Governando pelo fracasso: militarização e policialização no Rio de Janeiro

Resumo

Neste artigo, analisaremos as estratégias e práticas de vigilância e controle experimentadas na cidade do Rio de Janeiro, com atenção especial às décadas de 2001-2021, e em análise aos processos de militarização e de policialização em curso. Consideramos que, ao mesmo tempo que diferentes programas de segurança têm sido descontinuados, esse suposto fracasso se torna produtivo para a implementação de novas agendas e parcerias, com a participação de específicos atores. Para tanto, trataremos dos dispositivos e das redes de política que conformam um conjunto de práticas consideradas parte de uma nova sociabilidade, a sociabilidade gerencial-policial, capaz de gerir a crise permanente das políticas de segurança na cidade.

Palavras-chave
militarização; segurança pública; violência urbana; policialização; redes de política

Abstract

In this article, we will analyze the surveillance and control strategies and practices developed in the city of Rio de Janeiro, focusing on the period 2001--2021 and analyzing the ongoing militarization and policialization processes. We believe that, with the discontinuation of different security programs, this supposed failure becomes productive for implementing new agendas and partnerships, in which specific actors participate. To this end, we will address the devices and policy networks that form a set of practices considered part of a new sociability, the managerial-police sociability, capable of managing a permanent crisis in the city's security policies.

Keywords
militarization; public security; urban violence; policialization; policy networks

Introdução

O Rio de Janeiro é um campo amplo de possibilidades – e um laboratório de estratégias e práticas de se fazer política nas cidades contemporâneas. Nas últimas décadas, em especial, sob a gramática da violência urbana, dispositivos e técnicas passaram a ser experimentados, com o objetivo de ordenar os espaços da cidade através da construção de uma política de combate, sobretudo, ao tráfico varejista de drogas – e aos corpos a partir dele sujeitados. Em uma cidade marcada pelas desigualdades de classe, raça e cor, essa política centrada na criminalização das drogas destaca como prática rotineira, há décadas, o controle dos corpos favelados, periféricos e negros como corpos potencialmente criminalizáveis. Neste artigo, analisaremos o que pode ser compreendido como um processo de acumulação social do fracasso das políticas de segurança pública do Rio de Janeiro, considerando os processos de militarização e de policialização em curso e, nesse sentido, a produtividade do próprio fracasso das políticas de segurança pública como forma de gestão da crise permanente da segurança na cidade.

A violência, como categoria mobilizada para representar variadas práticas e conflitos sociais urbanos muito complexos, é utilizada muitas vezes de forma descritiva, sendo relacionada ao uso legítimo (ou não) da força em uma determinada relação social. No entanto, considerar a violência em sua circularidade causal acumulativa, tal como proposto por Misse (2008), abre-nos espaço para pensar as próprias políticas de segurança e os acúmulos de inúmeros programas supostamente fracassados, na chave dessa acumulação social. Se, nesse caso, a acumulação social da violência foi capaz de estruturar um padrão de sociabilidade que Machado da Silva (2010) denominou sociabilidade violenta, no qual a força física, com ou sem instrumentos e tecnologias, deixa de ser um meio de ação para se transformar em um regime de ação, com o passar dos anos, a acumulação social do fracasso das políticas de segurança tem sido capaz de produzir um novo padrão de sociabilidade, o qual denominamos sociabilidade gerencial-policial (Polycarpo, 2022), que traz à tona a crise permanente das políticas de segurança pública e aprofunda as disputas em torno dos territórios da cidade, operacionalizando novas práticas de se fazer cidade e de se fazer política a partir da racionalidade neoliberal.

Nas últimas duas décadas, em especial, em meio a tentativas autocentradas de policiamento urbano, o (suposto) fracasso das políticas tradicionais no controle da criminalidade e da violência tem aberto constantemente espaço para reformas e propostas que podem ser consideradas como inovadoras – ou, em contrapartida, atualizadas sob um pressuposto de novidade que acaba por, mais uma vez, reforçá-las. Diferentemente de uma concepção que considera o movimento pendular das políticas de segurança pública no Brasil (Soares, 2000), aqui consideramos as práticas e agendas de policiamento repressivo ou ostensivo como coexistentes, articulando-se e aprimorando-se de maneira continuada a partir de uma instituição que se configura ideologicamente como mantenedora legítima do controle social a qualquer custo: as redes de política. Através de trabalho etnográfico desenvolvido durante os anos de 2018-2022 nos bairros de Copacabana e Leme,¹ na Zona Sul da cidade do Rio de Janeiro, foram observados os imbricamentos em torno da operacionalização de programas de segurança pública e, com eles, novos padrões de sociabilidade assim constituídos na conformação de determinadas formas de fazer política – e polícia – na cidade.

E é por isso que tomamos especialmente esse período, de meados dos anos 2010 em diante, como momento de inflexão. Em uma sequência de intervenções, operações e consolidação de facções, os anos 2000 produziram uma articulação entre as esferas nacional, estadual e municipal que pautou uma agenda de segurança pública tendo na militarização do cotidiano sua forma de manutenção do controle urbano e da ordem social com o uso de diferentes dispositivos de guerra. No Rio de Janeiro, a segurança pública foi escolhida como um dos princípios basilares do governo estadual nesse período, na produção de uma política que se tornou vitrine da pacificação dos territórios considerados como territórios da violência: as favelas e periferias. Desde a intervenção federal no Complexo do Alemão, em 2007, a articulação das forças de segurança em torno da ocupação de territórios favelados sob a concepção de “retomada” do monopólio legítimo do Estado, vem sendo duramente criticada por moradores(as) e pesquisadores(as) (Machado da Silva, 2008; Leite et al., 2018). Como aponta Menezes (2015), o regime do “fogo cruzado”, que pairou nas favelas e periferias das décadas de 1990-2000, em especial, baseou-se na oscilação entre confrontos e negociações. Esse regime, porém, vem sendo substituído por outro, o do “campo minado”, que é calcado na investigação permanente do ambiente e no monitoramento constante dos fluxos de circulação de pessoas e objetos que nele ocorrem – o que representa uma das etapas finais de uma guerra supostamente já vencida.

Diante desse cenário, aqui, serão considerados os imbricamentos das políticas públicas de segurança das últimas duas décadas (2001-2021), procurando identificar as formas de ajustamento das redes de política, seus agenciamentos e suas interações/mediações entre os atores que se formam e se conformam na implementação e na operacionalização das políticas de segurança pública. Esses agenciamentos são disputados nos âmbitos federal, estadual, municipal e local, por meio de programas e projetos que procuram coordenar as forças de segurança em cada agenda e território.

Serão analisadas, nesse caso, as experiências de militarização da cidade, em suas continuidades e rupturas, primeiro, a partir da militarização das favelas, como através do Grupamento de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE) e das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), e, em seguida, a partir da apropriação de suas estratégias para militarização também de territórios do asfalto, como por meio dos programas Segurança Presente e Rio+Seguro. O foco é em suas formas de atuação, como casos de polícia, e redes de articulação, como redes de política, em parceria com diversos órgãos e setores da sociedade. O período pós-desmantelamento da política de pacificação é considerado, assim, um período que marca as disputas das redes de política em torno do neoliberalismo e seus conservadorismos sobre um projeto de povo e de cidade capaz de promover novas sociabilidades. Nesse período, novos dispositivos de vigilância e controle e de legitimação de ilegalismos são aperfeiçoados e têm como principal estratégia os mecanismos de subjetivação e a produção de determinados inimigos urbanos (Graham, 2010).

É, portanto, a partir de fenômenos que se articulam desde, principalmente, o quinquênio de 2015-2020 – que inscrevemos metodologicamente como o período pós-pacificação – que a gramática da violência urbana e, consequentemente, a égide da sociabilidade violenta como ordem são substituídas, por acumulação, pela sociabilidade gerencial-policial (Polycarpo, 2022). Por isso, consideramos o cenário de permanente crise como um cenário de acumulação social do fracasso das políticas públicas de segurança, que se aprofunda e se articula nos diferentes níveis federal, estadual, municipal e local. Para dar conta dessa conjuntura, discutiremos os dispositivos de ordenamento e controle e como estes vêm sendo utilizados por parte dos atores na disputa pela cidade, seus territórios e suas fronteiras. Nesse sentido, o suposto fracasso dos programas públicos se torna oportunidade para novas agendas e parcerias privadas. Isso posto, será possível perceber que as práticas em torno da militarização e da policialização da cidade vêm sendo mobilizadas – e acumuladas – por interesses que partem do mercado em uma cada vez maior abertura à participação de setores do empresariado e da sociedade civil não só na avaliação, mas na formulação e na implementação dos programas e das políticas de segurança no Rio de Janeiro.

Militarizando a cidade: favelas como ponto de partida

A agenda de policiamento comunitário – ou de polícia de proximidade² – trouxe novas experiências a partir dos anos 2000, procurando superar alguns de seus desafios. Esse processo se deu por acumulação não apenas da violência como forma de representação da sensação de insegurança na cidade, mas pelo próprio fracasso das políticas de segurança pública, autoritárias e repressivas, que marcaram expressivamente as décadas anteriores. E nesse suposto fracasso é que são encontradas estratégias para reformulação de agendas, programas e parcerias. Nesse período, o governo do estado do Rio de Janeiro nomeou como subsecretário de Segurança Pública o antropólogo e cientista político Luiz Eduardo Soares, que atuou também como coordenador de segurança, justiça e cidadania do estado entre 1999 e 2001. Sua trajetória, crítica ao policiamento repressivo, trazia a leitura do movimento pendular da política de segurança para denunciar a “banda podre” da polícia e, com isso, propor uma reformulação das Polícias. O experimento, no quadro de uma inflexão civilizatória, propunha-se a civilizar, sob o paradigma dos direitos humanos, a polícia e/ou, com isso, civilizar os próprios moradores(as) de favelas, e se dedicou a orientar as práticas de policiamento para maior proximidade com as demandas das classes populares. Aqui, como parte da agenda de segurança pública em questão, duas experiências se destacam: o GPAE e as UPPs.

O Grupamento de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE)

Uma das primeiras tentativas de polícia de proximidade em territórios de favelas sob o convívio com o tráfico de drogas ocorreu em 1999, denominada “Mutirão da Paz”, e foi implementada na favela da Vila Pereira da Silva, o Pereirão, em Laranjeiras, na Zona Sul do Rio de Janeiro. O projeto “Mutirão da Paz” durou dez meses e foi concebido como uma atuação policial que atenderia às demandas da comunidade local, através da mobilização das Secretarias de Trabalho, Educação, Saúde, Justiça, Meio Ambiente, Ação Social, Esporte e Lazer, da Defensoria Pública, do Departamento de Trânsito do Estado do Rio de Janeiro (Detran/RJ), da Fundação de Amparo à Escola Técnica (Faetec), do Centro Comunitário de Defesa da Cidadania (CCDD) e contribuição da sociedade civil, com representantes do Viva Rio, Associação de Moradores de Laranjeiras, dentre outros (Misse e Carvalho, 2007).

No ano seguinte, a partir dessas experiências, um novo projeto de política de segurança foi implementado durante o mandato do governador Anthony Garotinho (1999-2002). Em função da morte de cinco jovens das favelas Pavão-Pavãozinho-Cantagalo, acusados pela polícia de participação no tráfico, cerca de 100 moradores desceram para protestar nas ruas de Copacabana e ônibus foram depredados (Cardoso, 2011). Esse ato teria sido considerado o estopim para a escolha do território como piloto dessa nova experiência. Denominado Grupamento de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE), foi criado como uma unidade operacional especial da Polícia Militar do estado do Rio de Janeiro (PMERJ) pela Resolução SSP n. 0352, de 5 de julho de 2000. No dia 22 de setembro daquele mesmo ano, o grupamento foi efetivamente implantado nas favelas do Pavão-Pavãozinho-Cantagalo, conjunto situado em uma das áreas mais nobres da cidade, entre os bairros de Copacabana e Ipanema – território-laboratório das políticas de segurança. Tendo em vista o caráter inovador da proposta, a seleção dos soldados, cabos e sargentos designados para atuar no GPAE teve como principal critério o voluntariado, a partir de uma seleção realizada pelo comando local. A intenção era promover, através da figura do policial como “herói civilizatório”, a entrada – e a permanência – do Estado na favela.

Avaliada a experiência na primeira favela como um caso de sucesso pelos seus gestores, em 2002 foram implementados mais três grupamentos: na favela do Cavalão, em Niterói; nas favelas da Formiga/Borel/Chácara do Céu/Casa Branca, na Tijuca, Zona Oeste; e na Vila Cruzeiro, na Penha, Zona Norte. Em comum, as áreas que receberam o GPAE teriam a necessidade emergencial de reduzir os efeitos da violência armada das facções criminosas. A estabilidade e a segurança proporcionada pela presença policial criariam condições para a entrada de projetos sociais e ampliação da infraestrutura urbana local. De fato, a redução de confrontos e tiroteios foi sentida logo nos primeiros meses. Porém, as ocupações policiais realizadas para a implementação dos GPAEs eram precedidas da intervenção do Batalhão de Operações Especiais da Polícia Militar (Bope), sendo este acionado para pacificar a comunidade em um momento inicial e constantemente ser chamado de volta para garantir a permanência dos postos da polícia comunitária todas as vezes que havia algum incidente ou denúncia de invasão de grupos armados nas favelas em que havia GPAEs instalados, o que gerava muita insegurança entre os moradores (Misse, 2014).

Porém, o foco do projeto não era o combate aberto ao tráfico de drogas, e sim a redução dos crimes contra a vida, tendo como objetivo a segurança dos(as) moradores(as) das favelas. Na experiência do Pavão-Pavãozinho-Cantagalo, o GPAE passou a exercer o papel de agente regulador das dinâmicas comunitárias, atendendo diferentes demandas da população, como pedidos de socorro médico, solicitações de emprego e cursos e atividades educacionais (Albernaz et al., 2007), com cunho assistencialista. As políticas de melhoramento da infraestrutura e garantia de implementação dos serviços à população, no entanto, não chegaram com a ocupação territorial. A chegada da polícia sem a chegada dos serviços públicos representou, apenas, que a questão social e, portanto, as desigualdades sociais são consideradas casos de polícia e não direitos de cidadania. Nesse contexto, o maior obstáculo era ganhar e manter a confiança da população, pois a “participação comunitária” restringia-se à disponibilidade da população em denunciar, o que trazia sérias tensões aos moradores e lideranças. Ou seja, ao invés da coprodução da política por meio da participação comunitária, a polícia também demandava da população denúncias e “traições”. Diante dos conflitos já presentes entre moradores e traficantes, os agentes do Estado representavam outra forma de negociação que, de maneira externa e armada, rompia as práticas rotineiras e constituía-se, assim, como um cabo de forças, produzindo um tipo de sociabilidade marcado pela vigilância constante (Menezes, 2015) e por diferentes níveis de insegurança.

Mesmo com todo o investimento na formação dos agentes voluntários, ao final do primeiro ano, cerca de 70% do efetivo já havia sido transferido por desvios de conduta. Além disso, a juventude favelada, em especial, não diferenciava em grande escala o projeto e a “polícia em geral”, visto que a suspeição – e a sujeição criminal (Misse, 1999) por meio de certo perfilamento racial – se mantinha enquanto prática dos soldados nas rondas pelos becos e vielas. Em 2004, o Viva Rio, organização não governamental fundada em 1993, e o governo do estado do Rio de Janeiro estabeleceram uma parceria para a elaboração do Projeto de Revitalização do GPAE (PRO-GPAE). No entanto, o descompasso entre a União, o estado e os municípios na execução das políticas e seus investimentos, com o tempo, se tornou um fator para enfraquecimento do projeto e da experiência de policiamento comunitário nas favelas.

A descentralização proposta enquanto “polícia de proximidade” também não foi efetiva, centralizando (e performando) muito do projeto em comandos específicos. Aos soldados, o papel de “assistente social de favelado”, ao invés da prática de contenção e combate ao crime, que muitas vezes resultava em confronto armado, também os fazia sentir ter suas funções desviadas (Albernaz et al., 2007). O confronto não era parte da política proposta. Porém, a política proposta não atingiu mais que três favelas cariocas, se limitando a poucas experiências e, com isso, nem muito menos avançou na própria corporação policial. A polícia de enfrentamento e confronto, portanto, voltava à agenda da segurança pública do Rio de Janeiro. No governo de Rosinha Garotinho (2003-2006) foi anunciada a operação “Opressão Máxima”, que marcou como seu maior símbolo o “caveirão”, veículo blindado da Polícia Militar utilizado em suas incursões às favelas – um passo a mais na concepção militarizada de segurança pública que aqui se examina.

As Unidades de Polícia Pacificadora (UPP) e o seu legado

No decorrer da década de 2000, alguns casos de polícia, pelo potencial de midiatização em torno de suas construções, se tornaram casos públicos geradores de comoção popular, e embalaram estratégias políticas na agenda da segurança pública do Rio de Janeiro. Em 2007, durante o governo estadual de Sérgio Cabral (2007-2014), a cidade do Rio de Janeiro presenciou a morte de João Hélio Fernandes Vieites, de seis anos de idade, após ser arrastado por mais de sete quilômetros preso ao cinto de segurança do carro onde estava, em Bento Ribeiro, durante um assalto. Após o crime, o local onde o carro da família de João Hélio foi abordado passou a receber policiamento ostensivo e, dias depois, a viatura que ali permanecia foi metralhada por criminosos armados com fuzis, matando os dois policiais de plantão. No dia seguinte, a Polícia Militar faz uma operação na Vila Cruzeiro com o objetivo de “caçar” os supostos traficantes que teriam executado os policiais – e, com isso, os personagens da recorrente guerra urbana são posicionados, novamente, no cenário da cidade, tendo a Vila Cruzeiro, no Complexo do Alemão, Zona Norte da cidade, como território-sede das facções criminosas do Rio de Janeiro da década de 2000.

Na esteira desses eventos, o então governador do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral (PMDB), se pronuncia ao jornal O Globo afirmando que a sua polícia partiria para o confronto com os criminosos, pois havia uma guerra na cidade e “nós vamos ganhar essa guerra” (Rocha, 2010). O Complexo do Alemão, portanto, passou a presenciar essa “guerra”, com operações policiais constantes, fuzis e tropas, no que ficou conhecido como A Guerra do Rio. Essa operação inaugurava um “estilo” de atuação policial que não se resumia a intervenções esporádicas, mas que defendia como necessário “manter o terreno ocupado” (idem). A favela, nesse caso, não era apenas o espaço por excelência da criminalidade, mas também o ponto que irradiava ações violentas por toda a cidade, tendo que ser invadido pelas forças policiais e ocupado pelo Estado, cuja omissão havia levado a uma situação aludida aos enclaves e fortalezas medievais. Como solução para essa “guerra”, o discurso adotado pelas autoridades do estado e pelo então secretário de Segurança Pública, José Mariano Beltrame, era de que era preciso “devolver as favelas para seus verdadeiros donos: a população inocente que só quer tranquilidade” (Beltrame apud Rocha, 2010), retomando o território do Estado;³ essa ação, porém, não poderia ser apenas repressiva. Para tanto, segundo Beltrame (2009), a política de segurança delineada pelo governo de Sérgio Cabral tinha, como pilares de operação, quatro setores bem definidos: inteligência, integração, corregedoria e gestão, em que, acima de tudo, o policial precisaria aprender a ser um gestor de pessoas e de recursos.

Foi em 2008 que a proposta de ocupação militar através do Bope foi experimentada na favela do Santa Marta, na Zona Sul da cidade, como “projeto-piloto” dessa nova agenda da militarização da cidade. A partir desse modelo de pacificação, embalado por um “sucesso” de representação quantitativa, 42⁴ UPPs foram instaladas em todo o território carioca até o ano de 2017,⁵ abrangendo cinturões de favelas como o da Zona Sul, Zona Oeste e Zona Norte da cidade, como, por exemplo, Chapéu-Mangueira e Babilônia, Pavão-Pavãozinho e Cantagalo, e privilegiando a ocupação de territórios localizados em pontos estratégicos de circulação e/ou próximos a bairros economicamente valorizados da cidade.

As favelas Pavão-Pavãozinho-Cantagalo, localizadas no entorno de Copacabana, na Zona Sul da cidade, anteriormente contempladas pelo GPAE, receberam, logo em 2009, as bases da UPP nesse novo programa de segurança em reorganização da cidade. Para evitar a contaminação dos agentes por um ethos militarizado que privilegiava a tríade “tiro-porrada-bomba” (Muniz et al., 1997) nas políticas de segurança implementadas pela Polícia Militar do Rio de Janeiro, a saída encontrada pela polícia foi o uso de recrutas⁶ – “novos policiais” –, parte deles do interior do estado do Rio de Janeiro, e que, portanto, não estariam “contaminados” pela cultura tradicional da polícia – que já tinha trazido sucessivos fracassos, como o GPAE. O programa, nesse contexto, tinha que “dar certo” – mesmo que os princípios de proximidade não fossem alcançados. Ora, a necessária manutenção da representação da cidade como uma “cidade maravilhosa” – para sua entrada no ranking das cidades turísticas internacionais dada a proximidade dos megaeventos, como a Copa do Mundo de Futebol, em 2014, e os Jogos Olímpicos, em 2016 – e a demanda constante por uma sensação de segurança que pudesse assegurar os acessos da cidade e a ordem pública, perpassam, portanto, a solução da questão da violência urbana, que vinha sendo mais noticiada nas últimas décadas.

Graham (2010) define militarização como a justificativa moral e ideológica que permite transformar todos os espaços em “campos de batalha”, inclusive as ruas e espaços públicos das cidades contemporâneas, constituindo assim um cenário de guerra intermitente (cf. Charleaux, 2010). O conceito de “novo urbanismo militar”, por exemplo, busca dar conta do paradigma da cidade como lugar da guerra contemporânea permanente. A metáfora da guerra (Leite, 2012) se estende para diversos domínios da vida urbana: guerra contra as drogas, guerra contra o terrorismo, guerra contra o crime, guerra contra a insegurança. Nesse contexto, observa-se que todas essas modalidades de guerra compõem um dispositivo mais amplo, de guerra aos pobres – compreendida aqui como uma forma de governo desses territórios e populações que conjuga vigilância, controle, exploração e opressão. Porém, no Brasil, e especificamente na cidade do Rio de Janeiro, as articulações políticas são o que move as políticas públicas, sendo necessário, portanto, compreender os atores que operacionalizam tais demandas dentro dos próprios territórios e, ao mesmo tempo, como as políticas produzem os próprios atores e essas novas subjetividades.

Atuando diretamente para manutenção da ordem através de um tipo de policiamento ostensivo, as UPPs, enquanto foco da nova agenda de políticas, contribuíram também para a atração de investimentos, promovendo uma mudança no interesse mercadológico direcionado às favelas pacificadas (e aos seus favelados) ao trabalhar na construção de uma imagem menos conflituosa do Rio de Janeiro. Para gestão técnica dos recursos e resultados do programa, a política de pacificação se fez, por outros meios, integrada. Ao utilizar “convênios e parcerias firmados entre segmentos do poder público, da iniciativa privada e do terceiro setor” (Rio, 2018), o programa de pacificação se configurou como modelo de parceria público-privada e da sociedade civil. Entre os parceiros desse programa estiveram o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), a Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), o Viva Rio, a empreiteira Odebrecht, a Confederação Brasileira de Futebol (CBF), o grupo EBX e a Coca-Cola Brasil, entre outros mais pontuais (Rio, 2018). O controle territorial da favela interessa, portanto, à ordem legítima e, nesse sentido, à imagem de uma cidade que potencializa suas diferenças – e lucra com elas, sob a lógica da racionalidade neoliberal (Dardot e Laval, 2014),⁷ que opera também nas fronteiras, muitas vezes porosas e indiscerníveis, entre o legal e o ilegal, o lícito e o ilícito, o formal e o informal.

Nesse sentido, o processo de pacificação das favelas do Rio de Janeiro foi marcado pela entrada das forças de segurança belicamente equipadas para controlar e ordenar o território e para preparar, em sua traseira, a entrada das grandes empresas, que passaram a direcionar suas atividades ao mercado antes inacessível de forma direta – visto o poderio do tráfico e/ou dos grupos armados das milícias⁸ em sua configuração de ilegalismos antes da retomada desses territórios pelo estado formal militarizado. A ideia é, então, romper com a favela como espaço de carência e “não cidade” e pensá-la como espaço de potência e identidade da própria cidade, nessa sua nova gestão empresarial. A partir da articulação de um modelo de política pública militarizado e (supostamente) preparado para a mediação dos conflitos, os favelados(as) são assim inseridos como consumidores – e trabalhadores não especializados –, numa inserção não simplesmente “cidadã”, mas moral e formalmente racionalizada.

Esta relação entre Estado (como representante da ordem) e mercado (como representante do capital) nas favelas pacificadas gera, portanto, intensas contradições. Se, por um lado, a formalização de microempresas e serviços propicia novos tipos de participação (suposta melhoria nos serviços contratados, oferta de cursos de capacitação, ampliação dos potenciais turísticos e expansão do comércio interno), por outro, é possível observar as inseguranças dos moradores em relação à sustentabilidade das políticas – consideradas por muitos que seriam descontinuadas após os megaeventos –, o medo da remoção (por interesses mercantis ou devido à valorização imobiliária) e o efeito da formalização, com o aumento do custo de vida (Polycarpo, 2018).

Com mais de uma década desde sua inauguração, o modelo de pacificação implementado no estado do Rio de Janeiro, mais especificamente em áreas estratégicas da cidade do Rio de Janeiro, foi capaz de explicitar os interesses de uma racionalidade neoliberal que pretende “integrar” apenas por uma via, a de mercado. Porém, justamente pela instabilidade de seu projeto político, pautado em governos, agendas e financiamentos temporários,⁹ a reformulação de seu modelo de política – e de cidade – é retomada constantemente como pauta. Para além das políticas de segurança pública militarizadas, políticas de urbanização e programas sociais, o programa de pacificação envolveu outros agentes do Estado e organizações da sociedade civil, englobando convênios e parcerias com segmentos do poder público, da iniciativa privada e do terceiro setor, como parte de um mesmo processo da participação do setor privado e suas redes de política na formulação e implementação de políticas públicas de segurança.

Militarizando a segurança: redes como continuidade

Na esteira do programa de pacificação, determinados setores da sociedade despontaram ao atuar de forma empreendedora na tentativa de resolução de conflitos, em uma lógica de integração de interesses e dispositivos neoliberal. Nesse sentido, um dos grandes legados¹⁰ da pacificação não foi a dita polícia de proximidade, mas, sim, a militarização dos territórios e suas populações e a operacionalização da política de segurança pública com base em interesses de mercado. Por militarização consideramos aqui o emprego de estratégias militares de confronto e guerra, em que o monopólio legítimo da força física e policial é usado contra residentes das cidades assim definidos/classificados como “inimigos”. Em torno dessas práticas militarizadas, territórios são ocupados e corpos são reprimidos, e, dessa maneira, a resolução de conflitos é naturalizada a partir do uso da força e da violência, fazendo com que a presença militar seja considerada a única forma de manutenção da ordem – em reprodução de sua “metáfora de guerra” (Leite, 2012).

Apesar do seu suposto fracasso, com o desmantelamento da política e de seus gestores, o modelo de pacificação provocou grandes efeitos nas formas de se fazer política na cidade, que permanecem nas práticas e experiências mais recentes. A ocupação das favelas se apresentou como uma intervenção militar-empresarial da ordem, que reforçou a centralidade da prática repressiva em atendimento às populações vulnerabilizadas. Esse modelo passa a fazer parte das políticas de gestão da cidade, reforçando territórios e fronteiras. A operacionalização da política (e da polícia) tem se dado pela ampliação das propostas de intervenção no sentido favela-asfalto, fazendo com que as práticas experimentadas no controle das populações das favelas sejam aplicadas a outras populações de “indesejáveis” da cidade e tenham novas reconfigurações a partir, principalmente, dos anos 2015-2020. Por isso, tomaremos como referência duas experiências de destaque: os programas Segurança Presente e Rio+Seguro, implementados em específicos territórios.

O programa Segurança Presente e o governo estadual

Iniciativas como o programa Segurança Presente – antes Operação (Rio, 2015) –, em atuação desde 2015 em algumas áreas estratégicas da cidade do Rio de Janeiro, demonstram que a técnica integrada de ação é o modelo para as políticas de racionalidade neoliberal sobre a cidade. Integração, nesse sentido, está intrinsecamente relacionada não à integração de territórios ou populações a partir de políticas públicas de acesso a bens e serviços, mas de poderes e setores em um mesmo objetivo, como um modelo de gestão (técnica) integrada. Com essas inovações nos programas de ação de governo no Rio de Janeiro, tal integração pode ser analisada, como bem apontam Hirata e Cardoso (2016), a partir da coordenação como técnica de governo da ordem urbana e da segurança pública na cidade, ou seja, a partir da centralidade da coordenação, entre diversas agências, atores ou níveis de atuação, na composição das políticas e programas de governo. Nesse “novo” programa Segurança Presente, a coordenação aparece como um fator central à tentativa de efetivar seus objetivos, mobilizando uma multiplicidade de elementos e agenciando uma pluralidade de atores heterogêneos para construí-la e mantê-la.

Em um modelo de vigilância pós-pacificação (cf. Polycarpo, 2019), o programa Segurança Presente se inicia por meio de uma parceria com o empresariado carioca, ao ser bancado pelo Sistema Fecomércio em convênio com o estado, através de um contrato inicial de dois anos (O Globo, 2017a). Nascido no âmbito da Secretaria de Estado de Governo, juntamente com a Operação Lei Seca, foi transferido, em 2016, para a Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos (Rio, 2016) e hoje segue em parceria também com a prefeitura, e mais diversos órgãos que atuam coordenados em sua ação: Polícia Militar, Polícia Civil, Comando Militar do Leste, Guarda Municipal, secretarias municipais de Ordem Pública, de Desenvolvimento Social, de Conservação, de Transportes, Comlurb, o Centro de Operações Rio (COR), da prefeitura, e o Centro Integrado de Comando e Controle (Cicc), do estado. O programa, que tem como objetivo combater pequenos delitos e cooperar na segurança pública em locais estratégicos, conta com a participação de policiais militares da ativa e da reserva e agentes civis egressos das Forças Armadas. A sua atuação não se restringe a áreas supostamente de risco como as favelas e periferias, mas tem como foco áreas de especial interesse da cidade, como Centro, Lapa, Aterro do Flamengo, Lagoa, Tijuca, Leblon e Copacabana, por exemplo, áreas em demanda pela sociedade civil.

Tal programa se faz desvinculado institucionalmente das políticas de segurança pública até então implementadas e nasce a partir da sociedade civil organizada e seus setores de empresariado. Por esse motivo, inclusive, o ex-secretário de segurança, José Mariano Beltrame, em exercício no momento da sua criação, teceu críticas à sua formulação baseada em convênio com a Fecomércio sem haver consulta à pasta já em atuação no âmbito da segurança pública. Para ele, havia uma percepção de que o programa de governo se pretendia como uma “vigilância privada” que não trabalha a partir da incidência de crimes, mas, sim, a partir de quem “paga” por segurança (cf. Extra, 2017). Apresentado como “efeito colateral” do programa Segurança Presente, policiais da Polícia Militar, por exemplo, preferem, de fato, atuar no projeto privado a fazer hora extra no Batalhão, pois o programa, em seu financiamento, garante um melhor pagamento em contratos assinados pela Secretaria de Governo (Segov).

Em 2019, por meio de promessas de uma campanha que tinha como principal foco o reforço à atuação da Polícia Militar em seu papel repressivo, principalmente nas periferias e favelas do Rio de Janeiro – como a política do “mirar na cabecinha” (cf. Veja, 2018) –, o então governador Wilson Witzel (PSC) põe fim à Secretaria Estadual de Segurança Pública (Seseg) (cf. Rio, 2019), e estabelece a implementação e avaliação das políticas de segurança e suas polícias sob a coordenação das próprias polícias, militar e civil, e suas secretarias especiais. Com a extinção da Seseg, portanto, as polícias do Rio de Janeiro garantem maior autonomia, não havendo outro órgão a que se exija, por exemplo, prestação de contas a respeito de suas ações e programas.

Por reordenamentos e adaptações no decorrer desses sete anos de programa, o Segurança Presente se destaca como um grupamento de atuação ostensiva nas localidades, implementado como parte de acordo com organizações de comércio e hotelaria, em convênios do governo do estado com a iniciativa privada. A atuação junto a outros órgãos de governo, como os plantões da Secretaria de Assistência Social, vem depois e se faz presente apenas em algumas das localidades. Dessa forma, o policiamento se mantém negociado por meio de financiamento privado, através de interesses dos pagadores e do investimento direcionado do estado, que oferece benefícios aos agentes empenhados no programa.

Em Copacabana e Leme, territórios acompanhados durante a realização desta pesquisa, em especial, o programa, inaugurado em 20 de janeiro de 2020, teve apoio do Fundo Estadual de Fomento à Operação Segurança Presente (Fefosp), aprovado pela Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (Alerj) e alimentado pela Lei Orçamentária Anual (LOA), com doações, empréstimos e aplicações da iniciativa privada. Mesmo que extraoficialmente, os policiais empenhados atendem às demandas dos seus pagadores para além de um serviço público universal, como seguranças locais do processo de militarização¹¹ do espaço urbano – e da vida social. Sua missão, porém, se pauta no slogan da “polícia de proximidade”, com agentes em contato direto com a população nas ruas, por meio de uma “abordagem cidadã” que conquista a confiança daquela comunidade (cf. Rio, 2024).

O projeto Rio+Seguro e o governo municipal

O mais recente exemplo das redes de cooperação na disputa e configuração das políticas de segurança no Rio de Janeiro é o projeto Rio Seguro e Vigilante, slogan da anterior administração municipal, anunciado pelo então prefeito Marcelo Crivella (Republicanos) no seu Plano Estratégico 2017-2020 (Rio, 2017a). Tendo seus interesses fixados desde sua apresentação, a prefeitura reafirma as parcerias já iniciadas ao dar importância ao “esforço de cooperação” do governo, mobilizando os técnicos e representantes das secretarias e órgãos envolvidos, além dos secretários em conexão direta com o prefeito. Dessa forma, um coletivo de gestores, organizados em think tanks, ou como mais bem apresentado no Plano Estratégico 2017-2020, em uma “usina de ideias, um laboratório de pesquisa, coordenação e consolidação de planos e iniciativas de governo” (ibid., p. 9), é responsável por dar suporte à administração na elaboração e gestão de políticas, compatibilizando o Plano Plurianual (PPA) e o Plano Diretor (2020-2030) da cidade do Rio de Janeiro.

Com essa iniciativa posta como prioridade de governo, a prefeitura se lançou como mais um poder de polícia ao buscar fortalecer a Guarda Municipal na prevenção e combate à criminalidade, para além das suas atribuições enquanto ordem pública e patrimonial. Dessa forma, mais uma vez, se faz necessário delimitar a quem combater e a quem prevenir, administrando, portanto, a própria sensação de segurança através de mais uma vertente da militarização – e da policialização – da cidade, de acordo com interesses bem específicos e suas formas de marcação de territórios e identidades. No mais, em aproveitamento de articulações e coordenações anteriores, se mostra cada vez mais fortalecida a parceria com a iniciativa privada na implementação de políticas, podendo ser, mais uma vez, observada a partir da criação do Fundo Especial de Ordem Pública (Feop) e do incentivo à instalação de mais mil câmeras de vigilância pela cidade, junto ao empresariado e sociedade civil organizada, por exemplo.

A utilização de câmeras de vigilância, como dispositivo estratégico de controle e tecnologia de governo, passou a ganhar grande repercussão com a criação do COR pela prefeitura, em 2009, que, como parte da Secretaria de Ordem Pública (Seop), tem se esforçado a buscar objetivos de ordem pública (Cardoso e Hirata, 2016); e do Cicc, do governo do estado, criado enquanto dispositivo sociotécnico de apoio ao funcionamento e gestão dos megaeventos, em 2013. Ao firmar ainda mais a produção de uma cidade securitária (Hirata, 2012), a prefeitura do Rio de Janeiro se propõe, então, a gerenciar cada vez mais vigilância privada em busca de incentivo à segurança pública sob a égide constante do combate à violência urbana. Ademais, a aprovação de parte da sociedade comprova que a troca de liberdades civis – corroborada através do controle e do monitoramento das câmeras por empresas e órgãos de governo para uma demanda de ordem e segurança – é um caminho que pode ser trilhado politicamente, ou seja, que pode ter resultados econômicos e eleitorais expressivos.

No reforço a essa gestão integrada da segurança pública, está também a política de incentivos ao programa Segurança Presente, de parceria da Fecomércio com o governo do estado, que, nessa fase, elege a orla carioca como ponto de maior relevância de lazer e de turismo. Essa política, expressa no Plano Estratégico, passa a focar no pagamento de bonificação, pela prefeitura e suas parcerias, aos agentes de segurança pública estadual e municipal em atuação, através do atingimento de metas de redução da criminalidade nas regiões da orla da cidade, preestabelecidas pela Secretaria Municipal de Ordem Pública, responsável pela apuração, pela reestruturação e pela manutenção do Programa Segurança Presente já estabelecido, se estendendo também às regiões da orla, de forma sazonal (Rio, 2017a, p. 112).

A partir das diretrizes anunciadas pela prefeitura, em outubro de 2017, na Câmara de Vereadores, o vereador Marcelo Arar (PTB) propõe o projeto Rio+Seguro (cf. Rio, 2017b), apoiado pelo prefeito Marcelo Crivella e pelo então secretário de Ordem Pública, Paulo César Amêndola,¹² ex-coronel da Polícia Militar e da Guarda Municipal, responsável por criar o Bope. O princípio do projeto se assemelha muito ao do programa Segurança Presente, pois se baseia em pagar agentes de segurança de folga para que eles reforcem o policiamento em determinados locais, assim definidos como estratégicos. A diferença é que, em vez de policiais militares e reservistas, serão guardas municipais e PMs de folga a atuar nessas áreas, por meio do Programa Estadual de Integração na Segurança (Proeis). Como zona prioritária e laboratório para a implementação do projeto, o bairro de Copacabana (cf. O Globo, 2017b) (com extensão ao Leme), na Zona Sul do Rio de Janeiro, foi o primeiro a receber o projeto, em 3 de dezembro de 2017 (cf. O Globo, 2017c), sob a supervisão do Coronel Paulo César Amêndola. A justificativa para isso foi a proximidade do Réveillon, sendo um bairro de entrada para os turistas, e o suposto aumento nos índices de criminalidade, em especial do roubo a transeuntes. O objetivo de tal projeto é o combate à criminalidade, a pequenos furtos e delitos, o acolhimento dos moradores de rua e ordenamento urbano, atuando diretamente com os órgãos públicos municipais, estaduais e com organizações da sociedade civil no policiamento ostensivo e diário dos bairros e da orla.

A partir de canais de diálogo abertos com os órgãos públicos – como as polícias e as secretarias municipais e estaduais, por exemplo –, moradores(as) dos bairros de Copacabana e Leme têm participado ativamente do policiamento do bairro, seja por meio de reuniões mensais com os membros do Conselho Comunitário de Segurança (CCS-ISP) ou por mensagens diárias nos grupos de WhatsApp monitorados pelos agentes de segurança (Polycarpo, 2021; 2022). Diante desses canais e das suas diferentes formas de agenciamento e monitoramento da atividade policial, a sociedade civil e, especialmente, a sociedade civil organizada em diferentes representações de bairro, se torna ainda mais atuante na avaliação e no aperfeiçoamento das políticas de segurança.

A participação não se faz apenas por meio de denúncias e demandas, mas ao coproduzir, junto aos agentes, os dados e as estratégias de atendimento ao bairro. A interação das redes de polícia e política se dá, portanto, entre seres humanos (agentes e moradores) e seres não humanos (celulares e redes sociais), permitindo um maior envolvimento entre diferentes atores e seus papéis sociais no aperfeiçoamento das políticas, em redes que envolvem também relações de confiança e direcionamento de recursos. As redes que se formam em torno de interesse por meio de um conjunto de estratégias, táticas e técnicas têm, porém, por efeito e não causa, relações de poder.

Com vistas à ampliação dessa experiência, em 7 de junho de 2019, a prefeitura do Rio, em parceria com a União, lançou o Rio+Seguro Fundão, programa de atuação na área da Cidade Universitária da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Ademais, como parte das promessas da prefeitura e da Secretaria de Ordem Pública (Seop), no dia 22 de janeiro de 2020, o Rio+Seguro Jacarepaguá foi inaugurado, na Freguesia, em Jacarepaguá, Zona Norte da cidade. Além da ampliação do projeto pelo novo secretário de ordem pública, Gutemberg Fonseca, nessa fase se destacou o uso de uma nova tecnologia de patrulhamento: câmeras individuais instaladas no uniforme de agentes para monitoramento das ações policiais, e reconhecimento facial e de placas de automóveis. Até o fim de abril desse mesmo ano, o programa já havia chegado a outras seis regiões – Anil, Taquara, Pechincha, Tanque e Praça Seca, em Jacarepaguá, além do centro de Campo Grande. Diante dessas experiências, observamos que a percepção do crescimento da chamada violência urbana tem reordenado as políticas de segurança pública nos âmbitos federal, estadual, municipal e local e reorganizado as formas de se produzir cidade e sociabilidade a partir de uma lógica de gestão orientada pelos sucessivos fracassos e descontinuidades dos programas anteriormente implementados. A produção do fracasso da política cria, a cada momento, como justificativa, uma “nova” política de segurança e, com ela, traz novos atores e novos dispositivos para operacionalização da segurança e da própria polícia em cada diferente território.

A acumulação social do fracasso da segurança

Mesmo que tenham sido realizadas tentativas frequentes de aproximação das forças de segurança com as classes populares – e, em certa medida, com as diretrizes básicas dos direitos humanos –, a insatisfação com as polícias, de um lado, pela sua ineficiência na administração dos conflitos, e o embrutecimento das políticas, de outro, em razão, justamente, da legitimação de sua violência, representam uma constante crise das polícias e das políticas de segurança pública no Brasil e, em especial, no Rio de Janeiro.

Nas últimas décadas, vimos que o “problema da segurança pública” (Machado da Silva, Leite e Friedman, 2005) se manteve pautado em uma inflexão civilizatória que, por um lado, propunha “civilizar” as classes perigosas, de modo a impedir a dissolução da ordem social, e, por outro, “civilizar” as próprias instituições policiais, de modo a tornar os controles sociais da vida urbana mais transparentes e legítimos aos olhos da sociedade civil. Nesse sentido, a cidadania, como pressuposto democrático, foi se conformando apesar dos direitos civis de uma grande parcela da população, e, assim, os ideais civilizatórios tornaram as classes médias e altas os únicos cidadãos enquadrados sob a segurança e proteção do Estado – em detrimento dos “outros”. O crescente sentimento de insegurança e medo do crime violento que se espalhou pelas camadas médias urbanas das grandes cidades, deu uma boa margem de autonomia ao funcionamento dos aparatos institucionais de segurança, que, com isso, convergiram todas as demandas, por mais contraditórias que fossem, de recomposição do tecido social, para o policiamento ostensivo. Como resultado, hoje, redes de política ordenam as práticas em um processo de policialização dos corpos e das rotinas cotidianas, e ganham legitimidade através dos programas de “policiamento de proximidade”.

Por policialização compreendemos, aqui, o uso de práticas de fiscalização e controle por meio do que se define como o “trabalho de polícia” e que tem, sistematicamente, se espraiado para práticas civis e comunitárias em razão do acesso a novas tecnologias de vigilância – como as câmeras, os drones, os próprios celulares e/ou as mídias digitais. Ao tornar a continuidade das rotinas cotidianas um caso de polícia, atores sem necessário envolvimento com os regimes de militarização tornam o ato de policiar parte de um exercício de cidadania pautado na tentativa de garantia de sua sensação de segurança – seja por meio de câmeras de vigilância instaladas em casas e calçadas por empresas privadas, seja no monitoramento constante das atividades de vizinhos e transeuntes por celulares particulares, até o diálogo direto com agentes de segurança oficiais (e não oficiais) para atuar na proteção de suas calçadas e estabelecimentos.

Em suma, as relações entre Estado, mercado, sociedade civil e seus dispositivos de controle social e urbano estão sendo reordenadas em novos tipos de parcerias, capazes de integrar e segregar, de forma estratégica, corpos e experiências de vida na cidade por meio de programas de segurança pública. Esses programas tendem à policialização de territórios e populações baseada em uma lógica securitária que prioriza a segurança (e a vigilância) em detrimento das liberdades civis individuais. Para controlar os “indesejáveis” e os “inimigos urbanos” e/ou manter as massas produtivas e obedientes, têm-se a vigilância como necessidade. As estratégias de comando e controle, por exemplo, contam com técnicas e redes inspiradas na lógica da administração de empresas, ganhando configurações próprias a cada aplicação e implementação de programas, a partir de um modelo que Cardoso (2019) chama de modelo gerencial-militarizado, que combina a tradição autoritária, hierárquica e intervencionista das polícias e instituições de segurança e militares com a administração de empresas e sua gestão burocrática. Em torno desse modelo, estão os agentes de ponta, como policiais militares e guardas municipais dos programas Segurança Presente e Rio+Seguro, por exemplo, os gestores e coordenadores técnicos que administram os programas de segurança pública, e os moradores(as) dos territórios atendidos, tanto por meio dos dispositivos formais quanto por meio dos dispositivos informais que alimentam o modelo e seu sistema sociotécnico.

Como vimos, as tecnologias empenhadas para implementação dos programas de segurança pública em atuação no Rio de Janeiro contam com uma rede de política coordenada capaz de garantir a sua operacionalização, seja por meio do seu financiamento ou por meio da sua própria coprodução. Ao coordenar e controlar as rotinas cotidianas de transeuntes e, até mesmo, de agentes públicos, a rede sociotécnica (Latour, 2012) de atores e dispositivos em torno dos programas de segurança transcende o controle da própria política, acumulando socialmente seus fracassos e gerindo a crise permanente da segurança pública (Polycarpo, 2021). Nesse caso, por meio desses dispositivos, são também produzidas novas sociabilidades – e subjetivações.

Ao longo das disputas em torno da política de segurança pública no Rio de Janeiro, o aperfeiçoamento da lógica de fiscalização e controle em escala sociotécnica é parte do que chamamos de sociabilidade gerencial-policial (Polycarpo, 2022), que se atualiza em novos dispositivos sociotécnicos capazes de orientar todos os cidadãos – para além dos agentes de segurança – a uma policialização das condutas rotineiras por meio de redes de política coordenadas. Nesse sentido, casos corriqueiros de pequenas desordens e/ou infrações são produzidos como casos de polícia que merecem controle e repressão pública (e também privada), mobilizando uma série de agentes e técnicas de vigilância. Isto se dá pois o modelo gerencial militarizado das políticas de segurança pública transfere para as polícias – e para o policiamento – a solução para todos os males sociais através da implementação de formas cada vez mais agressivas, invasivas e restritivas de policiamento, e, com isso, uma rede de moradores(as) resolve participar desse gerenciamento operando as ações de ordem e fiscalização a partir de seus próprios meios.

A noção de rede e, propriamente, a noção de território são também chaves para compreendermos as disputas em torno da política de segurança e os próprios conflitos a partir do que se planeja como “polícia de proximidade”. Experimentadas em sucessivas descontinuidades, as práticas do policiamento de proximidade, até então, não trouxeram grandes resultados no que seria o combate à violência urbana e a neutralização de sua sensação de segurança – a cidade ainda convive, inclusive, de maneira progressiva, com o medo da violência e do crime. A partir das favelas e periferias, as polícias mantiveram sua ação opressiva e violenta contra moradores(as) sem que fosse possível consolidar qualquer garantia de cidadania apenas através de uma ocupação militarizada. A partir dos bairros do “asfalto”, as tentativas de integração, por um lado, e de privatização da segurança, por outro, vão sendo ampliadas, porém ainda sem uma avaliação consistente sobre seus efeitos para os(as) moradores(as) e para a cidade como um todo.

Tal coordenação de polícias e dispositivos de segurança conforma redes e traz novas concepções sobre o papel das instituições, em reorganização interna e operacionalização externa com a sociedade civil e suas demandas. Essas redes são a atual base das políticas públicas de segurança no Rio de Janeiro e representam – bem como constroem – novos conflitos na disputa pela cidade. Na prática, o que vemos é que não há complementaridade nem cooperação entre as instituições – os níveis hierárquicos se chocam e as atribuições são parte de uma competição por cargos e gratificações. Porém, os atores nelas envolvidos coordenam as ações a partir de interesses particulares, orientados de acordo com o território e com a rede da qual fazem parte, a nível local. E, nessa disputa, o território é, de fato, um importante marcador, capaz de produzir legitimidade e reforçar fronteiras e identidades. Uma boa relação com os(as) moradores(as) do bairro é, nesse sentido, a chave para o sucesso ou o fracasso de uma “polícia de proximidade”, por exemplo.

Quando canais de diálogo se ampliam para uma relação direta entre agente-cidadão através do uso de dispositivos móveis e mídias digitais, a coordenação como técnica de governo das condutas cotidianas ganha outro alcance. Diante de um trabalho etnográfico realizado em grupos de WhatsApp,¹³ por exemplo, entre 2018-2022, foi possível observar os diálogos e as negociações para implementação dos programas de segurança nos bairros de Copacabana e Leme, na Zona Sul da cidade (Polycarpo, 2021; 2024). Tornou-se costume, portanto, para os agentes do projeto Rio+Seguro, atuante nos bairros em questão, postagens matinais em apresentação à equipe de plantão e postagens ao fim do dia trazendo os resultados das operações nos grupos de WhatsApp. E os(as) moradores(as), com essa pronta resposta, passam também a aprender (e apreender) as linguagens da própria ação policial, trabalhando em conjunto na mediação de conflitos.

O fluxo de policiamento nos bairros é, então, construído a partir dos chamados e das estratégicas de cada grupo em atendimento. Como peças fundamentais do tripé montado para solução da segurança pública e da desordem urbana no Rio de Janeiro – Polícia Militar, Guarda Municipal e movimentos de bairro –, os(as) moradores(as) dos bairros, portanto, são operadores de uma rede sociotécnica que gerencia as forças policiais no controle social e urbano em determinados territórios da cidade. Ao privilegiar a atuação “integrada” de diferentes setores da segurança e da ordem pública no Rio de Janeiro, a política de segurança ganha novos olhares e agentes na defesa da ordem: os(as) moradores(as) legitimamente reconhecidos com seus smartphones – e mídias digitais.

O suposto fracasso das políticas de segurança pública até então, expresso em programas, projetos e parcerias descontinuados e continuamente reformulados, tem sido capaz de produzir novas sociabilidades e aperfeiçoar dispositivos que alimentam as redes sociotécnicas e a própria polícia, borrando ainda mais as fronteiras do Estado e os interesses que pautam a inscrição dos inimigos urbanos brasileiros e a policialização das rotinas cotidianas. Essa reconfiguração de atores põe em xeque a operacionalização das políticas, e serve a narrativas que priorizam o “sucesso” apesar dos “fracassos” (Ferguson, 2009; Gupta, 2018) e da crise permanente. A policialização está produzindo na vida cotidiana uma sociabilidade gerencial-policial que aperfeiçoa as técnicas de vigilância e controle para todos os espaços da cidade. E enquanto a polícia for incumbida de travar guerras simultâneas contra as drogas, o crime e a desordem, teremos um policiamento agressivo e invasivo que criminaliza desproporcionalmente os homens jovens, pobres e negros. O que estamos testemunhando, em especial no Brasil, é uma crise política que se configura em uma crise permanente da segurança pública, produzida por uma acumulação social dos fracassos de estratégias e programas de segurança que tomam a violência a partir apenas das estatísticas e não atacam, propriamente, as suas bases. Em todos os níveis, lideranças partidárias e representantes das camadas médias em operacionalização das políticas de segurança abraçaram uma política neoconservadora que enxerga todos os problemas sociais como problemas de polícia e os tornam casos de polícia.

Considerações finais

As concepções sobre ordem, violência, segurança e crime pautam as formas de se fazer política – e de se fazer polícia – nas cidades contemporâneas de acordo com demarcações físicas e simbólicas de fronteiras, territórios e identidades. Nesse sentido, a policialização dos conflitos urbanos instaura uma ordem sistêmica gerenciada pela lógica militarizada – tanto no que vêm a ser as intervenções das Forças Armadas nos territórios urbanos, quanto no que vem a ser a atuação dos destacamentos civis como forças de segurança.

No Rio de Janeiro das últimas décadas, é a metáfora de guerra que constitui, portanto, a questão social como um caso de polícia, demandando maior pacto e integração entre as agendas federal, estadual e municipal na proposição de políticas de segurança em relação direta com moradores(as) reconhecidos e legitimados por suas redes de política. Apenas para que não restem dúvidas, é importante destacar a representação do que se compreende como uma função policial para que possamos compreender como se configuraram, nas últimas décadas, os casos de polícia – e a policialização do cotidiano. Aqui, não estamos lidando com a criminalidade violenta, ou com uma criminalidade organizada, nem muito menos com o que Machado da Silva (1999) define como violência urbana – diante do que se reconhece como o aumento de casos de violência física e patrimonial. Estamos lidando com a policialização da questão social e dos interesses políticos em torno dela.

Os aparelhos repressivos e suas formas de governo de condutas já foram analisados por diferentes perspectivas desde, por exemplo, Foucault (2008), definindo as formas de atuação do Estado e as formas de controle da população para manutenção de determinada ordem. No entanto, como vimos, quando falamos das grandes cidades contemporâneas, as estratégias para condução de condutas da população em gestão da desordem passam a ser administradas a partir de novas tecnologias e técnicas de governo (Dardot e Laval, 2012). No Brasil, por exemplo, uma concepção muito particular dos problemas de manutenção da ordem pública, com ênfase nos aspectos que configuram a fragilidade dos órgãos de controle e repressão, não se trata mais de casos ligados às práticas da corporação policial, nem de um mero problema de eficiência dos aparelhos repressivos, pois que passa a envolver o debate sobre a expansão (ou não) da cidadania. A desordem passa a ser negada como algo em si e reduzida à mera ausência da ordem frente ao controle do Estado – por isso, intervir, ocupar, retomar o seu monopólio legítimo.

Sendo assim, é importante refletir sobre as relações de força que estruturam um complexo de práticas associadas ao que é definido como crime comum e como violência urbana, interferindo radicalmente sobre a organização da vida cotidiana nas grandes cidades brasileiras, como o Rio de Janeiro. Nesse sentido, como uma sociabilidade instituída, a gestão e manutenção da ordem é também legitimada como uma das formas de estruturação do complexo de forças policiais em disputa, tanto no âmbito da criminalidade comum quanto no âmbito dos efeitos sobre a sensação de insegurança – e a guerra, portanto, é parte do cotidiano das práticas, sejam elas militares ou civis, pois que ela mesma é onipresente.

Por exemplo, Grillo (2019) sugere que, desde os anos 1990, a “metáfora da guerra” vem substituindo a representação da violência urbana e promovendo a incorporação da sociabilidade violenta pela ordem institucional-legal, como uma forma de legitimação da violência de Estado contra a população negra e favelada, em torno do que seria um “massacre” ou “genocídio”. Na gramática que representa o fenômeno, noções como “ausência do Estado”, de um lado, e “monopólio legítimo da força”, de outro, pautam o conflito urbano e a própria (i)legitimidade do Estado. Com os conflitos sociais representados como “guerra”, os princípios da subjugação pelo uso da força podem se transformar em fórmula geral de governo e a ordem jurídico-política democrática pode perder sua legitimidade e sua relevância.

Por isso, novas perspectivas são propostas para a compreensão dos conflitos que estão sendo representados como “guerra”, sendo necessário politizar a análise sobre os conflitos urbanos de maneira a envolver a recuperação de um debate entre desigualdade econômica e uma maior atenção ao racismo. A nova aliança entre neoliberalismo, neoconservadorismo e militarização, como apontam Hirata e Grillo (2019), assume a dianteira do movimento de abandono da aposta de fortalecimento das instituições democrático-liberais em favor de uma necropolítica (Mbembe, 2010) – que, nesse caso, não atua apenas nos territórios de favelas e periferias, mas em todos os territórios que potenciais criminosos, negros, pobres e favelados, possam vir a percorrer ou ocupar, como forma de gestão sobre a vida e a morte em constante produção de vidas precárias. A construção de uma sensação de segurança nos bairros da Zona Sul da cidade do Rio de Janeiro, portanto, traz em si a distinção de uma cidade segregada que posiciona seus(as) moradores(as) em uma guerra constante por territorialidades e identidades – e suas fronteiras. Por isso, aqui, sugerimos que a lógica de fiscalização e controle em escala sociotécnica é parte do que chamamos de sociabilidade gerencial-policial, que, diante da capilarização da sociabilidade violenta como ordem prática das relações citadinas em torno da insegurança e do medo, se atualiza em novos dispositivos sociotécnicos capazes de orientar todos os cidadãos – para além dos agentes de segurança – a uma policialização das condutas rotineiras por meio de redes de política coordenadas.

O que vemos é que a crise permanente da segurança pública e, com ela, a crescente militarização e policialização do cotidiano apontam para a era dos conflitos de baixa intensidade ou das guerras intermitentes, em que as armas em rede combatem inimigos difusos, como as “drogas”, por exemplo. Nesse sentido, a gestão da guerra urbana é tomada como reveladora do caráter produtivo da violência na fabricação da ordem capitalista, retomando a retórica civilizatória como ferramenta ideológica, e revelando o caráter produtivo do próprio fracasso das políticas públicas. Dessa forma, abre-se espaço para que o mercado cada vez mais governe, coproduzindo, implementando e gerindo as formas de se fazer política, polícia e cidade. Através de uma técnica de governo marcada por tecnologias de segurança mais acessíveis a toda a população, porém mais monopolizadas por determinadas empresas, a dominação e o controle de territórios – e corpos –, como parte do controle das condutas e das rotinas cotidianas, passam a ser a prática de um conjunto de cidadãos que, muitas vezes, não a percebem como tal.

O paradigma em questão, portanto, é a ordem local, não propriamente a violência ou o crime, pois que, tão difusos, se expressam por meio de padrões de conduta não apenas criminosos ou desviantes – no que se consideram as legalidades e legitimidades do Estado –, mas “estranhos” àquele lugar designado pelas fronteiras de identidade e territorialidade. A gramática se reorganiza do “criminoso” ao “indesejável”, em que a sujeição se faz pelo que ele representa de desordem e não pelo potencial crime que ele venha a cometer. Essa mudança de enquadramento – da criminalidade para a ordem – se pauta em uma perspectiva de raça e classe que reforça as tecnologias de controle e as formas de se fazer polícia: o policiamento não serve ao combate ao crime, mas, sim, à perseguição ao corpo criminalizável, em potencial, o corpo pobre e negro. Não há, nesse sentido, representação da violência pelo uso da força apenas – mesmo que a autoridade policial seja uma força –, mas pela ordem de classe/raça e sua distinção no conjunto de símbolos que servem àquele determinado território da cidade. Por isso, o “trabalho de polícia” se expande e se reconfigura como efeito de cada conflito de baixa intensidade, sitiando a cidade. Para que tratemos de cidades e de vidas dignas, é preciso refletirmos sobre outras estratégias para além dos programas de policiamento constante e da politização das polícias.

Nota de agradecimento

Esta pesquisa recebeu apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior em todo o seu desenvolvimento (Processo n. 88882.357545/2019-01) e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Rio de Janeiro (Processo n. E-20/200.090/2024).

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Notas

• Declaração de Disponibilidade de Dados:
  Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.
• 1
  De 2018 a 2020, pude acompanhar as reuniões mensais do Conselho Comunitário de Segurança de Copacabana e Leme, observando e entrevistando alguns de seus membros, como moradores(as), lideranças e agentes de segurança. Em 2020, porém, houve interrupção dos encontros presenciais em razão da pandemia de coronavírus, o que fez migrar o trabalho de campo para as mídias digitais, como os grupos de WhatsApp – como veremos adiante.
• 2
  Polícia de proximidade, também conhecida como policiamento comunitário, é uma estratégia que aposta numa relação entre as populações e as forças de segurança, com o objetivo de atuar diretamente na segurança pública e na redução, portanto, da criminalidade. Esse modelo é inspirado em países do Norte, como Canadá e Estados Unidos, e está sendo experimentado no Brasil e, em especial, no Rio de Janeiro, pelo menos, desde a década de 1980 (Polycarpo, 2022).
• 3
  Alguns anos mais tarde, em 2010, o Complexo do Alemão é ocupado pelas forças do Bope, apoiado por outras unidades policiais, blindados da Marinha e helicópteros do Exército. As unidades policiais militares e civis, portanto, assumiram o território da rede de favelas que compõem o Complexo do Alemão com o apoio das Forças Armadas do Brasil e, em junho de 2012, ele passou a estar sob o guarda-chuva de oito novas UPPs na conclusão predeterminada da presença militar.
• 4
  Segundo o Censo de 2010, o Rio de Janeiro possui mais de 750 favelas e periferias urbanas – a memória de seus moradores(as) e os novos dados coletados por grupos e instituições locais, no entanto, referenciam mais de 1.000 favelas e comunidades urbanas na Região Metropolitana. Cf. Lista (2024). Apesar do número de 42 Unidades de Polícia Pacificadora em toda a Região Metropolitana corresponder apenas a cerca de 4% do total de territórios considerados como favelas e/ou periferias, a ocupação militarizada se deu estrategicamente naqueles sob o controle territorial armado da facção criminosa Comando Vermelho (CV), considerando, em especial, o “cinturão” de favelas em torno da Zona Sul e da Zona Norte da cidade, territórios de maior fluxo de turistas e empreendimentos.
• 5
  A política de pacificação foi descontinuada a partir, principalmente, de 2016, em razão das dificuldades de manutenção de seus investimentos e, em especial, pelas mudanças da agenda da segurança, visto novos projetos focando em diferentes territórios e setores na articulação, implementação e disputa da política de segurança pública na cidade do Rio de Janeiro. Em 2021, ao menos 20 destas bases já haviam sido interrompidas no estado. Em 2024, sob a orientação de seus Batalhões, as UPPs passaram a ser incorporadas.
• 6
  Além de diferentes formas de recrutamento, é importante destacar que havia também diferentes formas de remuneração. Por meio dos contratos firmados com setores públicos e privados, os policiais lotados nas UPPs recebiam uma gratificação de R$500,00, à época de início do programa, nos termos do art. 3º, § 5º do Decreto n. 42.787, de 6/1/2011. Porém, o pagamento foi interrompido logo após os Jogos Olímpicos – período em que a crise da política também foi desencadeada.
• 7
  Dardot e Laval (2014) consideram a racionalidade neoliberal como um sistema normativo que produz determinadas relações sociais e é capaz de orientar internamente a prática efetiva dos governos, das empresas e, para além deles, de milhões de pessoas que não têm necessariamente consciência disso e são submetidas a formas de controle de suas condutas com o objetivo de melhor enquadrá-las aos interesses produtivos – e, com isso, não apenas combater o ócio, mas também o mercado não regularizado.
• 8
  A motivação pela “guerra às drogas” produziu uma articulação entre membros do aparato policial, como policiais militares, civis, guardas municipais e bombeiros, além de comerciantes, empresários e políticos representantes da sociedade civil. As formas de gestão dos conflitos em torno de uma “polícia conhecida” para combate ao criminoso, por exemplo, fizeram surgir uma das mais poderosas estruturas de policialização do cotidiano em troca de mercadorias políticas. A milicialização pode ser considerada como uma das expressões mais significativas da militarização no contexto do capitalismo periférico brasileiro.
• 9
  Em 2016, as UPPs sofreram uma redução drástica no orçamento, dada a decretação de “estado de calamidade financeira” no estado do Rio de Janeiro, e, com a intervenção federal de 2018, 12 das 42 UPPs foram extintas e outras 7 foram absorvidas por Batalhões (Vilarouca, Ribeiro e Menezes, 2022).
• 10
  Aqui, usamos o léxico de referência ao que seriam os resultados duradouros de investimentos públicos, como, por exemplo, dentro do debate da realização dos megaeventos na cidade do Rio de Janeiro e o seu legado para a população.
• 11
  A intervenção federal das Forças Armadas, em 2018, aqui também é considerada como mais uma disputa em torno dos agenciamentos de segurança pública militarizada no estado do Rio de Janeiro, nesse caso, a partir dos interesses federais sob esse território e governo em torno do militarismo e de sua gerência técnica.
• 12
  Paulo César Amêndola, desde 1974 responsável por operar as ações de repressão da Polícia Militar, na época da ditadura civil-militar, fez parte do Goesp, da Polícia do Rio, sendo agente da repressão na ditadura e responsável pela captura de muitos guerrilheiros, hoje é referência no planejamento e gestão de políticas de segurança.
• 13
  Além de uma comunicação orientada pelos Batalhões por meio do CCS-ISP, como parte de uma política de atendimento de demandas através das redes de política, grupos de WhatsApp são também formados e gerenciados com agentes, gestores de diferentes órgãos e moradores(as) atuantes. Em 2017, por exemplo, através da divulgação desses contatos nas reuniões do Conselho Comunitário de Segurança, foram criados os grupos “Ordem Pública Copa-Leme” e “Moradores Rio+Seguro”, em Copacabana e Leme, por exemplo, que contavam com 155 e 228 membros, respectivamente, em 2024.

• Editores:
  Lucia Bógus
  Luiz César de Queiroz Ribeiro

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Dez 2025
• Data do Fascículo
  Jan-Apr 2026

Histórico

• Recebido
  13 Dez 2023
• Aceito
  12 Ago 2024