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Revista Brasileira de Educação

versão impressa ISSN 1413-2478versão On-line ISSN 1809-449X

Rev. Bras. Educ. vol.22 no.71 Rio de Janeiro  2017  Epub 09-Out-2017

http://dx.doi.org/10.1590/s1413-24782017227145 

Artigo

Com a PEC 241/55 (EC 95) haverá prioridade para cumprir as metas do PNE (2014-2024)?

WITH PEC 241/55 (EC 95), WILL PRIORITY COMPLY WITH THE PNE (2014-2014) GOALS?

CON LA PEC 241/55 (EC 95) ¿HABRÁ PRIORIDAD PARA CUMPLIR LAS METAS DEL PNE (2014-2024)?

NELSON CARDOSO AMARAL1 

1Universidade Federal de Goiás, Goiânia, GO, Brasil

RESUMO

A Emenda Constitucional nº 95 (EC 95), de 15 de dezembro de 2016, efetivou uma mudança constitucional que instituiu um Novo Regime Fiscal (NRF) no país. Este NRF particiona o orçamento da União em partes independentes, sendo uma delas o Poder Executivo, que inclui o Ministério da Educação (MEC). Nesse regime fiscal, a partir de 2018, até o ano de 2036, o orçamento do Poder Executivo não poderá ser reajustado por percentuais acima da inflação do ano anterior. No contexto do Poder Executivo o orçamento do MEC poderá ser reajustado acima da inflação, desde que os outros organismos desse Poder tenham reajustes abaixo da inflação. O estudo examina o orçamento da União no período 1995 a 2016 e conclui que o período 2006 a 2012 foi aquele em que o MEC teve os maiores reajustes acima da inflação e superiores a 10 pontos percentuais. Pode-se concluir, portanto, que se não ocorrerem períodos com esse perfil até 2024 não será possível cumprir as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024.

PALAVRAS-CHAVE: Emenda Constitucional 95; Novo Regime Fiscal; Poder Executivo; orçamento

ABSTRACT

The Constitutional Amendment No. 95 of December 15th, 2016, implemented a constitutional change that instituted a New Tax Regime (NTR) in the country. This NTR shares the Union budget in independent parts, being one of them the Executive power, which includes the Ministry of Education (MEC). From 2018 to 2036, in this tax regime, the budget of the Executive power cannot be readjusted by percentages above the inflation of the previous year. In the context of the Executive power, MEC’s budget may be readjusted above inflation, provided that the other bodies of this Power have their readjustments below inflation. The study examines the Union budget in the period of 1995-2016 and concludes that the period of 2006-2012 was the one in which the MEC had the biggest readjustments above inflation and superior to 10 percentage points. Therefore, it can be concluded that, if there are no periods with this profile until 2024, it will not be possible to accomplish the goals stablished in the National Plan of Education, the PNE (2014-2024).

KEYWORDS: Constitutional Amendment 95; New Tax Regime; Executive Power; budget

RESUMEN

La Enmienda Constitucional 95, del 15 de diciembre de 2016, efectuó un cambio constitucional que instituyó un Nuevo Régimen Fiscal (NRF) en el país. Este NRF divide el presupuesto de la Unión en partes independientes, siendo una de ellas el Poder Ejecutivo, que incluye al Ministerio de Educación (MEC). En este régimen fiscal, a partir de 2018, hasta el año 2036, el presupuesto del Poder Ejecutivo no podrá ser reajustado por porcentuales por encima de la inflación del año anterior. En el contexto del Poder Ejecutivo, el presupuesto del MEC podrá ser reajustado por encima de la inflación, siempre que los otros organismos de este Poder tengan reajustes por debajo de la inflación. El estudio examina el presupuesto de la Unión en el período 1995-2016 y concluye que el período 2006-2012 fue aquel en que el MEC tuvo los mayores reajustes por encima de la inflación y superiores a 10 puntos porcentuales. Se puede concluir, por lo tanto, que si no ocurren períodos con este perfil hasta 2024 no será posible cumplir las metas establecidas en el Plan Nacional de Educación, el PNE (2014-2024).

PALAVRAS CLAVE: Enmienda Constitucional 95; Nuevo Régimen Fiscal; Poder Ejecutivo; presupuesto

INTRODUÇÃO

A definição de políticas públicas em geral e do financiamento da educação em particular está sujeita à estrutura da sociedade em termos ideológico-econômicos. Temos, portanto, que analisar a Emenda Constitucional nº 95 (EC 95), de 15 de dezembro de 2016, sob a estrutura capitalista e a ótica liberal que prevalecem na sociedade brasileira.

Na história recente do Brasil, a partir de 1990, com o governo de Fernando Collor de Mello, foram efetivamente implantadas no Brasil políticas que se materializaram nas seguintes reformas (Baumann, 2001, p. 155): “reforma comercial” (a partir de 1988 e antes); “abertura ao capital financeiro externo” (a partir de 1992); “privatização” (a partir de 1988); “regulamentação do setor financeiro” (a partir de 1995); “reforma da previdência social” (a partir de 1996); “reforma administrativa” (a partir de 1998); “reforma de programas sociais - educação e saúde” (a partir de 1995).

Nota-se que as reformas concentraram-se a partir de 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), e que elas coincidem com aquelas previstas no Consenso de Washington, resultante de uma reunião convocada pelo Institute for International Economics e sob o título “Latin American Adjustment: How Much Has Happened?”, em 1989, no mês de novembro, na capital dos Estados Unidos, em que:

[...] funcionários do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais ali sediados - FMI, Banco Mundial e BID - especialistas em assuntos latino-americanos. [...] Para relatar a experiência de seus países também estiveram presentes diversos economistas latino-americanos. Às conclusões dessa reunião é que se daria, subsequentemente, a denominação informal de “Consenso de Washington”. (Batista, 1999, p. 11)

Nessa reunião, não se tratou de priorizar as áreas sociais como educação, saúde, distribuição de renda, eliminação da pobreza etc. As discussões se desenvolveram em torno das seguintes áreas: “(1) disciplina fiscal; (2) priorização dos gastos públicos; (3) reforma tributária; (4) liberalização financeira; (5) regime cambial; (6) liberalização comercial; (7) investimento direto estrangeiro; (8) privatização; (9) desregulação; e (10) propriedade intelectual” (Batista, 1999, p. 19 e 33).

A disciplina fiscal deveria dar-se pela “redução dos gastos públicos”; a liberalização comercial se promoveria pela “redução das tarifas de importação e eliminação das barreiras não tarifárias”; a liberalização financeira ocorreria por meio de “reformulação das normas que restringem o ingresso de capital estrangeiro”; a desregulação dos mercados se daria pela “eliminação dos instrumentos de intervenção do estado, como controle de juros, incentivos etc.” e deveria ocorrer uma completa “privatização das empresas e dos serviços públicos” (Soares, 1996, p. 23).

Esse conjunto de prescrições transformou-se “num novo senso comum, quase ensurdecedor” (Fiori, 2001, p. 74), que ficou conhecido como “pensamento único”. Deveriam, portanto, prevalecer “algumas palavras de ordem: menos estados, fim das fronteiras, desregulação dos mercados, moedas fortes, privatizações, equilíbrio fiscal, competitividade global etc. E, para fechar o pacote, a célebre consigna da Sra. Thatcher, ‘there is no alternative’” (Fiori, 2001, p. 74).

No governo de FHC, de 1995 a 2002, a economia brasileira viveu um período de quase estagnação, em que o produto interno bruto (PIB) e a arrecadação de impostos pela União cresceram pouco - descontando-se a inflação do período, 26,9 e 39,3%, respectivamente. Os Gráficos 1 e 2 ilustram a evolução desses indicadores no período 1995-2002.

Gráfico 1: Evolução do produto interno bruto no período 1995-2002: valores em R$ a preços de janeiro de 2016, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo [dados do IPEADATA, 2017 e elaboração deste estudo] 

Gráfico 2: Evolução da arrecadação de impostos pela União no período 1995-2002: valores em R$ a preços de janeiro de 2016, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo [dados do Ministério da Fazenda, 2017, e elaboração deste estudo] 

Nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva e de Dilma Rousseff, de 2003 a 2015, esses indicadores cresceram em percentuais bem mais elevados: 73,4% para o PIB e 89,9% para a arrecadação de impostos pela União. A evolução desses indicadores nesse período encontram-se nos Gráficos 3 e 4.

Gráfico 3: Evolução do produto interno bruto no período 2003-2015: valores em R$ a preços de janeiro de 2016, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo [dados do IPEADATA, 2017 e elaboração deste estudo] 

Gráfico 4: Evolução da arrecadação de impostos pela União no período 2003-2015: valores em R$ a preços de janeiro de 2016, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo [dados do Ministério da Fazenda, 2017, e elaboração deste estudo] 

Note-se que os anos de 2014 e 2015 já mostram uma inflexão no crescimento do PIB e na arrecadação de impostos pela União. Esse declínio da economia, que se explicitou claramente a partir de 2014, foi decisivo para a aglutinação de forças oposicionistas ao governo do Partido dos Trabalhadores (PT), o que resultou no impeachment de Dilma Rousseff no mês de agosto de 2016 e se caracterizou como um verdadeiro golpe legislativo-judicial-midiático.

No período 2003-2015, em que o PT assumiu a presidência, houve uma reorientação parcial nas medidas implementadas a partir de 1990, sobretudo aquelas que se relacionam com as privatizações e o estabelecimento de políticas públicas que dirigissem valores financeiros substanciais para a área social, como o Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, Farmácia Popular, Programa de Expansão das Universidades e Institutos Federais etc. A implementação desse conjunto de programas só se viabilizou pelos perfis de crescimento do PIB e da arrecadação de impostos pela União, como explicitado nos Gráficos 3 e 4, e, também, pela defesa dessas políticas por aqueles que assumiram o poder federal de 2003 a 2015.

Continuou, entretanto, a inserção do Brasil no “circuito internacional de valorização financeira com a desregulamentação do mercado financeiro brasileiro do fluxo internacional de capitais” (Paulani, 2008, p. 90).

Com o impeachment de Dilma Rousseff, assumiu a Presidência da República o grupo que dirigiu o país no período do governo FHC, e uma de suas primeiras medidas foi retornar à implementação, com intensidade, das reformas preconizadas pelo Consenso de Washington. Recomeçaram as privatizações, a abertura do mercado às empresas estrangeiras, as reformas da previdência e trabalhista etc. É emblemática nessa nova fase a apresentação da Proposta de Emenda à Constituição de número 241 na Câmara dos Deputados e 55 no Senado Federal, que se tornou a EC 95, de 15 de dezembro de 2016. Essa mudança constitucional instituiu um Novo Regime Fiscal (NRF) no país e que prevalecerá, inicialmente, por 20 anos, portanto, até 2036, que congelará as despesas primárias e liberará os pagamentos relativos ao mercado financeiro. Estarão, portanto, limitadas as possibilidades da implementação de novas políticas públicas que objetivem diminuir a enorme desigualdade brasileira.

Este NRF particiona o orçamento da União em 15 partes independentes: Poder Executivo; Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justiça; Conselho Nacional de Justiça; Justiça do Trabalho; Justiça Federal; Justiça Militar da União; Justiça Eleitoral; Justiça do Distrito Federal e Territórios; Senado Federal; Câmara dos Deputados; Tribunal de Contas da União; Ministério Público da União; Conselho Nacional do Ministério Público; e Defensoria Pública da União.

O orçamento de cada uma dessas partes independentes fica sujeita à seguinte condição: as despesas primárias, a partir de 2018, só poderão ser reajustadas, no máximo, pela inflação do ano anterior, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e, para o ano de 2017, as despesas primárias do exercício de 2016 seriam corrigidas em 7,2%. Despesas primárias são aquelas que ocorrem com o pagamento de pessoal e encargos sociais, água, luz, telefone, limpeza, vigilância, pessoal terceirizado, material de consumo, aquisição de equipamentos, material permanente, construções, aquisição de imóveis etc.

Entretanto, ficam fora das despesas primárias as despesas com o pagamento de juros, encargos e amortização da dívida; ou seja, para essas despesas não há nenhuma limitação, podendo, é claro, ultrapassar o limite imposto pelo IPCA para as despesas primárias.

O Plano Nacional de Educação aprovado pela Lei nº 13.005, de 24 de junho de 2014 (Brasil, 2014), o PNE (2014-2024), e que se estenderá, portanto, até o ano de 2024, estabeleceu metas que para serem atingidas exigirão substancial elevação do volume de recursos financeiros aplicados na educação brasileira (Cara, 2011; Castro, 2005; Fineduca, 2014; Pinto, 2011).

O PNE (2014-2024) contém um total de 20 metas que permeiam diversas vertentes e, em geral, para que elas sejam cumpridas há que se elevar o volume de recursos financeiros aplicados em educação: expandir o quantitativo de matriculados na educação básica (EB) e na educação superior (ES), tanto na graduação quanto na pós-graduação; melhorar o fluxo e a aprendizagem dos estudantes; alfabetizar na idade adequada; diminuir o analfabetismo; expandir a educação em tempo integral; elevar a qualificação dos professores da EB e aumentar a titulação dos professores da ES; elevar os salários dos professores da EB; incluir jovens com deficiência, transtornos globais de desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação; elevar a escolaridade média da população - no campo, entre os mais pobres e negros -; aumentar a titulação dos professores da EB em nível de mestrado ou doutorado; assegurar planos de carreira para os profissionais da EB; efetivar a gestão democrática nas escolas e instituições; diminuir o percentual de estudantes matriculados nas instituições de educação superior (IES) privadas; elevar a proporção de mestres e doutores nos corpos docentes das IES privadas; e formar, em nível de pós-graduação, a metade dos professores da EB (Brasil, 2014).

O financiamento das metas do PNE está previsto na meta 20, que determina, até 2024, a aplicação de recursos públicos equivalentes a 10% do PIB na educação brasileira, o que significa quase que dobrar o volume de recursos financeiros.

Para cumprir esses compromissos será preciso elevar os recursos públicos aplicados em educação, o que exigirá que o MEC, no contexto do Poder Executivo, tenha um aporte de recursos financeiros que varie em relação ao ano anterior num valor superior ao IPCA, uma vez que será preciso expandir a quantidade de estudantes, salários dos professores, equipamentos para as escolas e instituições educativas etc.; isso somente seria possível se houvesse uma variação abaixo do IPCA para os outros setores do Poder Executivo, pois nessa parte independente no orçamento, os valores especificados para um ano estariam limitados ao do ano anterior, corrigidos pelo IPCA deste ano.

Somente dessa forma seria possível que as despesas primárias do MEC crescessem para que fosse possível o cumprimento de diversas metas do PNE, principalmente aquelas diretamente ligadas à União e, sobretudo, as metas relacionadas à ES.

Podemos então perguntar: seria possível o MEC conseguir essa situação de prioridade no contexto do Poder Executivo? Como foi o comportamento dessa disputa nas duas últimas décadas? A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2017 já estabeleceu essa prioridade para o MEC, numa comparação com a LOA de 2016? Como está o comportamento das despesas com juros, encargos e amortização da dívida, que não estão sujeitas ao limite estabelecido no NRF, na LOA de 2017?

Para responder a essas questões examinaremos o comportamento da execução orçamentária do Poder Executivo no período 1995-2016 e os valores previstos na LOA 2017 em comparação com aqueles que constavam da LOA 2016. A escolha do orçamento da União para realizar as análises se deve ao fato de que é no embate entre a esfera econômico-financeira e a esfera social que se determina a direção a ser dada aos recursos financeiros que constituem o fundo público federal.

É no embate entre esses gastos do fundo público que se estabelecem as prioridades para as ações dos poderes públicos, incluído aí o financiamento da educação. A gestão do fundo passa a ser, portanto, um dos importantes ingredientes na luta democrática na sociedade: “Eis por que a luta política democrática na sociedade de classes contemporânea passa pela gestão do fundo público pelo qual a igualdade se define como direito à igualdade de condições” (Chauí, 1999a).

Marilena Chauí, ao discutir sobre os recursos a serem utilizados no setor educacional, alerta para a direção que se deve dar aos recursos do fundo público:

[...] a luta pela qualidade do ensino, pela boa formação dos professores e dos alunos, pela ampliação da rede pública escolar, pela dignidade dos salários de professores e funcionários, assim como a luta pela gratuidade da universidade pública e pela qualidade da formação e da pesquisa não são lutas de uma minoria barulhenta, nem de lobistas e corporativistas, mas a disputa democrática pela direção da aplicação do fundo público. (Chauí, 1999b)

Portanto, considerando as execuções orçamentárias da União no período 1995-2016, as seguintes análises responderão às questões formuladas anteriormente: verificar a existência de períodos em que os valores executados (liquidados) pelo Poder Executivo e pelo MEC foram superiores ao IPCA do ano anterior, no período em discussão, 21 anos anteriores à EC 95; examinar se em 2017 a LOA, em comparação com a LOA de 2016, definiu um orçamento para o MEC que possa ter características que indiquem prioridade para o setor educacional. Na continuidade o texto apresenta as considerações finais.

A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO PODER EXECUTIVO (1995-2016)

O orçamento da União relativo ao Poder Executivo, utilizando a classificação que consta da LOA de 2017, possui os seguintes organismos, que já consideram a reforma ministerial aprovada pela Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016: Presidência da República; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações; Ministério da Fazenda; Ministério da Educação (MEC); Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços; Ministério da Justiça e Cidadania; Ministério de Minas e Energia; Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Saúde; Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União; Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; Ministério do Trabalho; Ministério da Cultura; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; Ministério do Esporte; Ministério da Defesa; Ministério da Integração Nacional; Ministério do Turismo; Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário; Ministério das Cidades; Gabinete do Vice-Presidente da República; Advocacia-Geral da União (Brasil, 2016a).

A alteração mais substancial promovida pela Lei nº 13.341/2016, pelo volume de recursos financeiros envolvidos, foi a aglutinação dos Ministérios da Previdência Social, do Desenvolvimento Agrário e do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, em um só ministério, o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, que se tornou um superministério com execução orçamentária de R$ 659,76 bilhões na LOA de 2017.

A Tabela 1 apresenta a evolução das execuções orçamentárias do Poder Executivo no período 1995-2016, considerando valores liquidados, que são aqueles valores registrados após a execução dos serviços/aquisições, e que foram pagos ou não, no ano em análise. Os valores estão em R$ bilhões, em valores correntes do ano em destaque; não há, portanto, correção pela inflação. Essa tabela mostra, ainda, a variação percentual de um ano em relação ao ano anterior, a partir de 1996; a inflação medida pelo IPCA, no ano anterior; e a diferença, em pontos percentuais, entre esses dois valores percentuais. Portanto, essa informação nos diz se os valores das execuções orçamentárias superaram ou não a inflação e em quantos pontos percentuais.

Tabela 1: Poder Executivo: diferença entre a variação anual dos valores financeiros da execução orçamentária da União e a inflação do ano anterior em pontos percentuais [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

O Gráfico 5 ilustra os anos em que a execução orçamentária superou a inflação do ano anterior, mostrado na última coluna da Tabela 1.

Nota-se, de forma marcante, três períodos distintos:

  1. De 1996 a 2003, em que as execuções orçamentárias foram ou abaixo da inflação, em 1996 e 2003, ou alguns pontos percentuais acima da inflação, mas que não ultrapassam o limite de 10 pontos percentuais. Somente em 2001 alcançou o valor máximo, que foi de 9,02 pontos percentuais;

  2. de 2004 a 2014, em que, com exceção de 2011, a execução orçamentária foi superior à inflação do ano anterior em mais de 5 pontos percentuais, chegando a ultrapassar os 10 pontos percentuais em 2007 (11,97 pontos percentuais) e em 2009 (11,06 pontos percentuais); e

  3. em 2015 e 2016, em que os valores foram abaixo da inflação, tendo atingido -4,96 pontos percentuais em 2015.

Gráfico 5: Poder Executivo: diferença entre a variação anual dos valores financeiros da execução orçamentária da União e a inflação do ano anterior em pontos percentuais [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

Verifica-se, portanto, que o Poder Executivo teve, em 17 anos do período em análise, de 21 anos, percentuais de reajustes que superaram as inflações dos anos anteriores. Situação similar a essa não poderá ocorrer enquanto perdurarem os efeitos da EC 95 que, em princípio, se dará até o ano 2036 e que abarcará também o período de 10 anos de um próximo PNE. Essa limitação comprometerá fortemente a execução de qualquer proposta que se faça para os planos nacionais de educação futuros e que vigorarão no período de validade da EC 95.

Esse fato só ocorreu pois nesse longo período de 21 anos, na maioria dos anos, a variação da arrecadação de impostos foi superior à inflação do ano. A Tabela 2 mostra, para os anos de 1995-2016, a receita de impostos da União, o percentual da inflação do ano e a diferença em pontos percentuais. Os impostos arrecadados pela União são os seguintes: Imposto sobre Importação (II); Imposto sobre Exportação (IE); Imposto sobre a Renda (IR); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); Imposto sobre Operações Financeiras (IOF); e Imposto Territorial Rural (ITR).

Tabela 2: Arrecadação de impostos da União: diferença entre a variação anual nos valores arrecadados e a inflação do ano anterior, em pontos percentuais [dados do Ministério da Fazenda, 2017, e elaboração deste estudo] 

IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

O Gráfico 6 mostra a diferença entre a variação anual nos valores arrecadados e a inflação do ano anterior, em pontos percentuais.

Gráfico 6: Arrecadação de impostos da União: diferença entre a variação anual nos valores arrecadados e a inflação do ano anterior, em pontos percentuais [dados do Ministério da Fazenda, 2017, e elaboração deste estudo] 

Nota-se que a variação da arrecadação foi abaixo da inflação nos seguintes anos: 1996, 1997, 2000, 2003, 2009, 2012, 2014 e 2015. É inadmissível supor que os poderes Executivo e Legislativo, ao aprovarem a EC 95, estejam supondo que não existirão anos em que a arrecadação de impostos crescerá superando a inflação do ano, o que permitiria reajustar o orçamento do Poder Executivo em percentuais acima da inflação, como aconteceu na maioria dos anos, como explicitado na Tabela 1 e no Gráfico 5.

A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO MEC (1995-2016)

Examinando o que ocorreu, em particular, com a evolução da execução orçamentária do MEC, encontram-se os valores da Tabela 3 para o período 1995-2016, de forma similar à analisada anteriormente.

Tabela 3: Ministério da Educação: diferença entre a variação anual dos valores financeiros da execução orçamentária da União e a inflação do ano anterior em pontos percentuais [dados do Ministério da Fazenda, 2017, e elaboração deste estudo] 

IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

O Gráfico 7 ilustra os períodos em que a execução orçamentária superou a inflação do ano anterior.

Gráfico 7: Ministério da Educação: diferença entre a variação anual dos valores financeiros da execução orçamentária da União e a inflação do ano anterior em pontos percentuais [dados do Ministério da Fazenda, 2017, e elaboração deste estudo] 

Novamente, explicitam-se três períodos bem distintos:

  1. De 1996 a 2005 ficaram execuções orçamentárias do MEC acima da inflação do ano anterior, nos anos de 1998 (6,44 pontos percentuais), 1999 (5,37 pontos percentuais), 2000 (7,21 pontos percentuais), 2001 (2,24 pontos percentuais) e 2002 (7,34 pontos percentuais);

  2. de 2005 a 2014, todos os anos foram positivos, sendo que em 2010 atingiu 25,39 pontos percentuais acima da inflação; e

  3. de 2015 e 2016, em que os valores foram abaixo da inflação, atingindo -11,87 em 2015.

Verifica-se, portanto, que o período 2005-2014 foi especial para todo o Poder Executivo e, sobretudo, para o MEC, pois as execuções orçamentárias foram superiores à inflação do período. No período de 2011, em que o Poder Executivo teve uma execução acima da inflação em 3,85 pontos percentuais, o MEC teve a execução orçamentária em 12,21 pontos percentuais; portanto, superior aos 10,00 pontos percentuais.

Destaca-se nesta análise o período 2006-2012, em que o MEC teve sempre reajustes superiores aos 10 pontos percentuais acima da inflação.

A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS ORGANISMOS DO PODER EXECUTIVO NO PERÍODO 2006-2012

O MEC teve, no período 2006-2012, execuções orçamentárias que superaram a inflação do ano anterior em mais de 10 pontos percentuais acima da inflação. Para aquilatar se o MEC foi priorizado nesse período, em relação aos outros organismos do Poder Executivo, a Tabela 4 mostra o comportamento das execuções orçamentárias desses organismos em 2006 e 2012.

Tabela 4: Organismos do Poder Executivo: diferença entre a variação anual e a inflação no período 2006-2012 em pontos percentuais [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

O Gráfico 8 ilustra, para cada organismo, o quantitativo de pontos percentuais que resultaram acima da inflação para o período 2006-2012.

Gráfico 8: Organismos do Poder Executivo: diferença entre a variação anual e a inflação no período 2006-2012 em pontos percentuais [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

Nota-se que os ministérios que tiveram as maiores evoluções foram os seguintes: Ministério das Cidades (373,3 pontos percentuais); Ministério do Trabalho (295,9 pontos percentuais); MEC (179,9 pontos percentuais); Ministério da Cultura (167,4 pontos percentuais); e Presidência da República (154,7 pontos percentuais). Tiveram evolução bem menor, em relação aos anteriores, os seguintes organismos: Ministério do Turismo (-52,4 pontos percentuais); Ministério da Integração Nacional (-28,4 pontos percentuais); Ministério das Relações Exteriores (25,9 pontos percentuais); Ministério do Meio Ambiente (35,8 pontos percentuais); e Ministério da Defesa (46,5 pontos percentuais).

Destaque-se que a reforma ministerial promovida pela Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016, aglutinou, como já afirmamos, os ministérios da Previdência Social, do Desenvolvimento Agrário e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDSCF) em um só ministério, o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Essa ação “esconde” um orçamento de valores “grandiosos”, R$ 393,7 bilhões (valor corrente) em 2012, pela presença do pagamento da Previdência Social. O valor aplicado pelo então MDSCF, que atingiu R$ 56,5 bilhões (valor corrente) em 2012 foi adicionado a R$ 331,7 bilhões do Ministério da Previdência Social e R$ 5,5 bilhões (valor corrente) do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Qual é a intenção desse agrupamento? Quer-se diminuir o orçamento do MDSCF, disfarçando essa diminuição num grande número?

A Tabela 5 mostra a evolução da execução orçamentária para esses ministérios que foram aglutinados no período 2006-2012.

Tabela 5: Os ministérios que foram agrupados: diferença entre a variação anual e a inflação no período 2006-2012 em pontos percentuais [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

No período em análise, o MDSCF teve um crescimento de 124,6 pontos percentuais em sua execução orçamentária, acima da inflação do período; o Ministério do Desenvolvimento Agrário, 31,2 pontos percentuais; e a evolução do Ministério da Previdência foi de 51,9 pontos percentuais acima da inflação.

Examinando as Tabelas 4 e 5, nota-se que, pelo volume de recursos, destacam-se em primeiro lugar o Ministério da Previdência Social e, depois, na ordem, o Ministério da Saúde, o MEC, o Ministério da Defesa e o MDSCF. Por envolver áreas que atuam em setores sociais sensíveis, pode-se supor que a disputa por valores orçamentários acima da inflação, entre esses setores, dentro do Poder Executivo, será acirrada.

A EVOLUÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO MINISTÉRIO DA DEFESA, FRENTE AOS DA EDUCAÇÃO, SAÚDE E DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME

Ao se analisar as Tabelas 4 e 5, chama a atenção também a evolução e os valores executados pelos Ministérios da Defesa, da Educação, da Saúde, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e da Defesa. Examinando a evolução dos valores desses ministérios no período 1995-2016 encontram-se os valores da Tabela 6.

Tabela 6: Evolução das execuções orçamentárias no período 1995-2016, dos ministérios listados [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

O Gráfico 9 ilustra a evolução dessas execuções orçamentárias.

Gráfico 9: Evolução das execuções orçamentárias no período 1995-2016, dos ministérios listados [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

O MDSCF teve a sua primeira execução orçamentária realizada no ano de 2003. Verifica-se que:

  1. até 2010 a execução orçamentária do MEC foi inferior ao do Ministério da Defesa, mantendo-se superior de 2011 a 2016;

  2. a execução orçamentária do MEC foi diminuindo a sua distância em relação ao Ministério da Saúde, que também aumentou, até que nos anos de 2013 e 2014 estiveram muito próximos;

  3. a execução orçamentária do MEC esteve muito próxima daquela do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome em 2006, expandindo-se mais do que o deste, até atingir um máximo de diferença em 2014;

  4. o MDSCF não existia até 2002 e teve uma impressionante elevação de recursos até que em 2016 quase se igualou ao Ministério da Defesa.

Portanto, de 1995 a 2010 a União aplicou às atividades militares recursos superiores ao da educação, e de 1995 a 2002, valores muito próximos aos da saúde.

A pergunta que se coloca nesse ponto é se até o ano de 2024 a área de educação será novamente priorizada no contexto do Poder Executivo, como ocorreu de 2006 a 2012, pois somente dessa forma as metas do PNE (2014-2024) mais diretamente associadas à União poderão ser cumpridas, além de se elevar a participação da União nos recursos que precisam ser aplicados na EB.

O MEC SERÁ PRIORIZADO NO CONTEXTO DO PODER EXECUTIVO PARA VIABILIZAR O PNE (2014-2024)?

O PNE (2014-2024) iniciou-se em 2014, e em 2015 e 2016, pelo mostrado na Tabela 3, os recursos do MEC foram menores em valores correntes que o de 2014.

Com o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, num movimento que pode ser caracterizado como um golpe legislativo-judicial-midiático, foi um novo governo que propôs o orçamento de 2017 na LOA e, se examinarmos a Tabela 7 e o Gráfico 10, que comparam os valores presentes na LOA de 2016 com aqueles da LOA de 2017, pode-se verificar que o valor aprovado para o MEC decresceu 9,87 pontos percentuais descontando-se a inflação. Salvo as exceções da Presidência da República, que cresceu, de 2016 para 2017, 150,44 pontos percentuais acima da inflação, poucos são os organismos que tiveram elevações mais substanciais, como o Ministério do Meio Ambiente (14,71 pontos percentuais), o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (17,93 pontos percentuais) e o Ministério das Cidades (11,04 pontos percentuais).

Tabela 7: Organismos do Poder Executivo: diferença entre a variação anual e a inflação nos anos de 2016 e 2017, constante das Leis Orçamentárias Anuais, em pontos percentuais [dados de Brasil, 2016a; 2017 e elaboração deste estudo] 

*Considerando IPCA de 2017 de 4,5%, que é a meta governamental para este ano. LOA: Lei Orçamentária Anual; IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

Gráfico 10: Organismos do Poder Executivo: diferença entre a variação anual e a inflação no período 2016-2017, constante das Leis Orçamentárias Anuais, em pontos percentuais [dados de Brasil, 2016a; 2017 e elaboração deste estudo] 

O Gráfico 10 ilustra as diferenças entre a variação dos valores presentes nas LOAs e a inflação de 2016-2017, considerando-se a meta governamental para a inflação de 2017, que é de 4,5%.

Pode-se afirmar, portanto, que, analisando a evolução dos recursos financeiros associados ao MEC nos anos de 2014, 2015, 2016 e 2017 - quatro anos dos dez anos do PNE (2014-2024) -, a possibilidade do cumprimento do conjunto de suas metas é muito remota, uma vez que os valores financeiros não foram reajustados por percentuais nem iguais à inflação medida pelo IPCA nos anos de 2015 e 2016 e, no ano de 2017, a LOA 2017 também não previu recursos financeiros que propiciassem o desenvolvimento de ações que objetivassem a execução das metas do PNE (2014-2024).

O PAGAMENTO DE JUROS, ENCARGOS E AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA

A EC 95 determinou, como vimos, que apenas as despesas primárias, ou seja, aquelas relacionadas ao montante de recursos associados ao pagamento de pessoal e encargos sociais, outras despesas correntes e investimentos estariam com reajustes limitados à inflação do ano anterior. Tal restrição não se encontra presente para o pagamento de juros, encargos e amortização da dívida. Qual foi o comportamento do pagamento dessas despesas e que constam da execução orçamentária da União? Como está a previsão desses pagamentos na LOA 2017?

A Tabela 8 mostra as execuções orçamentárias do pagamento de juros, encargos e amortização da dívida de 1995 a 2016 e a previsão de pagamento que consta da LOA 2017, e suas variações em relação ao ano anterior.

Tabela 8: Os valores associados ao pagamento de juros, encargos e amortização da dívida no período 1995 a 2016 (Valores a preços de janeiro de 2017, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

LOA: Lei Orçamentária Anual.

O Gráfico 11 ilustra a evolução desses valores.

Gráfico 11: Os valores associados ao pagamento de juros, encargos e amortização da dívida no período 1995 a 2016 (valores em R$ bilhões, a preços de janeiro de 2017, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) e a previsão contida na Lei Orçamentária Anual para 2017 [dados da Execução Orçamentária da União 1995-2016, 2017 e elaboração deste estudo] 

Nota-se que os valores flutuam muito de um ano para o outro, mas o pagamento de juros, encargos e amortização da dívida atingirá o maior valor exatamente em 2017 (R$ 866,76 bilhões), 60,2% maior que o de 2016, caso a previsão contida na LOA 2017 se confirme integralmente. Essa sinalização dada pelo Governo Federal ao “mercado” mostra que os “temores” contidos durante a tramitação da PEC 241/55, agora EC 95, se materializam (Amaral, 2016). Os orçamentos associados à área social (educação, saúde, combate à fome etc.) se reduzem e ampliam-se, de forma substancial, os recursos que se dirigem ao pagamento de juros, encargos e amortização da dívida.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste estudo há que se destacar, inicialmente, a dificuldade que a área social possui na disputa interna no Poder Executivo para conseguir um reajuste orçamentário superior ao da inflação do ano anterior. O grupo que participou do golpe legislativo-judiciário-midiático e se instalou no Governo Federal tem como base o mesmo grupo que comandou o país de 1995 a 2002, e, como vimos, foi um período em que não houve nenhuma prioridade para a área educacional. Portanto, tudo indica que o orçamento de 2018 terá as mesmas características do de 2017: reajuste abaixo da inflação para a área social e elevação no pagamento de juros, encargos e amortização das dívidas interna e externa.

Um novo governo que assumirá a presidência em 2019 encontrará um orçamento construído e aprovado pelo grupo atual e, independentemente de qual linha ideológica tenha, terá bons argumentos para iniciar somente no orçamento de 2020 uma reversão do caminho implementado e já estarão transcorridos quase seis anos do PNE (2014-2024). Seria possível, a partir daí, incrementar ações que levassem ao cumprimento das metas em um pouco mais de quatro anos?

O exame das execuções orçamentárias explicita claramente a luta pelos recursos do fundo público na sociedade atual. Como afirma Marilena Chauí (1999b, p. 7), “eis por que a luta política democrática na sociedade de classes contemporânea passa pela gestão do fundo público pelo qual a igualdade se define como direito à igualdade de condições”. Esse fato, por exemplo, ficou explicitado no Gráfico 9, quando o orçamento do MEC ultrapassou o orçamento do Ministério da Defesa e o do MDSCF alcançou o orçamento do Ministério da Defesa. É inaceitável que um país com tantas necessidades ligadas a educação, saúde, saneamento básico e previdência social e que apresenta tremenda desigualdade social tenha aplicado, no âmbito da União, durante longos 15 anos recentes, de 1995-2010, nas suas atividades militares, um montante de recursos financeiros superiores aos recursos educacionais.

O movimento de recursos orçamentários em direção ao capital, em detrimento do social, se explicitou fortemente no próprio enunciado da PEC 241/55, que se transformou na EC 95, ao não estipular nenhum limite ao pagamento de juros, encargos e amortização da dívida, o que se materializou, depois, na LOA 2017 ao elevar substancialmente, 60,2%, o valor possível para essa despesa em relação ao executado em 2016.

Das análises das Tabelas 4 e 6, pode-se concluir que é possível estabelecer no contexto do Poder Executivo uma elevação dos valores financeiros executados por determinados ministérios destacados como prioritários, em percentuais acima dos outros organismos desse Poder. Em especial, nos períodos analisados, destaca-se, entre outros, a evolução dos recursos do MEC.

Portanto, a análise da execução orçamentária do Poder Executivo no período 1995-2016 e do orçamento aprovado na LOA de 2017 nos permite afirmar que o cumprimento das metas contidas no PNE (2014-2024) no contexto da EC 95, que perdurará até o ano de 2036, abarcando também o próximo PNE decenal, é uma tarefa praticamente impossível, e pode-se afirmar que a EC 95 determinou a “morte” do PNE (2014-2024) (Amaral, 2016).

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Recebido: 29 de Maio de 2017; Aceito: 23 de Junho de 2017

Nelson Cardoso Amaral é doutor em educação pela Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP). Professor da Universidade Federal de Goiás (UFG). E-mail: nelsoncardosoamaral@gmail.com

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