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Contexto Internacional

Print version ISSN 0102-8529

Contexto int. vol.36 no.1 Rio de Janeiro Jan./June 2014

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-85292014000100008 

ARTIGOS

 

A institucionalização de blocos de integração: uma proposta de critérios de medição

 

The institutionalization of integration processes: a proposal for criteria of measurement

 

 

João Carlos Amoroso Botelho

Doutor em Ciência Política pela Universidad de Salamanca, Espanha, e professor adjunto da Faculdade de Ciências Sociais e do Programa de Pós-graduação em Ciência Política da Universidade Federal de Goiás (UFG). É autor de La creación y la evolución de UNASUR (Curitiba: Juruá, 2013). E-mail: joaocarlosbotelho@hotmail.com

 

 


RESUMO

O campo de estudos da integração regional evoluiu pouco no que se refere à comparação e à definição de critérios para a avaliação de casos. Um procedimento recorrente é aplicar a outros processos critérios elaborados para o caso europeu. Como o modelo de integração adotado na Europa não se repete em outras partes do mundo, esse procedimento só pode levar às mesmas conclusões: a avaliação de que há problemas nos demais blocos, de que suas perspectivas são ruins e de que, em alguns casos, sequer se caracteriza um processo de integração. Portanto, é necessário estabelecer critérios que possam ser aplicados universalmente e que avaliem os blocos de integração de acordo com seu nível de institucionalização, como já foi proposto e adotado na ciência política para os regimes democráticos e os sistemas partidários. Essa é uma tarefa urgente para a sistematização e a pesquisa comparativa no campo de estudos da integração regional. O trabalho, então, propõe um conjunto de critérios que tem capacidade de medir o nível de institucionalização em diferentes âmbitos da integração e indicadores para cada critério. Além disso, faz uma seleção abrangente das dimensões de análise, para não privilegiar certo âmbito ou modelo de integração. Os critérios são aplicados, então, a CAN, Mercosul, Unasul e UE, considerando o processo europeu como mais um caso, e não como parâmetro para a análise. O resultado observado corrobora essa perspectiva, já que a UE, ao contrário do esperado, não apresenta o nível de institucionalização mais alto em todas as dimensões.

Palavras-chave: Integração Regional – Institucionalização – América do Sul – Europa


ABSTRACT

The field of regional integration has showed few developments regarding the comparison and the definition of criteria to evaluate cases. A frequent procedure is apply in another processes the criteria developed to the European case. As the integration model adopted in Europe is not repeated elsewhere in the world, this procedure can only lead to the same conclusions, the assessment that there are problems in the another processes, that their prospects are bad and that some cases can not even be characterized as an integration process. Therefore, it is necessary to establish criteria that can be applied universally and that assess the processes by their level of institutionalization, like it has been developed and adopted in Political Science for democratic regimes and party systems. This is an urgent task for systematic and comparative research in the field of regional integration. To face this task, the paper proposes criteria that is able to measure the institutionalization in different areas of integration and indicators for each criterion. Moreover, it does a comprehensive selection of the dimensions of analysis, in order to not privilege certain sphere or model of integration. Then, the criteria is applied to CAN, MERCOSUR, UNASUR and EU, considering the European process as one of the case studies, and not as parameter for the analysis. The results confirm this perspective, since the EU, unlike the expected, does not show the higher level of institutionalization in all the dimensions.

Keywords: Regional Integration – Institutionalization – South America – Europe


 

 

Introdução

Há uma vasta literatura sobre a integração europeia, mas pouco do que se produz pode ser aplicado a outros casos. O modelo de integração adotado na Europa não se repete no restante do mundo. Assim, aplicar a outros processos os critérios elaborados para o caso europeu só pode levar aos mesmos resultados, a avaliação de que há problemas, de que as perspectivas são ruins e de que, em algumas iniciativas, sequer se caracteriza um processo de integração.

Portanto, é necessário o estabelecimento de critérios que possam ser aplicados universalmente e que avaliem os blocos de integração de acordo com seu nível de institucionalização, como já foi proposto e levado adiante na ciência política para os regimes democráticos e os sistemas partidários. Essa é uma tarefa urgente para a sistematização e a pesquisa comparativa no campo de estudos da integração regional.

A proposta de avaliar a institucionalização dos blocos não traz implícito um juízo de valor de que o processo de se institucionalizar seja desejável. Trata-se de uma tentativa de fugir da análise simplista que utiliza como únicos parâmetros o ritmo e o estado do caso europeu. Ao avaliar a institucionalização, é possível analisar os blocos por si próprios e diferenciá-los por níveis em várias dimensões.

Para cumprir essa tarefa, a primeira questão que precisa ser enfrentada é definir a integração, já que há pouca clareza sobre o que se entende por integração, e as definições existentes na literatura concentram-se no caso europeu como referencial empírico e, por isso, são muito exigentes.

 

Processo de Integração

Haas (1958), principal nome da fase originária de teorização, define integração como o processo em que atores políticos de diversos países são persuadidos a transferir suas lealdades, expectativas e atividades a um novo centro, cujas instituições assumem ou requerem jurisdição sobre os Estados. Esse conceito é amplo, porque engloba um processo social, a transferência de lealdades, e outro político, a criação de instituições políticas que se impõem sobre pelo menos uma parte das atribuições dos países-membros (DIEZ; WIENER, 2004). A atenção com o componente social é uma característica do neofuncionalismo, a corrente da qual Haas é um dos principais representantes.

A definição do intergovernamentalismo liberal, por sua vez, centra-se na segunda parte. Aqui, a preferência também recai sobre uma definição centrada no processo político, mas em uma versão menos exigente.1 Como o principal, ou muitas vezes único, referente empírico da teoria da integração é o caso europeu, sua aplicação a outros processos pode ser problemática. É o que ocorre com o conceito de integração, seja de origem neofuncionalista ou intergovernamentalista.

O problema da definição de Haas não é o componente social, e sim o nível de exigência. Com base nela, poucos seriam os casos de integração observáveis empiricamente, porque a transferência de lealdade a um novo centro, que se situa acima dos Estados nacionais, é rara. A definição do intergovernamentalismo liberal também é problemática em termos empíricos, porque as instituições políticas criadas podem não ter capacidade de, apesar de projetadas para tal, se impor sobre os Estados-membros, ou, inclusive, não ter sido constituídas com esse objetivo.

Para evitar essa dificuldade de aplicação empírica, é necessária uma definição de integração que priorize a construção de instituições políticas, que podem ou não ter o objetivo de se impor sobre os Estados-membros e podem ou não alcançar isso. Tampouco é útil se apoiar em Hurrell (1995), representante do corpo de literatura sobre o regionalismo. O autor define esse processo pelas categorias em que se expressa. Entre seus tipos de regionalismo, a única forma de integração é de natureza econômica, na categoria de integração regional promovida pelo Estado. Para Hurrell, é a tentativa de liberalização econômica que determina a existência de um processo de integração. Essa abordagem é limitada, porque reduz a integração a um aspecto. Há casos em que a liberalização econômica não é a prioridade ou sequer um objetivo. Ademais, a definição que foi trabalhada até aqui se centra no processo político. O regionalismo de Hurrell, portanto, não serve de base para que se conclua essa definição.

Qual é a solução? A resposta deste trabalho é se apoiar nos tipos de instituições políticas que são construídas e nas suas atribuições. Então, pode-se definir a integração como a constituição gradual de instituições políticas que criam alguma delimitação territorial e temática à cooperação entre Estados, aspiram integrar regras e políticas, levam os países-membros a ter de se adaptar a um novo contexto e podem chegar a se impor sobre os governos nacionais ou não ter a pretensão de realizar isso.

Com base nesse conceito, mais casos se caracterizariam como um processo de integração, mas com níveis distintos de institucionalização. Este trabalho, então, tratará de estabelecer critérios que sejam aplicáveis para medir o nível de institucionalização de todas as iniciativas que se enquadrem na definição de integração. Cada critério, ademais, precisará ter indicadores. O passo seguinte será a aplicação dos procedimentos a alguns casos selecionados.

 

Institucionalização

Para Huntington (1975), a institucionalização é o processo por meio do qual as organizações e os processos adquirem valor e estabilidade. Essa também é a definição de Mainwaring e Torcal (2005) para a análise de sistemas partidários. De acordo com os dois, a institucionalização é o processo pelo qual uma prática ou organização se torna estabelecida e conhecida, senão universalmente aceita. Quando uma prática ou organização se institucionaliza, os atores desenvolvem expectativas, orientações e comportamentos baseados na premissa de que essa prática ou organização se manterá no futuro. Nesse caso, as expectativas de cada ator sobre o comportamento dos demais são claras e estáveis.

Um bloco de integração institucionalizado é aquele em que os atores esperam que os contornos e as regras principais do processo se manterão no futuro e agem de acordo com essa expectativa. A institucionalização de um bloco pode variar conforme o âmbito da integração, já que os processos se desenvolvem em uma variedade de dimensões. É necessário, então, que o conjunto de critérios escolhidos para avaliar o nível de institucionalização de um bloco tenha a capacidade de medi-lo em diferentes âmbitos da integração.

Ao se propor a avaliar a institucionalização, não se considera que um bloco evoluirá, necessariamente, de um nível baixo para um nível alto de institucionalização. Afinal, há a possibilidade de que um processo de integração se torne menos institucionalizado, caso seus Estados-membros decidam, por exemplo, afrouxar os compromissos no âmbito regional. O avanço da institucionalização, portanto, não é inevitável nem ocorre de forma linear.

Além dos âmbitos econômico e político, há outras dimensões de um processo de integração que precisam ser levadas em conta na avaliação da sua institucionalização. Coutinho et al. (2007) incluem a dimensão social na análise do caso do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Assim como se faz aqui, são selecionados indicadores para as três dimensões, com a diferença de que, em parte das dimensões e dos indicadores, a seleção não se apoia em teorias da integração. Outros aspectos em comum são os entendimentos de que o ritmo do processo pode variar conforme a área e de que pode haver integração em certas áreas e reversão do processo em outras.

Para comparar o Mercosul com a União Europeia (UE), Mohammeddinov (2005) utiliza quatro dimensões, que são a econômica, a político-institucional, a cultural e a exterior. Cada dimensão se baseia "em uma das quatro teorias da integração mais convencionais: neofuncionalismo, intergovernamentalismo liberal, construtivismo social e neorrealismo" (MOHAMMEDDINOV, 2005, p. 171). Por outro lado, o trabalho peca pela avaliação de que a dimensão político-institucional se limita às "peculiaridades estruturais de distribuição do poder dentro dos blocos" (MOHAMMEDDINOV, 2005, p. 171) e pela falta de indicadores para as dimensões.

O principal mérito de Mohammeddinov é tentar aproveitar as contribuições de mais de uma teoria da integração, propondo dimensões que representariam quatro correntes teóricas. Essa proposta de conciliação se apoia na avaliação de Wiener e Diez (2004) de que a síntese entre teorias é um caminho mais promissor para o campo de estudos da integração do que a rivalidade entre elas, já que as diferentes correntes têm pontos conciliáveis e, separadamente, não dão conta de tudo.

 

Definição dos Critérios

As dimensões a que os critérios de medição e seus indicadores se referirão não serão as mesmas de Coutinho et al. (2007) nem de Mohammeddinov (2005). Além das três utilizadas por Coutinho et al., a econômica, a político-institucional e a social, haverá outras duas. Em comparação com as de Mohammeddinov, não haverá uma dimensão cultural, que estará contemplada na social, e os fatores externos não serão uma dimensão, porque o nível de institucionalização de um bloco de integração está mais relacionado com seus aspectos internos.

Uma quarta dimensão terá relação com a representação exterior dos Estados-membros e do bloco. Nesse caso, o que será avaliado não são os fatores externos que influem sobre a integração, e sim a atuação exterior dos países-membros e do bloco e suas capacidades de coordenar posições. Haverá, ademais, uma quinta dimensão, a estratégica, que se centrará no potencial de conflitividade na região e na capacidade de cooperação entre as Forças Armadas dos Estados-membros.

Dimensão econômica

Ainda que não sejam um aspecto exclusivo do neofuncionalismo, os interesses econômicos têm uma participação importante na explicação neofuncionalista da integração. Para essa corrente, o movimento desde um sistema anárquico de Estados em direção à construção de instituições supranacionais se explica pela pressão de atores sociais e econômicos sobre suas elites governantes para que regulamentem o processo, em resposta a uma interdependência regional crescente (SCHMITTER, 2004).

Na visão neofuncionalista, é a interdependência regional crescente, então, que incentiva que atores sociais e econômicos e burocratas regionais pressionem por mais integração. Assim, espera-se que um maior grau de interdependência gere mais integração e, em consequência, um maior nível de institucionalização do processo.

Medir o grau de interdependência econômica na região é um meio de avaliar o nível de institucionalização do bloco em termos econômicos. Para isso, a participação regional no comércio exterior dos Estados-membros e a importância do comércio exterior com a região no PIB de cada país serão indicadores usados. Outro aspecto que precisa ser avaliado é o fluxo financeiro entre os integrantes do bloco. Nesse caso, o indicador será a participação regional no investimento estrangeiro direto em cada país.

Dimensão político-institucional

O intergovernamentalismo liberal de Moravcsik (1998) confere centralidade à atuação dos governos nacionais no processo de integração. Nos temas que julgam importantes, os Estados mais fortes teriam capacidade de moldar os resultados das negociações regionais.

A atuação dos governos, porém, não é o único fator que precisa ser considerado na dimensão político-institucional. Há a estrutura institucional do bloco e seu funcionamento. Uma corrente teórica que enfatiza a importância das instituições regionais e dos seus funcionários no processo de integração é a da governança supranacional, de Sweet e Sandholtz (1998).

Assim, precisam ser avaliadas a atuação dos governos e as instituições regionais para medir o nível de institucionalização na dimensão político-institucional. Nos dois casos, as avaliações serão mais quantitativas do que qualitativas. Para o primeiro aspecto, os indicadores usados serão a frequência de reuniões com participação de representantes governamentais, o nível hierárquico dos representantes mais frequentes, a periodicidade da participação dos chefes de Estado ou governo e de ministros, o número de decisões tomadas nas reuniões e, por fim, a importância dessas decisões, como forma de evitar que se superestime o valor de reuniões com um número alto de decisões irrelevantes.

Avaliar as instituições regionais é uma tarefa mais difícil. É necessário ter cuidado na escolha dos critérios, para que não se privilegie uma das visões sobre qual é o melhor modelo de integração. Os indicadores que serão utilizados são o ritmo de internalização das normas regionais nas legislações nacionais, a presença de funcionários regionais com dedicação exclusivaeaestrutura física dasinstituições regionais. A existência de órgãos autônomos em relação aos Estados não pode ser um critério porque significaria assumir que o modelo supranacional de integração é preferível ao intergovernamental.

Dimensão social

Para o construtivismo social, a cultura política, o discurso e a construção social de interesses e preferências também precisam ser leva-dos em conta na análise de um processo de integração (RISSE, 2004). As relações, práticas, normas e valores das sociedades participantes condicionariam o processo, pois os atores da integração, sejam governos, empresas ou cidadãos, estariam influenciados pelo meio em que operam. No caso da UE, o construtivismo social busca identificar os traços de uma identidade europeia, que seria a base para a construção de uma civilização comum no bloco.

Ainda que Risse ressalte que identidades locais ou nacionais não são inconciliáveis com uma de natureza regional, pode-se estimar que uma região com sociedades menos heterogêneas entre si é um ambiente mais propício para a construção de uma identidade comum.

Uma maneira de medir o nível de institucionalização na dimensão social, então, é avaliar o grau de homogeneidade entre as sociedades dos países que participam do processo de integração. Os indicadores que serão utilizados são o número de línguas oficiais, as divisões éticas e religiosas e a intensidade dos intercâmbios culturais.

Esses aspectos, porém, não são suficientes, já que pode haver homogeneidade sem que isso seja convertido em institucionalização, ou, ao contrário, um bloco pode contornar a heterogeneidade entre seus membros fomentando a integração na área social. Assim, também é necessário avaliar a atuação de cada bloco no âmbito social. Os indicadores para isso serão o número de acordos e de instituições da área social, que abrangem temas como desenvolvimento social, educação e saúde.

Dimensão de representação exterior

Na visão neorrealista, a integração é um meio de expandir os poderes individuais e coletivos dos países no cenário internacional (HURRELL, 1995). Ao formar blocos, os Estados nacionais somariam forças, coordenando a política externa e mobilizando os recursos disponíveis, como um meio de aumentar o poder político, a competitividade econômica e a capacidade de negociação com os demais países.

Uma maneira de medir o nível de institucionalização na dimensão de representação exterior é avaliar as capacidades de atuação conjunta e de coordenação da política externa dos integrantes do bloco. Os indicadores que serão usados são a forma de negociação de acordos comerciais, em conjunto ou separadamente, para o primeiro aspecto, e o grau de convergência de posições entre os Estados-membros em organismos internacionais, para o segundo. A Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), que é realizada anualmente e delibera sobre temas nacionais, regionais e internacionais, será o fórum em que se observará essa convergência.

Dimensão estratégica

O intergovernamentalismo clássico explica a conformação de instituições supranacionais na Europa como o resultado da tomada de decisões racionais em um contexto histórico que levava os governos nacionais atuantes no processo a interesses claramente definidos (HOFFMANN, 1966). O debate gerado por essa posição começou na primeira fase da teoria da integração e continua até a atualidade (DIEZ; WIENER, 2004). De um lado, estão os que, como intergovernamentalistas e realistas, veem a integração como o resgate do Estado-nação, na expressão de Milward (1992). De outro, estão os que, como neofuncionalistas e institucionalistas, a encaram como a superação em alguma medida do mesmo Estado-nação.

Se, por um lado, o intergovernamentalismo clássico distancia-se do realismo, com o entendimento de que a criação de instituições supranacionais pode interessar aos Estados, por outro, aproxima-se, ao avaliar que os governos nacionais mantêm o controle das organizações conformadas e que os fatores estratégicos exercem uma influência significativa no andamento do processo.

Avaliar o panorama de conflitos armados internos ou entre países da região e a capacidade de cooperação entre as Forças Armadas dos Estados-membros é uma forma de medir o nível de institucionalização na dimensão estratégica. No primeiro caso, os indicadores serão o número de conflitos armados, sejam internos a cada país de um bloco ou entre Estados-membros, e a existência nos países de grupos que se utilizem da força para negar a autoridade estabelecida e/ou defender a secessão. Para o segundo aspecto, os indicadores usados serão o número de acordos de cooperação nas áreas de defesa e segurança entre os Estados-membros, a existência de organismos regionais dessas áreas e a realização de exercícios e/ou operações militares em conjunto entre as Forças Armadas de dois ou mais países do bloco.

 

Aplicação dos Critérios

A utilização dos critérios e dos seus respectivos indicadores começará com a seleção dos casos. Os blocos que serão avaliados precisam se ajustar à definição de integração estabelecida inicialmente. Depois, serão priorizados casos para os quais há mais dados disponíveis. E final-mente, por causa das dificuldades para a coleta e o tratamento das informações, um número pequeno de blocos será analisado.

Os casos avaliados, então, serão os dos três principais blocos da América do Sul, a Comunidade Andina de Nações (CAN), o Mercosul e a União de Nações Sul-Americanas (Unasul), e o do processo que tem servido como parâmetro para outras experiências no restante do mundo, a UE.2

O motivo da inclusão do caso europeu não é avaliar o quanto os demais se aproximam ou se distanciam dele. Trata-se de uma proposta distinta de avaliação, que se concentra no panorama interno de cada bloco em cinco dimensões e que incorpora a UE como mais um caso, e não como parâmetro para a análise. Assim, o que se fará não é uma comparação. Por outro lado, como não há um parâmetro de institucionalização, os níveis em cada dimensão só podem ser estabelecidos a partir do contraste entre a situação dos blocos estudados.

Na dimensão econômica, a UE destaca-se em todos os indicadores. O bloco europeu tem as maiores médias de participação regional no comércio exterior e nos investimentos estrangeiros nos Estados-membros (ver Quadros 1 e 3). Além disso, apresenta a média mais alta de participação do comércio regional no PIB de cada integrante (ver Quadro 2). O Mercosul aparece na sequência nos três casos. Os resultados mostram três faixas de valores para cada indicador: 1) os da CAN, nunca acima dos 10%; 2) os do Mercosul e da Unasul, sempre próximos entre si e superiores aos da CAN; 3) os da UE, sempre muito acima dos demais valores. Só há um caso que foge um pouco ao padrão, o da média de participação regional nos investimentos estrangeiros na UE em 2010. O valor caiu muito em relação ao ano anterior, como efeito da crise econômica que surgiu em 2008 e atingiu em cheio a Europa, e foi o único valor da UE que não superou em ao menos duas vezes o do Mercosul. Assim, é possível classificar os níveis de institucionalização3 na dimensão econômica em alto para a UE, médio para Mercosul e Unasul, e baixo para a CAN.

 

 

 

 

 

 

A UE também se sobressai na dimensão político-institucional. O único indicador em que não tem a melhor situação é a importância das decisões em reuniões,4 ordinárias ou não, das principais instituições legislativas compostas por representantes governamentais com, no mínimo, o nível de vice-ministro (ver Quadro 8). Nesse caso, porém, foi avaliado o conteúdo das decisões de só uma das dez formações do Conselho da União Europeia, a principal instituição legislativa do bloco, por causa da dificuldade em fazer o mesmo com todas. A formação priorizada foi a de assuntos gerais, que preside as demais.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

No conjunto de indicadores para a dimensão político-institucional, a UE promove com mais frequência reuniões ordinárias das principais instituições compostas por representantes governamentais (ver Quadro 4); tem, como a CAN, o representante governamental de nível hierárquico maior que participa com mais frequência das reuniões ordinárias das principais instituições (ver Quadro 5); faz com mais frequência reuniões ordinárias de chefes de Estado ou governo e de ministros (ver Quadro 6); e exibe a maior média de decisões em reuniões, ordinárias ou não, das principais instituições legislativas compostas por representantes governamentais com, no mínimo, o nível de vice-ministro (ver Quadro 7).

Além disso, na UE, assim como na CAN, a forma de internalização dasnormasnas legislações nacionais que prevaleceéaautomática (ver Quadro 9). O bloco europeu ostenta ainda as maiores proporções de órgãos comandados por funcionários de dedicação exclusiva e com sede própria entre as principais instituições (ver Quadros 10 e 11). Na dimensão político-institucional, a divisão por faixas de valores só é possível para quatro dos oito indicadores. Em todos os quatro, são três faixas, com variação dos blocos que as compõem. Nos critérios das instituições comandadas por funcionários de dedicação exclusiva e com sede própria, são os mesmos blocos nas três faixas: a UE com o valor mais alto, a CAN na faixa intermediária, e Mercosul e Unasul com valores próximos entre si e inferiores. No número e na importância das decisões em reuniões das principais instituições legislativas compostas por representantes governamentais com, no mínimo, o nível de vice-ministro, as situações são outras. No primeiro caso, a UE e o Mercosul têm valores próximos entre si e superiores; a CAN fica na faixa intermediária; e a Unasul apresenta o valor mais baixo. No segundo, UE e Unasul invertem suas posições, deixando Mercosul e CAN na faixa intermediária.

 

 

 

 

 

 

Para os outros quatro indicadores da dimensão, a divisão por faixas se baseia em conceitos, e não em valores. Em todos os quatro, a UE está na faixa que representa a melhor situação, sendo que, em dois indicadores, o nível hierárquico do representante governamental mais frequente em reuniões e o ritmo de internalização das normas regionais, tem a companhia da CAN. Nesses dois casos, há só mais uma faixa, com Mercosul e Unasul. Nos dois indicadores restantes, a frequência de reuniões ordinárias das principais instituições compostas por representantes governamentais e a participação de chefes de Estado ou governo e ministros são novamente três faixas. No caso da frequência de reuniões, além da faixa ocupada pela UE, o Mercosul está na intermediária, e Unasul e CAN, na pior. No caso da participação de governantes e ministros, a única diferença é a situação da CAN, que está na faixa intermediária. Calculando a média das posições de cada bloco nos oito indicadores, é possível classificar os níveis de institucionalização na dimensão político-institucional em alto para a UE, médio para CAN e Mercosul, e baixo para a Unasul.

Na dimensão social, é o Mercosul que se destaca, com as menores proporções de línguas oficiais e grupos étnicos e religiosos por habitante (ver Quadros 12, 13 e 14), um nível médio de intensidade dos intercâmbios culturais (ver Quadro 15) e um conjunto de acordos e instituições da área social inferior em número só ao da UE (ver Quadros 16 e 17). Como era de se esperar em razão do seu maior número de integrantes, a UE tem problemas na dimensão social. Com 27 membros, é difícil ter um maior grau de homogeneidade do que um bloco de quatro países, como o Mercosul. Apesar dessa desvantagem, a Unasul, com doze integrantes, exibe resultados melhores do que a CAN, com quatro, nos indicadores sobre homogeneidade, porque, para uma população maior, a diversidade pode se diluir. Ao mesmo tempo, a UE esforça-se para compensar seu maior grau de heterogeneidade com uma série de acordos e instituições da área social, que abrangem temas como desenvolvimento social, educação e saúde.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A divisão por faixas de valores é possível para cinco indicadores, de um total de seis, da dimensão social. A quantidade de faixas para cada indicador varia de duas a quatro. Para os números de grupos étnicos e religiosos, são três. No primeiro caso, o Mercosul está na faixa de valor mais baixo, que representa a melhor situação; a Unasul, na intermediária; e CAN e UE, na de valores próximos entre si e mais altos. No segundo, são Mercosul e Unasul que ocupam a faixa superior, com valores mais baixos; a CAN, a intermediária; e a UE, a inferior. Para os números de línguas oficiais e de acordos da área social, são quatro faixas. No primeiro indicador, dispõem-se em ordem decrescente Mercosul, Unasul, CAN e UE; e, no segundo, UE, Mercosul, CAN e Unasul. Para o número de instituições da área social, são duas faixas. A UE está na de valor mais alto, que representa a melhor situação; e Mercosul, CAN e Unasul, na de valores próximos entre si e inferiores.

Resta a intensidade dos intercâmbios culturais, cuja divisão de faixas é por conceitos. São duas: CAN e Mercosul estão na que significa a melhor situação entre os casos analisados; e Unasul e UE, na inferior. O cálculo da média das posições de cada bloco nos seis indicadores permite classificar os níveis de institucionalização na dimensão social em alto para o Mercosul; médio para a Unasul e UE;5 e baixo para a CAN.

A UE também tem problemas na dimensão de representação exterior. Apesar de contar com uma política externa e de segurança comum e com uma alta representante para sua execução, o bloco europeu só supera a Unasul no nível de convergência entre os países-membros nas votações das edições de 2009 e 2010 da Assembleia Geral da ONU (ver Quadro 19). Assim como na dimensão social, é o Mercosul que se destaca no tema da representação exterior. Além de exibir a média de convergência mais alta, seus integrantes, como os da UE, negociam acordos comerciais de forma conjunta com outros blocos ou países (ver Quadro 18). A CAN ostenta uma média de convergência próxima à do Mercosul, mas não negocia de forma conjunta, ainda que, na condição de união aduaneira, precisasse fazer isso.

 

 

 

 

Dos dois indicadores da dimensão de representação exterior, a divisão por faixas de valores é possível para um deles, a convergência de posições na Assembleia Geral da ONU. São duas faixas: Mercosul e CAN estão na de valores próximos entre si e mais altos, e UE e Unasul, na inferior, também com valores próximos entre si. No caso da forma de negociação de acordos comerciais, a divisão é por conceitos. Mercosul e UE ocupam a faixa que representa a melhor situação, e CAN e Unasul, a inferior. O cálculo da média das posições de cada bloco nos dois indicadores permite classificar os níveis de institucionalização na dimensão de representação exterior em alto para o Mercosul; médioparaCAN eUE; ebaixo paraaUnasul.

Na dimensão estratégica, não há um bloco que se sobressaia. A UE tem a cooperação mais institucionalizada nas áreas de defesa e segurança (ver Quadros 22, 23 e 24) e conta até com forças militares próprias para atuar em missões humanitárias e de paz em todos os continentes, mas apresenta os maiores números de conflitos armados, internos ou entre países-membros, e de grupos armados insurgentes desde sua criação6 (ver Quadros 20 e 21). O Mercosul, por outro lado, tem um ambiente pacífico, já que não registra conflitos armados, internos ou entre Estados-membros, nem grupos armados insurgentes desde que foi criado, mas sua cooperação nas áreas de defesa e segurança não está tão institucionalizada.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A divisão por faixas de valores é possível para quatro indicadores, de um total de cinco, da dimensão estratégica. São dois com três faixas e dois com duas. Na primeira condição, estão os números de conflitos armados e de grupos armados insurgentes desde a criação do bloco. A divisão é a mesma para os dois indicadores, com o Mercosul na faixa de valor mais baixo, que representa a melhor situação, a CAN na intermediária, e Unasul e UE com os valores mais altos. Para os números de acordos e de instituições de defesa e segurança, os ocupantes de cada faixa também se repetem, com a diferença de que são duas. A UE ocupa a faixa de valores mais altos, que representa a melhor situação; e Mercosul, Unasul e CAN, com números próximos, a inferior.

Resta a atuação conjunta das Forças Armadas de membros do bloco, em que a divisão de faixas é por conceitos. Todos os quatro casos avaliados estão na mesma faixa, que representa a melhor situação. Calculando a média das posições de cada bloco nos cinco indicadores, é possível estabelecer que o nível de institucionalização na dimensão estratégica é alto para a UE;7 médio para Mercosul e CAN; e baixo para a Unasul.

No saldo das dimensões, a UE é o bloco com maior nível de institucionalização. O caso europeu, porém, não está nessa condição em todas elas e registra um nível alto de institucionalização em três dimensões: a econômica, a político-institucional e a estratégica (ver Quadro 25). Nas outras duas, a social e a de representação exterior, é o Mercosul que se destaca. Além disso, tem um nível médio de institucionalização na econômica, na político-institucional e na estratégica.

 

 

Os resultados confirmam as expectativas, mas há pontos que chamam a atenção. Por exemplo, o desempenho da UE na dimensão de representação exterior fica aquém do esperado, ainda que se tenha em conta que articular posições comuns entre 27 países é uma tarefa mais difícil. O bloco europeu tem feito esforços de coordenação das políticas externas, mas as divergências ainda são evidentes e não se limitam ao âmbito regional, como mostram os dados das votações na Assembleia Geral da ONU.

Outros pontos que chamam a atenção são a Unasul à frente da CAN na dimensão econômica e o desempenho do bloco sul-americano na questão estratégica. O primeiro resultado deve-se à importância maior da América do Sul em termos comerciais e de investimentos para os países da Unasul do que os Estados-membros da CAN em conjunto para cada um dos integrantes do bloco, ainda que a CAN esteja em um estágio mais avançado em relação aos mecanismos de promoção e regulação do comércio regional. No segundo caso, o que explica o nível baixo de institucionalização da Unasul em uma dimensão que enfatiza, a estratégica, é o fato de que, como um bloco mais recente, contou com menos tempo para diluir os números de conflitos e grupos armados ao longo dos anos de existência e para avançar em institucionalizar a cooperação nas áreas de defesa e segurança.

 

Conclusões

A definição de critérios que possam ser aplicados universalmente para medir o nível de institucionalização de blocos de integração, evitando que o único referencial empírico seja o caso europeu, que a base teórica se restrinja a uma das teorias existentes, que o conceito de integração seja exigente em demasia e que se privilegie determinado modelo do processo, é uma tarefa urgente para que o campo de estudos da integração regional se desenvolva. Com isso, as oportunidades para a sistematização e a pesquisa comparativa nessa área podem aumentar.

Este artigo oferece uma contribuição nesse sentido. Em primeiro lugar, foram apresentadas e discutidas as bases teóricas para a definição dasdimensões de análiseeaseleção dos seus respectivos critérios e indicadores, levando em conta postulados de algumas das principais teorias da integração. Depois, a proposta foi aplicada, avaliando os níveis de institucionalização de quatro blocos que satisfazem o conceito de integração. Assim, foram estabelecidas as bases conceituais e empíricas para uma agenda de pesquisa que aproveite a metodologia desenvolvida aqui.

 

Notas

1. O conceito de Deutsch (1957), segundo o qual a integração é a existência, em um território, de um sentido de comunidade e de instituições e práticas suficientemente fortes e disseminadas para assegurar, por um longo período, expectativas confiáveis de mudança pacífica na população, também é pouco exigente, mas em demasia. Com essa definição, a ausência de conflitos armados entre dois ou mais países vizinhos por determinado período já poderia ser considerada integração. Ademais, enfatiza apenas um aspecto do processo, a convivência pacífica. Tanto é assim que o resultado da integração para Deutsch é uma comunidade pluralista de segurança.

2. O cálculo dos indicadores baseia-se nos países de cada bloco na época da pesquisa (julho de 2011), que são: CAN (Bolívia, Colômbia, Equador e Peru), Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), Unasul (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela) e UE (Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Holanda, Hungria, Irlanda, Itália, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Tcheca, Romênia e Suécia).

3. Nas demais quatro dimensões, em que a divisão dos blocos por faixas não foi a mesma para todos os indicadores, como na dimensão econômica, o procedimento adotado para classificar os níveis de institucionalização foi: as posições do bloco em cada indicador da dimensão foram divididas pelo número de indicadores da dimensão, chegando a uma média das posições; com base nessa média, definiu-se o nível de institucionalização na dimensão.

4. O indicador de importância das decisões foi utilizado para estabelecer um controle sobre o indicador de número de decisões. Afinal, um bloco pode tomar muitas decisões, mas, ao mesmo tempo, se concentrar em questões menores. A forma de classificar as decisões está explicada nas notas do quadro sobre o indicador de importância das decisões.

5. A média das posições da UE a deixaria no nível baixo de institucionalização, como a CAN, mas, por seu desempenho nos indicadores sobre os números de acordos e de instituições da área social, optou-se por classificá-la no nível médio.

6. Para evitar que blocos mais antigos, como a CAN e a UE, tenham desvantagem nos indicadores de números de conflitos armados e de grupos insurgentes, odadoque se leva em contaéamédia de conflitos ou grupos por ano desde a criação do bloco até o momento de realização da pesquisa. A forma de definir os conflitos e grupos está explicada nas notas dos quadros sobre os dois indicadores.

7. A média das posições da UE a deixaria no nível médio de institucionalização, como CAN e Mercosul, mas, por seu desempenho nos indicadores sobre os números de acordos e de instituições das áreas de defesa e segurança, optou-se por classificá-la no nível alto e trocar sua posição com o Mercosul, que, pela média, ficaria no nível alto.

 

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Artigo recebido em 19 de novembro de 2013 e aprovado para publicação em 6 de junho de 2014.

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