizar o Tratado de Cooperação Amazônico cooperação contra o narcotráfico, estudar novas ligações rodoviárias e reforçar a rede consular de fronteiras;

ii. aumento da presença militar na área: ao Exército caberia o estabelecimento de Pelotões de Fronteira em pontos críticos c a melhoria dos já existentes; à Aeronáutica caberia a construção e melhoria de aeródromos de apoio e a "manutenção de meios aéreos envolvidos nesse aumento de presença"; e, por fim, à Marinha caberia "a intensificação de patrulhas fluviais c a melhoria das condições de segurança de navegação na área". Mais adiante, na dá-se relevo às atividades de assistência que as Forças Armadas têm prestado às populações carentes, "em especial àquelas situadas nas regiões mais longínquas na Faixa de Fronteiras", tais como: atividades educacionais e econômicas; assistência de saúde à população local; integração dos silvícolas à comunidade nacional; inibição do trânsito ilegal de estrangeiros; o narcotráfico e a evasão de riquezas; implantação de infra-estrutura viária;

iii. intensificação das campanhas de recuperação dos marcos limítrofes: trata-se de atividade relevante e relativamente barata, embora exija sacrifícios da parte das equipes. O ritmo deve ser acordado com as nações vizinhas e as equipes poderão ser apoiadas pelos Pelotões de Fronteira;

iv. definição de uma política indigenista apropriada à região: os temas indigenistas envolvem, segundo os autores do documento, enorme responsabilidade política e, "no passado recente, foram explorados em detrimento da boa imagem do país" (Secretaria-Geral/CSN, 1985: 4). E' necessária uma nova política indigenista, sendo importantíssima a atuação da Funai; no caso de áreas indígenas pertencentes a territórios de países diferentes, é necessária a participação do MRE;

v. as outras "necessidades fundamentais e imediatas" estabelecidas na Exposição de Motivos não puderam ser analisadas pelo GTI, graças à "urgência em que foram conduzidos os trabalhos". São elas, pela ordem: ampliação da infra-estrutura viária; aceleração da produção de energia hidrelétrica; interiorização dos pólos de desenvolvimento econômico; ampliação da oferta de recursos sociais básicos. Assim, foram consideradas apenas as quatro primeiras mencionadas (itens i, ii, iii, iv mencionados acima), que o próprio documento considera que "refletem aspectos de Segurança Nacional" (Projeto: 3).

A "estratégia para fortalecimento da região ao norte das Calhas dos Rios Solimões e Amazonas" era composta de dois passos, sendo o primeiro: ações imediatas na faixa de fronteiras, pela implementação de projetos especiais, com a participação efetiva dos Ministérios da Marinha, das Relações Exteriores, do Exército, da Aeronáutica e do Interior (Fundação Nacional do Índio), segundo as seguintes áreas, selecionadas as quatro primeiras e suas vias de acesso como prioritárias." (Projeto: 5)

As áreas são as seguintes, na mesma ordem do documento: área Yanomami, junto a um trecho de 900 km de fronteira com a Venezuela, onde também reside um contingente da mesma etnia; Alto Rio Negro — Amazonas, ou Cabeça do Cachorro, na fronteira com a Colômbia e a Venezuela: há também povos indígenas, mas as principais preocupações são a mineração ilegal, contrabando e narcotráfico; Roraima, na fronteira com a Guiana e a Venezuela: proximidade de zona potencial de conflito (Essequibo) e "por ser a fronteira que mais aceleradamente vivifica-se na região da Calha Norte"; Área do Alto Solimões— Amazonas, fronteira com Colômbia; Tumucumaque — Pará, fronteira com o Suriname; Amapá, fronteira com a Guiana Francesa. As ações subseqüentes — o segundo passo — aguardariam as diretrizes do I Plano de Desenvolvimento da Amazônia da Nova República1.

Uma análise sistemática da alocação de verbas para os programas que compõem o Projeto, tal como fez Oliveira Filho (1991), permitirá compreender quais são de fato as prioridades nele expressas:

 

 

Vê-se, portanto, que o Projeto torna-se basicamente um projeto militar e de política indigenista, em termos de seu impacto e suas prioridades. Destinam-se, do total da Funai, 77,3% às unidades convencionais da ação indigenista (postos indígenas, frentes de atração, administrações regionais e Casas do Índio), assim distribuídos:

  • construção, reforma e manutenção: 27,2%;

  • ampliação de pessoal: 28,7%;

  • construção de campos de pouso: 19,3%;

  • aquisição de equipamentos: 1,6%;

  • realização de estudos para identificação das terras indígenas, custeio das demarcações, retirada de ocupantes não-índios das terras indígenas, pagamento de benfeitorias e reassenta-mento: 12,2% (Oliveira Filho, 1991: 326-332).

De fato, o documento que deu origem ao Projeto enfatiza a importância de uma nova política indigenista, que seria tratada conjuntamente com o problema da proteção da faixa de fronteira ao norte das calhas dos rios Solimões e Amazonas. Como ressalta Oliveira Filho (1991: 329-330), na verdade, não há uma exposição e muito menos uma discussão sobre qual seria a política indigenista anterior, então vigente, à qual seria necessário contrapor uma "nova" política indigenista. No documento, porém, a expressão "definição de uma política indigenista apropriada à região" é substituída por "incremento das ações da FUNAI na Faixa de Fronteiras", o que poderia indicar a intercambialidade das expressões e, portanto, a concepção de nova política indigenista em questão (Secretaria Geral/CSN, 1985:23).

A programação proposta sugere uma descentralização administrativa da Funai e o fortalecimento de postos indígenas, bem como recursos para delimitação e demarcação de terras indígenas, "segundo as prioridades definidas pelo Governo Federal" e para apoio a Projetos de Desenvolvimento Comunitário e Incentivo ao Artesanato, como forma de beneficiar as populações indígenas, inclusive como "recuperação das culturas". Cabe observar que, conforme nota Oliveira Filho (1991: 163), uma reestruturação da Funai em 1986 incluiu diversas sugestões do Projeto, utilizando inclusive a mesma terminologia.

As críticas ao Projeto se fundam basicamente em suas conseqüências sobre as populações indígenas das áreas de sua influência. Tentando compreender qual seria a antiga política indigenista combatida pelo Projeto e quais as motivações presentes na "nova política indigenista" preconizada pelos seus formuladores, Oliveira Filho (1991: 333-346) recorre a outros estudos realizados pela Secretaria Geral/CSN, identificando no conflito entre demarcação das terras indígenas versus exploração das riquezas minerais, contidas naquelas áreas, o cerne do Projeto: "O cerne da questão é o paradoxo entre a existência de grandes riquezas e a impossibilidade legal de explorá-las. Ou seja, como aponta mais adiante esse mesmo documento, 'a limitação da exploração dos recursos minerais nas áreas indígenas face à legislação atual sobre política indigenista' (p. 14) É nesse sentido que a implementação do Projeto estaria exigindo uma revisão de disposições legais e administrativas que emolduram a política indigenista, qualquer que seja o eventual mandatário do órgão tutelar." (Oliveira Filho, 1991: 336)

Citando outro estudo da Secretaria Geral/CSN, sustenta Oliveira Filho (1991: 340) que essa relação se estabelece muito claramente, quando o documento (Estudo n. 029/3º SC/86) sustenta que as tentativas de ampliação de terras indígenas poderiam estar sofrendo alguma manipulação, suspeita essa que se consolidaria pela observação da freqüência com que essas áreas coincidiriam com regiões onde se teriam descoberto ricos jazi-mentos minerais e regiões fronteiriças com países limítrofes onde haveria grupos da mesma etnia. Para Oliveira Filho (1991: 344), por fim, essa im-bricação entre a questão indígena e a questão mineral não seria a única vertente a desembocar no Projeto: haveria também uma linha direta de continuidade entre os Grupos Executivos (Getat — Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins — e Gebam — Grupo Executivo de Terras do Baixo Amazonas) do começo dos anos 80, também sob a autoridade da Secretaria Geral/CSN, cujo objetivo seria entregar a gestão de problemas complexos envolvendo temas de grande sensibilidade política — no caso dos Grupos Executivos, a questão fundiária na Amazônia — a um único órgão dotado de autoridade para geri-los ad hoc, embora em articulação com forças políticas regionais. O Projeto seria, portanto, "... um balão de ensaio para a progressiva retomada da influência do Conselho de Segurança Nacional - CSN junto à Presidência da República, com uma temática que parecia de competência dos militares e prescindindo de consulta ou mobilização das forças políticas. A medida em que a transição democrática enfrentava maiores obstáculos políticos, o CSN conseguiu recuperar seu prestígio como órgão de assessoramento direto e de plena confiança do Presidente, um papel que os intelectuais e técnicos vinculados aos partidos não perceberam ou não quiseram desempenhar. É essa estrutura, herança de um outro Brasil e de um outro projeto político (o da 'abertura gradual e consentida', não o da 'transição democrática'), alimentada pela ideologia da segurança e por técnicas pragmáticas de ação social (que vão da negociação à cooptação de lideranças, passando pela intimidação), que dirige a política governamental para a região de fronteira, ao mesmo tempo que comanda a atuação da Funai e determina os rumos da política indigenista brasileira." (Oliveira Filho, 1991: 346)

Algumas lacunas transparecem na análise de Oliveira Filho. Por que é que, afinal, a Secretaria Geral/CSN se teria convertido de uma hora para outra em uma espécie de "lobbista" de mineradoras ou de garimpeiros, em suma, de grupos ligados à exploração comercial de jazidas minerais existentes em terras indígenas? Por que não de outros interesses, inclusive fora da região amazônica? Deixando de lado hipóteses implausíveis, é necessário, se se quer efetivamente compreender o que está em jogo no Projeto, buscar as raízes dessa convergência de interesses segundo um en-cadeamento interno: é preciso investigar que percepção se tinha dos problemas da região ao norte das calhas dos rios Solimões e Amazonas na perspectiva dos formuladores do Projeto.

Pela vertente da continuidade entre os Grupos Executivos e o Projeto, o que teria possibilitado uma rearticulação entre a Secretaria Geral/CSN e a Funai, visando a uma convergência de interesses que desembocaria num projeto comum? Afinal, tratava-se de duas instituições com um histórico distinto de atuação. Realinhamentos burocráticos são processos complexos e difíceis, principalmente em se tratando de órgãos com histórias diferentes, objetivos diferentes e funcionários diferentes. É necessário, portanto, supor alguma mediação que não está devidamente contemplada na análise de Oliveira Filho.

Outras críticas são feitas por uma das principais autoridades mundiais em assuntos yanomami: o antropólogo Bruce Albert, que esclareceu recentemente o mistério da "chacina" na área yanomami. Albert (1992) estabelece a mesma vinculação entre a questão mineral e a questão indígena no âmbito do Projeto: "Nesse contexto, é significativo que as áreas indígenas onde ocorreram expropriações ecológicas em 1988-1989 sob o Projeto Calha Norte — as terras Tukano, Baniwa e Maku do Alto Rio Negro foram reduzidas em 61%, e as terras Yanomami no oeste de Roraima em 70% — são precisamente as áreas com o maior potencial mineral no norte da Amazônia. Não é coincidência que as maiores áreas da Amazônia reservadas ao Exército são também localizadas nessas duas regiões. As terras do Alto Rio Negro são objeto de 17 concessões e 339 requisições para prospecção mineral, e as terras yanomami de 27 concessões e 363 requisições, o que dá um total de 766 direitos de prospecção mineral, ou 73% de todos os direitos registrados na área fronteiriça do Norte. Não se deve esquecer, além disto, que as terras indígenas daquela área foram também invadidas por um grande número de garimpeiros clandestinos, que operam em pequena escala, atuando em 14 das quarenta e novas áreas indígenas reconhecidas oficialmente da região". (Albert, 1992: 53)

Albert também procura estabelecer as razões do interesse de militares pela questão mineral na Amazônia: "Embora haja vários outros interesses econômicos também presentes em terrirórios indígenas na Amazônia Central (agroindústria; madeireiras, usinas hidrelétricas etc;...) a expansão da fronteria mineral nos anos 80 foi fundamental para a estratégia da SADEN2 de estender por toda a região o modelo de expropriação ecológica e sua rede associada de terras colocadas sob controle militar." (Albert, 1992: 5f)

O mesmo autor também aponta para a existência de motivações não-econômicas entre os militares brasileiros: "A posição central que os interesses minerais mantêm nos esforços dos militares brasileiros em efetivar um zoneamento no norte da Amazônia não é apenas uma questão de desenvolvimento econômico, mas também de estratégia geopolítica. Do ponto de vista da doutrina de segurança nacional, o círculo de inteligência militar considera as campanhas para preservação da floresta amazônica e proteção dos direitos territorias indígenas como manobras subversivas de interesses estrangeiros contra a soberania nacional do Brasil. A preocupação é que esses interesses estrangeiros poderiam apoiar a demarcação de grandes reservas indígenas nas áreas fronteiriças da Amazônia e transformá-las, no longo prazo, em plataformas de reivindicações separatistas de cunho étnico." (Albert, 1992: 53-54)

Por fim, a análise de Albert é também mais penetrante quando recua ao começo da década de 80 para mostrar o envolvimento da Secretaria Geral/CSN em assuntos indígenas, ao invés de localizá-lo diretamente no Projeto (Albert, 1992: 38).

Mesmo a análise de Albert, porém, se mostra insuficiente. Com efeito, ao vincular a questão indígena e a soberania nacional à doutrina de segurança nacional, Albert desconsidera um traço muito marcante dessa doutrina, caracterizada fundamentalmente pela tomada de posição pró-ocidental no âmbito da Guerra Fria. Ora, as pressões ambientalistas e indigenistas vêm de todos os lugares na época do lançamento do PCN, menos dos países do Leste. A existência de motivações intrinsecamente militares, corretamente apontada por Albert, deve ser buscada, entretanto, em outro lugar que não a doutrina de segurança nacional. Por outro lado, a análise de Albert aponta, mas não explica, a particular relação entre a questão mineral na Amazônia e a colocação de terras sob controle militar, deixando em segundo plano outros interesses. Ora, o que é preciso é esclarecer exatamente porque a questão mineral foi privilegiada nessa estratégia. Por fim, recuar ao começo da década de 80 para estabelecer a conexão entre militares e questão indígena se mostra insuficiente. No mínimo, soa estranho, quando a vigência da Doutrina de Segurança Nacional privilegiava o combate ao inimigo interno pró-Moscou, que o principal organismo responsável pela coordenação dos assuntos ligados à segurança nacional fosse desviar suas atenções para grupos indígenas cuja vinculação com o então chamado "comunismo internacional" não tinha como ser sequer lançada como suspeita. Donde também se poderia concluir que essa relação deveria proceder de um outro lugar, mais distante no tempo e vinculada a outra tradição de tratamento dos problemas de segurança no Brasil.

Apesar da complexidade do processo de formação da fronteira amazônica, a região platina é que sempre foi o centro das preocupações das autoridades metropolitanas e brasileiras no que se referia às questões fronteiriças, em virtude dos intensos conflitos ali vividos por portugueses e brasileiros nas suas relações com os espanhóis e argentinos. Por ocasião das negociações que antecederam o Tratado de Madri, por exemplo, Alexandre de Gusmão manifestou em documentos sua disposição em entregar parte dos territórios portugueses na Amazônia em troca do controle sobre a região dos Sete Povos das Missões (o que, aliás, acabou não sendo necessário). Por outro lado, as políticas governamentais para a região amazônica sempre foram tímidas ou ineficazes, mesmo durante o período do auge da extração da borracha. Esse descaso chega a surpreender se se leva em consideração a existência de uma percepção difusa, não importa se realista ou paranóide, de que haveria uma "cobiça internacional" sobre a região amazônica brasileira, temor que deitou raízes a partir de 1850, com o episódio da navegação do Amazonas, e que recorrentemente volta à baila quando o assunto é a Amazônia . Só a partir de meados deste século, quando a Amazônia passa a se mostrar cada vez mais uma região com algum valor estratégico, é que se intensificam as preocupações sobre ela, principalmente junto ao Exército, como fica claro após um exame mais detido do pensamento geopolítico brasileiro em sua vertente militar.

Aliás, é sintomático que em 1966, após a instalação do ciclo de presidentes militares, é que tenha lugar uma escalada de investimentos diretos e indiretos (incentivos fiscais) do governo federal na região amazônica. A idéia era "vivificar" a fronteira amazônica, que era considerada então um "vazio demográfico", ocupando-a com um grande contingente populacional, num primeiro momento, e, posteriormente, com grandes interesses econômicos e financeiros solidamente articulados ao governo federal. Observe-se que, nesta época, o garimpo não era privilegiado nessa política, pois era então considerado uma atividade "nomádica", incapaz de fixar o homem ao solo.

Essa política pecava por desconsiderar dois fatores cruciais: 1. a pequena capacidade de suporte humano do peculiar ecossistema amazônico; 2. a existência efetiva de um contingente populacional tradicional na região, onde inclusive já se manifestavam conflitos fundiários de alguma envergadura. A política adotada pelo governo federal agrava esses conflitos, ao mesmo tempo que não produz os resultados econômicos desejados e enseja novos conflitos, dessa vez entre os grupos beneficiados pelo investimento federal (grupos estes exteriores à região) e as elites tradicionais locais. A violência do conflito fundiário explode de maneira dramática em 1972, quando tem início a repressão à Guerrilha do Araguaia. Durante três anos, o Exército mobilizou cerca de 10.000 homens para desbaratar uma força guerrilheira de pouco menos de 70 homens no Sul do Pará, não por acaso a área onde eram mais intensos os conflitos fundiários na Amazônia. Um dos comandantes das operações era o General Hugo Abreu, que em 1974 assume a chefia do Gabinete Militar do Presidente Ernesto Geisel, e também, por força de disposição legal, a Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional. Teve também participação destacada Sebastião Moura da Silva, que ficou mais conhecido como "Major Curió".

A partir de então, a confluência de dois processos leva o governo federal a uma intervenção mais sistemática nos conflitos amazônicos. O primeiro processo é a descoberta do potencial mineral da Amazônia, manifestado de maneira espetacular pela jazida de ferro da Serra de Carajás e pela monumental jazida de ouro de Seita Pelada. O segundo é a intensificação do processo de abertura política, com a aproximação das eleições para governadores de 1982, num momento em que o governo federal vinha perdendo apoio político. É nesse momento que se radicaliza a atuação do que se chama aqui de Coalizão de Segurança Nacional na Amazônia.

Chamamos aqui de Coalizão de Segurança Nacional3 a articulação formal e informal estabelecida entre a Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional (SG/CSN), o Serviço Nacional de Informações (SNI) e o sistema CODI-DOI-CIE. O governo Geisel tentara disciplinar a atuação razoavelmente autônoma que essas agências vinham tendo na repressão política, utilizando-se do SNI para tentar controlar o CODI-DOI-CIE. No entanto, os laços de solidariedade e o conjunto de interesses comuns desenvolvido pelas forças repressivas já se haviam solidificado, havendo então grande resistência, manifestada já no próprio governo Geisel, mas mais intensamente no governo Figueiredo (ele mesmo proveniente da Coalizão de Segurança Nacional). A região amazônica proporciona à Coalizão de Segurança Nacional um espaço privilegiado de atuação, através dos conflitos fundiários e do garimpo, de um lado, e da política indigenista, de outro.

Em 1967, um grupo de geólogos ligados à Companhia Vale do Rio Doce descobriu uma enorme jazida de minério de ferro na Serra de Carajás, no Sul do Pará. O aproveitamento da jazida evoluiu até um projeto de grande envergadura envolvendo várias atividades na Amazônia, projeto esse que ficou conhecido pelo nome de Programa Grande Carajás. Por outro lado, o levantamento aerofotogramétrico realizado pelo Projeto Radam indicara a possibilidade de ocorrência de importantes jazidas minerais na Amazônia. Em virtude de vários dispositivos do Código de Minas, porém, e com a anuência do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), procedeu-se a um fechamento especulativo do subsolo amazônico, sem que se realizassem as pesquisas propriamente ditas. O que ocorria então é que garimpeiros acabavam por descobrir ocorrências importantes de minerais valiosos, após o que as empresas mineradoras tentavam expulsá-los das áreas. Não obstante, os garimpeiros obtiveram várias vitórias, chegando mesmo a consolidar posições ocupadas. Vislumbrava-se, então, novamente, a possibilidade a "vivificação" da região amazônica, desta vez com uma atividade que até então não era julgada adequada para a tarefa.

Ora, o Programa Grande Carajás situava-se geograficamente na mesma área do Bico do Papagaio, ou seja, a convergência entre os rios Araguaia e Tocantins, abrangendo o Norte do então Estado de Goiás (atualmente norte de Tocantins), o Sul do Pará e o Sudoeste do Maranhão, ou seja: simplesmente o centro do conflito fundiário na Amazônia. Ao mesmo tempo, tanto na região de Carajás quanto em várias das demais áreas de ocorrência de minerais, havia a proximidade ou mesmo a coincidência com áreas ocupadas por indígenas. Os conflitos daí decorrentes ameaçavam novamente a política de aproveitamento econômico e vivificação do território amazônico. Surge então uma oportunidade de ouro para a Coalizão de Segurança Nacional.

Em 1980, quase junto com a instalação do Programa Carajás, é criado o Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins (Getat), formalmente subordinado à SG/CSN. Seus objetivos eram: "regularizar" o conflito fundiário no Bico do Papagaio; promover a rearticulação política da Coalizão de Segurança Nacional com as elites políticas locais da Amazônica; reagir à influência da Igreja Católica no conflito fundiário; e criar uma nova base política local.4 Paralelamente, então, à criação do Getat — mas não separadamente dele, e muito menos em conflito —, a administração do garimpo de Serra Pelada era entregue diretamente ao Major Curió, que desarmou a população e acabou com as brigas e mortes por causa de mulheres, sorteou os barrancos e criou alguma ordem numa terra sem lei. O Major Curió conseguiu grande prestígio entre os garimpeiros por ter impedido que a exploração do ouro se desse de maneira mecanizada, via empresas, o que os expulsaria dali. Em outubro de 1982 (um mês, portanto, antes das eleições para governadores e deputados), o então presidente da República, João Figueiredo, de popularidade decrescente em âmbito nacional, foi recebido com festa e carregado em triunfo pelos garimpeiros, agradecidos ao presidente pela defesa que este, segundo Curió, teria feito de seus interesses.

A atuação de Curió em Serra Pelada granjeou-lhe prestígio e popularidade, o que possibilitou a sua eleição a deputado federal em 1982, aliado ao grupo de Jarbas Passarinho, embora o candidato vitorioso ao governo do Estado do Pará tenha sido o candidato Alacid Nunes, pelo PMDB (já naquela época, o maior partido de oposição ao governo federal). Este, por sua vez, foi convencido a não intervir nem criar muitos conflitos ou oposição séria à atuação do Getat, embora a situação no Bico do Papagaio viesse chegando a um ponto crítico. Logo após as eleições de 1982, voltou-se a falar em mecanização da extração de ouro em Serra Pelada, o que decepcionou profundamente os garimpeiros, que se julgaram mera "massa de manobra". Novamente, a intervenção do Major Curió foi que evitou esse desfecho, gerando uma solução de compromisso (parte mecanizada, parte garimpo) — e que desagradou aos empresários —, visto que, inclusive, os ânimos se encontravam bastante acirrados, e era gente demais concentrada no mesmo lugar. Na verdade, Curió não queria perder tão imediatamente a base política conquistada, e que, de resto, era um dos objetivos do Getat.

Se a Coalizão de Segurança Nacional, portanto, parece ter obtido sucesso em criar uma base política independente da Igreja e dos políticos na região, por outro lado, não parece ter sido bem-sucedida no sentido de se articular às lideranças políticas locais da Amazônia. Ao que tudo indica, isso se deve ao fato de que a maioria desses políticos era ligada aos fazendeiros e oligarquias tradicionais (extratores de castanha, donos de seringal, latifundiários de baixa produtividade), os quais tinham sido, por causa dos chamados Grandes Projetos, deslocados de suas posições tradicionais na sociedade local. Eram, portanto, refratários à modernização que se pretendia atingir na economia da Amazônia. Parecia haver uma certa incompatibilidade entre a modernização da qual o Getat deveria ser a vanguarda, eliminando os entraves trazidos pelo conflito fundiário e os interesses das elites políticas locais. Não é de se espantar que o então presidente da Associação dos Empresários da Amazônia (AEA) — sediada em São Paulo —, José Carlos Meirelles, pleiteasse representação no Getat, legitimando-a atra-vés de uma concomitante reivindicação de um posto para os trabalhadores rurais da região (Almeida, 1980: 47). A sistemática exclusão das populações locais na definição das prioridades políticas para a região só foi possível em função da existência de um regime com baixo nível de repre-sentatividade. Além disso, não se as excluía somente da formulação das prioridades, mas também da escolha dos aliados dos projetos: a população que lá já se encontrava não foi beneficiada. Inicialmente buscou-se a vinda de colonos e migrantes de outras regiões do país, principalmente do Nordeste; numa segunda fase, privilegiaram-se abertamente os capitais do Centro-Sul em detrimento das tradicionais elites econômicas e políticas locais. A incompatibilidade é digna de nota: o Governo Federal, buscando modernizar a atividade econômica e utilizar racionalmente os recursos amazônicos, vincula-se preferencialmente com os capitais dinâmicos do Centro-Sul; estes, no entanto, sediados principalmente em São Paulo, não controlam recursos políticos na região, sem os quais o Governo Federal teria dificuldades ainda maiores na Amazônia; para suprir essa carência, busca-se uma articulação com as forças políticas locais (que ficaram prejudicadas com os projetos governamentais para a Amazônia c não receberam nenhuma parcela significativa dos recursos investidos na forma de Incentivos Fiscais), excluindo os aliados estratégicos do Centro-Sul, que continuam recebendo os recursos e que são, no limite, quem precisa de garantias para o investimento.

Por outro lado, havia ainda a questão indígena. Com efeito, várias das principais ocorrências de minerais coincidiam com áreas tradicionalmente ocupadas por grupos indígenas. Também aí a Coalizão de Segurança Nacional passa a ter uma atuação decisiva, principalmente a partir de 1979. No entanto, é necessário um retrospecto da política indi-genista no Brasil para que se possa ter uma compreensão adequada das continuidades e rupturas e, principalmente, do que quer dizer a "nova política indigenista" preconizada pelo documento que lançou o Projeto Calha Norte.

A questão indígena aparece para as autoridades metropolitanas desde os primórdios da colonização. Aos colonos interessava a utilização da mão-de-obra indígena, sempre que possível, sob a forma de escravidão explícita ou disfarçada. Já à Coroa interessava ter os grupos indígenas como aliados militares contra os competidores ingleses, franceses e holandeses, visando à garantia do domínio político sobre o território. Os aliados indígenas eram úteis também na obstrução de rotas fluviais e na repressão ao contrabando. À Coroa, portanto, apesar de seu objetivo de fazer prosperar a Colônia, não fazia sentido a escravização da mão-de-obra indígena, pois esta subtraía braços importantes ao escasso contingente militarmente disponível na Colônia (Carneiro da Cunha, 1992a: 15). Tornavam-se, assim, as autoridades reinóis fortemente interessadas na proteção das populações indígenas, não sem que se fizesse sentir a contraditoriedade desse objetivo com a prosperidade econômica das terras coloniais. Essa contraditoriedade transparecia na legislação sob a forma de uma dupla política indigenista: uma para os índios aliados dos portugueses e outra para os inimigos. Essa dualidade era por vezes anulada: nas vezes em que os abusos dos colonos atingiam um certo limite, promulgou-se o que Beatriz Per-rone-Moisés chamou de "as grandes leis da liberdade", isto é, anulava-se toda a escravidão indígena (Perrone-Moisés, 1992: 123-129).

Outro ator importante na proteção aos indígenas eram algumas ordens religiosas, com destaque para os jesuítas (Carneiro da Cunha, 1992b). Apesar da vigência do regime de padroado, em que as Coroas de Portugal e de Espanha detinham notável influência na vida institucional da Igreja Católica por arcar com parte substancial de seus custos, os jesuítas, por sua importância junto ao Papa e/ou por sua autonomia financeira, caracterizavam-se por uma capacidade de agir com independência face aos soberanos, o que era impossível para as outras ordens e congregações. A legitimação do empreendimento de aldear os índios era sua conversão ao cristianismo c aquilo a que na época se chamou civilizar o indígena, isto é, educá-lo para o trabalho tal como compreendido pelos súditos da Coroa Portuguesa. Deste duplo objetivo decorriam a necessidade da presença dos missionários e a responsabilidade destes em fornecer mão-de-obra indígena remunerada para os colonos. Posteriormente essa tarefa passa a ser responsabilidade dos diretores de aldeia, função leiga, mas que em várias ocasiões era exercida pelos mesmos missionários. As constantes queixas por parte dos colonos de que os jesuítas não cumpriam sua parte no que se referia ao fornecimento de mão-de-obra levou ao estabelecimento, em 1611, do capitão de aldeia, morador que era encarregado do governo temporal, permanecendo responsabilidade dos jesuítas a jurisdição espiritual das aldeias.

Também a localização das aldeias atendia ao duplo objetivo anteriormente mencionado: ora próximo às povoações coloniais, para que o trabalho indígena pudesse ser utilizado; ora em locais distantes, com o objetivo de defesa do território. Dispõe-se ainda, a certa altura, que os locais escolhidos devem dispor de bastantes terras e rios "com abundância de peixe" (Perrone-Moisés 1992: 118-119). De início, as aldeias deveriam ser habitadas apenas por índios e missionários. Estabeleceu-se ainda que as aldeias deveriam ser localizadas a distâncias seguras dos povoamentos de brancos de modo a evitar conflitos.

De fato, era de fundamental importância o papel dos indígenas na defesa do território vasto e ainda despovoado. Lutando contra índios hostis ou contra estrangeiros, os aldeados e as nações aliadas constituíam parte significativa das forças da Coroa em território brasileiro. Uma das manifestações mais nítidas desse papel ocorre por ocasião das negociações do Tratado de Madri, já mencionadas. Como já se disse, Alexandre de Gusmão se valia do reconhecimento do direito dos indígenas a suas terras para aumenta; o espaço territorial brasileiro. Sua concepção é notavelmente bem exposta na seguinte citação, perdoavel-mente longa pela sua relevância:

"Examinando a causa que se dá para se haver de fazer aquella despeza se vê do requerimento do Missionario, e da carta de Antonio Gonçalves Serra, que era pelo muito gasto que faria conduzir o Gentio Acroassú das terras em que vive para o Rio das balsas, onde o queriam situar, e para sustenta-lo o primeiro anno, emquanto elle não fizesse semen-teiras na sua nova habitação; indagando mais os motivos por que se julgou necessária esta transmigração, se deprehende pelos mesmos documentos, que foram tres: primeiro, porque aquelle gentio na parte em que vivia tinha guerra com outro mais remoto; segundo, por ser gentio de corso, que só duas vezes no anno hia ás suas Aldeias por não ter nellas roças, rasão por que andava salteando para ter com que viver; terceiro, por não ter este gentio capacidade para estar debaixo de paz, se não fosse tirado para fora das suas terras. Estes fundamentos tem tão pouca solidez, que facilmente se percebe serem mendigados para apoiar a inveterada e perniciosa pratica de descer índios com o fim de se aproveitar do seu trabalho quem os desce, por lhe não servirem de nada em Sertões longínquos, quando o que importa á Monarquia é que o seu domínio se estenda quanto mais longe for o possível, e se conserve nas distancias assegurado com aldeas mansas, que a defendam, como utilmente observam os Hespanhoes, sendo por toda a rasão, assim de Estado, como de Christandade, maxima mui nociva o despovoar-se o Sertão, como entre nós se tem praticado até agora; pois dáhi resulta, segundo tem mostrado uma larga esperiencia, morrer a maior parte dos índios que se descem, e a outra parte tornar a montar-se dentro de pouco tempo, ou pela repugnancia e extranheza que tem a habituar-se fora do seu Paiz nativo, ou por se enfadarem de trabalhar, maiormente para outrem. Desta forma se tem infelizmente dispovoado quasi todos os Sertões do Brasil, do Maranhão e do Rio das Amazonas, sem que por isso vejamos mais crescidas em numero as aldeias para onde se tem feito os descimentos". (Parecer do Conselho Ultramarino, muito fundamentado por Alexandre de Gusmão, e despacho real sobre a maneira de obviar à desordem que o gentio Acroá promove nos Goiazes. 22 de abril de 1747. Publicado em Cortesão, Jaime. Alexandre de Gusmão e o Tratado de Madrid. Rio de Janeiro, Instituto Rio Branco, 1953. V. 3, tomo II, pp. 92-3; citado conforme transcrito por Cortesão).

Gusmão posiciona assim os condicionantes durante longo tempo da política indigenista no Brasil. Em primeiro lugar, fica bem claro o sólido imbricamento entre a política de fronteiras e a política indigenista. Com efeito, a Coroa dava um sentido estratégico ao indígena, tanto no sentido de usá-los contra possíveis invasores, quanto de garantir-se, do ponto de vista jurídico, contra possíveis contestações por parte da Coroa Espanhola. Como os colonos não se conformavam com esta orientação, pois visavam a escravizar os indígenas e aproveitar-se de sua mão-de-obra, restava à Coroa tentar desesperadamente, através da legislação, protegê-los da cobiça dos colonos, que, não obstante, aproveitavam-se de toda brecha da lei para escravizarem-nos ou tomarem-lhes as terras.

A era de Pombal marcou uma grande inflexão na política indigenista metropolitana. Sua perspectiva era a constituição de um único povo brasileiro, formado por brancos e índios, permanecendo os negros como escravos. Se antes as aldeias eram mantidas à distância dos povoamentos de brancos, a administração pombalina estimulava a presença de brancos nas aldeias. Ao expulsar os jesuítas, o Marquês de Pombal extinguiu a única voz dissonante em defesa das populações indígenas. Nesse período, os colonos passaram a demandar não apenas a mão-de-obra indígena; existia também a cobiça pelas suas terras. A transferência da Corte para o Rio de Janeiro inaugura uma política de violência aberta, em que desaparece até mesmo a perspectiva protecionista vigente anteriormente, em prol dos que visavam à escravização do indígena e/ou suas terras. Retomou-se então o conceito de "guerra justa", mas com um acréscimo: as terras dos grupos indígenas vencidos em "guerra justa" passavam a ser consideradas devolutas, disponíveis para o uso do Estado tal como lhe aprouvesse (cf. Carneiro da Cunha, 1992b: 133-142).

A política preconizada por Bonifácio, por sua vez, já após a Independência, significava a retomada do projeto pombalino e sua intenção de constituir, pelo amálgama entre indígenas e o restante da população, o novo povo brasileiro. O projeto de José Bonifácio caiu no ostracismo após ser apresentado à Constituinte de 1823 e desconsiderado no texto constitucional outorgado por Pedro I.

O século XX assiste a uma importante inovação na política indigenista. Dentro do processo de construção institucional do Estado federal republicano brasileiro, é criado em 1910 o Serviço de Proteção ao Índio e Localização do Trabalhador Nacional — SPILTN como um organismo do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio - MAIC, instituído em 1906. A proteção ao indígena ganhava status de política oficial e institucionalizava-se numa agência especialmente dedicada a esta função. E importante notar a associação entre proteção ao índio e ao trabalhador nacional: permanece o caráter provisório da condição de indígena e a expectativa de sua assimilação ao restante da população brasileira, com sua correlata conversão em trabalhador nacional. A questão indígena ainda se associava, nos gestores da política indigenista, ao problema da mão-de-obra.

O primeiro diretor do SPILTN seria a conhecida figura histórica de Cândido Rondon. É preciso deter-se um pouco na figura desse homem que marcaria para sempre a política indigenista no Brasil, Este militar, membro do Apostolado Positivista do Brasil, entusiasta da Missão Francesa, que serviu sob as ordens de Hermes da Fonseca, tendo sido elemento de ligação entre o Exército e a Marinha durante o episódio da Proclamação da República, conquistara a reputação de um verdadeiro herói da defesa dos índios por causa de sua atuação e de sua equipe na Comissão de Linhas Telegráficas e Estratégicas do Mato Grosso ao Amazonas - CLTEM-GA. Ao ser convidado por Rodolpho Miranda para organizar e ser o primeiro diretor do órgão indigenista oficial, Rondou responde com uma carta em que expõe a sua concepção do serviço, basicamente concordante com o programa do Apostolado Positivista, ao qual ele próprio se vinculava diretamente: contrário à catequese, pois o Estado deveria ser essencialmente laico e não patrocinar qualquer religião; garantia da posse da terra indígena; proteção contra violações; respeito semelhante ao dispensado às "nações mais fortes"; respeito às instituições; impedir que guerreassem entre si (Gagliardi 1989: 190-192).

Havia apenas uma discrepância: para Rondon, quando fosse do interesse nacional, mas através de entendimento, seria possível mudar o grupo indígena de seu habitat natural. Essa é uma diferença marcante e que denota a dupla lealdade de Rondon: aos preceitos positivistas, de um lado, e ao Exército, de outro. Essa dupla lealdade de Rondon é que permite compreender a diferença entre a sua concepção do órgão indigenista e a dos demais positivistas, como Teixeira Mendes. Para estes, era fundamental ajudar os indígenas a sair do estado fetichista em que se encontravam e trazê-los ao estado positivo, ou seja, integrá-los à cultura ocidental, poupando-os da passagem pelo estado teológico. Isso jamais poderia ser conseguido com violência, porém. Vê-se aí o retorno do projeto integracionista, mas com uma diferença fundamental, que é a posição explícita de não forçá-los à integração. Esta deveria ser a conseqüência de um processo de convencimento ou atração, e não um resultado de operações políticas. Caberia à indústria, à poesia e à ciência positiva atraí-los. Portanto, segundo os positivistas, cumpria defender os índios e propiciar-lhes a assistência necessária, sem, no entanto, impor-lhes quaisquer crenças ou práticas.

Mas Rondon não era somente positivista: era também um militar. Causa estranheza, contudo, a sua heterodoxia: os militares positivistas se caracterizavam por um desprezo aos assuntos e tarefes militares, e isso principalmente entre os de formação técnica. O engenheiro militar Rondon, porém, foi um entusiasta da Missão Francesa, cujo objetivo era exatamente aprimorar o treinamento especificamente militar das forças brasileiras. Rondon ainda desempenhou com afinco as tarefas especificamente militares a que foi destinado, particularmente na Comissão de Linhas Telegráficas e Estratégicas do Mato Grosso ao Amazonas (CLTEMGA). Antônio Carlos de Souza Lima destaca o caráter estratégico das linhas telegráficas, isto é, tendo em vista o objetivo mais geral de defesa do território (Lima 1992: 162). Desde 1889, antes ainda da República, Rondon fora nomeado para a Comissão Construtora da Linha Telegráfica de Cuiabá ao Araguaia (id., ibid.). A partir da criação da CLTEMGA, em 1907, Rondon formara um grupo que constituiu parte da equipe do SPILTN.

A formação militar de Rondon, portanto, tornava-o bastante sensível ao tema do interesse nacional, o que o afastava do protecionismo positivista ortodoxo. Com a criação do SPILTN e a entrega de sua direção a Rondon, tem-se, pela primeira vez, a institucionalização da vinculação entre a problemática indígena e a militar ou estratégica.

Rondon foi destituído da presidência do SPI após a revolução de 1930, e sem sua liderança, o SPI entrou rapidamente em decadência. Não que não tenha havido tentativas de revitalização do órgão. A mais vigorosa foi a de José da Gama Malcher, presidente do SPI entre 1950 e 1954, em cuja gestão foi criado o Parque Nacional do Xingu, que tornou famosos os irmãos Villas Boas. O Parque foi criado em 1952 e aprovado pelo Congresso em 1961. Para Souza Lima (1992: 169), o Parque Nacional do Xingu marca uma virada no padrão de demarcação das terras indígenas então vigente, e se constituirá como o modelo par excellence da ação protecionista oficial. Outrora reduzidas a pequenos lotes, as áreas indígenas passavam a ter então um novo modelo: grandes áreas com o duplo objetivo de preservação da fauna e da flora e viabilização da "aculturação" paulatina dos grupamentos indígenas da região, em mais uma manifestação vigorosa da concepção integracionista. O Exército e a Aeronáutica teriam presença garantida na área, promovida pelo próprio Orlando Villas-Boas.

A partir daí, o SPI volta à rotina do declínio, intensificado a partir da intervenção militar de 1964. Desde então, passam a compor a direção do SPI oficiais sem prévia experiência em assuntos indígenas. Em 1967, denúncias de corrupção levam o General Albuquerque Lima, então ministro do Interior do governo Costa e Silva, a solicitar uma completa investigação no SPI. Essa investigação, conduzida pelo Procurador Geral Jáder Figueiredo, levou à constatação de uma corrupção generalizada no órgão. As conclusões do Relatório Figueiredo (5.115 páginas em 20 volumes), como ficou conhecido o documento, vieram a público numa entrevista coletiva de Albuquerque Lima, em março de 1968.

Com a morte do então presidente Costa e Silva, em 1969, e a subida ao poder de Emílio Garrastazu Medici, houve importantes modificações no quadro político que repercutiram diretamente na política indi-genista. O substituto de Albuquerque Lima, General Costa Cavalcanti, não levou adiante as punições. Contudo, a investigação teve como resultado concreto a extinção do SPI e a criação da Funai, com mais atribuições que o órgão anterior. Apesar disso, a sua subordinação ao Minis-tério do Interior fragilizava a Funai de um ponto de vista institucional pois era apenas um organismo no meio de muitos outros, todos eles comprometidos com a orientação desenvolvimentista predominante. Entre essas agências, encontrava-se, por exemplo, a Sudani, exatamente o órgão responsável pela concessão de incentivos fiscais na Amazônia. Fora isso, não houve mudanças significativas em termos do pessoal responsável pela política indigenista. A presidência da Funai continuava sendo ocupada por pessoas sem experiência na questão indígena, oficiais ou não, que viam os índios acima de tudo como entraves ao processo de modernização e desenvolvimento.

Em 1973, foi promulgado o Estatuto do Índio (Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973), um documento abrangente que, entre outras coisas, definiu índio, comunidade indígena, terra indígena, e, ao mesmo tempo em que definia os índios como beneficiários exclusivos das riquezas de suas terras, permitia também ao governo intervir nos territórios indígenas em nome da segurança nacional, do desenvolvimento e para explorar as riquezas do subsolo caso estas constituíssem interesse da segurança nacional e do desenvolvimento .

São importantes as seguintes definições:

"Art. 3º: para os efeitos de lei, ficam estabelecidas as definições a seguir discriminadas:

"I - Índio ou Silvícola - É todo indivíduo de origem e ascendência pré-colombiana que se identifica e é identificado como pertencente a um grupo étnico cujas características culturais o distinguem da sociedade nacional; "II - Comunidade Indígena ou Grupo Tribal - É um conjunto de famílias ou comunidades índias, quer vivendo em estado de completo isolamento em relação aos outros setores da comunhão nacional, quer em contatos intermitenes ou permanentes, sem contudo estarem neles integrados.

"Art. 4º - Os índos são considerados:

"I - Isolados - Quando vivem em grupos desconhecidos ou de que se possuem poucos e vagos informes através de contatos eventuais com elementos da comunhão nacional;

"II - Em via de integração - Quando, em contato intermitente ou permanente com grupos estranhos, conservam menor ou maior parte das condições de sua vida nativa, mas aceitam algumas práticas e modos de existência comuns aos demais setores da comunhão nacional, da qual vão necessitando cada vez mais para o próprio sustento;

"III - Integrados - Quando incorporados à comunhão nacional e reconhecidos no pleno exercício dos direitos civis, ainda que conservem usos, costumes e tradições característicos da sua cultura" (Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973)

Manuela Carneiro da Cunha (1987), comentando o Estatuto, salienta que a origem e ascendência pré-colombianas não devem ser entendidas num sentido biológico, pois nesse caso seria impossível fazer-se qualquer constatação; trata-se, isso sim, da existência de uma consciência de um vínculo histórico com comunidades pré-colombianas, transmitida dentro do grupo (Carneiro da Cunha, 1987: 23-24). Por outro lado, o terceiro critério encontrado no parágrafo I do Art. 3º, que pode ser chamado de critério cultural ("pertencente a um grupo étnico cujas características culturais o distinguem da sociedade nacional"), deve ser adequadamente compreendido, devendo evitar-se tomar essa cultura como uma característica primária, mas sim como conseqüência da organização de um grupo social, podendo variar de acordo com a situação ecológica e social em que se encontra o grupo; não se pode supor ainda que essa cultura deva ser a mesma cultura dos ancestrais (Carneiro da Cunha, 1987: 24-25). É com base nesse equívoco, por exemplo, que se difundiu a noção de aculturação (constante em vários artigos do próprio Estatututo do Índio).

Outro ponto complexo é o problema da integração. Costuma-se confundir esse conceito com o de assimilação. Enquanto a primeira denotaria uma forma de articulação das sociedades indígenas com a sociedade envolvente, mantendo sua identidade étnica distinta, o segundo indica uma absorção daquelas por esta. Essa questão acabou se mostrando crucial na disputa por terras indígenas, na medida em que se busca restringir a definição de índio, com base nessa confusão entre integração e assimilação (cf. Carneiro da Cunha, 1987: 26-27). Tentava-se fazer com que índios considerados "aculturados" não tivessem direito à proteção especial, que, porém, conforme o Estatuto, não depende de qualquer característica cultural, como se viu acima.

Por fim, o Estatuto define as terras indígenas, estabelece o prazo de cinco anos para demarcá-las (não cumprido) e estabelece os mecanismos para sua proteção. Afora as terras que são de propriedade plena dos índios, as terras indígenas são bens da União inalienáveis, inusucapíveis, não passíveis de desapropriação, arrendamento ou penhora, tendo os índios a posse permanente das terras que habitam. No entanto, o próprio Estatuto, no seu artigo 20, prevê intervenção em áreas indígenas e mesmo a eventual remoção dos grupos em vários casos:

"Art. 20 - Em caráter excepcional e por qualquer dos motivos adiante enumerados, poderá a União intervir, se não houver solução alternativa, em área indígena, determinada a providência por decreto da Presidência da República.

"§ 1º - A intervenção poderá ser decretada:

"a) para pôr termo a luta entre grupos tribais;

"b) para combater graves surtos epidêmicos, que possam acarretar o extermínio da comunidade indígena, ou qualquer mal que ponha em risco a integridade do silvícola ou do grupo tribal;

"c) por imposição da segurança nacional;

"d) para a realização de obras públicas que interessem ao desenvolvimento nacional;

"e) para reprimir a turbação ou esbulho em larga escala;

"f) para a exploração de riquezas do subsolo de relevante interesse para a segurança e o desenvolvimento nacional.

"§ 2º - A intervenção executar-se-á nas condições estipuladas no decreto e sempre por meios suasórios, dela podendo resultar, segundo a gravidade do fato, uma ou alguma das medidas seguintes:

"a) contenção de hostilidades, evitando-se o emprego da força contra os índios;

"b) deslocamento temporário de grupos tribais de uma para outra área;

"c) remoção de grupos tribais de uma para outra área." (Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973)

Esse problemático artigo introduz uma grande deformação no Estatuto: na verdade, não há mais garantias de proteção das terras indígenas. Os grandes projetos de desenvolvimento e as questões relativas à segurança nacional — que recobriam um espectro amplíssimo — passavam a ser os critérios básicos para decisões sobre as terras indígenas.

Em 1979, a Presidência da República passa a ser ocupada pelo General João Figueiredo, que indica para presidente da Funai um civil: Ademar Ribeiro da Silva, ex-diretor do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Apesar do mal-estar trazido por sua indicação, Ribeiro da Silva surpreende, pois tenta ansiosamente estabelecer contatos com antropólogos e com o CIMI. Em seis meses, contudo, Ribeiro da Silva é substituído pelo Coronel João Carlos Nobre da Veiga. Sua indicação significou uma importante inflexão na história da política indigenista do Brasil, com reflexos duradouros. Nobre da Veiga trouxe com ele vários coronéis advindos das forças de segurança, principalmente da Secretaria Geral/CSN, que substituíram sertanistas tarimbados. A Funai deixava de ser uma espécie de "encosto" de oficiais para se tornar um elemento central de sua política (Branford e Glock, 1985: 189). Deve-se lembrar que 1979 é o ano que marca a grande expansão das atividades da coalizão de segurança nacional, principalmente na região amazônica (onde se concentra a maior parte da população indígena brasileira sobrevivente hoje), em razão das disputas de bastidores e da tentativa de setores do governo federal em controlá-la.

O projeto mais polêmico de sua gestão foi a busca dos chamados "critérios de identidade étnica". Um dos coronéis levados por Nobre da Veiga para a Funai propunha que se realizassem exames de sangue para que se distinguissem índios de não-índios (Branford e Glock, 1985) Com isso, anular-se-iam os efeitos das proteções especiais da legislação aos grupos miscigenados, conforme se salientou na discussão do Estatuto do Índio. A polêmica proposta acabou não vingando.

Em 1981, após novas acusações de corrupção, Nobre da Veiga é substituído pelo Coronel Paulo Moreira Leal, que trabalhara para a Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional. Falou-se, na época, que, assim como o Getat, a Funai passaria a ser subordinada diretamente ao Conselho de Segurança Nacional, mas isso não aconteceu (Branford e Glock 1985: 191). Apesar de sua atitude mais conciliatória e de encorajar a organização autônoma dos índios, Moreira Leal não promoveu mudanças significativas: foi mantido o grupo de oficiais trazidos por Nobre da Veiga e, principalmente, mantiveram-se os objetivos de descentralização e projetos econômicos.

O fato mais significativo ocorrido durante a gestão Leal foi o decreto-lei 88.118, que transferiu a responsabilidade de demarcação das terras indígenas a um Grupo Interministerial composto pelo ministro do Interior, ministro (extraordinário) de Assuntos Fundiários e outros organismos que se considerasse conveniente. Isso significava um importante esvaziamento da autoridade da Funai.

A demissão do Coronel Leal, em 1983, se deu na esteira de um crescente processo de organização nacional dos índios que levara à criação de uma entidade nacional: a União das Nações Indígenas - UNI -, em 1980, após a realização de vários encontros nacionais. A Igreja Católica, através do CIMI, teve grande importância nesse processo. Tem-se assim a contrapartida ao abandono da ação protecionista oficial: o apoio institucional aos grupos indígenas retorna, quem diria, à Igreja Católica, mas há um elemento novo no processo, que é a própria auto-organização indígena.

O ano de 1985 é um divisor de águas. Após a campanha das eleições diretas para presidente da República e a subseqüente derrota da emenda Dante de Oliveira, é escolhido pelo Congresso o primeiro presidente civil desde 1964, Tancredo Neves, que morre antes de tomar posse. Em seu lugar, assume o vice, José Sarney, que, com o decorrer do tempo, vai-se alinhando aos grupos outrora ligados aos governos militares, de onde ele mesmo saíra em 1984 para apoiar Tancredo Neves no Colégio Eleitoral. Incerto sobre a sua real base de apoio político e não tendo se preparado adequadamente para o exercício do cargo, Sarney tateia em várias áreas de seu governo, tornando-se muito suscetível a toda espécie de pressões. Entretanto, parte significativa das forças políticas, apanhadas de surpresa, não têm uma estratégia para aquele momento político. As pressões vieram portanto dos poucos grupos que tinham alguma clareza quanto a seus objetivos.

No que se refere à questão indígena, os grupos acabaram se reduzindo a duas redes de interesses solidários a que se chama aqui de pseu-docoalizões, isto é, convergências de interesses não necessariamente orgânicas ou articuladas. A primeira é formada, no plano interno, grosso modo, pelos indigenistas, sejam antropólogos ou parte da Igreja Católica, representada, no caso, pelo Conselho Indigenista Missionário — CIMI e grupos próximos ou simpatizantes; os índios e sua organização, basicamente a União das Nações Indígenas — UNI; e, no plano externo, amplos setores da opinião pública que vinham crescentemente influenciando os governos de seus países quanto à atuação do governo brasileiro no que se referia à política indigenista, o que repercutiria nos programas de ajuda financeira ao país, particularmente por parte do Banco Mundial. A segunda, oposta a esta, era representada basicamente por setores das Forças Armadas, principalmente dentro do Exército (largamente coincidente com a Coalizão de Segurança Nacional), garimpeiros, mineradoras e políticos amazônidas nas esferas municipal, estadual e federal.

As articulações internacionais da primeira pseudocoalizão tornaram-na bastante poderosa, em virtude de sua capacidade de atuar sobre a opinião pública de países importantes, influenciando governos a intervirem de maneira incisiva sobre os organismos internacionais. Contudo, esse seu caráter internacional é também uma faca de dois gumes: ela faz recrudescer, nos setores nacionalistas brasileiros, o temor quanto à internacionalização da Amazônia. De acordo com a mentalidade que se conformou sobre o assunto, as supostas tentativas de internacionalização sempre vieram alicerçadas em alegados interesses universais. Desta vez, foi a internacionalização do conflito entre as duas pseudocoalizões que se traduziu na linguagem da internacionalização da Amazônia. O resultado foi o acirramento das posições dos setores nacionalistas e seu alinhamento na primeira pseudocoalizão mencionada acima.

As duas pseudocoalizões passam a se alinhar em torno de concepções de política indigenista radicalmente opostas entre si, conforme se pode ver a partir do exame de duas propostas concorrentes. Com efeito, a política indigenista ganha, no governo Sarney, dois projetos de envergadura: o Programa de Proteção de Meio Ambiente e às Comunidades Indígenas — PMACI — e o Projeto Calha Norte — Projeto Calha Norte. Nosso fio condutor é que a política indigenista do Projeto Calha Norte deve ser compreendida como uma reação da Coalizão de Segurança Nacional às propostas embutidas no PMACI.

Em 1984, têm início as negociações para o PMACI. A história é a seguinte: quando do pedido de financiamento para a pavimentação da BR-364 feito ao Banco Interamericano de Desenvolvimento — BID —, o financiamento do Polonoroeste já se encontrava suspenso: o Banco Mundial, que o financiava, cedera às pressões de Organizações Não-Governamentais ambientalistas e de parlamentares norte-americanos mobilizados por aquelas. O PMACI era condição para a realização do empréstimo. O governo brasileiro se comprometia a demarcar as terras indígenas e a proteger o meio ambiente. Para tanto, o contrato (de março de 1985) previa o estabelecimento de um Grupo Interministerial de Trabalho e a apresentação de um Plano de Ação Provisório (PAP) e um Plano de Ação Definitivo (PAD). Em 18 meses, o governo apresentaria um Estudo de Meio Ambiente como subsídio à elaboração dos planos de ação. O GT/ PMACI foi criado em março de 1985, mês da posse de Sarney, e incluía representantes do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), da Secretaria de Meio Ambiente (Sema), Incra, Funai, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Instituto de Planejamento Econômico e Social (Ipea) (cf. Arnt e Schwartzmann 1992: 165). O primeiro PAP, apresentado ao BID logo em seguida à aprovação do contrato, foi rejeitado pelo Banco devido à incompletude e ausência de objetividade. Começa já aí o enfrentamento com os principais interessados, pois o plano fora feito sem consultas aos grupos locais. Os seringueiros, principalmente, exigiam que sua experiência fosse considerada. O novo PAP, apresentado ao BID em março de 1986, definia a área do PMACI em 26.267.000 ha, abrangendo oito municípios do Acre, três do Amazonas e três em Rondônia. Quanto às terras indígenas, o PAP significa uma verdadeira revolução em termos dos fundamentos da política indigenista, em virtude de pressupor que o Estado brasileiro deria estar "identificado com a sociedade pluricultural e multiétnica que representa e defende" (Arnt e Schwartzmann, 1992: 166). Ou seja, saía de cena a antiga orientação segundo a qual o objetivo da política indigenista seria assimilar os grupos indígenas ao restante da comunidade nacional. Isso é muito importante e tem que ficar bem destacado. Pela primeira e provavelmente única vez c admitido oficialmente que a pluralidade étnica não é incompatível com um Estado unitário.

Em maio de 1986, a presidência da Funai foi ocupada por Romero Jucá Filho, que permanece até setembro de 1988. Durante a gestão Jucá, várias mudanças na Funai esvaziam o órgão e progressivamente o afastam da sua atividade primordial, qual seja, a defesa das populações indígenas, e a aproximam da Secretaria Geral/CSN, depois Saden, das empresas de mineração e dos garimpeiros, e também dos políticos locais, principalmente de Roraima, de onde, aliás, Jucá foi nomeado governador, logo após sua saída da Funai. Em primeiro lugar, uma reformulação da Funai ocorrida em fevereiro de 1986 incorporou todas as propostas mencionadas no Projeto. Essa reestruturação tornou a Funai antes um organismo subsidiário do Projeto Calha Norte do que propriamente uma agência de assistência às populações indígenas, aumentando o controle sobre elas. Além disso, dois decretos assinados pelo Presidente José Sarney em 1987 incidem diretamente sobre a política indigenista governamental: o Decreto nº 94.945/87 estabelece que a Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional passa a fazer parte permanentemente do Grupo de Trabalho Interministerial que cuida da demarcação das terras indígenas, ao passo que os Institutos de Terra estaduais devem estar presentes sempre que seus respectivos Estados estejam envolvidos. Para Oliveira Filho (1991): " [esse decreto] introduz no processo de definição das áreas indígenas duas instâncias que deverão ser capazes de corrigir as delimitações consideradas "anômalas": as considerações de ordem estratégica, com a presença do CSN [sic], e o crivo crítico das esferas fundiárias locais, de tal modo que as terras indígenas não sejam definidas sem passar por acertos e compromissos com os poderes regionais." (Oliveira Filho 1991: 339).

Observe-se a linha de continuidade estabelecida com o Getat: a necessidade de rearticulação com as forças políticas regionais. Não por acaso, o substituto de Jucá na superintendência da Funai nomeado por Sarney foi o mesmo Íris Pedro de Oliveira, outrora presidente do Getat.

Já o Decreto nº 94.946/87 cria a conceituação de colônia indígena, que deve ser utilizada para os índios "aculturados" ou em estágios avançados de "aculturação", que teriam autonomia para celebrar acordos jurídicos ou contratos, permitindo assim a mineração em suas terras (Oliveira Filho 1991: 336-340). É o retorno do critério de identidade étnica, numa novíssima versão.

Fica evidente, portanto, a linha direta de continuidade com as tentativas anteriores da política indigenista oficial: esvaziar a autonomia da Funai e dificultar a demarcação das terras indígenas; facilitar a exploração de recursos nas áreas indígenas, através da distinção entre índios "aculturados" e "não-aculturados". O que chama a atenção é que, enquanto fracassaram todas as tentativas anteriores, lançadas durante o regime militar, parte desses objetivos é alcançada já num governo democrático.

O envolvimento da Secretaria Geral/CSN na política indigenista pode ser explicado de várias formas. Antes de tudo, deixou-se claro que a questão indígena sempre esteve, na história brasileira, intimamente associada à construção do Estado e a problemas militares. Desde Alexandre de Gusmão, quando procurou definir as fronteiras do Brasil, no século XVIII, até o SPI, a política indigenista foi elaborada em forte correlação com o problema da soberania nacional. Quando esta questão se cruza com o intenso problema fundiário na Amazônia, outra área em que a Coalizão de Segurança Nacional vinha tendo um virtual monopólio, a combinação motiva a intervenção da Secretaria Geral/CSN. A explosão do garimpo, o surgimento de uma nova orientação governamental concorrente na política indigenista, orientação representada pelo PMACI, e o aparecimento de um governo de esquerda nas vizinhanças de uma parcela do território brasileiro habitada por grupos indígenas engrossam o caldo da questão, formando uma mistura explosiva aos olhos da Coalizão de Segurança Nacional. Essa mistura, combinada com a premente necessidade de uma rearticulação política para o enfrentamento de uma nova realidade, que potencialmente lhe era desfavorável, ressaltava a urgência de uma resposta rápida. O Projeto Calha Norte foi essa resposta.

Prevaleceu, portanto, a política preconizada pelo Projeto Calha Norte. Em suas linhas gerais, trata-se da consolidação de pressupostos antigos surgidos em diversas quadras do relacionamento dos brancos com os índios no Brasil. Pode-se resumir nas seguintes proposições sua concepção de política indigenista:

  • a permanência de uma concepção ideológica ou evolucionis-ta da cultura indígena: o objetivo da política indigenista seria "trazer" o indígena à civilização, integrá-lo às demais esferas da economia e sociedade brasileiras;

  • como corolário da primeira, a busca de critérios que possam separar os índios dos não-índios, isto é, os critérios de identidade étnica: seria possível considerar individualmente quem seria índio ou não. Isso tem como conseqüência potencial um sério problema jurídico: como a posse e usufruto da terra pertencem às comunidades, a individualização do indígena torná-lo-ia afastado da comunidade, desassistido pela tutela e despossuidor dos recursos. Ora, qualquer liderança que desenvolva capacidade de negociação comercial ou política com grupos brancos é, em princípio, passível de ser julgada aculturada. No limite, todos os membros da comunidade poderiam ser despossuídos segundo essa lógica. Por outro lado, se não explorarem as riquezas do subsolo, as comunidades ficam sujeitas a invasões do território e a reclamações do tipo "uma área tão grande e tão rica não pode ficar reservada para meia dúzia de índios". Só sobraria aos indígenas, no limite, esperar pela invasão desordenada de suas terras, com o trauma social que isso acarretaria, e serem paulatinamente reduzidos, o que levaria a uma diminuição de suas terras até o último homem no último metro quadrado;

  • por conseguinte, o relacionamento com as comunidades indígenas se dá em condições estranhas ou mesmo prejudiciais a suas culturas, num clima de incompreensão que resulta, por um lado, em graves problemas para as comunidades e, de outro, em temores como o do Estado Yanomami. Aí revela-se o novo imbricamento da política indigenista com a de segurança, único ponto realmente novo introduzido pelo Projeto: outrora agentes importantes da soberania brasileira, os grupos indígenas passam a constituir óbices à consecução dos chamados Objetivos Nacionais Permanentes de desenvolvimento, soberania nacional e integridade territorial.

São estas concepções que, ao informarem a política indigenista oficial, despertam a oposição acirrada ao Projeto Calha Norte, feita por grupos de direitos humanos, ecologistas, indigenistas e da Igreja Católica. Os problemas estritamente relacionados à defesa do território e soberania nacional em nenhum momento são tocados por qualquer grupo.

O Projeto Calha Norte é, portanto, o vetor resultante de múltiplos processos políticos e concepções diversas perpetuadas acriticamente em diversos autores e formuladores de políticas. Em que pese a evidente necessidade de proteção da fronteira amazônica e guarda da soberania nacional, é necessário compatibilizar essa tarefa com as demais aspirações da sociedade democrática brasileira, valendo-se de critérios ao mesmo tempo científicos e condizentes com o direito dos povos e sua proteção contra práticas que no limite ameaçam sua sobrevivência cultural.

 

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* Este artigo está baseado na dissertação de mestrado "Projeto Calha Norte: antecedentes políticos" (Departamento de Ciência Política, USP, 1994).
1 Na verdade, não foram realizadas, apesar de, em 1991, o Ministro do Exército, Carlos Tino-co, ter ido ao Congresso defender algumas novas propostas, ainda em estado rudimentar (Almeida, 1991).
2 Secretaria de Assessoramento em Defesa Nacional — sucessora da Secretaria Geral do CSN após o terceiro ano do governo Sarney.
3 A solidariedade de interesse e os laços institucionais entre o SNI e a SG/CSN levaram al-guns analistas a examinarem conjuntamente as duas agências, sob os rótulos de comunidade de informações (Dreifuss e Dulci, 1983), comunidade de segurança e informações (Stepan, 1986) ou ainda coalizão continuísta (Góes, 1984). Esse enfoque é bastante pertinente, pois destaca a intensidade da interação entre as duas agências. O tratamento conjunto também destaca sua unidade contra o grupo que iniciou o processo de distensão (governo Geisel, 1974-1979). Apenas uma modificação: para designar essa solidariedade entre o SN[ e a SG/CSN, utiliza-se aqui a expressão Coalizão de Segurança Nacional. Esta designação é mais adequada, por não subscrever as conotações subjacentes a expressões como comunidade ou continuísta. Deste modo, toma-se mais saliente seu caráter de solidariedade de interesse e a razão de ser dessa solidariedade, isto é, seu envolvimento direto nas atividades ligadas à segurança nacional, tal como interpretada por seus agentes.
4 O melhor texto sobre o Getat é Almeida, 1980.
5 Para uma análise exaustiva da legislação indigenista e dos conceitos presentes no Estatuto do Índio, veja-se o volume organizado por Manuela Carneiro da Cunha: Carneiro da Cunha, Manuela. Os direitos do índio, São Paulo, Brasiliense, 1987.