Avaliação da participação popular no Ciclo de Planejamento Participativo de FortalezaResumo
Esta pesquisa se baseia no tema da participação política, correlacionada aos modelos de democracia representativa, participativa e digital a partir da experiência do Ciclo de Planejamento Participativo (CPP) de Fortaleza. Desse modo, objetiva analisar as potencialidades e limitações da participação popular. Trata-se de uma pesquisa qualitativa, ancorada nos pressupostos teórico-metodológicos da avaliação em profundidade. Os resultados evidenciaram fortalezas e fragilidades na articulação institucional analisada, indicando, por um lado, crescimento no número de participantes, impulsionado pelo uso das tecnologias digitais e, por outro, limitações decorrentes da exclusão digital, que restringe o acesso de parcelas da população a essas tecnologias. Observaram-se, ainda, relatos de insatisfação e descrédito com o processo participativo em virtude do baixo percentual de conclusão das demandas.
Palavras-chave
democracia; democracia digital; participação popular; políticas públicas
Abstract
This study is grounded in the theme of political participation, correlated with the models of representative, participatory, and digital democracy, and based on the experience of the Participatory Planning Cycle (CPP) of Fortaleza. The study aimed to analyze the possibilities and limitations of popular participation through a qualitative approach, anchored in the theoretical and methodological assumptions of in-depth evaluation. The results revealed strengths and weaknesses in the institutional articulation analyzed here, indicating, on the one hand, an increase in the number of participants driven by the use of digital technologies, and, on the other, limitations arising from digital exclusion, which restricts access for segments of the population. Reports of dissatisfaction and distrust in the participatory process were also observed due to the low rate of completed demands.
Keywords
democracy; digital democracy; popular participation; public policies
Introdução
O Ciclo de Planejamento Participativo (CPP), processo de planejamento realizado anualmente para incorporação de políticas públicas demandadas pela sociedade civil no orçamento municipal de Fortaleza/CE, foi criado em dezembro de 2014, na gestão do ex-prefeito Roberto Cláudio, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), a partir da publicação da Lei Municipal n. 10.277 (Fortaleza, 2014). Vinculado ao Conselho Municipal de Planejamento Participativo (CMPP), órgão de caráter consultivo, mobilizador, propositivo e participativo, o ciclo de participação atravessa a formulação da Lei Orçamentária Anual (LOA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e do Plano Plurianual (PPA).
O CPP, no contexto das disputas de poder entre projetos políticos locais, configura-se como uma instância participativa que substituiu a política de orçamento participativo, implementada entre os anos de 2005 e 2012, na gestão da ex-prefeita Luizianne Lins, do Partido dos Trabalhadores (PT). Com novas nomenclaturas e bases conceituais, o campo da participação, em Fortaleza, a partir de 2013 foi marcado, sobretudo, pela incorporação de ferramentas tecnológicas no âmbito dos processos participativos, como ocorreu na construção do Plano Plurianual 2014-2017 e, em 2018, com a inserção da plataforma Fortaleza Participa no desenho metodológico do CPP.
A utilização das tecnologias de informação e comunicação (TICs) no campo político democrático, especificamente no que se refere à sua inserção em instâncias participativas, remonta ao ano de 2006, quando o município de Belo Horizonte realizou o Orçamento Participativo Digital (OPD). A experiência pioneira, até certo ponto exitosa em termos de ampliação da participação, marcou o início do processo de expansão da versão digital do OP em outros municípios, como os OPDs de Recife, Volta Redonda e Curitiba (Ferreira, 2012). Desde então, a adoção das TICs em processos participativos tornou-se uma tendência no Brasil e no mundo (Pires, 2017).
Diante do exposto, considerou-se oportuno, neste estudo, avaliar a participação popular, em termos das suas potencialidades e limitações, no âmbito do CPP, instância participativa criada dentro de um contexto de democracia liberal e instrumentalizada a partir do uso das TICs. Assim, esta pesquisa traça uma rota de investigação pouco explorada no campo dos trabalhos sobre participação local em Fortaleza, por reconhecer a importância da participação e da representação, mas sem desconsiderar o caráter limiar das tecnologias nessa seara.
As bases teórico-metodológicas que engendraram a construção desta pesquisa partiram da perspectiva denominada avaliação em profundidade. Ao caminhar nessa direção, buscou-se observar as questões relativas à participação popular no processo de formulação e gestão das políticas públicas de Fortaleza, com especial atenção às disparidades de ordem social, territorial e espacial da cidade. Trata-se, portanto, de uma proposta avaliativa que privilegia as noções de tempo e espaço, além da interpretação acerca dos discursos institucionais e dos depoimentos daqueles que experienciam as políticas públicas (Rodrigues, 2016).
O propósito desta discussão consiste em trazer a lume questões que podem contribuir para o estado da arte dos casos empíricos de participação, em nível local, que articulam os modelos de democracia representativa e participativa, bem como as implicações provocadas pelo uso da tecnologia no processo de deliberação pública dos cidadãos. Espera-se que o aporte analítico aqui empreendido sirva de base para formuladores de políticas públicas, bem como para a sociedade civil, na tarefa de desenvolver, avaliar e aprimorar instâncias participativas para que sejam, de fato, espaços colaborativos, inclusivos e deliberativos.
Este artigo, para além desta introdução, está dividido em três partes: a primeira apresenta uma síntese das abordagens teóricas que norteiam a discussão da temática em questão, tais quais democracia representativa, participativa e digital. A segunda parte consiste na tessitura do percurso metodológico empregado, com a evidenciação das tipologias, técnicas de coleta e análise dos dados. Na terceira parte, constam os resultados da análise, concernentes à experiência de participação popular no âmbito do CCP de Fortaleza.
Referencial teórico
No referencial teórico, são abordados os principais pontos que norteiam o tema da participação a partir dos modelos de democracia representativa, participativa e digital.
Democracias: Representativa e Participativa
Com a rejeição ao modelo clássico de democracia durante a segunda metade do século XX, a democracia moderna, também chamada de democracia representativa, nasceu para dar as bases ao modelo de representação política (Santos, 2002). Na obra Capitalismo, socialismo e democracia, Schumpeter (1961, p. 296) definiu a democracia como um “[...] método político, isto é, um certo tipo de arranjo institucional para se chegar a uma decisão política (legislativa ou administrativa)”. Com esse argumento, o autor asseverou a impossibilidade de que todos os cidadãos governem a si mesmos, sendo necessária a criação de mecanismos de autorização.
Alinhado com a visão de Schumpeter, Bobbio (1997), ao buscar oferecer uma definição mínima sobre democracia, caracterizou-a como um regime oposto à autocracia, pois emerge a partir de um poder que vem de baixo, sem imposição, e é marcada pela constituição de um conjunto de regras, definidas pelo autor como constitutivas e reguladoras, que dão fundamento à legitimidade do sistema. Em outras palavras, tais regras orientam o entendimento de quem fica autorizado a participar do processo de tomada de decisões.
Por considerar o modelo representativo como o ideal, Bobbio ainda procura argumentar sobre a compatibilidade entre a democracia e o liberalismo. Segundo ele, o Estado liberal é um pressuposto jurídico do Estado democrático, existindo, entre eles, uma relação de interdependência, haja vista a necessidade de certas liberdades para o bom funcionamento de ambos. O autor também cita o fato de que o alcance dos direitos políticos foi uma consequência natural dos já concedidos direitos de liberdades, dado que a efetiva garantia destes pauta-se no direito basilar de controle sobre o poder em que se assenta tal garantia (ibid.).
A teoria econômica da democracia considera que na arena política, da mesma forma que nos mercados, há uma disputa constante pela obtenção de apoio e maximização de ganhos. Torna-se central, nessa teorização, a concepção de que os indivíduos são racionais e agem com vistas a garantir benefício próprio. É nessa arena que “[...] os partidos políticos formulam políticas a fim de ganhar eleições, e não ganham eleições a fim de formular políticas” (Downs, 1999, p. 50).
Contudo, entre o final do século XX e início do século XXI, viu-se no campo político a emergência da crise de legitimidade do modelo democrático representativo, evidenciada por uma série de pontos de inflexão. Em escala global, cita-se a Primavera Árabe (Gaspardo, 2018) e, no contexto nacional, as Jornadas de Junho de 2013 (Carvalho, 2016), desencadeadas, inclusive, com auxílio das TICs a partir das mobilizações via redes sociais. Muitos foram os motivos que levaram a essa crise, mas, em especial, destaca-se a limitação do modelo democrático representativo (Santos e Avritzer, 2002).
Ressalta-se, porém, que já no período pós-Segunda Guerra, experiências e teorizações fundamentadas no campo contra-hegemônico emergiram, trazendo para o campo teórico a necessidade do protagonismo de grupos subalternos e minoritários como forma de dar substância à democracia, agregando-se a dimensão participativa ao modelo hegemônico representativo-liberal. Desse modo, a proposição dos autores participacionistas consistia não em um rompimento com a democracia representativa e todo o seu procedimentalismo, mas em oferecer instituições participativas (Avritzer, 2003) capazes de reconhecer o pluralismo da sociedade e que transcendam as limitações de uma democracia eleitoral (Pateman, 1992).
Conforme assevera Pateman (1995), a teoria da democracia participativa baseia-se no entendimento de que as instituições e os indivíduos estão intrinsicamente interligados, não podendo ser considerados a partir de uma perspectiva individual. Trata-se de um sistema que leva à autossustentação justamente pelo fato de propiciar ganhos em aspectos psicológicos, prática de habilidades e procedimentos democráticos.
A dimensão pedagógica da participação dos indivíduos é destacada pela autora, visto que as habilidades requeridas para a prática são obtidas na própria dinâmica do processo participativo, gerando um círculo vicioso, ou seja, quanto maior for a participação da sociedade, mais bem capacitada estará para as experiências nessa seara e para o fortalecimento da democracia (Pateman, 1992). Além disso, a dimensão pedagógica constitui um dos elementos que diferencia a participação na democracia participativa da democracia representativa, sendo ponto de partida de vários autores do campo participativo, como Rousseau, Bordenave, Pateman e Mill. É preciso, ainda, que haja incidência sobre as decisões que serão tomadas, de modo que o poder seja compartilhado e as responsabilidades sejam assumidas por todos os atores envolvidos.
Por essência, a participação política, no modelo liberal-elitista, fica concentrada no exercício do voto dos cidadãos em seus representantes. No campo teórico da democracia participativa, observa-se um avanço, levando-se em conta que a participação política também tem a função de reivindicar uma inclusão que seja, de fato, legítima, que conduza os cidadãos não apenas à condição de espectadores, de atores sociais tradicionalmente excluídos das tomadas de decisões públicas (Gaspardo, 2018).
Rousseau aprofunda-se na função da participação ao informar que esta gera um sentimento de integração, de pertencimento ao lugar em que se vive (Pateman, 1992). Além disso, a participação deve ter caráter deliberativo, em que seja propiciado um ambiente de aprendizagem aos participantes, no qual, durante o processo, as escolhas serão consolidadas a partir do debate público (ibid.).
Entretanto, diversas críticas foram imputadas ao modelo de democracia participativa. Entre as principais, podem-se citar os conflitos provocados na sua relação de complementaridade com a democracia representativa (Avritzer, 2003; Lavalle, Houtzager e Castells, 2006; Santos, 2002), além da limitação atribuída no que diz respeito ao alcance da participação nas sociedades modernas, tendo em vista as extensas dimensões territoriais dos países – não sendo factível, portanto, a reunião de todas as pessoas em um único espaço para deliberação sobre assuntos públicos (Santos e Avritzer, 2002).
Com o advento das TICs, os chamados participacionistas digitais (Gomes, 2007) passaram a atuar na construção de um movimento por uma nova configuração de participação política e democrática, no sentido de conferir maior presença dos cidadãos na esfera pública, transcendendo as formas tradicionais de representação e as limitações impostas ao modelo de democracia participativa.
Democracia Digital
A inserção das TICs na administração pública brasileira se deu com maior ênfase a partir da reforma do Estado, na década de 1990, quando as estruturas tecnológicas em rede passaram a ser usadas a serviço da construção e desenvolvimento de um modelo de Estado com matriz neoliberal, direcionado a inserir o Brasil na dinâmica de uma economia globalizada (Faria e Faria, 2017). O discurso acerca da necessidade de um controle fiscal e da instauração de uma cultura gerencial voltada para resultados nas organizações públicas deu sustentação para a incorporação do paradigma gerencialista na administração pública (Andion, 2012; Dias, Sano e Medeiros, 2019; Filgueiras, 2018; Keinert, 1994).
Nesse contexto, observa-se que a adoção e, especialmente, o discurso hegemônico sobre o desenvolvimento das TICs se deu, no Brasil, a partir da lógica instituída pelo capitalismo contemporâneo, que impregnou o imaginário social com a ideia de um determinismo tecnológico, designando a internet como a panaceia de uma série de problemas sociais e, no campo político, como solução para os desafios, dilemas e crises enfrentados pelo modelo de democracia representativa-liberal (Azevedo e Brule, 2021; Marçal e Mello, 2014).
Entendendo-se que a difusão da internet foi moldada a partir de um discurso, importa analisar a inserção das tecnologias no campo democrático a partir de uma perspectiva multidimensional, o que implica considerar as suas contradições e contribuições desde as teorizações postuladas no âmbito da democracia digital. É preciso destacar que, quando feitas buscas na literatura sobre tal temática, outras expressões também foram empregadas no bojo das discussões sobre as TICs no campo democrático, como “democracia virtual”, “e-democracia”, “democracia eletrônica”, “teledemocracia”, entre outras.
Entre as potencialidades da democracia digital, o que mais se vislumbrou com as tecnologias foi a possibilidade de maior participação política dos cidadãos na condução dos processos públicos, seguida do fortalecimento da democracia a partir da ampliação dos espaços participativos, com vista a superar as práticas tradicionais representativas (Goldschmidt e Reis, 2019). Além disso, o uso das TICs nos processos participativos facilita a participação, tornando-a mais rápida e menos onerosa, haja vista o seu potencial de multiplicar as formas e possibilidades nas quais pode ocorrer a interação entre a sociedade civil e o Estado (Pires, 2017; Santos, 2002).
Almeida, Bautista e Addor (2017, p. 217) elencam as potencialidades geradas pelas TICs no campo democrático em quatro eixos: (1) acesso rápido e democrático à informação, (2) ampliação da participação à distância, (3) desburocratização dos processos, e (4) capacidade de mobilização. Segundo os autores, a ampliação da capacidade de comunicação gerada pelas TICs, em especial, fortalece a criação de um corpo social consciente e voltado para a ação pública.
Na contramão dessa perspectiva otimista, que vê com bons olhos a integração entre esfera civil, esfera política e o incremento das tecnologias, uma segunda linha de estudos aponta fatores negativos nessa relação. Os argumentos principais relacionam-se à ideia de que a ampla utilização da internet em processos participativos levaria a uma estratificação e ampliação das desigualdades, visto que as elites ocupariam os espaços de participação virtual, por serem dotadas de maiores condições físicas e cognitivas para isso (Magrani, 2014; Sampaio, 2010).
As limitações das TICs com vistas a ampliar a democracia podem ser classificadas em quatro eixos: “(1) viabilização da infraestrutura, (2) qualidade da informação disponibilizada, (3) capacidade da informação, e (4) segurança dos usuários” (Almeida, Bautista e Addor, 2017, p. 219). Os autores argumentam que as condições necessárias para que uma pessoa esteja ou não on-line são seguidas de uma série de requisitos socioeconômicos e, portanto, a exclusão digital torna-se um dos principais fatores limitantes em processos participativos dentro dessa matriz.
Segundo Sorj (2003, p. 59), “[...] a exclusão digital possui forte correlação com as outras formas de desigualdade social, e, em geral, as taxas mais altas de exclusão digital encontram-se nos setores de menor renda”. Dessa forma, o autor assevera que, ao buscar mitigar os efeitos da exclusão digital, não se pretende necessariamente reduzir a desigualdade social, mas sim evitar que alcance maiores proporções, em função das vantagens obtidas por grupos da população que, com maiores recursos e educação, obtêm acesso exclusivo às possibilidades ofertadas pela tecnologia.
Sob a mesma perspectiva, Magrani (2014) expressa que a lógica da exclusão digital, geralmente, orienta-se pela lógica da exclusão social. Em outras palavras, os excluídos digitais, na maioria das vezes, são pessoas pobres ou residentes em lugares com expressiva carência de atenção do Estado. Com isso, quando se transportam processos participativos, de caráter deliberativo e dialógico como o OP e outras políticas, exclusivamente para o ambiente virtual, corre-se o risco de restringir esse espaço de debate apenas aos detentores das capacidades cognitivas que possuem os instrumentos e recursos necessários para o uso das TICs.
Nesse contexto, a exclusão digital pode ser analisada a partir de cinco fatores que determinam os maiores ou menores níveis de acesso:
1) Existência de infraestruturas físicas de transmissão; 2) a disponibilidade de equipamento/conexão de acesso (computador, modem, linha de acesso); 3) treinamento no uso dos instrumentos do computador e da Internet; 4) capacitação intelectual e inserção social do usuário, produto da profissão, do nível educacional e intelectual e de sua rede social, que determina o aproveitamento efetivo da informação e das necessidades de comunicação pela internet; 5) a produção de uso de conteúdos específicos adequados às necessidades dos diversos segmentos da população. (Sorj, 2003, p. 63)
Denota-se, portanto, que para uma efetiva apropriação da internet é necessário não só o acesso via inclusão digital como também políticas públicas que visem capacitar os cidadãos para a interação virtual. Quando se consideram as dimensões continentais do Brasil, o dever de universalizar o acesso se configura somente como o primeiro passo para a concretização do potencial da democracia digital, seguido pela busca de uma “alfabetização digital”, que se mostra como um desafio crucial para o exercício da cidadania on-line (Magrani, 2014).
Percurso metodológico
Metodologicamente, trata-se de uma pesquisa com abordagem qualitativa, conforme compreendida por Minayo (2009) e Oliveira (2016). No tocante aos objetivos, configura-se como uma pesquisa descritiva (Gil, 2008). A pesquisa seguiu, ainda, os pressupostos teórico-metodológicos da avaliação em profundidade (Rodrigues, 2016). Trata-se de uma perspectiva avaliativa que não se restringe aos resultados quantitativos das políticas públicas, mas que busca abarcar as noções de tempo, espaço, amplitude e densidade, buscando significados nos discursos dos sujeitos que experienciam a política e nas suas bases conceituais.
A coleta de dados em campo foi realizada com uso de técnicas como entrevistas semiestruturadas, observação participante e não participante. Os sujeitos da pesquisa compreenderam 10 agentes de cidadania e controle social (ACCS), representantes da sociedade civil, instituição participativa do CPP, 4 gestores municipais da Coordenadoria de Participação Social (CPS) e 2 técnicos que fazem parte da mesma pasta.
Os ACCS entrevistados nesta pesquisa atuam nos bairros do Conjunto Palmeiras e Jangurussu, pertencentes ao território 32 de Fortaleza, e, em escala maior, estão alocados dentro da Regional 9. Esses dois bairros possuem uma população estimada em 95.993 pessoas, de acordo com estimativa da Simda (2022) a partir dos dados do censo produzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 2010. No que tange ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), os bairros obtiveram um índice classificado como muito baixo, com o Conjunto Palmeiras tendo obtido um IDH de 0,119 e o Jangurussu, 0,172.
Cumpre mencionar que a escolha por esses bairros não se restringiu somente ao que representam os registros populacionais e estatísticos explicitados. A decisão por coletar dados junto às ACCS do Conjunto Palmeiras e Jangurussu se deu também em virtude do histórico de lutas, vivências e resistências que apresentam, em especial pela construção e urbanização dos bairros desde a década de 1990 (Matias, 2019). O Conjunto Palmeiras é destaque em nível nacional por ter sido um dos primeiros bairros a atuar na luta contra a lógica excludente do capitalismo. Isso se deu a partir da criação do Banco Palmas, em 1998, reconhecido internacionalmente por suas ações de desenvolvimento local (Rodrigues, 2015).
As observações participante e não participante ocorreram durante os fóruns mobilizadores do CPP, realizados no ano de 2022, nos formatos presencial e on-line. Os fóruns mobilizadores constituem uma etapa do ciclo que precede o momento de cadastro e votação das propostas e se consubstanciam no momento em que a gestão municipal evidencia o calendário do CPP – períodos e datas das etapas de participação –, e a sociedade civil apresenta as sugestões, dúvidas e críticas sobre o processo participativo. Para registro das ocorrências observadas, utilizou-se um diário de campo. Menciona-se que, para reprodução de trechos de falas no âmbito das observações, houve a solicitação, junto aos ACCS, de assinatura do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.
Em complemento ao processo de coleta de dados, utilizou-se a pesquisa documental (Chizzotti, 2003) para obtenção de dados referentes aos ciclos anuais do CPP entre o período de 2014 a 2022, tanto aqueles publicizados pela Prefeitura Municipal na Plataforma Fortaleza Participa como também aqueles presentes dentro dos relatórios de participação social, encontrados na LOA, LDO e no PPA. A análise sobre documentos institucionais da Prefeitura Municipal de Fortaleza permitiu, também, a compreensão e caracterização do desenho institucional do CPP, bem como as mudanças ocorridas no referido desenho entre os anos que compreendem o recorte temporal mencionado acima.
Para a análise dos dados, foram adotadas as proposições apresentadas por Bardin (1977), no âmbito da técnica da análise de conteúdo. A autora explica que esse tipo de análise visa ao emprego de técnicas de comunicação para a obtenção de indicadores que possam gerar inferência sobre a produção e recepção das mensagens a partir de procedimentos sistemáticos de conteúdo. Assim, inicialmente, os dados foram organizados e sistematizados com auxílio do software Atlas TI®. O passo seguinte pautou-se na análise temática do material, mediante o processo de categorização que foi estruturado conforme o Quadro 1.
Desse modo, o desenho metodológico buscou atender aos requisitos propostos pela perspectiva avaliativa da avaliação em profundidade (Rodrigues, 2016) ao priorizar compreender as potencialidades e limitações da participação a partir da ótica daqueles que participaram do processo de formulação do CPP, bem como apreender os discursos dos sujeitos que experienciaram as diversas modificações no desenho institucional do CPP ao longo do tempo. Com isso, foi possível identificar os interesses, jogos de poder e as disputas políticas inscritas na instância municipal, além dos pontos fortes e fracos na forma como o CPP foi pensado, em virtude do confronto das bases conceituais da política com as especificidades dos territórios locais.
Por último, cumpre mencionar que para melhor entendimento dos resultados apresentados a seguir e com vista a garantir o anonimato dos sujeitos da pesquisa, os entrevistados do grupo da sociedade civil, representados pelos ACCS, foram denominados de A1, A2 a A10. Já os sujeitos do grupo dos gestores foram denominados de G1 a G4. Em se tratando do grupo dos técnicos, foram denominados de T1 e T2.
Resultados e discussão
O CPP, da mesma forma que outras instâncias, como o OP, é caracterizado por abarcar um debate que envolve os modelos de democracia participativa e de democracia representativa. Na literatura, é possível encontrar diversas perspectivas que discutem tal relação, sejam elas pessimistas ou otimistas. Para Capucelli (2017), o grande desafio na sociedade atual é buscar caminhos para tornar as vias da representação e da participação coexistentes. Dentro do CPP, os atores que atuam como representantes da sociedade civil são denominados ACCS; anteriormente, no âmbito da política do OP, eram chamados de delegados.
A primeira eleição dos ACCS ocorreu em 2015, tendo empossados 490 agentes nos 32 territórios da cidade. Na eleição seguinte, em 2019, foram eleitos 471 ACCS, cujo perfil foi majoritariamente composto por mulheres (56,2%), com ensino médio completo (50%) e renda per capita até R$998,00 (66,5%) (Fortaleza, 2019). Esses atores dispõem de vale-transporte, de modo a permitir o deslocamento para os encontros e reuniões promovidas pela Coordenadoria de Participação Social, bem como de vale-alimentação, conforme previsto na Lei Ordinária n. 11.338/23.
Nesse contexto, buscou-se analisar a relação entre os ACCS e o legislativo municipal, haja vista a coexistência de princípios da democracia participativa e representativa no governo local. Segundo a ACCS A3: “Sempre há divergência entre vereadores e agentes de cidadania, embora que tem alguns ligados aos vereadores, mas não há essa hegemonia no sentido que os dois possam trabalhar juntos”. A ACCS A2, da mesma maneira, discorre sobre a questão: “[...] no caso desses vereadores, eu não vejo com bons olhos, o que eu vejo é que muitos se apropriam das demandas das comunidades, por interesse próprio [...]”.
Observa-se que os conflitos mencionados pelas ACCS incidem, sobretudo, em aspectos relacionados à dualidade de poder e legitimidade nos territórios da cidade. Em análise sobre a experiência do OP de Porto Alegre, Santos (2002) já mencionava que a relação entre princípios de democracia participativa e o Legislativo Municipal é marcada por uma lógica e dinâmica conflituosas. Na fala do ACCS A8, é possível visualizar como esses conflitos são latentes no CPP e culminam em risco de não aprovação das propostas: “[...] nós sabemos que a Câmara, eles não aceitam muito, porque nós somos, digamos assim, nós tomamos o posto deles na comunidade”.
Sobre esse processo de aprovação das demandas cadastradas no CPP, cumpre mencionar que, antes de passarem pelo Legislativo, é feita uma análise na Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão (SEPOG), para, em seguida, serem encaminhadas para avaliação da Casa Legislativa. No Gráfico 1, consta o quantitativo de demandas cadastradas e aprovadas entre os anos de 2014 e 2021.
A variação no número de demandas aprovadas, especialmente entre os anos de 2014 e 2016, diz respeito aos critérios determinados no desenho metodológico do ciclo. Entre esses anos, o número de demandas aprovadas em cada regional dependia exclusivamente do número de participantes presentes no momento da eleição. Desse modo, a regra instituída era que a cada 15 cidadãos presentes, elegia-se uma demanda. Com a inclusão da plataforma Fortaleza Participa a partir de 2018, os cidadãos passaram a votar eletronicamente em até três propostas, circunscritas aos territórios da cidade. Ao final do processo, as duas demandas mais votadas por território eram eleitas.
Em sua maioria, as demandas cadastradas no CPP se consubstanciam como questões diretamente ligadas a carências de natureza básica, tais como saneamento, moradia e saúde, sobretudo por parte das classes populares. Tal particularidade imprime nessas solicitações de políticas públicas um caráter de urgência e, por alcançarem baixo número efetivo de demandas implementadas, provoca nos sujeitos da sociedade civil certa descrença tanto no processo participativo quanto na incidência de poder que, em tese, deveria ocorrer para a verdadeira cogestão na formulação das políticas públicas (Pateman, 1992).
Essa descrença no processo participativo pôde ser vista na fala do ACCS A5 quando mencionou a insatisfação das pessoas ao não verem resultados efetivos logrados com o exercício da participação no CPP: “Muitos diziam: eu vou para quê? Se chega lá é um vereador que tá apresentando. Eu vou para quê? Pra ser só usado, entendeu? Não me interessa”. Nessa mesma perspectiva, o relato de um ACCS durante as observações realizadas nos fóruns mobilizadores exprime o grau de insatisfação com os resultados obtidos em termos de políticas públicas efetivamente implementadas: “Estamos nos cansando de participar, participar, participar e não ter retorno” (Nota de Campo).
Esse cenário de baixo grau de satisfação com a participação no ciclo demonstra, de fato, estar ligado aos baixos índices de implementação das demandas aprovadas. Em observância às devolutivas apresentadas pela gestão municipal em 2022, foi possível visualizar que a grande maioria das demandas apresentadas e aprovadas, todavia, não foi iniciada ou considerada inviável, conforme exposto no Gráfico 2. Menciona-se que as devolutivas do período correspondente aos anos de 2014 a 2017 não foram divulgadas pela Prefeitura Municipal.
Em cenários de baixo nível de implementação das demandas aprovadas em processos participativos, é comum o fortalecimento, na sociedade civil, de sentimentos de descrença, desmotivação, além do questionamento sobre a capacidade da gestão municipal em reconhecer, dar prioridade e celeridade às decisões aprovadas pela população (Ferreira, 2012). Desse modo, a baixa efetividade, de acordo com o autor, está ligada diretamente a menores níveis de engajamento da sociedade civil em processos de participação e se agrava ainda mais quando não são fornecidos esclarecimentos sobre o andamento das demandas.
No que diz respeito ao engajamento e à participação da sociedade civil no CPP, é possível visualizar, no Gráfico 3, a variação ocorrida entre os anos de 2015 e 2021. Os números referentes aos ciclos anuais de 2014 e 2022 não foram divulgados pela PMF.
Na leitura do Gráfico 3, destaca-se, especialmente, a variação positiva – de mais de 100% – no número de participantes ocorrida entre os anos de 2016 e 2018. Tal variação explica-se em função da inovação introduzida pela gestão municipal no desenho metodológico do CPP, especificamente nas etapas de cadastro das propostas e de votação, a partir do uso das TICs por meio da plataforma Fortaleza Participa. No Quadro 2, é possível observar que, considerando os dois formatos de participação instituídos a partir de 2018, na etapa de participação virtual os números são mais elevados.
A utilização das tecnologias como instrumento para potencializar a participação da sociedade civil em instâncias participativas (Almeida, Bautista e Addor, 2017; Avelino, Pompeu e Fonseca, 2021; Goldschmidt e Reis, 2019) , bem como possibilitar mais alternativas e menores custos aos participantes envolvidos (Magrani, 2014; Pires, 2017; Subirats, 2002) são alguns dos argumentos encontrados na literatura pelos chamados participacionistas digitais. Em se tratando da experiência de Fortaleza, é inegável o aumento quantitativo de participantes a partir da inserção das TICs no processo participativo do CPP, conforme visto no Quadro 1 e no Gráfico 3.
Contudo, a problemática da exclusão digital foi mencionada nas falas dos ACCS como fator limitador de acesso democrático ao CPP. Para a ACCS A3, a participação virtual “[...] atrapalha porque nem todo mundo tem um conhecimento e não sabia acessar o processo, certo, as votações, a eleição dos delegados, as propostas passou a ser digitalizado [...] E atrapalhou muito, então isso para a gente foi ruim, muito ruim”. Já a ACCS A4 reporta que esse formato de participação favorece grupos e camadas específicas da sociedade que já possuem domínio da tecnologia: “[…] só teve mais direito aqueles que sabiam usar as ferramentas, aqueles que tinham entendimento maior, aqueles que tinham um alcance intelectual do processo, né? Que já tinha uma certa facilidade”.
De acordo com dados do Mapa das Desigualdades das Capitais Brasileiras, divulgado em 2020 pelo Instituto Cidades Sustentáveis, Fortaleza é a quinta capital com menor percentual (77,30%) de domicílios com acesso à internet no País, ficando atrás apenas de Maceió, Rio Branco, Porto Velho e Cuiabá (Brasil, 2020), o que evidencia a existência de um considerável grupo de excluídos digitais no contexto local. Nesse sentido, fica evidenciado o desafio imposto pela exclusão digital para que o CPP seja efetivamente um espaço dialógico, democrático e participativo.
Essa limitação acerca da exclusão digital também foi apontada nos estudos de Winkler (2015), Kornin, Moura e Nagamine (2020), Luciano (2021), Lima, Polli e Carvalho (2021) a partir das suas análises sobre instâncias de participação promovidas nos municípios de São Paulo, Belo Horizonte, Volta Redonda e Curitiba. Ainda no que tange aos desafios desse formato de participação virtual, também foram reportadas, no depoimento dos ACCS, dificuldades e suspeitas de fraudes durante o processo de cadastro e votação das propostas na plataforma Fortaleza Participa.
Segundo a ACCS A5: “Agora que teve para votar, eu mesmo era uma que estava quase pra desistir [...] quando vai votar na parte da internet, sempre a pessoa desiste, porque vai votar na demanda, quando tá terminando, cai. Aí volta tudo de novo, aí a população desiste”. Já a ACCS A9 expõe: “Pra falar a verdade, essa votação on-line era só pura fraude, fraude demais. Eu digo para você, eu digo para você com base de verdade, porque vinha pessoas aqui com seus CPFs para votar e quando chegavam aqui alguém já tinha votado por eles”.
Esses fatores que acabam por desmobilizar e afastar os cidadãos dos processos participativos também foram reportados nos estudos de Valverde e Campos (2018), Cunha, Coelho e Pozzebon (2014), Oliveira e Sales (2015), Lima, Polli e Carvalho (2021) e sinalizam a necessidade de que plataformas de participação precisam de um ambiente convidativo, seguro e fluido. Cumpre destacar que melhorias para o sistema da plataforma Fortaleza Participa foram apresentadas no PPA 2022-2025, com a previsão de novos recursos tanto para o processo de votação quanto para o acompanhamento de informações sobre o andamento das demandas, uma vez aprovadas no ciclo (Fortaleza, 2021).
Ainda no tocante às limitações da participação virtual, foi possível observar, nas respostas dos ACCS entrevistados, resistências a esse modelo em virtude de crenças e da cultura política instaurada nos territórios. Isso pôde ser visto na fala da ACCS A5 – “[...] eu voto na proposta de ser presencial, porque é ver para crer, né?” – e na fala do ACCS A8 – “[...] hoje em dia as demandas mal estão sendo votadas, porque a pessoa não acredita, né? On-line? Aqui só vende quando vê. [...] Quando ele [cidadão] não vê obra, ele não sente, não sabe se aquilo é verdade ou mentira”.
As respostas explicitadas relacionam-se com o que Camarão (2011, p. 148) intitula de “capital simbólico da obra”, elemento presente no imaginário social sobre as políticas públicas. Assim, aquilo que não pode ser visto concretamente, não existe. Segundo a autora, trata-se de um fundamento ancorado nas bases da cultura política tradicional, em que os cidadãos buscam na construção material os indicativos de que algo está sendo feito. O termo “vender” utilizado pelo ACCS A8 retrata, ainda, como elementos do patrimonialismo estão presentes no atual modelo de administração pública, em especial na relação sociedade-Estado.
À guisa de conclusão, a leitura do status quo do campo participativo local é assim apresentada pelo gestor G2: “Olha, eu diria que a participação em Fortaleza é muito mais um projeto. Eu chamaria de utopia, no bom sentido da palavra, não é o irrealizável não, é o desejável”. Nessa perspectiva, as considerações tecidas neste artigo refletem uma série de potencialidades, mas, principalmente, desafios e algumas inadequações no que tange ao formato institucional do CPP, desvelados a partir do contexto do território 32 de Fortaleza.
Considerações finais
Este artigo teve por objetivo analisar as potencialidades e limitações da participação popular no âmbito do CPP de Fortaleza, especialmente por ser uma instância participativa que articula os modelos de democracia representativa, participativa e digital. Para essa análise, buscou-se apreender as percepções de gestores e técnicos da CPS, além dos ACCS do território 32 da cidade, que abrange os bairros do Jangurussu e Conjunto Palmeiras.
O campo da participação em Fortaleza é marcado por disputas inscritas no plano da sociedade civil, do Executivo e do Legislativo Municipal, em cada um deles e entre eles. O fim do orçamento participativo em 2012 e a formulação do CPP como nova instância participativa a partir do ano de 2013 – em virtude do processo de mudança de gestão – evidenciaram um novo tempo para as políticas de participação, com bases conceituais, princípios e regras reformulados, quando comparadas às do antigo desenho metodológico do OP. A variável “vontade política” (Souza, 2021), portanto, foi um aspecto determinante para a descontinuidade da política do OP no cenário fortalezense.
Em relação ao CPP, alguns pontos merecem destaque no que tange aos desafios e possibilidades inscritos na relação entre democracia representativa, democracia participativa e democracia digital. Em primeiro lugar, ficou evidenciada a relação conflituosa entre atores dos campos participativo e representativo, caracterizados, respectivamente, pela figura dos ACCS do território 32 e o Legislativo Municipal. Trata-se de uma relação de contínuo conflito em virtude do compartilhamento de poder e da legitimidade que possuem, já observada na experiência do OP de Porto Alegre (Santos, 2002), e que também se apresenta no contexto democrático de Fortaleza.
Em segundo lugar, foi possível observar que as respostas dadas pelo poder público às demandas da sociedade civil entre os anos de 2014 e 2022 não ocorreram com a tempestividade prevista e necessária, de forma anual. A pesquisa documental apontou que, durante esse período, a sociedade civil obteve a prestação de contas sobre a situação das demandas aprovadas no ciclo apenas em duas ocasiões. Na última devolutiva apresentada pela gestão municipal, correspondente aos anos de 2018 a 2022, observou-se o baixo nível de demandas concluídas (11%), sendo que os maiores percentuais correspondem a demandas não iniciadas (29%) e àquelas consideradas inviáveis (25%). Isso repercutiu em insatisfação e descrédito dos sujeitos do território 32 no processo participativo.
Em terceiro lugar, destacam-se os desafios da articulação entre os modelos de democracia participativa e democracia digital. Se, por um lado, a inserção da plataforma Fortaleza Participa promoveu aumento quantitativo no número de participantes, efeito apontado pelos participacionistas digitais como ampliação da esfera pública, por outro lado, encontrou barreiras assentadas, sobretudo, na problemática da exclusão digital. Assim, a inclusão das TICs no desenho metodológico do CPP desvelou desigualdades no território 32, no tocante ao acesso à informação e aos meios digitais, provocando a emergência de mais uma camada de desigualdade, que está intrinsicamente ligada à desigualdade social.
Desse modo, o acesso democrático ao CPP fica comprometido na medida em que territórios como o 32, caracterizados por baixos índices de IDH, podem ter sua população silenciada, haja vista o não usufruto de equipamentos e/ou o desconhecimento de como utilizar essas ferramentas de participação virtual. Além disso, foi evidenciada desconfiança com o processo de participação na plataforma Fortaleza Participa, com relatos de fraudes e dificuldades de acesso ao sistema. Essas limitações comprometem o que Santos (2002) intitula custos diferenciados de participação proporcionados pelas TICs, em função da dificuldade e do tempo gasto para efetivamente os cidadãos conseguirem deliberar sobre as suas prioridades dentro da plataforma.
Por último, observou-se que a inclusão das TICs no processo participativo do CPP encontrou outra barreira presente na cultura política tradicional da cidade. Os relatos dos ACCS, ao mencionarem a necessidade da visibilidade física das obras e das etapas de participação, remetem ao que Camarão (2011) denominou de capital simbólico da obra. Em vista disso, o transporte das etapas de participação – que ocorriam em sua totalidade de forma presencial para o formato virtual – ocasionou sentimentos de receio e descrédito, haja vista o distanciamento ocorrido em relação à materialidade dos espaços de participação e das construções materiais das obras.
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Declaração de disponibilidade de dados:
Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi disponibilizado no Repositório Institucional da UFC e pode ser acessado em https://repositorio.ufc.br/handle/riufc/77261.
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Editores:
Lucia Bógus e Luiz César de Queiroz Ribeiro
Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi disponibilizado no Repositório Institucional da UFC e pode ser acessado em https://repositorio.ufc.br/handle/riufc/77261.
Fonte: elaborado pelos autores, em 2023.
Fonte: elaborado pelos autores, em 2023, a partir do Relatório de Devolutivas da Prefeitura Municipal de Fortaleza.
Fonte: elaborado pelos autores, em 2023.