Leyes subnacionales de paridad de género y unicameralidad: Córdoba (Argentina) como caso testigo

Subnational laws of gender parity and unicamerality: Córdoba (Argentina) as a witness case

Resumen

Este estudio explora el impacto de las leyes de paridad de género vigentes en la provincia de Córdoba en los últimos veinte años. Desde su implementación, tales normativas han contemplado un criterio de paridad vertical por el cual las listas electorales deben conformarse con un porcentaje equivalente de mujeres y varones, organizado con una alternancia secuencial aplicada tanto a titulares como a suplentes.

Sin embargo, el efecto de estas normativas se debilita al aplicarse en Cámaras Legislativas como la de Córdoba, organizada bajo un sistema mixto que combina bancas correspondientes a distritos plurinominales y uninominales.

Este estudio analiza la composición de la Unicameral Cordobesa, evidenciando los obstáculos que imposibilitan alcanzar una composición paritaria en la Cámara. Los resultados dan cuenta también de la subrepresentación de mujeres en otros roles jerárquicos dentro de la Cámara y en los Ministerios. En base a los hallazgos se realizan una serie de recomendaciones.

Palabras clave:
Paridad de género; Leyes; Participación política; Poder legislativo; Mujeres

Abstract

This study explores the impact of gender parity laws after 20 years in Cordoba. Since their implementation, such regulations have contemplated a vertical parity criterion by which the electoral lists must conform to an equivalent percentage of women and men, organized with a sequential alternation applied to both titular and substitutes positions.

However, this legislation’s benefits are eroded by Cordoba’s legislature characteristics; organized under a mixed system that combines seats corresponding to plurinominal and uninominal districts.

The study collects data from secondary sources focusing on Cordoba’s legislature characteristics, highlighting the obstacles to achieve gender parity in the legislature. The results also show the underrepresentation of women in other hierarchical roles within the Chamber and the Ministries.

Keywords:
Gender parity; Laws; Political participation; Legislative power; Women

En las últimas décadas, a escala global y en particular en la región latinoamericana, se presentan profundos debates en torno a la ausencia y subrepresentación de mujeres en la esfera pública y en espacios de toma de decisiones. En el ámbito de la política formal, estos cuestionamientos no solo emergen en clave de desigualdad de oportunidades en el acceso a cargos de representación, sino también en términos de legitimidad democrática (Rubio-Marín, 2020).

En consecuencia, desde inicios de los ’90 hasta la actualidad es posible identificar una multiplicidad de medidas orientadas a resarcir la exclusión de las mujeres de la política partidaria, entre las cuales se destacan las leyes de cupos y de paridad de género (Caminotti & Freidenberg, 2018). Estas iniciativas, denominadas “acciones afirmativas”, son leyes y programas que reconocen el carácter estructural y sistémico de las desigualdades entre varones y mujeres y que por lo tanto comprenden la importancia de las medidas compensatorias para erradicar estas asimetrías (Cuerda, 2021).

Tal como postula Flavia Freidenberg (2021), estos avances legales y constitucionales pueden ordenarse en cuatro olas de reformas; cada una de ellas caracterizada por el tipo de modificaciones que buscan generar.

La primera de estas se caracteriza por la sanción de leyes de cupo o cuotas, las cuales establecen a los partidos políticos la obligatoriedad de contar con un porcentaje determinado de mujeres en sus listas electorales. La segunda ola, se enfoca en la incorporación de medidas tendientes a prevenir y evitar el incumplimiento de las cuotas o cualquier acción que atente contra el espíritu de estas leyes. En el caso de la tercera ola, el rasgo distintivo es la búsqueda de paridad; a través de normativas se busca ampliar el cupo a una participación numérica equivalente entre mujeres y varones. Finalmente, en la cuarta ola, se multiplican las medidas tendientes a fortalecer las normativas de paridad y hacer frente a los obstáculos que se presentan con su implementación (Freidenberg, 2021).

En el caso de Argentina, es posible identificar modificaciones y nuevas legislaciones correspondientes a cada uno de los períodos de reformas diferenciados por Freidenberg (2021). Además, cabe destacar que Argentina da inicio a la ola de reformas, siendo el primer país del mundo en sancionar una ley de cupo femenino. A través de la Ley Nacional n. 24.012, promulgada en 1991, se estableció a los partidos políticos la obligatoriedad de que las mujeres conformarán al menos el 30% de las candidaturas para las cámaras legislativas (Archenti, 2014).

Debido a las resistencias y discrepancias interpretativas que encontró esta normativa, desde su sanción se emitieron diversos Decretos Reglamentarios que permitieron su fortalecimiento (Altamirano & Mulet, 2018). Estos Decretos incluyeron aspectos propios de la segunda ola: buscaban eliminar cualquier maniobra o “válvula de escape” que habilitara el incumplimiento de la cuota o que atentara contra el espíritu de dicha ley (Caminotti & Freidenberg, 2016).

Hacia fines de 2017, Argentina se ubica en la tercera ola de reformas con la sanción de la Ley Nacional n. 27.412 de Paridad de Género. La misma estableció la obligatoriedad de “paridad vertical”; un criterio por el cual la confección de las listas de candidatas/os electorales debe realizarse con una alternancia secuencial de mujeres y varones, aplicada tanto a titulares como a suplentes (Tula, 2021). Posteriormente, se desarrollan medidas propias de la cuarta ola, buscando abordar los obstáculos que representa su implementación. Se enfoca particularmente en el denominado “backlash”, definido como el recrudecimiento de la violencia hacia las mujeres frente al incremento de su participación en espacios de toma de decisiones, lo cual es percibido por los varones como una amenaza en la disputa por el poder (Gilas, 2020).

De esta forma, a fines de 2019 se reforma la Ley Nacional n. 26.485 de protección integral de las mujeres, agregando en sus artículos 3 y 4 la violencia política como un tipo de violencia y ámbito en el que ésta puede desarrollarse.

Sin lugar a dudas, estas reformas legislativas implican una ampliación en los derechos políticos de las mujeres argentinas. No obstante, su carácter binario perpetúa la invisibilidad y marginación de personas con identidades de género disidentes. Además, podemos señalar que estas leyes, contradicen los objetivos de la Ley Nacional n. 26.743 de Identidad de Género vigente en Argentina desde 2012 y del decreto Decreto 476/2021 que incorporó la posibilidad de optar por la nomenclatura “X” en el DNI y el pasaporte, para reconocer identidades de género por fuera del binomio masculino/femenino. En este sentido, las leyes de paridad no son neutras al género ya que reproducen el binarismo de género y con ello una cultura política patriarcal que sostiene las jerarquías de poder (Perri, 2021).

Córdoba: un caso testigo

Enmarcada en esta trayectoria de reformas, Córdoba se ha convertido en un caso testigo debido a sus iniciativas de carácter pionero, tanto en lo referido a la representación política de las mujeres como en la forma de organización del poder legislativo en general.

En lo que respecta al acceso de mujeres a cargos electivos, Córdoba sancionó su ley de paridad de género en el año 2000. A través de la Ley n. 8.901 de participación equivalente de género en los procesos electorales estableció la obligatoriedad de que las listas presentadas por los partidos políticos estuvieran compuestas por un 50% de mujeres y un 50% de varones, ubicados de manera alternada tanto en las titularidades como en las suplencias de las candidaturas. Córdoba fue de las primeras provincias en contar con una ley de paridad, 17 años antes de una normativa similar a nivel nacional (Di Renzo, 2016; Bernal & Belanti, 2018).

Para Mariana Etel Caminotti y Natalia Cogliano (2019) este tipo de reformas, que emergen en el ámbito subnacional antes de que existan legislaciones electorales paritarias a nivel país, son denominadas “de primera generación”. Ubicadas temporalmente entre los años 2000 y 2002, no responden a la intención de replicar o adaptarse a una medida nacional y a partir de 2016 son sucedidas por las denominadas “reformas de segunda generación”.

Por otro lado, Córdoba presenta rasgos distintivos en lo que respecta a la estructura y organización del poder legislativo. Hasta el año 2000, la Legislatura de Córdoba se encontraba constituida por un sistema bicameral; una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores que para ese entonces estaban compuestas por 66 y 67 escaños respectivamente. Tras una reforma de la Constitución Provincial en 2001, se decidió reemplazar el Sistema bicameral de la Legislatura de Córdoba vigente por un sistema mixto.

La fusión de ambas Cámaras dio lugar a una forma de organización unicameral conformada por 70 bancas. 44 correspondientes a la provincia de Córdoba considerada como Distrito Único¹ y 26 destinadas a las(os) legisladores(as) por cada uno de los departamentos. Las bancas correspondientes a los departamentos equivalen a lo que en un momento anterior fue la Cámara de Senadores (Granara, 2014; Di Renzo, 2016).

Esta reforma, definió también que la totalidad de legisladores(as) fueran electos en un único comicio, dando inicio a mandatos de cuatro años de duración² (Di Renzo, 2016).

No obstante, la adopción de este sistema electoral representó para la provincia de Córdoba una pérdida de efectividad de las leyes de paridad. Esto se debe a que ambas leyes de participación equivalente que han estado vigentes en la provincia de Córdoba incorporaron únicamente el criterio de paridad vertical. De esta forma, los escaños alcanzados por las normativas son aquellos que corresponden al distrito plurinominal y que representan el 63% de la totalidad de la Cámara (Archenti, 2014).

Dicho de otra forma, ninguna de las normativas incluyó un criterio de paridad horizontal que obligara a los partidos a presentar candidaturas femeninas en la cabeza de lista del 50% de los distritos en los que presenta lista electoral. Ante la ausencia de este criterio, la presencia de mujeres en candidaturas de distritos uninominales queda supeditada a la voluntad política de los partidos (Caminotti & Freidenberg, 2016; Hinojosa & Vázquez, 2018; Tula, 2021).

Diversos estudios han identificado en los partidos políticos una multiplicidad de prácticas y maniobras que perpetúan la exclusión de las mujeres en cargos de representación, especialmente cuando la banca en disputa es una sola. Entre estas prácticas se destaca la ausencia de mujeres en cabezas de lista, su ubicación en candidaturas meramente simbólicas y no expectables y la presencia de un fenómeno de segregación horizontal que tiende a ubicar a las candidatas mujeres en distritos en los que históricamente el partido ha perdido las elecciones (Hinojosa & Vázquez, 2018; Francovich, Saletti Cuesta & Brussino, 2022). Lo mismo se advierte para el colectivo LGBTTTIQAP+, ya que por ejemplo el número total de candidaturas en las listas de los partidos es bajo, en las categorías de senadores y senadoras nacionales en 2019 fue de un 0%, en la categoría de diputados y diputadas nacionales, alcanzó un 0,6% y en la de gobernadores y gobernadoras, un 0,15%. La tendencia mejora en algunas categorías como las legislativas locales (legislaturas y concejalías) pero sigue sin alcanzar el 1% del total. Mientras que en lo que respecta a las cartas orgánicas de los partidos, ninguno utiliza lenguaje inclusivo ni establecen mecanismos que contemplen o impulsen explícitamente la participación de personas LGBTTTIQAP+ (Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación y Ministerio del Interior, 2021).

En este contexto político y en base a las reformas legislativas mencionadas, este trabajo se propone conocer el impacto de la Ley Provincial n. 8.901 y la Ley Nacional n. 27.412 en relación al acceso de las mujeres a cargos legislativos, desde la entrada en vigencia de la primera de estas leyes hasta 2022. Indagará además, sobre la presencia o no de criterios de segregación vertical y horizontal en las comisiones legislativas, Ministerios y Secretarías de la Legislatura cordobesa.

Pese a que los cargos correspondientes a las autoridades ministeriales y las Secretarías y Prosecretarías de la Legislatura no se encuentran alcanzados por las legislaciones analizadas, su análisis permitirá observar si las normativas han generado cambios culturales que excedan lo dispuesto por obligatoriedad y que por lo tanto se traduzcan en modificaciones en la conformación de los equipos ejecutivos de gobierno y las autoridades de la Cámara.

Metodología

El trabajo se enmarca dentro de los estudios descriptivos a partir de fuentes de datos secundarias (Arias, 2011). Para ello, se utilizaron datos oficiales del Portal de Datos Abiertos de la Legislatura de la Provincia de Córdoba³. Los datos compilados, corresponden al universo de los(as) legisladores(as) cuyos mandatos se encontraban comprendidos en el período temporal analizado (2001, 2003, 2007, 2011, 2015 y 2019). Además de la temporalidad del mandato (personas electas, sin considerar posteriores reemplazos)⁴, se tomó la información referida a la identidad de género de las y los legisladoras/es, el departamento/jurisdicción a la que representaban.

También se identificó la identidad de género de las autoridades de las comisiones de la Legislatura, de sus Secretarías y Prosecretarías y de los Ministerios.

Análisis de datos

Los datos fueron analizados en tres fases. En una primera fase, se realizó un análisis descriptivo de los datos cuantitativos para conocer el porcentaje de mujeres y varones que han accedido a cargos legislativos en la provincia de Córdoba entre 2001 y 2019.

En un segundo momento, se aplicó el Índice de Fortaleza de Régimen Electoral de Género diseñado por Mariana Caminotti y Flavia Freidenberg (2006) con el fin de conocer la incidencia de la Ley n. 8901 de Participación equivalente de la provincia de Córdoba y Ley Nacional n. 27.412 de Paridad de Género en la composición de la Unicameral de la provincia de Córdoba. Este índice permite evaluar la fortaleza de las normativas de cupo y paridad en el ámbito electoral. Se ha comprobado que a mayor fortaleza de estas legislaciones y por lo tanto mayor valor del índice, mayor es la cantidad de mujeres electas (Freidenberg, 2021). Para su cálculo, se consideran cinco variables, cada una se mide de 0 a 1, siendo el valor más alto el que favorece la elección de las mujeres. Las variables contempladas son las siguientes:

• i. tamaño de la cuota: el porcentaje de mujeres exigido;

• ii. mandato de posición: si la normativa establece la ubicación de las candidaturas y de qué forma;

• iii. penalidad por el inclumplimiento de la cuota;

• iv. alcance: si se aplica sólo a las candidaturas propietarias o la fórmula completa, considerando las suplencias;

• v. válvula de escape: si se contemplan o no excepciones para obedecer a la normativa (Caminotti & Freidenberg, 2016).

Una vez analizados los resultados de la composición de la Cámara, se buscó conocer cuál fue el impacto de cada una de las normativas de cupo y paridad en relación al porcentaje de mujeres presentes en la legislatura. Para esto, se analizó el número de mujeres legisladoras en los períodos de la Ley n. 8.901 de Participación equivalente de la provincia de Córdoba y Ley Nacional n. 27.412 de Paridad de Género. Estos números se analizaron en relación al valor del Índice de Fortaleza de Régimen Electoral de Género obtenidos previamente.

Resultados

Composición de la Cámara

A partir de los datos obtenidos del Portal de Datos Abiertos de la Legislatura de la Provincia de Córdoba se analizó el porcentaje de bancas ocupadas por mujeres y por varones como resultado de las elecciones legislativas entre 2001 y 2019. Se tomaron en cuenta sólo esas dos identidades de género ya que fueron las únicas informadas. A fines de sistematizar la información se realizaron tres gráficos comparativos.

Los Gráficos 1, 2 y 3 muestran información sobre la composición de la Legislatura durante todos los mandatos analizados.

Gráfico 1
Porcentaje de mujeres y varones que se han desempeñado en la Legislatura de la provincia de Córdoba considerando el total de bancas (44 correspondientes a Distrito Único y 26 por cada departamento)

Gráfico 2
Porcentaje de mujeres y varones que se han desempeñado en la Legislatura de la provincia de Córdoba en representación del Distrito Único

Gráfico 3
Porcentaje de mujeres y varones que se han desempeñado en la Legislatura de la provincia de Córdoba en representación de los 26 departamentos

Tal como puede observarse en el Gráfico 1, los datos evidencian que a lo largo de 18 años y como resultado de 6 elecciones legislativas, la presencia de mujeres en la legislatura de la provincia de Córdoba nunca superó el 35,5%. Al observar esta cifra desglosada por mandato, es posible observar que solo en dos oportunidades este porcentaje superó el 35%. En 2011 alcanzó un 39% y en 2019 un 43%. Sin embargo, el porcentaje de mujeres siempre se mantuvo por debajo del 50% necesario para alcanzar la paridad de género. Se observa también que si bien en las elecciones de 2019 se registró un aumento considerable en la cantidad de mujeres que accedieron a cargos de legisladoras, este crecimiento no se dió de forma sostenida. Por el contrario, en algunas elecciones se registró un decrecimiento de este porcentaje.

Al analizar por separado las bancas correspondientes a la provincia de Córdoba, considerada como Distrito Único, los resultados son otros. Tal como puede observarse en el Gráfico 2, la distribución del total de bancas a lo largo de los 6 mandatos se compuso en un 47% de mujeres y un 53% de varones. Al desglosar las cifras por mandato, se observa que en las elecciones de 2001 se alcanzó la paridad de género y en los comicios siguientes se estuvo muy cerca de alcanzarla. En 4 de las 6 elecciones se registró una leve mayoría de varones, aunque en 2019 las mujeres ocuparon el 52% de las bancas, revirtiendo por primera vez en la historia de la provincia la tendencia de mayoría de varones.

El análisis de las bancas correspondientes a los 26 departamentos de la provincia de Córdoba, muestra resultados desalentadores (ver Gráfico 3). El porcentaje total de cargos legislativos ocupados por mujeres entre 2001 y 2019 es de un 15% frente a un 85% de varones. Al analizar los datos desagregados por mandato se observa que el porcentaje más bajo de mujeres se registró en las elecciones de 2007, en donde representaron el 4% de las candidaturas electas. Dicho de otra forma, solo en dos de los departamentos, quienes accedieron a una banca de representación departamental fueron mujeres. Si bien el porcentaje más alto alcanzado fue en 2019 con un 27%, este crecimiento no se dió de manera sostenida elección tras elección. El paso del tiempo evidencia un incremento paulatino en el porcentaje de mujeres, no obstante, tal como se observa en los Gráficos 1 y 2, en algunas elecciones estos porcentajes disminuyen.

Asimismo, los datos recabados evidencian que en 11 de los 26 departamentos nunca una mujer ocupó el cargo de legisladora. Estos departamentos son Calamuchita, Colón, Cruz del Eje, Juárez Celman, Pocho, Río Primero, Río Seco, San Alberto, Tercero Arriba, Totoral y Tulumba. En otros 8 departamentos, solo una mujer se desempeñó en esa función en alguno de los 6 mandatos comprendidos entre 2001 y 2019; Capital, General Roca, Marcos Juárez, Roque Saenz Peña, San Javier, Sobremonte, Río Cuarto, Punilla. En tanto, 5 departamentos contaron en dos oportunidades con candidatas mujeres como ganadoras de las elecciones. Entre ellos se encuentran Ischilín, Río Segundo, San Justo, San Martín y Unión. Finalmente, solo dos departamentos, Minas y Santa María, contaron con tres elecciones en las que una mujer resultó victoriosa en los comicios electorales.

Tal como puede observarse en el Gráfico 3, en las elecciones de 2011, 2015 y 2019 es en donde se registra un aumento en la cantidad de mujeres electas.

Otro dato analizado fue la frecuencia con la que mujeres y varones son reelectos en mandatos legislativos. El período analizado -considerando las 6 elecciones en los 26 departamentos de la provincia- se compone de un total de 156 mandatos. En 132 oportunidades (85%), la persona electa fue un varón y se trató de 90 varones diferentes (68% sobre el total de varones). En los 24 mandatos restantes (15%), las electas fueron 20 mujeres diferentes (83% sobre el total de mujeres). Como puede apreciarse, las mujeres no solo son sustantivamente menos, sino que tienen mayor alternancia y menor permanencia que los varones, que en un 32% (vs. 17% de las mujeres) renovaron mandato y por lo tanto, permanecieron mayor tiempo en los cargos.

Los resultados también revelaron diferencias en cuanto a la frecuencia con la que varones y mujeres acceden a una reelección, siendo estas últimas las que cuentan con menos posibilidades de repetir mandatos.

El 70% de los varones ocupó el cargo de legislador por un único mandato. El 17% lo hizo por dos mandatos, el 10% durante tres y el 3% se mantuvo en el cargo por un total de cuatro mandatos. En el caso de las mujeres, los números son distintos. El 83% de las mujeres fue electa en una única ocasión, el 13% por dos y el 4% por tres. A diferencia de lo que sucedió con los varones, ninguna mujer llegó a ser electa en cuatro oportunidades.

Comisiones de la Legislatura y Ministerios

Los datos oficiales de la Legislatura permitieron identificar que para el período legislativo 2019 -2023, de las 21 comisiones existentes, 9 se encuentran presididas por mujeres y 11 por varones. Una de ellas, Turismo y su Relación con el Desarrollo Regional, no cuenta al momento del análisis con una persona designada en su presidencia.

En cuanto a las vicepresidencias, la distribución es paritaria. 10 mujeres y 10 varones ocupan esta posición, considerando que la 21° comisión, Servicios Públicos, no cuenta con vicepresidencia designada al momento del análisis.

Pese a que los números reflejan cierta paridad de género desde un punto de vista formal, se observa una diferencia en la distribución de las comisiones en función de sus áreas de trabajo.

Se identifica con facilidad que los varones presiden las comisiones vinculadas a actividades productivas, de mayor valor financiero y/o simbólico. Estas son: Agricultura, Ganadería y Recursos Renovables; Economía, Presupuesto, Gestión Pública e Innovación; Relaciones Internacionales, Mercosur y Comercio Exterior; Obras Públicas, Vivienda y Comunicación; Promoción y Desarrollo de Comunidades Regionales y Pymes; Servicios Públicos; Asuntos Constitucionales, Justicia y Acuerdos; Asuntos Institucionales, Municipales y Comunales; Deportes y Recreación; Economía Social, Cooperativa y Mutuales; Legislación del Trabajo, Previsión y Seguridad Social. La comisión de Turismo y su relación con el Desarrollo Regional, que no cuenta con una persona designada en la presidencia, está vice presidida por un varón.

En cambio, las mujeres se encuentran en la presidencia de las siguientes comisiones: Promoción y Defensa de los Derechos de la Niñez, Adolescencia y Familia; Equidad y Lucha Contra la Violencia de Género; Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Informática; Prevención, Tratamiento y Control de Adicciones; Salud Humana; Derechos Humanos y Desarrollo Social; Legislación General. Entre estas se destaca el caso de la comisión de Industria y Minería que, siendo una temática históricamente masculinizada, se encuentra presidida por una mujer. Un criterio similar de distribución se repite en el caso de las vicepresidencias.

En lo referido a las Secretarías de la Legislatura, solo la Administrativa se encuentra a cargo de una mujer. La Secretaría Legislativa, Técnica Parlamentaria y de Coordinación Operativa y Comisiones están bajo el mando de varones. La totalidad de los cargos de subsecretario -cuatro- están ocupados por varones. En las direcciones al interior de cada Secretaría se observa cómo esta tendencia se invierte, con la presencia de 12 mujeres frente a 5 varones.

En el caso de los ministerios, no solo se está muy lejos de alcanzar la paridad, sino que además se replica la segmentación temática evidenciada en el apartado anterior.

De los 17 Ministerios de la Provincia de Córdoba, solo 3 están a cargo de mujeres: el Ministerio de la Mujer; de Promoción del Empleo y la Economía Familiar y de Coordinación.

Los 14 ministerios restantes: Finanzas; Industria, Comercio y Minería; Agricultura y Ganadería; Seguridad; Trabajo; Obras Públicas y Financiamiento; Gobierno; Servicios Públicos; Ciencia y Tecnología; Vinculación Comunitaria, Protocolo y Comunicación; Salud; Justicia y Derechos Humanos; Educación; Desarrollo Social, son dirigidos por varones.

Índice de Fortaleza de Régimen Electoral de Género

Finalmente, se buscó conocer el porcentaje de mujeres electas en el período de aplicación de la Ley n. 8.901 de Participación equivalente de la provincia de Córdoba y de la Ley Nacional n. 27.412 de Paridad de Género en relación al valor del IFREG de cada una de ellas.

Frente a este objetivo, se aplicó el Índice de Fortaleza de Régimen Electoral de Género desarrollado por Caminotti y Freidenberg (2016), el cual consiste en evaluar cinco dimensiones (ver tabla 1) de las leyes de cupo o paridad para determinar su fortaleza. En este caso, ambas normativas obtuvieron el puntaje máximo debido a que cumplen con los criterios más estrictos que las autoras proponen evaluar. No obstante, aún habiendo obtenido un puntaje similar, la cantidad de mujeres electas durante el período de aplicación de cada una de las normativas es significativamente diferente.

Tabla 1
Valor del IFREG de las Leyes n. 8.901 y 27.412

Dimensiones e indicadores	Ley n. 8.901 de Participación equivalente de la provincia de Córdoba	Ley Nacional n. 27.412 de Paridad de Género
1. Tamaño de la cuota: porcentaje de las candidaturas que se deben asignar a mujeres	1	1
2. Mandato de posición: reglas de emplazamiento de las candidatas	1	1
3. penalidad por incumplimiento de la cuota y/o paridad	1	1
4. Alcance: rango de candidaturas a las cuales se aplica la cuota y/o la paridad	1	1
5. Válvula de escape: la normativa contempla excepciones al cumplimiento de la cuota y/o la paridad	1	1
Valor del IFREG	5	5
Porcentaje de mujeres durante el período de aplicación de la normativa	34%	43%

• Fuente: elaboración propia.

Mientras que durante el período de aplicación de la Ley n. 8.901 -el cual contempla desde las elecciones de 2001 a las de 2015- el porcentaje de mujeres electas fue de un 34%, en las elecciones de 2019 -en las que entró en vigencia la Ley n. 27.412- esta cifra se elevó 9 puntos, dando como resultado un 43% de mujeres electas (ver Tabla 1).

Discusión

El presente trabajo tuvo como objetivo conocer el impacto de la Ley Provincial n. 8.901 y de la Ley Nacional n. 27.412 en relación al acceso de las mujeres a cargos legislativos, desde la entrada en vigencia de la primera de estas leyes en el año 2001 hasta 2022. Se propuso también indagar acerca de la presencia o no de fenómenos de segregación horizontal y vertical en las autoridades de la Cámara Legislativa. Paralelamente se buscó conocer qué sucedía con tales fenómenos en cargos no alcanzados por las leyes analizadas. Por este motivo, en el análisis se incluyeron los cargos no electivos correspondientes a los Ministerios y las Secretarías y Prosecretarías de la Legislatura.

En lo que refiere a la composición total de la Cámara, el análisis desarrollado permite concluir que aunque ambas normativas de paridad lograron un incremento en la cantidad de mujeres en los cargos de representación de la provincia, los resultados no fueron los esperados. Muy por el contrario, tras más de 20 años de vigencia de las legislaciones de participación equivalente mencionadas, la Legislatura de Córdoba nunca alcanzó la paridad de género.

Estos resultados no sorprenden; coinciden con estudios anteriores que exploraron el impacto de la Ley Provincial n. 8.901. Tal es el caso de la investigación desarrollada por Di Renzo (2016), quien tras analizar los resultados electorales entre los años 2000 y 2007, concluyó que si bien dicha normativa implicó un mayor acceso de mujeres a bancas legislativas, el porcentaje de estas en la Cámara nunca superó el 30%. En consonancia, Bernal y Belanti (2018) expresan que pese al incremento de tal porcentaje, el impacto de la normativa no se tradujo en trayectorias femeninas de mayor estabilidad, ascendentes y duraderas en el tiempo.

Analizar por separado las bancas correspondientes a la provincia de Córdoba como distrito único plurinominal de las pertenecientes a los distritos uninominales permitió complejizar estos resultados. El análisis de los 44 escaños que corresponden a Córdoba reveló que en el período analizado, el promedio de participación de las mujeres fue del 47%. Si bien únicamente en 2001 la composición de la Cámara fue 50% -50%, casi en todos los comicios se logró la paridad.

No obstante, las cifras cambian drásticamente al analizar los datos de los departamentos. En los 26 distritos uninominales -en los que se disputa una única banca en representación del departamento- las mujeres han tenido en los últimos 22 años un escaso promedio de participación del 15%. Pese a la baja participación de las mujeres en estos cargos, el análisis reveló un paulatino incremento, especialmente en las últimas tres elecciones.

Para Santiago Basabe Serrano y Tatiana Quinga (2022), este incremento de mujeres en escaños uninominales se debe a un efecto de “externalidad positiva” originado a partir del impacto de las leyes de cupo y paridad. Aplicando este término -propio de la teoría macroeconómica- a la política formal, estos autores plantean que pese a que las legislaciones de participación equivalente no se encuentran direccionadas a incidir sobre los distritos uninominales, su efecto se expande hacia estos. De esta forma, al aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación política en distritos plurinominales o a nivel nacional, la percepción de los electores en distritos uninominales cambia, favoreciendo la posibilidad de que otorguen su voto a una candidata mujer (Basabe Serrano & Quinga, 2022).

No obstante, es evidente que pese a los más de veinte años de vigencia de normativas de paridad de género en la provincia de Córdoba, la posibilidad de alcanzar tal participación equivalente se encuentra totalmente supeditada a lo que sucede en los distritos uninominales.

Ante tal afirmación, resulta imprescindible debatir en profundidad los hallazgos de este estudio en cuanto a la identidad de género de quienes ocupan los escaños departamentales ¿qué factores se encuentran involucrados en la subrepresentación de las mujeres en esas bancas legislativas?

Para Nélida Archenti (2014), el privilegio hacia los candidatos varones es el resultado de la confluencia de distintos aspectos; la resistencia de los partidos a modificar sus prácticas y su intención de ganar las elecciones en combinación con estereotipos y prejuicios presentes en la sociedad patriarcal.

Sin que implique desconocer la existencia de otros factores, a continuación se desarrollan dos aspectos considerados principales: por un lado, aquellos vinculados al plano normativo y por el otro, lo referido al funcionamiento de los partidos políticos.

En cuanto al plano normativo, la organización del poder legislativo en un sistema mixto -el cual combina bancas de distritos uni y plurinominales- produjo un debilitamiento de la efectividad de las leyes de paridad vigentes en la provincia. La incorporación únicamente de un criterio de paridad vertical en las Leyes n. 8.901 y 27.412 trajo como consecuencia que solo los escaños correspondientes al distrito plurinominal -las cuales representan únicamente el 63% del total de la Cámara- fueran alcanzados por estas normativas (Archenti, 2014). En consecuencia, el debilitamiento de las normativas otorga un mayor margen de acción a la voluntad de los partidos al momento de definir las candidaturas (Caminotti & Freidenberg, 2016).

A la luz de estos debates resulta evidente que casos como el de Córdoba exigen complejizar este tipo de normativas incorporando criterios de paridad horizontal. Esto se debe a que la paridad vertical por sí sola no garantizaría una participación equivalente de género en los resultados de las elecciones, principalmente debido a la tendencia de los partidos a asignar candidatos varones en los primeros -o únicos- lugares de las listas (Archenti, 2014).

En cuanto al segundo punto, existe una vasta bibliografía que da cuenta de cómo los partidos políticos obstaculizan la eficacia de las cuotas y leyes de paridad de género. Esto es debido a que con el acceso de las mujeres a las listas, los varones ven amenazados sus lugares. Ante esta posibilidad, despliegan todo tipo de prácticas, maniobras y trampas que atentan contra el espíritu de las leyes. Entre estas acciones se destacan la asignación a las mujeres de candidaturas en distritos en los que el partido históricamente pierde los comicios, ubicarlas en los últimos lugares de las listas o abusar del sistema de suplentes, entre muchas otras (Hinojosa & Vázquez, 2018; Freidenberg y Gilas, 2020; entre otros).

Sin lugar a dudas, una prueba de ello es el hecho de que en la historia de la provincia, nunca una mujer llegó a ocupar el cargo de Gobernadora. La posición más alta alcanzada fue la Vicegobernación, a cargo de Alicia Pregno durante el período 2011 -2015. No obstante, al finalizar su mandato su trayectoria política no continuó de manera ascendente sino que Pregno asumió la presidencia del Consejo Provincial de la Mujer, siendo este un cargo de menor jerarquía que el anterior (Bernal y Belanti, 2018).

Esta imposibilidad de acceso a ciertos espacios de liderazgo -ya sean las bancas legislativas o cargos como el de la gobernación- es denominada “techo de cristal” (Bernal y Belanti; 2018). Tal fenómeno -no exclusivo de la política formal- consiste en un tope invisible, un entramado de obstáculos, prácticas y maniobras que impide a las mujeres llegar a iguales posiciones jerárquicas que los varones, dando como resultado la exclusión y segregación de estas.

Otra de las consecuencias de la “carrera de obstáculos” que tienen que sortear las mujeres para acceder a una banca en la provincia de Córdoba puede observarse en la frecuencia con la que mujeres y varones son reelectos en sus cargos. Tal como fue desarrollado en los resultados, al hecho de que las mujeres son sustantivamente menos, se suma que tienen mayor alternancia y por lo tanto menor permanencia en los cargos que los varones.

Esta información permite esbozar algunas teorías acerca de lo que sucede con las mujeres que no son reelectas como legisladoras. Por un lado, existe la posibilidad de que su carrera continúe de manera ascendente y sean promovidas a cargos de mayor jerarquía; algo poco probable considerando los antecedentes citados hasta el momento. Por otro lado, se encuentra la opción de que sean desplazadas a cargos de menor jerarquía (constituyéndose así la banca legislativa como un techo de cristal). Finalmente, se encuentra la posibilidad de que abandonen la política. Más allá de su carácter desesperanzador, estas dos últimas alternativas resultan las más probables, abriendo interrogantes para futuros trabajos de investigación que indaguen sobre las trayectorias políticas de las mujeres en la provincia de Córdoba.

Si bien este estudio no consideró como una variable de análisis el partido político al que pertenecen las legisladoras departamentales, la información disponible en el Portal de Datos Abiertos de la Legislatura de Córdoba permitió observar que de los 24 escaños departamentales ganados por mujeres en el período analizado, 22 fueron retenidos por Hacemos por Córdoba, anteriormente llamada Unión por Córdoba. Las dos bancas restantes fueron ocupadas por el bloque Córdoba Podemos y la Unión Cívica Radical.

Estos datos coinciden con lo planteado por Di Renzo (2016), quien postula que los sistemas mixtos -que combinan distritos pluri y uninominales- tienden a favorecer que en los departamentos gane las elecciones el partido que cuenta con mayoría en la Cámara. Tal es así con Hacemos por Córdoba, coalición de partidos mayoritariamente peronistas que retiene la mayoría de bancas desde la creación de la Unicameral en 2001.

Por otro lado, este estudio se propuso indagar acerca de la distribución de las presidencias de las comisiones, de las autoridades de la Cámara y de los Ministerios en términos de paridad de género.

Las comisiones ocupan un rol central en el proceso legislativo, por lo que la participación de las mujeres puede resultar determinante a la hora de incorporar y jerarquizar determinadas agendas, así como también para garantizar la representación de estas en el tratamiento de todos los temas en general (Granara, 2014).

En las presidencias de las comisiones, desde el punto de vista formal, la distribución resulta casi paritaria. Esto puede leerse como un gran avance en materia de paridad, teniendo en cuenta que en 2016, de las 22 comisiones existentes, 17 (el 77%) estaban presididas por varones (Bernal& Belanti, 2018). Sin embargo, rápidamente se advierte una segmentación temática. Mientras que las mujeres lideran comisiones dedicadas a temáticas que pueden leerse como una extensión de tareas de cuidado, los varones lideran aquellas vinculadas al sector económico y productivo.

En cuanto a las autoridades de la Cámara, los resultados revelaron una segregación vertical; las mujeres se encuentran subrepresentadas en los cargos de mayor jerarquía y sobre representadas en los de menor rango.

En el caso de los Ministerios, la subrepresentación de mujeres se combina con el fenómeno de segmentación temática observado también en la distribución de las comisiones.

Estos datos no distan demasiado de los registrados en 2016, momento en el que todas las autoridades de la Cámara, secretarios, prosecretarios y los 13 Ministerios existentes en ese entonces se encontraban bajo la dirección de varones (Bernal y Belanti, 2018).

A partir de esta información es posible realizar dos afirmaciones; por un lado, que a excepción de lo que sucede en las presidencias de las comisiones, la subrepresentación de las mujeres en cargos de liderazgo persiste hasta la actualidad. El leve incremento en la participación de mujeres como autoridades de Cámara y al frente de Ministerios dan cuenta del impacto de las leyes de cupo y paridad a la vez que evidencian su insuficiencia. Tal situación resulta especialmente cuestionable en una Cámara constituida bajo el principio de paridad de género (Granara, 2014).

Por otro lado, que en la provincia de Córdoba, tal subrepresentación se combina con una segmentación temática de las áreas en las que se concentran mujeres y varones. Tal fenómeno es denominado “segregación horizontal” (Olarte, 2010).

La segregación horizontal constituye una distribución diferenciada entre mujeres y varones de las áreas de gestión y temas de trabajo, replicando estereotipos de género históricamente consolidados (Batista Medina, 2013). De esta forma, se produce una sobre representación de varones en áreas de mayor valor financiero y/o simbólico como son economía, producción y relaciones exteriores. En contraposición, la ubicación de las mujeres se da de forma mayoritaria en áreas que pueden entenderse como una extensión de trabajos de cuidado; salud, educación y género (Aldeguer Cerdá, 2015).

La presencia de este tipo de segregación evidencia la persistencia de pautas de discriminación que comprometen la participación de las mujeres en espacios de toma de decisiones, aún una vez lograda su representación formal o sustantiva a través de la obligatoriedad establecida por las leyes de cupo o paridad de género (Aldeguer Cerdá, 2015).

Como puede suponerse, este fenómeno no es exclusivo de la política cordobesa. Son numerosas las investigaciones que evidencian una situación similar en otras provincias y países, tanto en la política (Medina, 2013; Altamirano, 2018; entre otros), como en otros ámbitos (Guiraldelli, 2012; Lopez & Morón, 2017; entre otros).

Es importante destacar que la presencia de fenómenos tanto de segregación horizontal como vertical, como así también la subrepresentación de mujeres en cargos no alcanzados por las leyes de paridad, evidencia que las modificaciones normativas no han producido cambios tan profundos como los esperados. Por el contrario, las iniciativas de carácter puramente legislativo han resultado insuficientes frente al desafío de transformar la cultura de las organizaciones políticas que reproducen las discriminaciones por motivos de género imperantes en la sociedad.

Al aplicar el Índice de Fortaleza de Régimen Electoral de Género a la Ley n. 8.901 de Participación equivalente de la provincia de Córdoba y a la Ley Nacional n. 27.412 Paridad de Género, ambas obtuvieron 5 puntos, el valor máximo contemplado por el índice. Tal como fue explicitado en apartados anteriores, un mayor valor del índice supondría una mayor cantidad de mujeres electas debido a la fortaleza del régimen electoral en términos de paridad de género (Freidenberg & Gilas, 2020; Freidenberg, 2020; 2021). Sin embargo, en ninguno de los períodos de aplicación de estas normativas se llegó a una participación equivalente en términos de mujeres y varones.

Las limitaciones de esta herramienta para evaluar lo que sucede en la Unicameral Cordobesa se debe a que el IFREG no contempla la composición de las Cámaras organizadas bajo un sistema mixto que combina la representación de distritos uninominales y plurinominales.

Este análisis pone de manifiesto la necesidad de complejizar esta herramienta de análisis o de contar con una herramientas específica para casos como el de Córdoba, que permita evaluar si la normativa analizada exige un criterio de paridad horizontal además de vertical.

Por otro lado, si bien con ninguna de las normativas se alcanzó la paridad de género, el porcentaje de mujeres electas durante la vigencia de cada una es diferente. Mientras que entre 2001 y 2015 -las 5 elecciones en las que se encontró vigente la Ley n. 8.901- el promedio de mujeres electas fue del 34%, en las elecciones de 2019 (as) en las que entró en vigencia la ley nacional (as) este porcentaje ascendió a un 43%.

Este significativo incremento de 9 puntos, que coincide con el cambio de normativa, permite esbozar algunas hipótesis.

En primer lugar es necesario reparar en el número de elecciones a partir del cual se analizó cada normativa. En la legislación provincial se consideraron 5 elecciones, mientras que para el análisis de la ley nacional se tomaron únicamente los comicios de 2019, año en que entró en vigencia la normativa. Teniendo en cuenta estos datos resulta evidente la necesidad de continuar este análisis en futuros comicios electorales, a fines de otorgar confiabilidad a estos resultados.

Por otro lado, considerando las similitudes entre la Ley n. 8.901 y la Ley n. 27.412, es posible que el incremento de 9 puntos antes mencionado no se debiera -al menos exclusivamente- a la entrada en vigencia de la legislación nacional. Atendiendo a la influencia a escala global de los movimientos feministas y de mujeres en lo que respecta a la adquisición de derechos para las mujeres (Duarte Cruz & García-Horta, 2016), es que resulta de especial interés atender a los eventos sociales y políticos en los años precedentes a las elecciones de 2019.

En este sentido, si bien los movimientos feministas y de mujeres han jugado un rol clave a lo largo de la historia argentina en lo que se refiere a la adquisición de derechos, sin lugar a dudas el 2015 constituyó un punto de inflexión. Con la primera convocatoria Ni Una Menos el 3 de junio de ese año (Cabral y Acacio, 2016), la escena pública se caracterizó por una fuerte presencia de estos movimientos en las calles y en el debate público, repudiando la violencia machista, pero también con una fuerte actitud propositiva, exigiendo que se garanticen los derechos sociales, económicos y políticos de las mujeres y de las disidencias sexogenéricas (Natalucci & Rey, 2018). Entre otros eventos, se destacan también el primer paro internacional de mujeres en 2017 (Laudano, 2018) el debate por la legalización del aborto en 2018 (Güemes y Güemes, 2020) debido al carácter masivo de las movilizaciones y la repercusión internacional alcanzada.

Investigaciones que exploran puntualmente el caso de Córdoba, dan cuenta de la influencia de los movimientos feministas y de mujeres en la promulgación y aplicación de leyes orientadas a garantizar derechos para las mujeres (Rodigou et al, 2012; Molina, 2019).

A partir de lo dicho puede inferirse una relación entre la fuerte presencia de estos movimientos en la escena pública, con sus acciones y demandas, y el incremento de las mujeres en la política formal. Sin embargo, resulta necesario contar con estudios que exploren puntualmente el caso de Córdoba, en relación a la incidencia de estos movimientos tanto en el acceso, como la permanencia y posibilidad de injerencia de las mujeres en espacios de representación popular.

Limitaciones y futuros estudios

Debido a sus objetivos y a su enfoque cuantitativo, este estudio presenta ciertas limitaciones. Por un lado, no permite conocer en profundidad los obstáculos que enfrentan las mujeres en sus trayectorias políticas. Tampoco posibilita explorar la relación entre una representación descriptiva y sustantiva de quienes ocupan cargos de representación. Entendiéndose por estos tipos de representaciones el complejo vínculo entre las características de las(os) representantes -representación descriptiva -(en este caso el género) y los intereses que estas(os) representan en la actividad parlamentaria -representación sustantiva- (Pastor Yuste, 2010).

Otra de sus limitaciones es su alcance. Este estudio encuentra dificultades al momento de identificar la presencia de personas de identidades trans y/o no binaries en los cargos analizados. Esto se debe principalmente a que se desconoce la forma en que el Portal de Datos Abiertos de la Legislatura de Córdoba ha relevado dicha información. Como consecuencia, existe la posibilidad de que personas que no se autoperciben como mujeres o varones cisgénero hayan sido clasificadas como tal. No obstante, este trabajo reconoce que pese a las limitaciones al relevar la presencia de personas con identidades de género disidentes, su participación en este ámbito posiblemente sea nula o escasa. Esta afirmación deviene del estigma y discriminación que atraviesan estas personas a lo largo de toda su vida, lo cual restringe su participación en diversos ámbitos de las sociedad e invisibiliza su existencia, como ya ha sido señalado.

Enfocado en analizar la composición de la Cámara y las direcciones ministeriales, deja de lado otros espacios de relevancia que exceden la capital provincial, como son las intendencias departamentales y las jefaturas comunales.

Finalmente, este estudio discute las limitaciones de solo una de las herramientas de análisis de regímenes electorales en materia de género, pudiendo abordar otras existentes, como es el caso del Índice de Paridad Política del proyecto ATENEA de ONU Mujeres (Atenea, 2019).

Recomendaciones

Pese al innegable impacto de las normativas de participación equivalente, este trabajo evidencia ciertas limitaciones a partir de las cuales es posible realizar una serie de recomendaciones.

En primer lugar, el debilitamiento de las leyes de paridad al ser aplicadas a sistemas mixtos de organización del poder legislativo vuelve imprescindible la incorporación de criterios de paridad horizontal a fines de garantizar el efecto con el que estas normativas han sido diseñadas. Se evidencia además la necesidad de extender los criterios de paridad a las presidencias de las comisiones, autoridades de la Cámara y Ministerios. Se propone complementar estas medidas con un criterio de alternancia temporal tanto para la cabeza de lista de las elecciones como para las autoridades de las comisiones, de la Cámara y de los Ministerios.

Tal criterio implica una alternancia en cuanto a la identidad de género de la persona que encabeza la lista en elecciones consecutivas o en cargos jerárquicos. De esta forma se busca evitar cualquier tipo de segregación horizontal, especialmente la que consiste en que los partidos registren las candidaturas masculinas en los distritos en los que históricamente ganan los comicios y las candidaturas femeninas en donde tienen menores posibilidades de ganar (Vázquez Correa, 2019). En el caso de la segmentación temática observada en Ministerios, secretarías y comisiones, estas acciones promueven la erradicación de estereotipos de género y contribuyen a subsanar la deficiencia democrática que representa la segregación horizontal.

Por otro lado, la ausencia de personas de identidades trans, lesbianas, gays o no binaries en los cargos de toma de decisiones relevados evidencia que a pesar del carácter inclusivo de las legislaciones estudiadas, estas resultan expulsivas e insuficientes para determinados colectivos.

Estas normativas binarias con pretensión universal de “mujer” y “hombre” niegan la pluralidad de subjetividades existentes e invisibilizan y discriminan otras identidades de género, desatendiendo los cuestionamientos de los colectivos LGBTTTIQAP+ acerca de su reconocimiento, acceso y disfrute de derechos e incorporación a la vida pública (Perri, 2021).

Como se ha señalado, tanto en el caso de las mujeres como de personas pertenecientes a los colectivos LGBTTTIQAP+, un abordaje puramente normativo resulta insuficiente frente a la problemática de garantizar su acceso y participación en este ámbito. Por este motivo resulta indispensable que los avances legislativos en materia de paridad e inclusión se encuentren acompañados de profundos cambios culturales que permitan repensar los estereotipos, valores, prácticas e intereses presentes en nuestra sociedad que se replican al interior de las instituciones políticas y obstaculizan la participación. Solo a través de un proceso dialéctico entre norma y cultura es que se presentan posibilidades reales de erradicar las desventajas por motivos de género presentes al hacer política y ejercer el poder (Martín, 2008; Htun, 2002, Perri, 2021).

Atendiendo a las dificultades para identificar la presencia de personas de identidades de género trans y no binaries mencionadas anteriormente, resulta imprescindible que los relevamientos de quienes ocupan dichos puestos contemplen la diversidad de identidades de género existentes, atendiendo a la normativa vigente en nuestro país.

Así también, este estudio repara en la necesidad de un seguimiento y monitoreo constante de la eficacia de las leyes de paridad. Comprender sus posibilidades y limitaciones permitirá diseñar estrategias, intervenciones y programas que permitan acelerar los cambios necesarios en pos de una democracia paritaria.

Por último, se destaca que al abordar este tema resulta indispensable entender la subrepresentación de las mujeres en clave de legitimidad democrática y no únicamente de desigualdad de oportunidades. Desde esta perspectiva, se abren múltiples interrogantes que aunque excede los objetivos de este trabajo, resultan un puntapié para otros estudios y permiten orientar la elaboración de estrategias y políticas futuras; ¿Cuáles son las mujeres que llegan a estos espacios de toma de decisiones? ¿Cuáles son los obstáculos que encuentran para permanecer y desempeñarse en la política formal? ¿Qué posibilidad de injerencia en los asuntos públicos les son posibles en el entramado de maniobras y prácticas machistas intra e interpartidaria? y por sobre todo, si ante la ausencia de mujeres y personas con identidades de género disidentes en espacios de representación política no es posible hablar de legitimidad democrática ¿Cuáles son las iniciativas a explorar frente al desafío de superar el binarismo de género al diseñar medidas y normativas orientadas a garantizar una democracia paritaria?

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• 1
  Sistema d’hont.
• 2
  A excepción del 2001, que el mandato fue de dos años para hacer coincidir las futuras renovaciones de legisladores con la de los mandatarios provinciales.
• 3
  Disponible en: <https://legislaturacba.gob.ar/portal-de-datos-abiertos/>.
• 4
  La normativa establece que el suplente es del mismo género - aunque en los departamentos no pasa así - es porque interesa ver qué figuras instala el partido.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  05 Jun 2023
• Fecha del número
  Jan-Apr 2023

Histórico

• Recibido
  29 Ago 2022
• Acepto
  21 Feb 2023