A Tragédia Climática no Rio Grande do Sul e a Força Nacional do SUS: política pública com foco na resiliência diante de novas crises sanitáriasResumo
Os efeitos das mudanças climáticas, como as enchentes recordes no Rio Grande do Sul em 2024, destacam a necessidade de resiliência nos sistemas de saúde para lidar com diferentes crises. A Força Nacional do Sistema Único de Saúde (FN-SUS), criada em 2011, atua na prevenção, assistência e resposta a desastres e emergências epidemiológicas. Durante as inundações de 2024, a FN-SUS mobilizou-se rapidamente, instalando hospitais de campanha e fornecendo cuidados médicos, gerenciamento de condições crônicas, prevenção de doenças infecciosas e apoio à saúde mental. Este estudo sugere que a FN-SUS, ao fortalecer a capacidade do SUS de responder a desastres, também pode desenvolver uma resiliência permanente, inclusive diante de eventos de menor intensidade. Propõe-se que a FN-SUS seja um programa contínuo e proativo, com articulação multissetorial e financiamento adequado, para garantir a manutenção das funções essenciais de saúde pública e a prontidão do SUS para futuras crises.
Palavras-chave:
Resiliência dos sistemas de saúde; Desastres; Estado de Alerta em Emergências; Recuperação em Desastres
Abstract
The effects of climate change, such as the record floods in Rio Grande do Sul in 2024, highlight the need for resilience in health systems to cope with health crises. The National Force of the Unified Health System (FN-SUS), established in 2011, operates in prevention, assistance, and response to disasters and epidemiological emergencies. During the 2024 floods, FN-SUS mobilized quickly, setting up field hospitals and providing medical care, managing chronic conditions, preventing infectious diseases, and offering mental health support. This study suggests that FN-SUS, by strengthening the SUS’s capacity to respond to disasters, can also develop resilience to less intense events. It proposes that FN-SUS should be a continuous and proactive program with multisectoral coordination and adequate funding to ensure the maintenance of essential public health functions and the SUS’s readiness for future crises.
Key words:
Health systems resilience; Disasters; Emergency Watch; Disaster Recovery
Resumen
Los efectos del cambio climático, como las inundaciones récord en Rio Grande do Sul, Brasil, en 2024, resaltan la necesidad de resiliencia en los sistemas de salud para enfrentar las crisis sanitarias. La Fuerza Nacional del Sistema Único de Salud (FN-SUS) se estableció en 2011 y opera en prevención, asistencia y respuesta a desastres y emergencias epidemiológicas. La FN-SUS se desplegó rápidamente durante las inundaciones de 2024, estableciendo hospitales de campaña, brindando atención médica, manejando enfermedades crónicas, previniendo enfermedades infecciosas y ofreciendo apoyo en materia de salud mental. Este estudio sugiere que al fortalecer la capacidad del SUS para responder a los desastres, la FN-SUS también puede desarrollar resiliencia ante eventos menos intensos. Propone que la FN-SUS sea un programa continuo y proactivo con coordinación multisectorial y financiamiento adecuado para mantener las funciones esenciales de salud pública y la preparación para futuras crisis.
Palavras clave:
Resiliencia de los sistemas de salud; Desastres; Vigilancia de emergencia; Recuperación de desastres
Introdução
Os efeitos das mudanças climáticas demonstram suas consequências de forma cada vez mais contundente, como tragicamente exemplificado pelas inundações recordes no Rio Grande do Sul (RS) em 2024. Ocorrências desse tipo devem se tornar cada vez mais frequentes em todo o mundo e colocam à prova a capacidade dos sistemas de saúde para lidar com aumentos súbitos de demanda, mas também desafiam na garantia do seu acesso universal, integral e equânime, a longo prazo; pois as mudanças climáticas também possuem efeitos que transformam a lógica social de maneira permanente.
Esses efeitos serão ainda mais devastadores nos países mais pobres, devido à ocorrência de novos desastres, ao surgimento de epidemias e às crises crônicas enfrentadas pelos sistemas nacionais de saúde. A resiliência emerge, portanto, como um atributo essencial para assegurar a manutenção das Funções Essenciais de Saúde Pública (FESP) em situações inesperadas, sejam elas episódicas ou rotineiras, o que permite enfrentar o descompasso entre as demandas das populações e a capacidade dos serviços, resultante de qualquer volatilidade no funcionamento dos sistemas1.
Diversas iniciativas tanto para fortalecer a capacidade do Sistema Único de Saúde (SUS) quanto para lidar com gargalos de demanda, têm sido realizadas, como a retomada do Programa Mais Médicos e do Programa Nacional de Redução de Filas2-3. Entretanto, desenvolver ações sustentáveis e duradouras, que transformem positiva e permanentemente a resiliência do SUS, continuam sendo um grande desafio para os formuladores de políticas públicas.
Na esteira das grandes emergências em saúde pública, no entanto, propriedades como estado de preparação (preparedness), antecipação e responsividade (responsiveness) e recuperação (recovery) têm se desenvolvido na literatura, de modo a gerar recomendações de organizações de saúde, especialmente quando tratam da capacidade dos sistemas nacionais de saúde de responder a ocorrências que fogem do usual4. Estas recomendações têm ecoado nos governos, na forma de estruturas para lidar com crises e desastres, como a instituição da Força Nacional do SUS (FN-SUS)5, a qual é compreendida como
um programa de cooperação voltado à execução de medidas de prevenção, assistência e repressão a situações epidemiológicas, de desastres ou de desassistência à população quando for esgotada a capacidade de resposta do estado ou município, criado em novembro de 20116.
Tendo em vista à perspectiva futura de recrudescimento das emergências climáticas, é importante que os governos locais e o governo federal se articulem para manter os serviços e Funções Essenciais de Saúde Pública por um período maior, com menos recursos e em condições mais duras. Sendo assim, o papel da FN-SUS se torna cada mais relevante.
Nesse artigo, é traçado um panorama da criação e atuação da FN-SUS, com destaque para as suas ações no recente desastre no RS provocado pelas chuvas intensas. Portanto, é ressaltada a importância da FN-SUS na resposta imediata em situações de crises repentinas, mas também o seu potencial no aprimoramento das capacidades preventivas, absortivas e adaptativas do SUS, que garante o funcionamento de Funções Essenciais de Saúde Pública (FESP) durante crises e, com isso, fortalece a sua resiliência.
A FN-SUS e sua atuação nas enchentes do RS
A definição de resiliência de sistemas de saúde dos Descritores em Ciências da Saúde (DECS/BVS/OPAS) indica caminhos inovadores para a gestão dos serviços do SUS a partir de novos atributos7. Ela define a resiliência como a
Capacidade de adaptação que os sistemas de saúde devem desenvolver e manter para atender de forma adequada ao repentino aumento da demanda causada por eventos extraordinários que afetam a saúde da população, direta ou indiretamente, concomitante à manutenção de seu funcionamento, segurança, qualidade e disponibilidade de serviços7.
A qualidade e disponibilidade de serviços depende do funcionamento adequado das funções essenciais de saúde pública, que não devem ser paralisadas, mesmo durante um evento de saúde pública de grande importância8-9.
A FN-SUS garante que os serviços de saúde cheguem até mesmo às áreas mais afetadas, visando à equidade e à acessibilidade na saúde, em meio ao descompasso entre a demanda pelos serviços e a capacidade existente durante emergências. Além disto, é uma estrutura que está voltada para aumentar rapidez e a habilidade do SUS para desafogar a assistência, tendo respondido a eventos diversos10-11-12. Desta forma, entende-se que a FN-SUS é conceitualmente aderente ao que se espera de componentes do SUS que fortalecem sua resiliência.
Em suas atuações recentes, a FN-SUS se mostrou capaz de fortalecer a capacidade das funções essenciais de saúde pública durante as crises, fornecendo respostas rápidas, coordenadas e abrangentes, ajudando a mitigar o impacto das emergências e garantindo a continuidade do cuidado com as pessoas afetadas.
Desde a sua criação, a FN-SUS realizou pelo menos 4 missões de apoio a situações de desastres naturais (enchentes e deslizamentos), apoiou na gestão de grandes eventos (Rio+20, Círio de Nazaré, Copa do Mundo de 2014 e jogos Olímpicos de 2016), na desassistência (reorganização de Redes de Atenção à Saúde na migração de haitianos e venezuelanos), nas crises humanitárias (assistência aos indígenas Yanomami) e nas tragédias (incêndio da boate Kiss), além dos recentes alagamentos ocorridos em maio de 2024, no Rio Grande do Sul.
Nas recentes inundações no RS, a FN-SUS foi mobilizada 48 horas após os alertas iniciais. A rápida mobilização foi facilitada por protocolos pré-estabelecidos e pela articulação com a Defesa Civil. A força-tarefa incluiu equipes médicas, logísticas e especialistas em saúde pública equipados para lidar com a dinâmica da emergência.
Ao chegar, a FN-SUS instalou hospitais de campanha em locais estratégicos, em que atuou em colaboração com outros setores, como as Forças Armadas e a Defesa Civil, prestando atendimento médico imediato às vítimas das cheias. Quatro hospitais de campanha foram estabelecidos nas áreas mais afetadas, com o fornecimento de serviços médicos abrangentes, que incluiu cirurgia, cuidados intensivos e cuidados de maternidade.
A alocação de recursos, com a inclusão de suprimentos médicos, vacinas e sistemas de purificação de água, foi priorizada com base na gravidade do impacto nas diferentes áreas. Sua ação abrangeu, majoritariamente, o tratamento de lesões, a gestão de condições crônicas exacerbadas pela catástrofe e a prevenção da propagação de doenças infecciosas.
Unidades médicas móveis foram implantadas para chegar às áreas remotas, as quais garantiram que todas as populações afetadas recebessem os cuidados básicos necessários, inclusive nos abrigos. Após a implantação, a FNS estabeleceu vários centros de triagem para priorizar as necessidades médicas com base na gravidade.
Mais de 15.000 pessoas receberam atendimento médico de emergência na primeira semana, sendo possibilitado o tratamento imediato das lesões mais comuns. Aproximadamente, 8.000 ferimentos leves e 1.200 ferimentos graves foram tratados na fase inicial. Também foram criadas unidades especiais e realizadas ações para gerenciamento de condições crônicas como diabetes, hipertensão e asma, que foram agravadas pela interrupção dos serviços regulares de saúde; de modo que contribuíram para a manutenção de serviços essenciais. Portanto, mais de 3.500 pacientes crônicos receberam cuidados médicos e medicamentos necessários.
Ao considerar que as inundações aumentam o risco de doenças transmitidas pela água, como a leptospirose e a dengue, a FN-SUS implementou programas de vigilância e prevenção de doenças, com a inclusão de campanhas de vacinação e a distribuição de kits de higiene. Também foram realizadas iniciativas de educação em saúde pública para informar os residentes sobre medidas para prevenir a transmissão de doenças. Deste modo, a FN-SUS administrou mais de 50.000 vacinas, entre estas a de tétano, de hepatite A e de gripe, para a prevenção de potenciais surtos, além da distribuição de mais de 40.000 kits de higiene, que continham sabão, desinfetante para as mãos, pastilhas para purificação de água e repelente de mosquitos, que foram distribuídos para as famílias afetadas.
Destacam-se, ainda, os desafios de acesso aos serviços de saúde do SUS, que se tornam ainda mais explícitos nas emergências como, por exemplo, o desafio de atendimento de grupos vulneráveis como de idosos e de crianças, e, especialmente, daqueles com deficiência mental e física. Além disso, a contribuição da manutenção de uma FN-SUS pode levantar questões relacionadas à equidade de obtenção à saúde também em relação à raça e ao gênero.
No que se refere à educação em saúde, igualmente uma função essencial, os agentes comunitários de saúde, mobilizados pela FN-SUS, realizaram sessões educativas, de forma que atingiram aproximadamente 60.000 residentes com informações sobre a prevenção de doenças transmitidas pela água e a manutenção da higiene.
Além disso, ciente do impacto psicológico da catástrofe, a FN-SUS prestou apoio de saúde mental às vítimas das cheias, aos voluntários e aos trabalhadores dos abrigos. Isto incluiu serviços de aconselhamento e programas de apoio psicossocial, que foram destinados para ajudar os indivíduos a lidar com traumas e perdas. Mais de 5.000 pessoas receberam sessões de aconselhamento individuais ou em grupo na abordagem de traumas e de sofrimentos emocionais.
Foram estabelecidos ainda programas de apoio psicossocial comunitário, os quais beneficiaram mais de 10.000 residentes. Esses programas incluíram atividades para as crianças e os adolescentes, além de grupos de apoio para os adultos.
As inundações causaram danos significativos às infraestruturas de saúde, os quais perturbaram os serviços em toda a região. A FN-SUS desempenhou um papel crucial na restauração destas instalações, com a realização de trabalho em conjunto com as autoridades locais para reparar hospitais e clínicas danificadas. Além dos hospitais de campanha, a FN-SUS colaborou com as autoridades locais para reparar e restaurar cinco grandes hospitais e vinte clínicas locais, de modo que garantiu a retoma dos serviços regulares de saúde, no prazo de dois meses.
A garantia de um fornecimento constante de recursos médicos era fundamental para manter o desempenho das funções essenciais de saúde, algo essencial para a resiliência do SUS. Neste sentido, a FN-SUS gerenciou a logística de aquisição e de distribuição de suprimentos médicos, com a inclusão de medicamentos, vacinas e equipamentos. A colaboração com parceiros nacionais e internacionais ajudou a racionalizar estes esforços. Como resultado desta ação, mais de 100 toneladas de suprimentos médicos - com a inclusão de medicamentos, vacinas e equipamentos - foram entregues nas áreas afetadas.
Por um programa de fortalecimento da resiliência do SUS
Um SUS resiliente deve possuir capacidade preventiva, absortiva e adaptativa, o que garante respostas adequadas em momentos de crise enquanto sustenta a eficiência de suas funções essenciais. Neste contexto, a FN-SUS contribui de maneira decisiva para a resiliência e deve ser vista como uma política pública indispensável. É essencial que disponha de recursos contínuos e que aja de forma articulada com diversos setores e com áreas do SUS, em particular, com a Atenção Primária, que tem potencial para fornecer informações contínuas, relevantes e confiáveis sobre a dinâmica dos territórios.
Ao considerar a sua atuação recente, nota-se que a mobilização da FN-SUS tem sido exclusiva para respostas para grandes desastres, seguida de desmobilização ao término desses eventos de saúde pública. No entanto, o desenvolvimento das capacidades resilientes do SUS também ocorre no enfrentamento de situações extraordinárias que tensionam a relação entre demanda e capacidade durante a operação de rotina dos serviços. À vista disso, a FN-SUS deve ser uma política pública de funcionamento contínuo, ubíquo e transversal, que aprende, constantemente, a partir de informações compartilhadas, ajuda na antecipação de eventos extraordinários e monitora ameaças de curto prazo. Logo, a prontidão do sistema para eventos de grande importância também é fortalecida.
Condicionar o acionamento da FN-SUS à declaração de emergências em saúde pública de grande importância é um fator limitador que pode afetar não apenas sua efetividade, mas também obscurecer a necessidade de investimentos contínuos em sua manutenção. Isso pode criar a impressão de que a sua capacidade é ociosa na ausência de desastres que afetem direta ou indiretamente a saúde das populações. Considerando a tendência de novas crises - não apenas climáticas, mas também guerras, migrações em massa, surgimento de novas doenças, etc. - dispositivos como a FN-SUS devem estar cada vez mais disponíveis.
Enfrentar os desafios crônicos, que geram o descompasso entre capacidades e demandas, mesmo em eventos menores, é fundamental para o desenvolvimento de capacidades resilientes que podem ser ativadas para lidar com a intensificação dos desastres. Nesse sentido, a FN-SUS pode ser um importante passo para desenvolver uma agenda programática de resiliência no SUS, que envolva desde a criação de estruturas permanentes em nível ministerial até os meios para seu funcionamento e sustentabilidade; assim, incluindo a formação de pessoal, a gestão do conhecimento, o fomento para pesquisa e o desenvolvimento em resiliência, agilidade na mobilização de pessoal e a articulação intersetorial. Essa estrutura atuaria como coordenadora das ações em situações de desastre, mas também na manutenção das funções essenciais de saúde pública em níveis adequados ou, pelo menos, na sua rápida restauração após o desastre.
Conclusão
Quando da ocorrência de qualquer desastre, a necessidade de assistir imediatamente as pessoas atingidas é indiscutível. Por isso, a ação intersetorial, usualmente realizada, é essencial. No entanto, esse ponto de vista tem o objetivo de destacar uma outra faceta, a qual a resposta imediata é reflexo do desenvolvimento contínuo de capacidades resilientes a partir do aprendizado em lidar com perturbações ou eventos inesperados, do monitoramento ininterrupto das funções essenciais de saúde e da antecipação de possíveis ameaças à operação de serviços de saúde - como, por exemplo, foi o caso de colapso no fornecimento de oxigênio, durante a COVID-19, em que novas ações foram necessárias, mesmo já havendo uma declaração de evento de saúde pública de grande importância.
Embora a resiliência do SUS tenha relação com a sua capacidade de lidar com eventos extremos, a suscetibilidade dos serviços de saúde, em eventos de menor intensidade, recorrentes e com potencial para desencadear ocorrências mais graves, também não deve ser subestimada. Logo, um SUS resiliente envolve possibilitar, para esse sistema universal, integral e equânime, a capacidade de se adaptar aos eventos de diferentes naturezas e frequências, sejam eles decorrentes de crises agudas como desastres naturais, acidentes e epidemias, ou eventos decorrentes de crises crônicas - como a baixa adesão à vacinação por longos períodos-, de secas prolongadas ou de subfinanciamento. Todas estas situações afetam as funções essenciais de saúde pública e para se ter um sistema resiliente, devem ser mantidas essas funções estáveis em bons níveis de serviço, permanentemente.
A partir da atuação da FN-SUS no Rio Grande do Sul, argumentamos, nesse artigo, que a FN-SUS poderia ser o embrião de um programa para a melhoria da resiliência no sistema de saúde, para o fornecimento de pronta resposta e apoio para as unidades locais, a fim de lidar com eventos de qualquer intensidade. Para isto, seria importante fortalecer a articulação multisetorial da FN-SUS com a inclusão do compartilhamento de ações nos diferentes níveis de atenção, com a garantia de financiamento e a responsabilização adequada, assim, seria permitido o seu acionamento proativo em diferentes situações; inclusive fora do escopo dos eventos de saúde pública de grande importância. Isso facilitaria a sua atuação na coordenação das ações de saúde, quando pertinente.
Com isso, a FN-SUS se tornaria um programa que além de fortalecer a capacidade de resposta do SUS em grandes catástrofes, também se tornaria um dispositivo garantidor do funcionamento das funções essenciais do SUS nos momentos de crise, assegurando a continuidade de assistência quando o sistema estiver enfrentando gargalos de demanda, em qualquer evento que tenha provocado tal situação.
Em suma, a criação e a manutenção de uma FN-SUS contínua e proativa são essenciais para fortalecer à resiliência do SUS frente às diversas crises que podem surgir, agudas e/ou crônicas. Um enfoque estratégico, a partir de um programa de estado, para a resiliência do SUS, envolve a capacitação contínua; a articulação intersetorial; as estruturas mais robustas, para movimentação da força de trabalho; a logística e o financiamento. É necessário para o SUS não apenas responder de forma eficiente às emergências, mas também sustentar e restaurar rapidamente suas funções essenciais. Investir em resiliência é, portanto, investir na segurança e bem-estar das populações, de modo que garanta que o sistema de saúde esteja sempre preparado para enfrentar desafios futuros com eficácia e agilidade.
Referências
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