MAPA DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A JUVENTUDE E O TRABALHO NA CIDADE DE SÃO PAULO: UMA PERSPECTIVA CONTEMPORÂNEA

The public policies map for youth and labor in the city of São Paulo, Brazil: A contemporary perspective

El mapa de políticas públicas para la juventud y el trabajo en la ciudad de São Paulo, Brasil: Una perspectiva contemporánea

RESUMO

O artigo busca apresentar a sistematização e análise das políticas públicas de geração de trabalho e renda para a juventude, na cidade de São Paulo (SP), com o objetivo de investigar as principais mudanças havidas desde 2013. Buscou-se, por meio do levantamento empírico, estabelecer conexões entre a base conceitual das políticas para juventude e as teorias de análise de políticas públicas, utilizando-se os modelos do equilíbrio interrompido e das coalizões de defesa para interpretar a inflexão nas referidas políticas de juventude e trabalho. Foi possível assim compreender fatores relevantes para a movimentação do tema do empreendedorismo rumo ao centro da formulação de políticas de trabalho e renda, desde a segunda metade dos anos 2010.

Palavras-chave:
políticas públicas; juventude e trabalho; empreendedorismo; cidade de São Paulo; Brasil

ABSTRACT

This research systematizes and analyzes public policies designed to generate labor and income for youth in the city of São Paulo, Brazil, investigating the main changes they have undergone since 2013. An empirical survey was conducted to establish connections between the conceptual basis of youth policies and the theories of public policy analysis. The study adopted the advocacy coalition framework and the punctuated equilibrium model to understand the inflection in the policies analyzed. The results show that entrepreneurship has become central in formulating labor and income policies since the second half of the 2010s.

Keywords:
public policies; youth and labor; entrepreneurship; city of São Paulo; Brazil

RESUMEN

El artículo se propone presentar una sistematización y análisis de las políticas públicas de generación de trabajo e ingresos para los jóvenes, en la ciudad de São Paulo, con el objetivo de investigar los principales cambios sufridos por estos programas desde 2013. A partir del levantamiento empírico, se buscó establecer conexiones entre la base conceptual de las políticas para la juventud y las teorías de análisis de políticas públicas, centrándose en la aplicación del modelo de coaliciones de incidencia. Fue posible percibir el movimiento del tema del emprendimiento al centro de la formulación de políticas laborales y de ingresos. Desde la perspectiva de la teoría de coaliciones, se trazaron hipótesis de conflictos entre diferentes coaliciones, lo que resultó en el fortalecimiento de las políticas empresariales desde la segunda mitad de la década de 2010.

Palabras clave:
políticas públicas; juventud y trabajo; emprendimiento; ciudad de São Paulo; Brasil

INTRODUÇÃO

O presente artigo propõe-se a lançar uma investigação acerca das políticas públicas de geração de trabalho e renda para a juventude, tendo como objetivos centrais descrever e analisar as mudanças mais relevantes dessas políticas no contexto da cidade de São Paulo (SP), a partir de 2013. Por meio do levantamento de documentos e da elaboração de um mapa de políticas públicas para a juventude e o trabalho, procurou-se estabelecer conexões entre a base conceitual dessas políticas e as teorias de análise de políticas públicas, buscando responder às seguintes questões: como se altera a configuração das políticas públicas de trabalho e juventude na cidade de São Paulo, e quais são os fatores explicativos dessa mudança? Vale notar que a população juvenil da capital paulista foi estimada em 2,1 milhões de pessoas entre 15 e 29 anos, representando 21% do total (Fundação Seade, 2022). Essa faixa etária segue como a mais atingida pelo desemprego e subemprego: o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) registrou 31% como a taxa de desocupação entre jovens de 18 a 24 anos, em 2021 (IBGE, 2021).

O conceito de política pública não é consenso entre seus estudiosos, sendo construído desde definições bastante sintéticas, como a de Dye (1984 apudSouza, 2006), que estabelece políticas públicas como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”, até conceitos abrangentes, envolvendo o modelo de construção da política pública, os participantes do processo decisório ou os objetivos da ação, como exposto por Saravia (2006).

Outra abordagem, utilizada por Souza (2006), define as políticas públicas como campo do conhecimento orientado para colocar o governo em ação e para propor mudanças na forma de realizar essas ações. A autora declara a formulação de políticas públicas como o “estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real” (Souza, 2006, p. 26).

Outro debate importante reside nos modelos de análise. Um modelo usualmente adotado é o ciclo de políticas públicas, composto por seis etapas: “definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação.” (Souza, 2006). Outros modos de apresentação do ciclo incorporam o monitoramento da política pública, entre a implementação e a avaliação, assim como a possibilidade de reinício do ciclo ou extinção da política pública (Secchi, 2013; Souza & Secchi, 2015).

Em teorias mais contemporâneas, esse modelo evoluiu para uma noção de policy process (processo de políticas públicas), que compreende a construção de políticas públicas a partir de seis elementos principais: atores, instituições, redes/subsistemas, ideias/crenças, fatores contextuais e eventos (Almeida & Gomes, 2018). No presente estudo buscamos analisar os processos de transformação recente das políticas de geração de trabalho e renda para a juventude em São Paulo com base nos modelos do equilíbrio interrompido, proposto originalmente por Baumgartner e Jones em 1993 (apudCapella, 2006; Souza, 2006), e das coalizões de defesa (advocacy coalition framework), desenvolvido em 1993 por Sabatier e Jenkins-Smith (apudSouza, 2006; Almeida & Gomes, 2018).

A concepção do equilíbrio interrompido remete ao estudo da mudança na ênfase das políticas públicas, com um importante componente de imagem da política (“policy image”), em que entra em jogo o papel da mídia, como destaca Souza (2006, p. 14). O problema público da geração de trabalho e renda para a juventude sai de uma perspectiva da implementação de políticas ativas - seja em postergar a inserção juvenil no mundo do trabalho, seja em promover condições favoráveis para o ingresso dos jovens no mercado de trabalho - para uma linha de estímulo do poder público ao trabalho por conta própria e ao empreendedorismo juvenil.

Essa mudança pode ser vista também com base na perspectiva das coalizões de defesa, que compreende a construção de políticas públicas como parte de um sistema aberto e composto por atores sociais ligados a uma determinada temática. As coalizões são formadas por grupos de atores unidos por crenças similares e podem atuar de forma complementar ou concorrente, além de diferentes graus de coordenação (Almeida & Gomes, 2018). Souza (2006, p. 12) destaca que a perspectiva das coalizões de defesa permite compreender os constrangimentos e recursos disponíveis para dada política pública, e o confronto de crenças, valores, ideias e recursos das diferentes coalizões será um elemento crítico para a sua formulação, implementação ou modificação.

Ademais, cabe compreender a centralidade da relação entre juventude e trabalho, em um contexto no qual o trabalho permite não apenas o acesso à renda, como o desenvolvimento da autonomia do jovem. O tema foi objeto de relevantes estudos no Brasil, especialmente nas décadas de 1990 e 2000, gerando uma literatura que envolve desde pesquisas mais abrangentes sobre o perfil da juventude brasileira, a exemplo da coletânea sobre juventude e sociedade (Novaes & Vannuchi, 2004), dos Retratos da Juventude Brasileira (Abramo & Branco, 2005) e do mais recente Atlas das Juventudes (Barão, Resegue, & Leal, 2021), até publicações focadas no tema do trabalho e renda, casos de Corrochano, Abramo & Abramo (2017), além de Ribeiro e Macedo (2018).

No decorrer dos anos 2000, as políticas públicas com esse público-alvo se voltaram, em sua maioria, para postergar o ingresso dos jovens no mercado de trabalho, de forma a incentivar o aumento da qualificação profissional (Tommasi & Corrochano, 2020). Contudo, esse padrão de política pública ignorava a diversidade de jovens e de suas trajetórias, como o grupo formado por aqueles que estudam e trabalham ao mesmo tempo (Abramo, Venturi & Corrochano, 2020), assim como não incidia sobre as dificuldades de ingresso no mercado formal independentemente da qualificação, dada a reduzida oferta de empregos para a juventude, evidenciada ao longo dos anos 1990 e a partir de 2015, além de obscurecer aspectos relativos à qualidade do trabalho que os jovens acessam.

Retomando as pesquisas mencionadas, o tema do empreendedorismo emerge desde a sistematização realizada por Novaes e Vannuchi (2004), com proposições em torno dos requisitos de “empregabilidade” e da “educação para o empreendedorismo”, conexos à redução das oportunidades de emprego formal. Ribeiro e Macedo (2018), bem como Corrochano e Freitas (2016), destacam, entre os múltiplos temas abordados em seus balanços sobre a política nacional de juventude, a presença central do trabalho entre os jovens, com base na pesquisa Agenda Juventude Brasil (Novaes, Venturi, Ribeiro e Pinheiro, 2016) , que apontava 53% dos jovens brasileiros em atividade laboral.

Todavia, é por meio de Corrochano et al. (2017) que a questão do trabalho é debatida centralmente no âmbito das políticas nacionais de juventude, com destaque para a formulação da Agenda e do Plano Nacional do Trabalho Decente para a Juventude, entre 2009 e 2016. As autoras enfatizam que a formulação dessa agenda e do plano, construídos pelo governo brasileiro no âmbito do espaço tripartite da Organização Internacional do Trabalho, permitiu ampliar o enfoque sobre a construção de políticas públicas para a juventude no mundo do trabalho. Para além da importância das ações de ampliação da escolaridade e qualificação profissional e de ações de enfrentamento das elevadas taxas de desemprego juvenil, o debate avança em direção à qualidade do trabalho gerado, às desigualdades de acesso e às conexões entre a inserção ocupacional, a vida familiar e as trajetórias escolares (Corrochano, 2012; Corrochano et al., 2017).

O tema das desigualdades de inserção profissional está também no centro da análise realizada por Corseuil e Franca (2015), em que revelaram queda na proporção dos jovens entre os empreendedores e trabalhadores por conta própria, no período 2006/13, do patamar de 17,3% para 14,1%, vis-a-vis a elevação da renda dos jovens ocupados e a queda nas taxas de desemprego dos jovens em áreas urbanas naquele período.

Vale também notar que a Agenda Nacional do Trabalho Decente no Brasil apontava quatro eixos de atenção (Brasil, 2011; Brasil, 2016):

• mais e melhor educação, incluindo maior qualidade do ensino médio, do ensino técnico e da qualificação profissional;

• a conciliação entre estudos, trabalho e vida familiar;

• a inserção ativa no mundo do trabalho, com mais e melhores empregos para os jovens, igualdade de oportunidades e de tratamento nos ambientes de trabalho;

• o diálogo social, visando debater alternativas e condicionantes de uma melhor inserção juvenil no mundo do trabalho.

Importante notar que o empreendedorismo surgiu como uma alternativa de inserção digna no mundo do trabalho, com importantes ressalvas, confirmadas pela degradação do mercado de trabalho a partir de 2015:

O estímulo ao empreendedorismo pode ser uma saída importante para geração de trabalho e renda para jovens dos 18 aos 29 anos, desde que acompanhado de medidas concretas de criação de linhas de crédito e de apoio à formalização do empreendimento, aliada à melhoria na qualidade dos postos de trabalho. Também é fundamental que sejam estimuladas propostas não apenas de empreendimento individual, mas coletivo, na perspectiva da promoção da economia solidária desenvolvida no âmbito do Ministério do Trabalho e do Emprego. Do contrário, permanecerão situações que desfavorecem o segmento juvenil, como a falta de crédito e de experiência, o pouco acesso a informações e qualificação, ou ainda, o envolvimento numa ação empreendedora menos em função do desejo ou oportunidade e mais como necessidade de sobrevivência (Brasil, 2011, p. 26).

Mais recentemente, o empreendedorismo emergiu de maneira central nas políticas dirigidas a jovens, nas diferentes esferas federativas. Embora presentes em momentos anteriores, as propostas de estímulo ao empreendedorismo aparecem como principal alternativa, obscurecendo-se o conjunto de propostas até então debatidas. De fato, a revisão apresentada no Atlas das Juventudes (Barão, Resegue & Leal, 2021, p. 119) identificou dois tipos principais de ação pública: o desenvolvimento de habilidades, e a promoção do empreendedorismo.

Também, o acesso ao microcrédito, financiamentos para empreendimentos juvenis, apoio técnico e assessoria em negócios são instrumentos do fomento ao empreendedorismo, incluindo aqueles com viés cultural e rural (Barão, Resegue & Leal, 2021, pp. 122, 129, 150, 312-313).

Nas próximas seções é apresentado o levantamento de políticas públicas de geração de trabalho e renda para a juventude na cidade de São Paulo, bem como uma reflexão acerca da relação entre o levantamento empírico e a análise de políticas públicas e de maneira especial o modelo de coalizões de defesa, buscando interpretar as mudanças recentes nas políticas adotadas em São Paulo. Trata-se também de responder ao desafio do exame da face local das ações governamentais que, como reconhece Sposito (2007), constitui um campo fecundo de análise.

O MAPA DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A JUVENTUDE E O TRABALHO

A elaboração do Mapa de Políticas Públicas para a Juventude e o Trabalho, aqui apresentado, deu-se mediante o levantamento de iniciativas voltadas para a geração de renda entre jovens no município de São Paulo, realizadas pela prefeitura ou pelo governo estadual (Tabela 1). Foram utilizados como principais fontes de informação o Programa de Metas das gestões Covas, Doria e Haddad, o Plano Plurianual do quadriênio 2018-2021 e as Leis de Diretrizes Orçamentárias de 2018 e 2019. Todas as informações acerca do funcionamento e do desenho das políticas e dos programas listados foram retiradas de seus sites oficiais, disponibilizados por seu respectivo órgão de comando, e dos Diários Oficiais em que suas normas foram publicadas.

Tabela 1
Mapa de políticas públicas, cidade de São Paulo (SP)

Política pública	Objetivos	Base conceitual	Público-alvo	Indicação territorial	Implementadores
Frente de Trabalho (Lei nº 10.321/1999)	Promover auxílio-emergencial a cidadãos desempregados e com dificuldade de recolocação no mercado de trabalho, por meio da qualificação profissional e de suporte financeiro	Qualificação profissional/inserção no mercado de trabalho	Trabalhadores de todo o estado de São Paulo desempregados há no mínimo um ano e maiores de 17 anos, também egressos do sistema carcerário e portadores de deficiência	Todo o estado de São Paulo, sem definição de territórios prioritários	Secretaria Estadual de Desenvolvimento Econômico
Valorização de Iniciativas Culturais (VAI) (Lei nº 13.540/2003, reestruturada pela Lei nº 15.897/2013)	Apoiar financeiramente atividades artístico-culturais, estimular a criação e participação do pequeno produtor e criador no desenvolvimento cultural da cidade, promover a inclusão cultural e estimular as culturais locais	Cultura/economia criativa	Foco em jovens (18 a 29 anos) de baixa renda residentes e atuantes nas periferias de São Paulo. Pode auxiliar qualquer grupo ou coletivo que realize atividades ligadas à cultura. As modalidades VAI I e II especificam tempos mínimos para a atuação dos coletivos elegíveis para o programa	Podem se inscrever projetos de todo o município de São Paulo, porém é dada preferência para projetos realizados em alguns distritos periféricos selecionados anualmente	Secretaria Municipal de Cultura
Bolsa Trabalho (Lei nº 13.841/2004)	Incentivar e garantir a permanência de jovens nos cursos desenvolvidos pelo programa, para que desenvolvam habilidades para o mercado de trabalho	Qualificação profissional	Jovens entre 16 e 20 anos provenientes de famílias de baixa renda e desempregados	Diferentes áreas de acordo com o projeto em vigência, por exemplo, edições realizadas nos FAB LABs e no Instituto Criar de TV, Cinema e Novas Mídias	Departamento de Qualificação Profissional da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Trabalho; diferentes organizações da sociedade civil a depender do projeto desenvolvido
Fábricas de Cultura (Decreto nº 50.009/2005)	Ampliar o conhecimento cultural por meio da interação com a comunidade, por meio de cursos gratuitos em artes	Cultura	Não há público-alvo específico	Zona Leste: Vila Curuçá, Sapopemba, Itaim Paulista, Parque Belém, Cidade Tiradentes. Zonas Sul/Norte: Brasilândia, Capão Redondo, Jaçanã, Jardim São Luís, Vila Nova Cachoeirinha. Centro: Núcleo Luz. ABC Paulista: Diadema	Secretaria de Cultura e Economia Criativa do Governo do Estado de São Paulo; Organização Social Catavento Cultural e Educacional (Zona Leste), Poiesis, Instituto de Apoio à Cultura, à Língua e à Literatura (Zona Sul e ABC)
Jovem Monitor Cultural (Lei n° 14.968/2009)	Fomentar o protagonismo juvenil para a transformação social e política. Promover a formação de jovens em produção, gestão cultural, recepção, difusão cultural etc.	Cultura/qualificação profissional	Jovens de 18 a 29 anos, com ensino médio completo, residentes no município de São Paulo há pelo menos um ano e, preferencialmente, de baixa renda	Não se aplica	Secretaria Municipal de Cultura; Centro Integrado de Estudos e Programas de Desenvolvimento Sustentável
Agência São Paulo de Desenvolvimento Econômico ADE SAMPA (Lei nº 15.838/2013) Prefeitura de São Paulo (2013a)	Promover políticas de desenvolvimento que fomentem a redução das desigualdades regionais, a geração de emprego e renda, o empreendedoriso, a inovação tecnológica etc.	Empreendedorismo	Não há público-alvo específico	Diferentes projetos com foco em distritos específicos do município	Entidade da administração municipal indireta; Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Trabalho
VAI Tec (Decreto nº 55.462/2014)	Fortalecer empreendimentos em estágio inicial que desenvolvam ações inovadoras pelo uso da tecnologia como parte essencial do modelo de negócio. Fomentar a inserção de jovens de baixa renda no ecossistema de empreendedorismo e inovação de São Paulo	Tecnologia/empreendedorismo	Aberta à população em geral ligada a empreendimentos de tecnologia com no mínimo dois membros, entretanto dá preferência para jovens periféricos e de baixa renda	Empreendimentos localizados nos distritos periféricos das Zonas Sul, Norte e Leste	ADE SAMPA; Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Trabalho; coletivos e iniciativas contemplados pelos editais
Fab Lab Livre (2015)	Amplificar as potencialidades da cultura maker, fortalecer abordagens criativas e aprendizagem ativa, incentivar as pesquisas acadêmicas que fomentam a prototipação e o uso das ferramentas de fabricação digital, gerar oportunidades para o empreendedorismo local	Tecnologia/empreendedorismo	Não há público-alvo específico para utilizar as dependências do Lab, contudo alguns projetos realizados internamente definem um público-alvo específico	12 unidades no município: Chácara do Jockey Club; Centro Cultural Cidade Tiradentes; Galeria Olido; CEU Heliópolis; São Joaquim-Guarapiranga; Casa de Memória de Itaquera; Centro Cultural da Penha; CEU Três Pontes; CEU Parque Anhanguera; Centro Cultural da Juventude; Centro Cultural São Paulo; e Vila Itororó	Secretaria Municipal de Inovação e Tecnologia; Instituto de Tecnologia Social (ITS Brasil)
São Paulo Criativo (2015)	Contribuir para a geração de emprego e renda por meio da produção empreendedora de bens e serviços, na área da economia criativa	Empreendedorismo/economia criativa	Jovens acima dos 16 anos, alfabetizados e residentes no estado de São Paulo	São Paulo, São Bernardo do Campo, Campinas, Presidente Prudente, Osasco, Taubaté, Santos e São Vicente	Centro Paula Souza e Coordenadoria de Ensino Técnico, Tecnológico e Profissionalizante; Secretaria de Cultura e Economia Criativa e Secretaria de Desenvolvimento Econômico (estadual)
Programa de Fomento à Cultura da Periferia (Lei n° 16.496/2016)	Ampliar o acesso à cultura nas periferias e fomentar o desenvolvimento de expressões artísticas e culturais locais	Cultura	Coletivos de arte/cultura com no mínimo três anos de atuação em áreas designadas como periféricas ou como bolsões de alto índice de vulnerabilidade social no município de São Paulo. O coletivo deve ser representado por três pessoas maiores de 18 anos	Distritos periféricos, com uma divisão de áreas por renda per capita que estabelece zonas prioritárias na capital, de onde é selecionado o maior número de iniciativas	Supervisão de Diversidade Cultural; Secretaria Municipal de Cultura
Trabalho Novo (Decreto nº 58.330/2018)	Auxiliar a realocação no mercado de trabalho de jovens e adultos em situação de extrema vulnerabilidade social, ou em situação de rua	Inserção no mercado de trabalho	Pessoas em situação de rua/vulnerabilidade social. Pode abranger jovens (maiores de 18 anos) nas mesmas condições, de maneira especial os que vivem em repúblicas jovens	Toda a cidade de São Paulo	Coordenação PopRua; Secretarias Municipais de Trabalho e Empreendedorismo e de Assistência e Desenvolvimento Social. organização não governamental Rede Cidadã e empresas parceiras
Sampa Criativa (2018)	Formação de profissionais qualificados no segmento audiovisual, visando conectar jovens qualificados com empresas e produtoras em busca de funcionários.	Economia criativa	Jovens entre 16 e 29 anos residentes no município de São Paulo que tenham completado o ensino médio e tenham experiência prévia na área de audiovisual e/ou economia criativa	Abrange toda a cidade, mas reserva vagas para jovens de territórios prioritários, classificados de acordo com a proporcionalidade de domicílios particulares com renda per capita de até meio salário mínimo	Spcine (empresa pública); Secretaria Municipal de Trabalho e Empreendedorismo; Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) Lapa e Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM)
Don@ do meu Trampo (Acordo de Cooperação Técnica - Processo nº 6.074.2019/ 0000490-9)	Fornecer capacitação teórica e prática a jovens em empreendedorismo	Empreendedorismo	Jovens de 18 a 29 anos residentes em Cidade Tiradentes	Executado em Cidade Tiradentes atendendo exclusivamente jovens do distrito	Agência de Fomento Social Besouro; Coordenação de Políticas para Juventude da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania e Subprefeitura Cidade Tiradentes

Fonte: elaborado pelos autores

O Mapa foi construído mediante o levantamento de políticas em vigência durante o ano 2020. Na coluna “base conceitual da política” foi possível perceber um crescimento das políticas de base empreendedora a partir de 2013, especialmente as conectadas à ADE SAMPA. A seguir, encontra-se uma descrição mais detalhada das políticas de orientação empreendedora, ou seja, aquelas que incentivam e fomentam o empreendedorismo entre os jovens atendidos, de forma a compreender como esse tema se articula na prática com a juventude paulistana e a investigar as relações estabelecidas entre elas.

Os FAB LABs Livres são um projeto da Prefeitura de São Paulo desenvolvido desde 2015 pela Secretaria de Inovação e Tecnologia em conjunto com o Instituto de Tecnologia Social (ITS Brasil). Atualmente, 12 unidades operam em diferentes regiões da cidade, sendo a maior rede de laboratórios públicos de fabricação digital do mundo, em que são fornecidos infraestrutura e equipamentos de criação digital e execução de projetos variados, desde o desenvolvimento de uma ideia até a construção de um protótipo funcional do produto pensado. A implantação desse projeto conecta-se com realidades específicas da cidade, entretanto sua vinculação direta com a criação de iniciativas para geração de trabalho e renda não aparece no escopo direto do programa.

O FAB LAB em si não possui motivação empreendedora, sendo os objetivos centrais de sua política a experimentação e a inovação criativa e tecnológica, contudo muitos negócios iniciaram-se de protótipos construídos em seus laboratórios. Portanto, o equipamento passou a ser visto como um espaço de fomento a novos empreendimentos.

O Programa São Paulo Criativo é uma iniciativa do governo estadual desenvolvida pelas Secretarias de Desenvolvimento Econômico e de Cultura que promove cursos de capacitação para jovens que buscam conhecimento como empreendedores em setores da economia criativa. Os cursos oferecidos abarcam temas como gastronomia, design, audiovisual e turismo, todos voltados para o tema principal do programa. O São Paulo Criativo tem como objetivo contribuir para a geração de emprego e renda por meio do desenvolvimento de bens e serviços em uma visão jovem e empreendedora. É desenvolvido em oito cidades do estado de São Paulo, incluindo a capital, onde os cursos são ministrados em três unidades diferentes, demonstrando seu interesse em atingir a maior parte das regiões da cidade, sem grande enfoque territorial (Coordenadoria de Ensino Técnico, Tecnológico e Profissionalizante, 2021).

Outro projeto ligado ao empreendedorismo foi o Programa Don@ do meu Trampo, implementado pela Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania em conjunto com a Subprefeitura Cidade Tiradentes em 2019. O projeto oferecia um curso de capacitação em empreendedorismo para jovens entre 18 e 29 anos que desejam ou possuem o próprio negócio, além da posterior incubação dos empreendimentos idealizados. Um ponto relevante do programa foi a parceria com a Besouro Agência de Fomento Social, que além de idealizar e efetivar o curso ainda o fez sem repasses governamentais.

A Aceleração VAI Tec é realizada pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Trabalho (SMDET) em parceria com a ADE SAMPA desde 2013. O VAI Tec foi instituído pela Lei nº 15.838/2013, regulamentado pelo Decreto nº 55.642/2014 e tem como objetivos estimular e financiar empreendimentos inovadores que utilizem a tecnologia como parte essencial do negócio desenvolvido. No caso do VAI Tec, além do apoio financeiro de R$ 33,1 mil, são oferecidos cursos de capacitação em gestão, oficinas de desenvolvimento de negócios e mentorias para todos os empreendimentos contemplados. Os projetos devem estar localizados nas periferias, mais especificamente em um dos 22 distritos selecionados nas zonas Sul, Leste e Norte, definidos pelos seus baixos índices de vulnerabilidade social nos quesitos trabalho e renda (ADE SAMPA, 2019).

O Programa Fábrica de Negócios também é conduzido pela ADE SAMPA em conjunto com a SMDET e promove a cada edição uma série de workshops e oficinas que buscam dar suporte a empreendedores periféricos, testando suas ideias e tornando-as praticáveis, além de conectar empreendimentos já existentes, indivíduos com planos inovadores de negócio e as necessidades de mercado dessas regiões, seus problemas e lacunas. O programa costuma focar em uma região a cada edição, tendo a última, de novembro de 2019, atuado especialmente em Cidade Tiradentes e proximidades da Zona Leste. Apesar de não realizar um recorte para empreendimentos da juventude, costuma atendê-los, por tratar-se de uma iniciativa livre e desenvolvida nas periferias de onde esses jovens atuam.

A ADE SAMPA foi constituída pela SMDET e promove programas de desenvolvimento voltados para empreendimentos com impacto social, sobretudo aqueles tocados por jovens em áreas periféricas, com foco na redução de desigualdades regionais. A agência estende seu entendimento de juventude até indivíduos de 40 anos, diferentemente da noção comum, adotada nas outras iniciativas aqui apresentadas. Por intermédio de cursos, editais de financiamento e programas de assessoria, a ADE SAMPA busca incentivar a promoção de atividades ligadas à geração de emprego e renda, economia solidária, empreendedorismo e inovação tecnológica, atendendo majoritariamente a jovens negros, mulheres e moradores da periferia, grupos desprivilegiados quanto às questões de trabalho e renda.

A Agência São Paulo também desenvolve outros projetos que não pautam a juventude, mas são relevantes no panorama paulistano de empreendedorismo, como a Teia - espaços de coworking espalhados por regiões periféricas da capital -, promovendo encontros que estimulam o desenvolvimento de um ambiente empreendedor local. Além disso, os espaços da Teia fornecem infraestrutura, acesso à internet e espaço físico que muitas vezes esses microempreendedores periféricos não possuem em suas residências, assim como cursos e palestras temáticos.

DESIGUALDADES, COALIZÕES E A TRANSFORMAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE JUVENTUDE, TRABALHO E RENDA

Outro tema relevante para o posicionamento conceitual que possibilita analisarmos o Mapa de Políticas Públicas diz respeito às desigualdades. Aqui resgatamos o conjunto de estudos coordenado por Arretche (2015), cuja base de informação se refere aos censos nacionais desde 1960. A crise econômica e institucional que marca o contexto recente, especial a partir de 2014/2015, coloca em xeque as conclusões apresentadas. A paralisação das atividades econômicas imposta pela pandemia de Covid-19, com forte repercussão sobre o sistema de ensino, agravou o cenário, ampliou a evasão escolar e impactou as trajetórias juvenis das próximas décadas.

No campo das políticas de educação, o estudo de Ribeiro et al. (2015, p. 107) aponta “o processo de expansão da acessibilidade dos níveis educacionais básicos” entre 1960 e 2010. No entanto, as barreiras de transição rumo ao ensino médio e ao ensino superior são evidentes, e “o efeito da origem social sobre as chances de progressão tende historicamente à estabilidade ou mesmo apresenta tendências de recrudescimento” (Ribeiro et al., 2015, p. 107).

No que diz respeito ao ensino superior, Ribeiro e Schlegel (2015, p. 133) argumentam que

o acesso à universidade se democratizou, com aumento da participação relativa de mulheres, pretos, pardos e indígenas; [...] essa inclusão não representou acesso igual a todas as carreiras universitárias, mas foi mais intensa em áreas menos valorizadas pelo mercado de trabalho.

Para além das barreiras de acesso e valorização profissional, existem clivagens na própria faixa etária, dadas pela condição de gênero e de cor/raça. Embora tenha sido ampliada a sua presença na população formada em curso superior, as jovens mulheres e os jovens negros ou indígenas tendem a frequentar cursos menos valorizados e ocupar carreiras de menor remuneração média em relação aos jovens brancos e/ou do sexo masculino.

Focando a inserção no mercado de trabalho, Comin (2015) afirma que as cinco décadas anteriores foram marcadas pela redução de desigualdades via expansão do mercado de trabalho. Sua conclusão aponta para a relevância da indústria como geradora de oportunidades de maior renda e qualificação (em tendência decrescente a partir de 2014) e para a dualidade que reveste os principais segmentos ocupacionais em crescimento, especialmente na década 2001/2010: de um lado, “as atividades manuais de rotina de menor qualificação”, centradas no comércio e nos serviços de baixa intensidade em conhecimento; no campo oposto, “o grupo dos profissionais de alta qualificação”, marcado por sua atuação nos serviços sociais, atividades no campo da ciência e tecnologia, na condução de empresas e negócios e nas profissões de caráter público (Comin, 2015, p. 393).

Importante notar que a redução das desigualdades entre 1960 e 2010, sistematizadas por Arretche (2015), foram em grande medida revertidas a partir de 2014, e a condição dos jovens na periferia das grandes metrópoles não apenas regrediu, como se elevaram a precarização e a exclusão social. É nesse contexto, agravado também pela pandemia de Covid-19, que a pesquisa se coloca.

Ainda sobre a situação das políticas públicas de geração de trabalho e renda para a juventude na capital paulista, cabe aplicarmos o modelo de coalizões de advocacia para a devida análise do processo entre 2013 e 2020. Iniciamos com um levantamento dos atores mais relevantes: os gestores da prefeitura e do governo do estado de São Paulo - de todas as secretarias que pensam as diversas políticas levantadas e colaboram com elas -, os servidores públicos e gestores da ADE SAMPA - que atualmente lideram a maior parte dos novos programas voltados para a juventude, e implementados no período analisado, os quadros políticos eleitos no estado e no município, representantes do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), representantes de organizações sociais participantes de políticas públicas, institutos e organizações não governamentais interessados em pautas de geração de trabalho, jovens e empreendedorismo, e os diversos movimentos de juventude (movimentos estudantis, coletivos, entre outros) que atuam em defesa dos direitos desse grupo.

Ao mesmo tempo, e novamente com base na teoria das coalizões de advocacia, ficam estabelecidas condições externas e condições para mudança nas políticas públicas e que podem contribuir para a compreensão da sua trajetória recente, sendo as condições externas: “1) parâmetros relativamente estáveis; 2) estruturas de oportunidades das coalizões; e 3) perturbações de maior vulto”. As condições internas são “1) choques internos; 2) acordos negociados; e 3) o aprendizado político construído pela interação dos atores no subsistema ao longo do tempo seriam responsáveis por mudanças no processo de formulação e implementação de políticas públicas” (Almeida e Gomes, 2018).

Somadas à caracterização dos atores, podemos formular hipóteses acerca da mudançaestrutura das políticas de geração de emprego para jovens em São Paulo. A ideia de perturbações de vulto pode ser observada a partir de 2014 no país, com o crescimento das taxas de desemprego e subocupação juvenil, decorrente da crise econômica e institucional que então se iniciava (Ribeiro, 2021).

Outro ponto relevante da teoria reside na ideia de choques internos. Ao considerarmos uma coalizão formada pelos gestores municipais, políticos locais e representantes das instituições privadas, fez-se necessária uma mudança nas crenças internas para que a pauta do empreendedorismo tenha sido inicialmente adotada pelo grupo para, na sequência, ser defendida e aplicada em novas políticas. Restrições orçamentárias e a limitação da capacidade de governos municipais operarem políticas ativas de geração de trabalho e renda em meio à crise econômica, que se instalou em 2015 e se ampliou a partir de então, decerto constituem fatores relevantes para que a concepção do empreendedorismo adquirisse maior centralidade a partir de 2013.

Por fim, cabe levarmos em conta também a organização de coalizões afirmativas em torno do direito ao trabalho na juventude e, no caso de São Paulo, estruturadas em torno de duas redes de organizações específicas, a Ação Educativa e a Global Opportunity Youth Network (GOYN). Por outra parte, temos a coalizão gerencial, bastante heterogênea e orientada pela perspectiva do fomento ao empreendedorismo juvenil como base da política pública, sendo formada pelo próprio governo municipal, por fundações empresariais e aceleradoras ou articuladoras de negócios de impacto (a exemplo de Quintessa, Anip e A Banca), pelo Sebrae e pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) (Matos, Souza, & Hariz, 2015), entre outras entidades.

No que diz respeito à Ação Educativa, cujo envolvimento na temática sobre juventude e trabalho remonta à década de 2000, destacam-se, a partir de 2020, as iniciativas relacionadas ao Projeto Coletiva Jovem. Este se configura como um projeto de pesquisa-ação liderado pela Universidade Federal de São Carlos e executado entre 2020 e 2022, em parceria com organizações da sociedade civil atuantes nas zonas sul e leste da capital paulista, além de outras universidades com atuação na cidade de São Paulo. O projeto é orientado à construção de políticas públicas de geração de trabalho e renda para a juventude, com base nos conceitos de trabalho decente, proteção dos direitos fundamentais no trabalho e conexão com as trajetórias juvenis ligadas à educação e vida familiar. Tem como estratégias a articulação entre pesquisadores e organizações de apoio à juventude nas regiões Leste e Sul de São Paulo, o fortalecimento de jovens e de seus coletivos e a posterior nucleação de uma rede de organizações de apoio à juventude e o direito ao trabalho decente em torno da Ação Educativa (Coletiva Jovem, 2022).

Outro foco de ação e articulação em torno dessa coalizão se refere ao projeto Mude com Elas, que visa à inserção de jovens mulheres negras no mercado de trabalho (Souza, 2021), com apoio de organizações internacionais, como a alemã Terre des Hommes (tdhA), e a parceria legislativa do mandato coletivo Quilombo Periférico, com forte atuação no movimento negro e periférico na cidade de São Paulo.

Em relação ao GOYN-SP, cuja formação remete ao contexto da pandemia em 2020, a iniciativa apresenta-se como uma coalizão de entidades de composição bastante heterogênea, envolvendo organizações do terceiro setor, fundações empresariais e a prefeitura de São Paulo, com sua Coordenadoria de Juventude. Trata-se da transposição para o Brasil de uma iniciativa global articulada pelo Instituto Aspen e pela United Way, organizações filantrópicas norte-americanas que têm a juventude como foco de atuação. Seus princípios fundamentais envolvem o empoderamento de jovens e suas comunidades, a formação de lideranças e a identificação de oportunidades para novas ideias e soluções. Como estratégias de atuação, vale destacar a intenção de provocar mudanças nas empresas para inclusão de jovens nos seus quadros profissionais, a expansão de formas de financiamento inovadoras, soluções de investimento de longo prazo e a busca por influência em políticas públicas (GOYN-SP, 2022).

Desse modo, e para além das iniciativas e dos programas públicos implantados pelos governos municipal e estadual, referidos na seção anterior, a Tabela 2 indica a presença de três diferentes coalizões formadas em torno do tema juventude e trabalho na cidade de São Paulo.

Tabela 2
Coalizões de defesa atuantes no tema juventude e trabalho

Coalizão	Formuladores e implementadores	Coletiva Jovem	GOYN-SP
Princípio básico, diretrizes e posicionamento da coalizão	Programas de fomento ao empreendedorismo juvenil	Direito ao trabalho, formulação de políticas públicas afirmativas, empoderamento de coletivos juvenis na periferia	Inclusão produtiva, geração de oportunidades, influência às políticas públicas
Atores centrais	Prefeitura de São Paulo, ADE SAMPA	Ação Educativa	GOYN-SP
Parcerias	Sebrae, Fiesp Governo estadual Empresas e fundações empresariais (Citi, Basf, Abrinq, Telefonica etc.) Articuladoras e aceleradoras de negócios de impacto	Organizações sociais (Bloco do Beco, São Mateus em Movimento) Universidades (UFSCar, FGV, Unifesp, USCS) Terre des Homme (tdhA) Mandata Coletivo Quilombo Periférico	Terceiro Setor (Abanca, GIFE, Viração etc.) Fundações empresariais (Iochpe, Tide Setúbal, Pepsico etc.) Prefeitura de São Paulo
Projetos	Implementação de políticas públicas e programas de juventude, trabalho e renda marcados predominantemente pelo fomento ao empreendedorismo. Suporte à organização, à incubação e ao desenvolvimento de negócios de impacto.	Pesquisa-ação sobre trabalho e juventude, articulação entre movimentos e universidades, formação de lideranças juvenis, estruturação da rede Coletiva Jovem, diretrizes em políticas públicas para juventude e trabalho	Mapeamento de jovens-potência na cidade de São Paulo, mapeamento de iniciativas de apoio à juventude, manual de inserção juvenil nas empresas, articulação de atores

Fonte: elaborado pelos autores

Vale notar que a coalizão estruturada em torno do Projeto Coletiva Jovem se posiciona como uma ação orientada à formulação de políticas públicas de juventude, trabalho e renda, enquanto a iniciativa GOYN-SP enfatiza a inserção juvenil em oportunidades profissionais de empresas atuantes na cidade de São Paulo. Por seu turno, em relação à coalizão de formuladores e implementadores, vale destacar a rede que se compõe do poder executivo, do sistema S e das organizações de suporte à estruturação de negócios de impacto na periferia, com a disponibilização de recursos financeiros, públicos e privados, como forma de alavancar o empreendedorismo juvenil na cidade de São Paulo.

CONCLUSÃO

O mapa de políticas públicas ora apresentado busca contribuir na construção de um panorama contemporâneo das políticas públicas de geração de trabalho e renda para a juventude na cidade de São Paulo. Foi observado, pelo levantamento documental, um deslocamento do empreendedorismo para o centro das políticas públicas para a juventude, base de ação das políticas mais recentes, a partir de 2013.

Pode-se afirmar inicialmente, e pela lente conceitual do equilíbrio interrompido, que a crise econômica e institucional que marcou o Brasil ao longo da década de 2010, a partir do biênio 2015/2016, com o regresso a um cenário de elevadas taxas de desemprego, ou em função da pandemia e do agravamento da referida crise a partir de 2020, retirou a perspectiva da geração de empregos do foco central da política pública. Em seu lugar, colocou-se a criação do próprio trabalho nessa condição, por meio do estímulo ao trabalho por conta própria, seja pela necessidade como pelo surgimento do microempreendedor individual, enquanto nova possibilidade de formalização no contexto brasileiro.

Por outra perspectiva, a teoria de coalizões de advocacia coloca em primeiro plano a atuação de coalizões de atores nas etapas de formulação e implementação de políticas públicas (Almeida e Gomes, 2018), sendo possível interpretar o cenário recente dos programas de trabalho e renda para jovens, traçando hipóteses acerca das mudanças sofridas nos últimos anos quanto à orientação das políticas, principalmente no que diz respeito ao aumento de recursos e incremento dos programas de fomento ao empreendedorismo juvenil.

Considerando os atores envolvidos nessa dinâmica sobre as políticas de trabalho para jovens, pode-se dividi-los em dois diferentes subgrupos. Por um lado, temos duas coalizões atuando em defesa dos direitos da juventude e da sua inserção ativa e digna no mundo do trabalho, com estruturação ainda em processo. Ao mesmo tempo, essas coalizões possuem diferenças importantes, seja do ponto de vista do acesso a recursos privados para colocar em marcha suas iniciativas específicas, seja na perspectiva de uma construção de baixo para cima, presente na Coletiva Jovem, ou fortemente ancorada em organizações empresariais, inclusive de caráter filantrópico, a exemplo da iniciativa GOYN.

De outra parte, temos a coalizão voltada ao fomento do empreendedorismo, com atores unificados pela crença principal na iniciativa empreendedora por parte da população jovem, sendo a coalizão mais estruturada e, até o momento, vitoriosa na defesa de seus interesses, contando com membros e recursos advindos do próprio poder executivo municipal, de entidades ligadas ao setor empresarial como o Sebrae e de outros institutos e fundações empresariais, além das aceleradoras e articuladoras de negócios de impacto, com crescente inserção nas periferias da cidade de São Paulo.

Com base nessa interpretação, podemos ponderar que a trajetória recente das políticas públicas de juventude e trabalho, marcada pelo fomento ao empreendedorismo, pode ser colocada em debate na segunda metade da gestão municipal paulistana, o biênio 2023/2024. Elementos de caráter social (pela crise aguda que marca o ano de 2022), econômico (pela perspectiva de retomada da atividade econômica em 2023) e institucional (pelas mudanças no comando do governo federal e estadual) podem ser impulsionadores desse processo, reposicionando o balanço de poder político entre as três coalizões que se colocam no cenário paulistano. Com isso, pode-se supor a reconfiguração de uma cesta de programas públicos voltados ao tema em que a ênfase na inserção juvenil no trabalho retome o seu espaço, e sem o atrelamento predominante ao empreendedorismo como a principal alternativa da juventude paulistana.

• Avaliado pelo sistema double blind review

AGRADECIMENTO

Os autores registram e agradecem à FAPESP pelo apoio financeiro na execução do projeto de pesquisa n. 2018/12094-3, executado entre 2020 e 2022, sob a coordenação da Prof. Dra. Maria Carla Corrochano, Universidade Federal de São Carlos, campus Sorocaba.

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Editado por

Editor Adjunto: Felipe Gonçalves Brasil

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Dez 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  27 Set 2021
• Aceito
  25 Nov 2022