Repensando as categorias de participação eletrônica: análise dos websites das Assembleias Legislativas*

Resumo

Este artigo apresenta uma proposta de categorização da participação eletrônica (e-participação) a partir da análise dos websites das 26 Assembleias Legislativas brasileiras. Na perspectiva de uma “democracia representativa vista debaixo”, com diferentes formas de relação entre o cidadão e o Estado, e grau de incidência variado sobre o processo legislativo, este estudo identifica seis níveis de e-participação, quatro deles correspondem a uma redenominação de categorias já propostas na literatura (Macintosh, 2004; Gomes, 2005; Tambouris, Liotas e Tarabanis, 2007) – informativo, consultivo, colaborativo e decisório – e outros dois níveis correspondem a duas novas categorias propostas neste estudo – manifestações dos cidadãos e propositivo.

democracia digital; participação política; níveis de e-participação; assembleias legislativas

Abstract

This article presents a proposal for categorizing electronic participation (e-participation) based on an analysis of the websites of the 26 Brazilian Legislative Assemblies. From the perspective of a “representative democracy seen from below”, with different forms of relationship between the citizen and the State, and varying degrees of impact on the legislative process, this study identifies six levels of e-participation. Four levels correspond to a renaming of categories already proposed in the literature (Macintosh, 2004; Gomes, 2005; Tambouris, Liotas and Tarabanis, 2007) – informative, advisory, collaborative, and decision--making –, and two levels correspond to two new categories proposed in this study – citizens’ manifestations and propositional.

digital democracy; political participation; e-participation levels; legislative assemblies

Introdução

A década de 1990 testemunhou o início de uma grande revolução tecnológica que mudou a maneira como as pessoas produzem, comercializam, realizam transações financeiras e que afeta, inclusive, as relações interpessoais a partir do surgimento comercial da internet em escala mundial. A tecnologia de informação e comunicação (TIC) e a digitalização também foram absorvidas pelo Estado e pelos seus Poderes, bem como pelo campo acadêmico, que passou a acrescer à democracia as adjetivações “digital” ou “eletrônica” para descrever esse processo de transformações. Embora a literatura, em sua maioria, não faça apologia pura e simples ao uso da tecnologia como antídoto para as crises e os problemas das democracias liberais, uma das facetas ressaltadas por esses estudos é o potencial da ampliação da participação política dos cidadãos para além do voto. Esse potencial consiste em facilitar o acesso a diversas etapas da produção de políticas públicas e dos processos decisórios (ainda que não igualmente distribuídos entre os cidadãos e com diferentes graus de incidência). Essa dimensão da e-participação pode ser analisada tanto pela perspectiva dos cidadãos e da sociedade civil quanto pela do Estado, analisando como esse potencial é aproveitado ou utilizado pelos estados e seus diversos poderes. Neste artigo, voltamos nosso olhar de análise para as formas de uso das TICs empregadas pelo Estado e, mais especificamente, pelo Poder Legislativo, com o foco na participação eletrônica.¹ Ao colocar no centro os canais mediados pelas TICs disponibilizados para os cidadãos pelas 26 Assembleias Legislativas brasileiras em seus portais, visamos entender o que esses canais nos dizem sobre seu possível aproveitamento para a ampliação da participação.

A pergunta tem como pano de fundo o diagnóstico da crise de democracia liberal representativa e a prerrogativa de ampliar a participação política dos cidadãos para além do voto como um dos caminhos para fortalecer os sistemas democráticos existentes. A crise da democracia liberal e representativa se tornou um assunto tão popularizado que os livros que dela tratam viraram bestsellers e foram traduzidos para diversas línguas (Levitsky e Ziblatt, 2018; Mounk, 2019). Essa literatura da Ciência Política analisa a crise da democracia em dois flancos. O primeiro ancora-se, ainda que não exclusivamente, no conceito de cultura política e, por meio de pesquisas nacionais (surveys), captura a percepção de indivíduos sobre a democracia enquanto ideal e sobre sua operacionalização por meio de instituições democráticas e representantes eleitos. O diagnóstico aponta, em geral, para uma recessão democrática que se expressa na queda de confiança no regime democrático, em suas instituições e nos representantes eleitos, enquanto tendência presente em diversos países do mundo, tanto no Sul quanto no Norte Global (Mounk, 2019). Embora essas análises proponham explicações que combinam aspectos institucionais e culturais para tal crise, pouco nos informam sobre as alternativas democráticas, na visão de cidadãos críticos, ao atual estado das democracias liberais.

Outro flanco dos estudos aponta para os processos de desconsolidação democrática que consistem na paulatina erosão das três condições básicas da democracia por governos de extrema-direita eleitos democraticamente: a capacidade da oposição de ganhar eleições e assumir o poder; a perda da independência das instituições existentes para controlar o Poder Executivo; e a proibição ou restrição de protestos (oposição, Estado de Direito e livre expressão) (Przeworski, 2019). O processo de desconsolidação democrática foi detectado em países como Venezuela, Polônia, Hungria e Turquia, bem como nos EUA (Levitsk e Ziblatt, 2018). Como a erosão ocorre dentro das regras das instituições democráticas, a voz da sociedade civil organizada e uma oposição organizada por partidos políticos, assim como fontes fidedignas de informação constituem importantes instrumentos para impedir que esse processo resulte no fim da democracia.

As alternativas à democracia liberal representativa, no plano teórico, são abundantes. O aprofundamento democrático, enquanto horizonte, já trouxe propostas como a democracia deliberativa (Gutmann, Thompson, 2007), a democracia participativa (Pateman, 1992), a reformulação da representação política (Phillips, 2001; Young, 2006), a introdução de Instituições Participativas (Almeida, Carlos e Silva, 2016 ) e os efeitos redistributivos da democracia em termos de accountability social (Fox, 2015). Diversas dessas propostas foram implementadas. O Brasil, por exemplo, foi pioneiro na constituição de instituições participativas, ampliando-as para vários setores de políticas públicas nos três níveis federativos. O orçamento participativo, que permite que comunidades locais decidam sobre parte do orçamento público, foi elevado ao estatuto de boa prática pela Organização das Nações Unidas (ONU) e implementado em muitos países. Assim, uma das formas de democratizar a representação, numa menção à expressão utilizada por Urbinati (2006), é garantir espaços para a participação dos cidadãos na arena política através dos quais as demandas sociais possam ser expressas. Isso pode reduzir o descompasso entre a democracia e a representação, além de proporcionar governos mais responsivos a essas demandas. Em contextos democráticos representativos, essa participação pode ser promovida e potencializada também por meio da internet, o que nos leva à abordagem da democracia digital e, em seguida, à análise de dispositivos tecnológicos que fomentam alguma forma de participação eletrônica (e-participação).

A discussão teórica sobre democracia digital e e-participação explora como as TICs, em especial a internet, podem promover novas formas de participação política e fortalecer práticas democráticas. A literatura internacional incorpora termos como e-democracia, teledemocracia, ciberdemocracia e democracia digital, evidenciando diferentes abordagens sobre o uso de ferramentas tecnológicas para ampliar o engajamento cívico. Modelos como os de Hagen (1997) e Macintosh (2004) classificam níveis de e-participação desde o acesso à informação até o empoderamento cidadão com impacto direto na formulação de políticas. No Brasil, autores como Gomes (2011 e 2018) e Sampaio (2013) destacam o potencial das TICs para incrementar a participação cidadã em contextos representativos, abordando aspectos como deliberação, transparência e inclusão.

Em síntese, essa literatura preocupou-se em estabelecer uma hierarquização entre as diversas formas de e-participação que vão desde o acesso à informação até a participação na decisão, incluindo níveis como consulta, colaboração e envolvimento eletrônico. Esse conjunto de categorias foi compilado por nós em uma escala e aplicado aos canais encontrados nos portais das 26 Assembleias Legislativas brasileiras.² Contudo, a aplicação das categorias existentes mostrou-se insuficiente para abarcar todas as instâncias empíricas encontradas, o que nos levou a propor duas categorias adicionais – “Manifestações dos cidadãos” e “Propositiva” – e a defender sua inclusão como elementos específicos em uma escala hierarquizada de participação eletrônica.

O estudo empírico foi realizado com base em uma pesquisa de caráter qualiquantitativo que analisou os canais de acesso e interação disponibilizados nos websites das 26 Assembleias Legislativas brasileiras aos cidadãos. O objetivo foi identificar quais eram os canais de participação, denominados na investigação como dispositivos tecnológicos de participação (DTPs), ofertados pelos websites das casas legislativas estaduais e analisar o que eles efetivamente permitiam em termos de participação cidadã. A pesquisa incluiu duas coletas de dados, realizadas entre agosto de 2021 e março de 2023. Na primeira etapa, utilizamos a netnografia (Kozinets, 2014) como técnica de coleta de dados, identificando os canais divulgados nos websites legislativos e categorizando-os com base em quatro níveis de e-participação presentes na literatura, que foram utilizados como categorias analíticas. Na segunda etapa, a partir de um estudo exploratório, buscamos verificar se e como esses canais funcionavam e o que permitiam, efetivamente, ao cidadão em termos de participação. Seguimos, neste artigo, a conceituação de participação compartilhada pelos autores com os quais dialogamos (Gomes, 2005; Macintosh, 2004; Tambouris, Liotas e Tarabanis, 2007) e que envolve desde os meios para ser informado, informar sua visão aos políticos, apresentar queixas e críticas até coformular as decisões políticas.

Foi justamente na primeira coleta de dados, na qual identificamos oito canais empíricos de participação ofertados nos websites legislativos acessados – Solicitação de Informações, Deputados, Comissões, Propostas Legislativas, Audiências Públicas, Consultas Públicas, Ouvidoria e Envio de Sugestão Legislativas –, que percebemos que nem todos esses dispositivos tecnológicos de participação podiam ser associados às categorias analíticas de participação eletrônica que utilizamos a partir de quatro níveis de e-participação presentes na literatura. A partir disso, passamos a propor a inclusão de dois novos níveis de e-participação que, no estudo que originou este artigo, configuraram-se em novas categorias analíticas.

Com tal panorama, iniciamos este artigo realizando uma breve discussão sobre a utilização das TICs em práticas democráticas, revisitando abordagens relacionadas à democracia digital, com ênfase na perspectiva que discute a abertura de espaços para a participação política. Na sequência, cotejamos a participação eletrônica na arena política a partir de discussões sobre o tema encontradas na literatura – como no estudo que deu origem a este artigo e analisou os canais de participação disponíveis nos websites das 26 Assembleias Legislativas, fizemos uma breve referência aos estudos recentes que também analisaram esses portais legislativos. Por fim, apresentamos e justificamos a proposta de uma nova categorização da e-participação, cujos diferenciados níveis poderão servir como categorias analíticas para futuras pesquisas acadêmicas focadas no estudo dos diferentes canais de participação disponibilizados pelo Estado por meio de mecanismos digitais.

Democracia digital e participação política

O uso das tecnologias de informação, entre elas a internet, em práticas democráticas, faz parte dos debates acadêmicos internacional e nacional. No âmbito internacional, no qual a abordagem se originou, os autores não são unânimes em utilizar uma única expressão para se referir a essa discussão, mas, ao contrário, há uma variedade delas, como democracia eletrônica (e-democracia), teledemocracia, ciberdemocracia e democracia digital. Quanto ao debate nacional, percebemos que, entre os pesquisadores brasileiros, há um aparente consenso em torno de uma denominação para se referir ao fenômeno, o de democracia digital. Com distintas expressões, verificamos que, desde o início, quando a discussão sobre o uso das TICs na arena política passou a integrar o debate acadêmico, houve referência à questão da participação política.

Começando pela literatura internacional, Hagen (1997), um dos primeiros a abordar a utilização da internet na arena política, usou a expressão democracia eletrônica para se referir a esse fenômeno e defendeu que os conceitos correspondentes a ela devem ser compreendidos como teorias contemporâneas de participação política. A partir da análise de atributos históricos, institucionais e culturais específicos do sistema político norte-americano, esse autor sugeriu que fosse introduzida uma tipologia de três conceitos diferentes de democracia eletrônica – teledemocracia, ciberdemocracia e democratização eletrônica – que levasse em consideração a tecnologia utilizada, a forma de democracia pressuposta (direta ou representativa) e a dimensão da participação política, considerada a mais vital para a democracia e para a agenda política a ser seguida.

Dois outros autores que utilizaram a expressão democracia eletrônica (e-democracy) foram menos otimistas em termos de ampliação da participação. Clift (2004) ponderou que, apesar das possibilidades de ampliação da participação cidadã através da internet e prováveis implicações em benefício das práticas democráticas, as TICs também poderiam ser utilizadas para proteger e perpetuar interesses dos atores já inseridos. Subirats (2016) não fez referência direta à abertura de espaços para participação social. Para este autor a democracia eletrônica se refere à “[...] intenção de melhorar, usando a internet, a política, quer dizer, a forma concreta do sistema ou regime político e as relações entre instituições e cidadania” (ibid., p. 59; tradução nossa).

Utilizando o conceito de democracia digital, Hacker e Dijk (2000) abordaram o uso da TIC e da comunicação mediada por computador (CMC) “[...] com o objetivo de melhorar a democracia política ou a participação dos cidadãos na comunicação democrática” (ibid., p. 1; tradução nossa).

Pérez Luño (2014), numa referência à teledemocracia, associou a projeção das Novas Tecnologias “[...] aos processos de participação política nas sociedades democráticas” (ibid., p. 13; tradução nossa). Em alusão ao objeto da teledemocracia, defendeu que ele se relacionava aos processos de participação política e à “cibercidadania”, não se referindo apenas ao direito de sufrágio, mas a tudo que abrange a condição de cidadão nas sociedades democráticas.

No debate acadêmico brasileiro, encontramos as primeiras abordagens teóricas em torno da democracia digital na primeira década do século XXI, marcadas pela referência à participação da sociedade na esfera política através da internet. Gomes (2005), considerado a maior referência na discussão do tema no Brasil, também discutiu a ampliação da participação cidadã como um dos benefícios da utilização da internet na arena política, em contextos democráticos contemporâneos. Para ele, a democracia digital corresponde “[...] à experiência da internet e de dispositivos que lhe são compatíveis, todos eles voltados para o incremento das potencialidades de participação civil na condução dos negócios públicos” (ibid., p. 217).

Nesse caminho, Sampaio (2013) definiu a democracia digital como “[...] o uso das tecnologias para energizar a vida política e democrática da nação, buscando modernização constitucional, tomada de decisões descentralizadas, aumento da transparência e dos direitos dos cidadãos” (ibid., p. 59). Angelo, Pagan e Gudwin (2014) a relacionaram ao uso das “[...] novas Tecnologias da Informação e Comunicação pelos setores democráticos em prol de uma participação cidadã mais ativa e direta nas decisões públicas” (ibid., p. 3) – posicionamento que evidencia a participação social mediada pelas TICs implicando um potencial de incidência na decisão política.

O panorama em que a utilização da internet é introduzida nas práticas democráticas é enfatizado por Farranha (2016), que indica esferas da incidência da participação política como controle e debate público. Essa autora destaca que os anos de 1990 foram caracterizados pela reforma do Estado, o que implicou na introdução de um conjunto de novos procedimentos, dentre eles:

[...] a possibilidade do uso da internet como forma de garantir maior acesso ao cidadão, divulgação da informação, desburocratização dos serviços e, em alguma medida, a intenção de construir mecanismos de consulta e participação os quais deveriam proporcionar maior interação, controle, atuação e debate público constituindo um formato de democracia que vem sendo chamado de democracia digital. (Ibid., p. 22)

Percebemos que as várias abordagens da literatura destacam as possibilidades de abertura de espaços para participação social na arena política através das ferramentas oferecidas pelos dispositivos tecnológicos, com diferentes graus de incidência. Interessadas em cotejar a democracia digital sob a ótica da abertura de canais de participação política dos cidadãos por meio de mecanismos digitais, na próxima seção direcionamos as discussões para o tema da participação eletrônica, com uma breve revisão de literatura sobre o tema.

A e-participação

A participação eletrônica ou e-participação (o “e-” origina-se da expressão eletronic, em inglês) é abordada por autores como os cotejados na seção anterior que discutem o uso das TICs em práticas democráticas. Cabe questionar: a que tipo de participação esses autores se referem? Conforme o tipo de participação há diferença em termos de possibilidade de incidência nos processos de decisão política?

Na busca por respostas para essas questões, tomamos como ponto de partida a apresentação e a análise das categorias de participação eletrônica encontradas nas literaturas internacional e brasileira, a partir de três publicações: (a) o artigo Characterizing E-Participation in Policy-Making, da pesquisadora britânica Macintosh (2004); (b) o artigo A Framework for Assessing eParticipation Projects and Tools, dos pesquisadores gregos Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007); e (c) o artigo A democracia digital e o problema da participação civil na decisão política, de Gomes (2005), que insere essa temática no debate brasileiro.

No artigo de Macintosh (2004) são apresentados três níveis de e-participação, organizados do menor ao maior grau de incidência na decisão política – habilitação eletrônica (e-enabling), engajamento eletrônico (e-enganging) e empoderamento eletrônico (e-empowering) –, baseados em um estudo para a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) do qual a autora participou em 2001. O nível de habilitação eletrônica está relacionado ao acesso à informação; o engajamento eletrônico se refere à consulta à opinião pública pelo Estado a partir de pautas predeterminadas por ele; e o empoderamento eletrônico se relaciona à participação ativa dos cidadãos como produtores da política, portanto, com poder de influência na formulação de políticas.

Na publicação de Gomes (2005), há uma categorização em cinco níveis que o autor denominou graus de democracia digital. Do 1º ao 5º graus são descritas as possibilidades de participação via TICs. De modo sucinto, com base no autor, o 1° grau de democracia digital (DD) se refere à oferta de serviços públicos on-line para aumentar a eficiência da gestão; o 2° grau de DD, à esfera política aberta para consulta à opinião pública; o 3° grau de DD, à prestação de informação e de contas (transparência pública); o 4° grau de DD, à deliberação on-line (o Estado está mais aberto à participação social e o público pode intervir deliberativamente na produção da decisão política); e o 5° grau de DD, à implantação de modelos de democracia direta e decisão política do público.

O artigo de Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) traz informações baseadas no desenvolvimento de uma estrutura para avaliar projetos e ferramentas de e-participação em uma iniciativa financiada pela Comissão Europeia, que aplicou a estrutura proposta em 19 projetos de e-democracia no continente europeu. Na publicação, os pesquisadores reconhecem os três níveis de e-participação constantes no relatório da OCDE – e divulgados por Macintosh (2004) – e acrescentam outros dois níveis na categorização que propõem. Para Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), a e-participação se apresenta em cinco níveis: informe eletrônico (e-inform), consulta eletrônica (e-consult), envolvimento eletrônico (e-involve), colaboração eletrônica (e-collaborate) e empoderamento eletrônico (e-empowered).

O nível informe eletrônico, corresponde ao acesso à informação; o nível consulta eletrônica é para feedback do público ao Estado; o envolvimento eletrônico compreende o trabalho on-line com o público, ao longo de um processo, para garantir que as preocupações do público sejam compreendidas e levadas em consideração; o nível colaboração eletrônica envolve uma parceria do governo com os cidadãos em todo o processo de produção política; o empoderamento eletrônico compreende a participação eletrônica em processos nos quais a decisão final está nas mãos do público.

Ao nos apropriarmos dessa literatura, percebemos que era possível agrupar as categorias apresentadas sob diferentes nomenclaturas, pelos autores consultados, a partir do que elas abrangiam ou possibilitavam em termos de participação eletrônica. No Quadro 1, divulgamos, a partir das discussões das três publicações consultadas – Macintosh (2004), Gomes (2005) e Tambouris Liotas e Tarabanis (2007) –, uma categorização de e-participação que, a partir da abrangência, apresenta quatro níveis distintos que optamos por organizar numa ordem que contempla categorias que vão do menor para o maior nível de incidência no processo de decisão política, seguindo a lógica usada pelos autores. Ao lado da abrangência, apresentamos a nomenclatura utilizada por eles.

Quadro 1
– Abrangência e equivalência na literatura das categorias de e-participação

Abrangência	Equivalência na literatura
Acesso à informação dos cidadãos	Macintosh (2004): habilitação eletrônica (e-enabling). Gomes (2005): 3º grau de democracia digital. Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007): informe eletrônico (e-inform).
Consulta aos cidadãos	Macintosh (2004): engajamento eletrônico (e-enganging). Gomes (2005): 2º grau de democracia digital. Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007): consulta eletrônica (e-consult).
Colaboração dos cidadãos	Gomes (2005): 4° grau de democracia digital. Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007): colaboração eletrônica (e-collaborate).
Poder de decisão política dos cidadãos	45 Macintosh (2004): empoderamento eletrônico (e-empowering). Gomes (2005): 5° grau de democracia digital. Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007): empoderamento eletrônico (e-empowered).

O nível de e-participação, de acesso à informação, é denominado em Macintosh (2004) como habilitação eletrônica (e-enabling); em Gomes (2005), como 3º grau de democracia digital; e em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), como informe eletrônico (e-inform). Para a pesquisadora britânica, Macintosh (2004), nesse nível de participação eletrônica, é preciso disponibilizar informações de forma acessível e compreensível – no sentido da facilidade de acesso e do conteúdo da informação, respectivamente. Gomes (2005) o relaciona à prestação de informação e de contas, no sentido de buscar a promoção da transparência pública para o cidadão. Para Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), pesquisadores gregos, o nível de acesso à informação é descrito como um canal de participação que fornece “[...] aos cidadãos informações importantes sobre políticas e cidadania online” (ibid., p. 7; tradução nossa).

Essas três nomenclaturas trazidas por Macintosh (2004), Gomes (2005) e Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), correspondentes ao nível de e-participação de acesso à informação, dizem respeito a uma ação do Estado em direção aos cidadãos no sentido de prestar contas de suas ações, promovendo a transparência pública ao garantir o acesso às informações públicas.

O nível de consulta à opinião pública é referido nas três publicações consultadas. Macintosh (2004) denomina esse nível engajamento eletrônico (e-enganging); Gomes (2005), de 2° grau de democracia digital; e Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), de consulta eletrônica (e-consult). Em Macintosh (2004), o engajamento eletrônico tem o intuito de “[...] consultar de cima para baixo, os cidadãos pelo governo ou parlamento” (ibid., p. 3; tradução nossa). Ao definir o 2° grau de democracia digital, Gomes (2005) destaca que ele corresponde à consulta aos cidadãos, por parte do Estado, para verificar a opinião pública sobre temas já estabelecidos ou que poderão vir a ser, pela agenda pública, demonstrando algum nível de porosidade da esfera política à opinião pública. A consulta eletrônica de Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) ratifica a ideia de coleta de feedback e alternativas junto ao público. O nível de consulta à opinião pública é limitado, no sentido de ser um canal cuja participação social é reativa a uma iniciativa do Estado, que detém a agenda política.

O nível de colaboração é referido como e-Collaborate (colaboração eletrônica) em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007). Esses autores enfatizam que a colaboração eletrônica requer uma parceria entre cidadãos e governo, na qual os cidadãos participam ativamente do desenvolvimento de alternativas e da identificação de soluções preferidas. Gomes (2005), ao definir o 4° grau de democracia digital, não menciona especificamente a colaboração, mas se refere aos espaços de deliberação on-line nos quais “[...] o Estado se torna mais poroso à participação popular, permitindo que o público não apenas se mantenha informado sobre a condução dos negócios públicos, mais ainda, permite que possa intervir deliberativamente na produção da decisão política” (ibid., p. 219). Ou seja, esse nível depende de uma colaboração entre os dois: o Estado, que precisa se abrir à participação social ativa, e os cidadãos e/ou sociedade civil, que são convidados a participar não mais de maneira reativa, como no nível de consulta, mas ativa, com poder de intervenção na decisão política.

Por fim, o nível de poder de decisão política que Macintosh (2004) e Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) denominam de empoderamento eletrônico e Gomes (2005) nomeia de 5° grau de democracia digital. Macintosh (2004) reforça que, nesse nível, os cidadãos emergem como produtores, e não apenas consumidores da política, o que significa que, através da permissão para que os cidadãos participem na formulação de políticas, há uma facilitação para que ideias ascendentes influenciem na agenda política. Para Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007, p. 7), esse nível envolve a “[...] colocação da decisão política nas mãos do público, implementando assim o que o público decide”. Para Gomes (2005), nesse nível, o cidadão não apenas controla como produz a decisão política, destacando que, como resultado da implementação de uma democracia digital de 5º grau, há o estabelecimento de “[...] um Estado governado por plebiscitos on-line em que à esfera política restariam exclusivamente as funções de administração pública” (ibid., p. 219).

Enfatizamos que duas categorias, uma delas apresentada em Gomes (2005) – 1º grau de democracia digital – e outra em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) – envolvimento eletrônico – não estão contempladas no Quadro 1, uma (o 1º grau de democracia digital) por considerarmos que não promove a e-participação, e a outra (o envolvimento eletrônico) por avaliarmos que é um aspecto implícito e, portanto, já contemplado em outras categorias.³

A análise das categorias (níveis) de e-participação encontradas na literatura nos permitiu estabelecer um quadro (Quadro 1) que mostra haver equivalência entre as três publicações consultadas, mesmo com nomenclaturas diferentes, além de outros pontos em comum: a apresentação das categorias de e-participação se faz de forma hierarquizada em nível crescente, supostamente a partir daqueles em que a participação social não tem poder de incidência direta na decisão política até aqueles em que essa participação efetivamente pode influenciar ou significar o poder de decisão política dos cidadãos de forma individual ou coletiva; – e o uso, na explicação da maioria das categorias, de expressões como Estado (expressão ampla), governo, administração pública, gestão pública, sugerindo que essas categorizações se voltam para iniciativas de participação eletrônica promovidas pelo Poder Executivo.

Entendendo que a e-participação é uma das áreas de discussão que faz parte de um campo de estudos amplo, o da democracia digital, e que, conforme Sampaio et al. (2022) e Mendonça (2023), a maioria dos estudos desse campo, no Brasil, privilegia a análise de iniciativas do uso das TICs pelo Poder Executivo, a pesquisa que deu origem a este artigo voltou-se para o uso de mecanismos digitais no Poder Legislativo, especificamente para as 26 Assembleias Legislativas, através de seus websites. Antes, porém, procuramos verificar quais eram as abordagens já realizadas em outros estudos que também elegeram, como objeto de análise, os portais das Assembleias Legislativas brasileiras.

Os estudos recentes dos portais legislativos

Na busca por pesquisas acadêmicas sobre os websites legislativos estaduais nos dois maiores bancos de dados de teses e dissertações do Brasil, os portais da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e da Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD), utilizando como expressões de busca “portais das Assembleias Legislativas” e “websites das Assembleias Legislativas”, deparamo-nos com pouco mais de meia dúzia de trabalhos, todos eles recentes. Percebemos que a maioria deles se concentra no estudo dos canais de acesso à informação e transparência pública de um (ou alguns) portal(is) específico(s) de Assembleia(s) Legislativa(s), como os estudos de Medeiros (2023), Ferreira (2023), Vasconcelos (2022) e Cruz (2022). Medeiros (2023) estudou a gestão da informação legislativa e propôs o desenvolvimento de política de acesso aos projetos de lei da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte (ALRN); Ferreira (2023) analisou o portal da Assembleia Legislativa de São Paulo (Alesp) na perspectiva da transparência pública e do controle social; Vasconcelos (2022) observou a controladoria e a transparência pública da Assembleia Legislativa do Ceará (Alece); e Cruz (2022) analisou a utilização da lei de acesso à informação no período de 2020 a 2022, nas Assembleias Legislativas dos estados da região Norte do Brasil.

Destacamos que um estudo que lançou um olhar sobre todos os portais das Assembleias Legislativas também observou questões relacionadas estritamente ao acesso à informação e à transparência pública. Este foi o caso da investigação de Costa (2021) que identificou o provimento de informações nas seções de transparência, e os dados abertos dos websites das Assembleias Legislativas, além dos portais do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de cinco Câmaras Municipais – Curitiba (PR), Goiânia (GO), Manaus (AM), Salvador (BA) e São Paulo (SP). Todavia, ao verificar a influência do cidadão na proposição de leis, por intermédio do portal da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), a pesquisa de Ladinho Júnior (2019) abriu outra perspectiva de pesquisa sobre os websites legislativos.

Além da busca por pesquisas acadêmicas desenvolvidas em cursos de mestrado e de doutorado nos Programas de Pós-graduação de instituições de ensino superior brasileiras – os sete trabalhos encontrados e descritos foram produzidos em cursos de mestrado –, precisamos referenciar o artigo de Braga, Mitozo e Tadra (2016) que divulga o resultado de um estudo que analisou os websites das 26 Assembleias Legislativas e da Câmara Distrital para verificar dados, nestes portais, sobre o cumprimento, no ambiente on-line, das funções do parlamento em termos de legislação, legitimação, representação, supervisão, educação e participação referentes aos anos de 2014 e 2016. Este trabalho levou em consideração a influência de fatores socioeconômicos e políticos para o desempenho das funções dos parlamentos no ambiente on-line e aprofundou as análises, principalmente, nas funções educativas das casas legislativas.

O estudo divulgado neste artigo se diferencia das demais abordagens que também analisaram os portais legislativos, por contrapor os canais de participação ofertados nos websites das 26 Assembleias Legislativas brasileiras com as categorias analíticas da e-participação presentes na literatura consultada. Ao verificar que esta não era suficiente para dar conta de todos os canais encontrados na instância empírica, sugerimos uma nova categorização de e-participação que abrange os quatro níveis já existentes na literatura (Quadro 1) e inclui outros dois novos níveis de participação eletrônica. Essa proposta de nova categorização de e-participação apesentamos na sequência.

Proposta de uma nova categorização de e-participação

A pesquisa acadêmica que deu origem a uma nova proposta de categorização da e-participação tinha como objeto de estudo os canais de participação disponibilizados nos websites das 26 Assembleias Legislativas. Foram encontrados oito diferentes canais de participação que, na pesquisa, denominamos de Dispositivos Tecnológicos de Participação (DTPs). Como não encontramos na literatura categorizações específicas de e-participação voltadas ao Poder Legislativo, optamos por coletar os dados utilizando, como categorias analíticas, os quatro níveis de e-participação encontrados na literatura e descritos no Quadro 1. Eles abrangem: o acesso à informação; a consulta; a colaboração; e o poder de decisão política dos cidadãos. Entretanto, ao tentarmos relacionar os canais de participação identificados nos 26 websites legislativos com os quatro níveis de e-participação descritos no Quadro 1, percebemos que dos oito canais encontrados na empiria, dois não eram correspondentes a nenhum destes níveis. No Quadro 2, especificamos os oito diferentes canais identificados nos portais legislativos e a função de cada um na perspectiva da promoção da e-participação.

Quadro 2
– Canais de participação encontrados na empiria X função dos canais na promoção da e-participação

Nome do canal de participação encontrado nos websites das Assembleias Legislativas	Função do canal na promoção da e-participação
Audiências públicas	Permitir a participação on-line do cidadão nas audiências públicas promovidas pelas Assembleias Legislativas, possibilitando às casas legislativas o acesso à opinião pública.
Consultas públicas	Permitir a participação do cidadão em consultas públicas on-line promovidas pelas Assembleias Legislativas, possibilitando às casas legislativas o acesso à opinião pública.
Comissões	Permitir ao cidadão o acesso on-line às informações sobre as comissões parlamentares, como as suas funções, os deputados integrantes e as atividades desenvolvidas.
Deputados	Permitir ao cidadão o acesso on-line às informações sobre as atividades parlamentares dos deputados estaduais.
Ouvidoria	Permitir o envio on-line de diversas manifestações da cidadania ao Poder Legislativo.
Envio de sugestão legislativa	Permitir ao cidadão o envio on-line de sugestões de propostas legislativas.
Propostas legislativas	Permitir ao cidadão o acompanhamento da tramitação das propostas legislativas.
Solicitação de informações	Permitir ao usuário enviar pedido de acesso à informação.

Destacamos que associamos os canais solicitação de informações, deputados, comissões e propostas legislativas ao nível de e-participação que abrange o acesso à informação dos cidadãos; os canais de audiências públicas e consultas públicas foram associados ao nível de e-participação, que corresponde ao de consulta aos cidadãos. Todavia, ao acessarmos os websites legislativos, não encontramos nenhum canal que pudesse ser associado aos níveis de colaboração e de poder decisório dos cidadãos.

Com a identificação, nos portais das Assembleias Legislativas, dos canais de ouvidoria – destinados ao registro de diversos tipos de manifestações dos cidadãos, como críticas, reclamações, denúncias, elogios – e de envio de sugestão legislativa, que possibilita que os cidadãos enviem, através de websites, especificamente sugestões de propostas legislativas, sugerimos a inclusão dos níveis de e-participação que denominamos manifestações dos cidadãos e propositivos. Naquele, por iniciativa própria, e não para responder a uma demanda do Estado, os cidadãos podem se posicionar de diferentes formas perante o Poder Legislativo; e, neste, pois avaliamos que é isso que os cidadãos fazem (eles propõem), em relação ao trabalho-fim do legislativo, ao enviarem propostas de lei pelo canal de sugestão legislativa.

A partir dos canais de participação encontrados na empiria, sugerimos uma categorização de e-participação que contemple: (1) os quatro níveis de e-participação já presentes na literatura (descritos no Quadro 1) – que compartilham essências, mas se apresentam com nomenclatura diferenciada; (2) os dois novos níveis de e-participação que propomos. Destacamos, ainda, que, ao pensarmos em uma nomenclatura para os seis níveis de e-participação, observamos a perspectiva desta investigação – a “democracia representativa vista debaixo”, que busca perceber o que os canais disponibilizados nos portais legislativos possibilitam aos cidadãos.

A categorização que propomos é composta, portanto, por seis níveis de e-participação,⁴ dispostos de forma hierarquizada, a partir de níveis que avaliamos como os de menor poder de incidência até os de maior poder de incidência sobre a decisão política, conforme demonstrado no Quadro 3.

Quadro 3
– Proposta de categorização da e-participação em seis níveis

Nível	Denominação	Presença na literatura	Exemplos na instância empírica
1	Informativo	Macintosh (2004) habilitação eletrônica (e-enabling) Gomes (2005) 3° grau de democracia digital Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) informe eletrônico (e-inform).	Canais: Solicitação de informações Deputados Comissões Propostas Legislativas
2	Manifestações dos cidadãos	Proposta de nova categoria	Canal ouvidoria
3	Consultivo	Macintosh (2004) engajamento eletrônico (e-enganging) Gomes (2005) 2° grau de democracia digital Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) consulta eletrônica (e-consult)	Canais: Audiências públicas Consultas públicas
4	Propositivo	Proposta de nova categoria	Canal Envio de proposta legislativa
5	Colaborativo	Gomes (2005) 4° grau de democracia digital Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) colaboração eletrônica (e-collaborate)	Canal Reuniões (fóruns) on-line interativas e deliberativas
6	Decisório	Macintosh (2004) empoderamento eletrônico (e-empowering) Gomes (2005) como 5° grau de democracia digital Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) empoderamento eletrônico (e-empower).	Canal Plebiscitos on-line

O nível 1 dessa categorização renomeamos de Informativo. Ele abrange os canais de acesso à informação disponibilizados pelo Estado aos cidadãos já contemplados em Macintosh (2004), como habilitação eletrônica; em Gomes (2005), como o 3° grau de democracia digital; e em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), como informe eletrônico. Ele corresponde, no nosso caso empírico, aos canais de solicitação de informações; deputados; comissões; e propostas legislativas.⁵

O nível 2 nomeamos Manifestações dos cidadãos. Esse nível corresponde às iniciativas dos cidadãos de, a partir de pautas próprias e de forma ativa, enviar conteúdos diversos ao Estado, o que amplia a sua voz. Encontramos, nos portais legislativos, a possibilidade do envio de 22 tipos diferentes de manifestações através do canal ouvidoria, tais como: agradecimento, avaliação de ações ou omissões do parlamento, crítica, demanda sem clareza, denúncia, dúvida, elogio, e-SIC, informação (pedido de acesso à informação ou pedido de informação-documento), pedido, queda de ligação, questionamento, questões relacionadas à atuação dos deputados no exercício do mandato, reclamação, reenvio de protocolo, representações, simplifique, solicitação, solicitação de providência, solicitação sem resposta, sugestão e outros.⁶

O nível 3 renomeamos de Consultivo. Ele se refere à consulta do Estado à sociedade, já apresentado em Macintosh (2004) como engajamento eletrônico; em Gomes (2005) como 2° grau de democracia digital; em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007), como consulta eletrônica.⁷

O nível 4 nomeamos Propositivo.⁸ Ele abrange as possibilidades dos cidadãos proporem algo ao Estado e, no caso das Assembleias Legislativas, refere-se ao canal exclusivo, nos websites, para envio de sugestões legislativas.⁹ Esse nível de e-participação que sugerimos demonstra um empoderamento dos cidadãos que passam a encontrar, em alguns portais legislativos, espaço para proporem novos projetos de leis sobre temas que lhes interessam.

O nível 5 renomeamos de Colaborativo, pois traz, em sua essência, a ideia de colaboração entre Estado e cidadãos, já abordado em Gomes (2005) como 4° grau de democracia digital e em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) como colaboração eletrônica que implica em deliberação conjunta entre Estado e atores sociais.¹⁰

Por fim, o nível 6 renomeamos de Decisório e corresponde à participação eletrônica na qual os cidadãos têm o poder de decisão política, como já discutido em Macintosh (2004), em Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) como empoderamento eletrônico e em Gomes (2005) como 5° grau de democracia digital.¹¹

Citando todos os níveis da categorização que propomos, em termos de possibilidade de incidência na decisão política, e justificando a disposição hierárquica dos níveis – do informativo ao decisório – avaliamos que:

1. informativo – tem o menor poder de incidência, pois corresponde apenas ao acesso à informação pública, por parte do cidadão;

2. manifestações dos cidadãos – abrange iniciativas da cidadania por demandas próprias de se manifestar perante o Estado (no caso do trabalho que originou esta publicação, perante o Poder Legislativo, nas Unidades da Federação), como o envio de críticas, denúncias, reclamações tem mais possibilidade de influência do cidadão sobre a decisão política, do que o informativo;

3. consultivo – pode influenciar mais do que o informativo e o de manifestações dos cidadãos por se referir a uma iniciativa que parte do Estado em direção à cidadania (o Estado submete alguma questão para a avaliação dos cidadãos a fim de ter acesso à opinião pública);

4. propositivo – tem maior poder de influência do que os três anteriores, pois se refere ao envio de sugestões legislativas dos cidadãos, abrangendo a atividade principal do Poder Legislativo, o de propor e aprovar novas legislações no âmbito de sua abrangência;

5. colaborativo – pode influenciar mais do que os quatro anteriores, pois coteja uma interação socioestatal que inclui o processo de deliberação conjunta;

6. decisório – tem maior poder de influência do que os cinco anteriores, pois nele é a cidadania a responsável pelo processo de tomada de decisão política.

Apesar de não termos identificado, na instância empírica analisada, canais de e-participação correspondentes aos níveis colaborativo e decisório, pensamos que essas categorias continuam válidas para outros estudos que tenham como objeto a análise de canais de participação eletrônica na arena política.

Considerações finais

Ao encerrar este artigo, evidenciamos que a discussão sobre a disponibilidade, por parte do Estado, de canais de participação política através de meios eletrônicos se dá em um contexto de inovações democráticas contemporâneas, em um panorama no qual se discute a crise da democracia representativa ou das instituições representativas. Esse debate está inserido em um campo de estudos, no Brasil, denominado Democracia Digital, que diz respeito ao uso das TICs, especialmente a internet, em práticas democráticas.

O debate teórico em torno dos níveis de e-participação reflete a complexidade e a diversidade de abordagens sobre o uso das TICs em práticas democráticas, especialmente no que se refere à participação política. Como vimos, as literaturas internacional e nacional reconhecem diferentes dimensões e categorias de e-participação, organizadas em hierarquias que variam de níveis básicos, como o acesso à informação, a graus mais avançados, como o empoderamento do cidadão na tomada de decisões políticas. Macintosh (2004) foi pioneira ao estabelecer três níveis de e-participação – habilitação eletrônica, engajamento eletrônico e empoderamento eletrônico – que variam do simples acesso à informação à participação ativa na formulação de políticas. Outros estudos, como o de Gomes (2005), ampliaram essa categorização para cinco níveis, abrangendo desde a oferta de serviços públicos on-line até a implementação de democracia direta. A pesquisa de Tambouris, Liotas e Tarabanis (2007) trouxe uma visão similar ao destacar a crescente participação cidadã no processo de decisão política. Essas diferentes abordagens teóricas revelam um panorama dinâmico no qual o grau de influência do cidadão nas decisões políticas varia conforme as ferramentas tecnológicas disponibilizadas e os espaços de participação abertos pelo Estado, refletindo as múltiplas formas de participação digital no contexto democrático.

Ao lado do que a literatura já contemplava em termos de níveis de participação eletrônica, a identificação dos canais de participação disponibilizados nos 26 portais legislativos no Brasil, aqui analisados, levou-nos a perceber que aqueles níveis, discutidos na literatura e utilizados como categorias analíticas, não davam conta do que encontramos na empiria. Nesse sentido, sugerimos dois novos níveis e, enfim, uma nova categorização da e-participação. O primeiro, denominado manifestações dos cidadãos, abre o leque de possibilidades de posicionamento dos cidadãos que vão da crítica à denúncia. O segundo, chamado de propositivo, permite o envio dos projetos de lei de autoria de cidadão e/ ou da sociedade civil.

O primeiro, denominado de manifestações dos cidadãos, abre o leque de possibilidades de posicionamento dos cidadãos que vão da crítica à denúncia. O segundo, chamado de propositivo, permite o envio dos projetos de lei de autoria do cidadão e/ou da sociedade civil.

Essa nova categorização que propomos contempla seis níveis, sendo que quatro deles já foram abordados pela literatura (Gomes, 2005; Macintosh, 2004; Tambouris, Liotas e Tarabanis, 2007) e outros dois níveis foram sugeridos por nós. Essa nova categorização sugere uma nomenclatura própria para esses seis níveis com base na perspectiva de “democracia representativa vista debaixo”, tendo em vista o que cada nível representa para o cidadão. Foi nesse sentido que propusemos a seguinte categorização da e-participação:

• nível 1: Informativo – abrange todos os canais que permitem ao cidadão o acesso à informação pública;

• nível 2: Manifestações dos cidadãos (categoria que propomos a inclusão) – contempla o(s) canal(is) que permite(m) ao cidadão, a partir de pautas próprias, manifestarem-se perante o Estado;

• nível 3: Consultivo – abrange os canais que permitem ao Estado ter acesso à opinião pública;

• nível 4: Propositivo (categoria que propomos a inclusão) – refere-se ao(s) canal(is) que possibilita(m) ao cidadão propor sugestões legislativas;

• nível 5: Colaborativo – abrange os canais que possibilitam as interações socioestatais nas quais o cidadão participa de forma deliberativa;

• nível 6: Decisório – contempla os canais através dos quais o cidadão exerce o poder de decisão política.

Finalizando esta proposta, destacamos que as categorias de e-participação apresentadas neste artigo foram, a princípio, pensadas para a análise da participação eletrônica no Poder Legislativo. No entanto, consideramos que elas também podem ser utilizadas na análise da e-participação em iniciativas do Poder Executivo, já que os seus websites, em diferentes níveis, até por força de lei,¹² contam com o canal ouvidoria. Além disso, existem websites como o do Governo Federal que oferecem plataformas, como a Fala.BR,¹³ permitindo que os cidadãos enviem sugestões de melhorias na prestação de serviços públicos

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Notas

• *
  () A proposta aqui apresentada é originalmente discutida na tese De panfletos eletrônicos a canais efetivos: uma análise dos dispositivos tecnológicos de participação dos websites das Assembleias Legislativas (Melo, 2023).
• 1
  () Optamos, na pesquisa aqui divulgada, por considerar os canais eletrônicos de participação disponibilizados pelo Estado, e não aqueles que poderiam ser usados pela sociedade civil como abaixo-assinados eletrônicos, por exemplo, justificando o foco na exequibilidade da pesquisa, que abrangeu 26 Assembleias Legislativas.
• 2
  () Órgão do Poder Legislativo de cada Unidade da Federação, no Brasil, com a função de elaborar, discutir e aprovar as normas jurídicas, bem como fiscalizar e controlar as ações do Poder Executivo, na área de sua competência.
• 3
  () No caso de Gomes (2005), consideramos que o 1º grau de democracia digital – relacionado ao acesso dos cidadãos aos serviços públicos on-line, abrangendo as iniciativas que buscam a eficiência da gestão e a diminuição de custos da administração pública a partir da substituição da burocracia estatal, pelo que o autor denominou de “burocracia digital” (ibid., p. 219) – analisa o uso de ferramentas digitais pelo viés da gestão pública, e não pelo da participação eletrônica. Nos autores gregos, a categoria de envolvimento eletrônico abrange “[...] o trabalho online com o público ao longo de um processo para garantir que as preocupações do público sejam compreendidas e levadas em consideração” (Tambouris, Liotas e Tarabanis, 2007, p. 7; tradução nossa). O nosso entendimento, entretanto, é que o envolvimento eletrônico está implícito em outras categorias analíticas de e-participação como, por exemplo, as que abrangem a consulta aos cidadãos (permitem que o Estado acesse à opinião pública) e a colaboração dos cidadãos (implica na discussão e na deliberação conjunta do Estado com os cidadãos.
• 4
  () Quatro deles correspondem a uma redenominação de categorias já propostas na literatura consultada (Gomes, 2005; Macintosh, 2004; Tambouris, Liotas e Tarabanis, 2007) – informativo, consultivo, colaborativo e decisório. Os outros dois níveis correspondem às novas categorias que propomos – manifestações dos cidadãos e propositiva.
• 5
  () Entre os 26 portais legislativos analisados encontramos um total de 107 canais de participação, destes 74, correspondente a cerca de 70% do total, eram de dispositivos que pertenciam ao nível 1 de e-participação.
• 6
  () O Poder Legislativo ainda não está submetido a uma lei de Ouvidoria, como é o caso do Poder Executivo. Existe, todavia, o Projeto de Lei n. 10.844/2018, que trata do tema, tramitando na Câmara dos Deputados.
• 7
  () No universo de 26 Assembleias, encontramos apenas oito canais consultivos: três de audiências públicas e cinco de consultas públicas. Esses oito canais consultivos correspondem a 7% do total de canais de e-participação encontrados na pesquisa empírica.
• 8
  () O nível Propositivo difere-se do nível Manifestações dos cidadãos, pois enquanto aquele recebe sugestões exclusivas de propostas legislativas, este recebe sugestões gerais como, por exemplo, de realização de audiência pública para debater algum tema de interesse público; de submissão de algum projeto de lei à consulta pública.
• 9
  () Do total de 107 dispositivos tecnológicos de participação identificados na pesquisa empírica, apenas três eram propositivos, o que representa cerca de 2% do total de dispositivos identificados na empiria.
• 10
  () Na instância empírica do universo pesquisado não encontramos nenhum canal do nível de e-participação Colaborativo.
• 11
  () Não encontramos nenhum canal, na instância empírica, como, por exemplo, um plebiscito eletrônico, que correspondesse a esse nível de e-participação.
• 12
  () Lei Federal n. 13.460/2017 que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública (Brasil, 2017).
• 13
  () Disponível em: https://falabr.cgu.gov.br/web/home.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  06 Jun 2025
• Data do Fascículo
  Abr 2025

Histórico

• Recebido
  04 Jul 2024
• Aceito
  02 Jan 2025