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Reformas de sistemas eleitorais: mudanças, contextos e conseqüências

Réformes des systèmes électoraux: changements, contextes et conséquences

Electoral system reforms: changes, contexts, and consequences

Resumos

L’article cherche à analyser les processus de réforme du système électoral qui se sont déroulés dans quatre pays: la Nouvelle-Zélande, l’Italie, le Japon et le Mexique. On y examine les circonstances initiales de la réforme ainsi que les changements effectués, pour observer ensuite ses conséquences sur le système des partis. Les pays choisis ont un point en commun: leur réforme électorale suit un même but, c’est-à-dire l’adoption d’un système mixte où l’électeur dispose de deux voix pour la Chambre Basse. La première voix va aux candidats qui se présentent dans des districts uninominaux et au scrutin majoritaire; la seconde, à ceux qui composent des listes proportionnelles bloquées à l’échelon national ou pour un État ou province. La thèse selon laquelle il est possible de contrôler les effets des changements institutionnels est profondément mise en question, puisque les effets de ces réformes électorales assez semblables ont varié selon les cas étudiés. En Nouvelle-Zélande, le changement du système électoral s’est traduit par une nette amélioration des institutions existantes. En Italie, le seul effet visible a été le démantèlement du système de partis précédent. Au Japon, le système a cessé d’être dominé par un parti unique et a évolué vers un morcellement modéré. Enfin, au Mexique, on ne peut affirmer être désormais en présence d’un système effectivement démocratique, mais on observe une tendance à la diversification des partis et à une diminution des manipulations électorales.

système électoral; réforme politique; politique comparée


This analysis of the reform processes that have occurred in New Zealand’s, Italy’s, Japan’s, and Mexico’s electoral systems begins by examining the initial context of each reform. It then describes the changes put in place and observes subsequent effects on party systems. Reform took a common route in these four countries, that is, some type of mixed system was adopted, where each voter casts two ballots in the Lower House: the first is cast for candidates who run in single-vote districts under the plurality system; the second is cast for a proportional closed list, which may be national or state/provincial in scope. The article strongly questions the thesis that the effects of institutional changes can be controlled, since relatively similar electoral reforms have had different consequences in the cases analyzed. In New Zealand, such changes brought significant improvements to existing institutions. In Italy, the only evident effect was the breakdown of the previous party system. In Japan, one sole party no longer dominated the system, which developed instead into a moderately fragmented one. Lastly, in Mexico, one could not say the system is effectively democratic but one can detect a trend towards party diversification and less manipulation of the polls.

electoral system; political reform; comparative politics


système électoral; réforme politique; politique comparée

electoral system; political reform; comparative politics

Reformas de sistemas eleitorais: mudanças, contextos e conseqüências* * [A Editoria de DADOS optou por publicar este texto na forma em que foi submetido e aprovado, portanto, sem a versão definitiva, mantendo eventuais imperfeições.]

Olavo Brasil de Lima Junior

Assiste-se nas duas últimas décadas a um renovado interesse pelo estudo das instituições, suas origens, seu papel normativo, seu desenho e funcionamento e, sobretudo, seu desempenho. O crescente interesse pelas instituições, que inclui um número cada vez maior de disciplinas sociais, decorre da combinação de fatores de natureza intelectual e de processos de mudança pelos quais o mundo tem passado mais recentemente, vale dizer: a ciência social, em um momento de rápidas transformações na organização social, tem respondido prontamente aos desafios postos pelo mundo contemporâneo.

De um lado, há um razoável descontentamento com paradigmas analíticos convencionais, o que se materializa claramente na postulação, por exemplo, do neo-institucionalismo (Thelen e Steinmo, 1992; DiMaggio e Powell, 1991), quando este se apresenta, simultaneamente, não só como tentativa de superação dos paradigmas anteriores, mas também como sendo deles tributário. No final dos anos 80, os estudos institucionais foram fortalecidos por uma seqüência de fenômenos que alteraram profundamente a geopolítica até então dominante: a queda do Muro de Berlim e o esfacelamento da antiga URSS. Surgem novos países independentes que, ao se democratizarem, buscam arranjos institucionais supostamente bem-sucedidos que lhes possam servir de modelo. Políticos e analistas lançam-se à árdua, nem sempre com sucesso, tarefa de promover reformas institucionais na tentativa de lidar mais adequadamente com os desafios da economia internacional contemporânea.

Por outro lado, verificam-se dois processos que vêm, há algum tempo, alterando não só a ordem político-econômica mundial mas, afetam, também, a capacidade autônoma dos Estados nacionais para elaborar e implementar políticas econômicas e sociais. Refiro-me à globalização dos mercados, processo irreversível, ao que tudo indica, e de natureza razoavelmente compulsória, e aos processos de integração econômica, de adesão espontânea.

Finalmente, está em curso, e de forma generalizada, a democratização de inúmeros países. Inicialmente, ela teve lugar nos países mediterrâneos, estendendo-se rapidamente para a América Latina, Ásia e África, a que se juntaram a Europa Central e do Leste após a derrocada do império soviético (Huntington, 1991). A literatura especializada, as agências internacionais e governos nacionais dos países centrais rapidamente mobilizaram-se em torno da produção de textos os mais variados, de congressos, de mesas-redondas e de outros instrumentos de divulgação que alimentaram fortemente o debate em torno da busca de instituições democráticas adequadas e eficientes para procederem às reformas econômicas de cunho liberal. Grande ênfase foi e continua a ser dada ao estudo da compatibilidade entre democracia e eficiência para se proceder às reformas, supostamente exigências inadiáveis do mundo contemporâneo (Rueschemeyer, Stephens e Stephens, 1992; Diamond e Plattner, 1995; Leftwich, 1996).

Meus objetivos são, aqui, mais modestos. Entendo que as instituições típicas da democracia representativa liberal estão longe de terem um funcionamento perfeito, inclusive nas próprias democracias consolidadas. Conseqüentemente, não me parece correto tomar como um dado que existe um leque de arranjos institucionais democráticos a partir do qual se possa escolher aquele mais adequado para se proceder a reformas econômicas. Tais arranjos podem ser mais ou menos democráticos. Trata-se, portanto, de buscar conhecer melhor seu funcionamento do ponto de vista da teoria democrática contemporânea, em vez de simplesmente entender por que certos arranjos que prevalecem em sociedades tidas como democraticamente organizadas talvez por cissiparidade, sejam igualmente democráticos.

Pretendo lidar com um subconjunto relativamente pequeno, porém decisivo, de instituições políticas, qual seja, o dos sistemas eleitorais, tratando de avaliar, na primeira seção, o que hoje existe como conhecimento consolidado sobre seus efeitos políticos e sobre suas limitações enquanto instrumentos de mudanças pretendidas no sistema político mais amplo; a seguir, examinarei algumas mudanças recentes em sistemas eleitorais, analisando suas causas, os contextos em que foram feitas e as mudanças delas esperadas, as efetivamente verificadas e aquelas que são apenas presumíveis. Finalmente, pretendo comparar brevemente os casos estudados, na tentativa de entender melhor as relações entre a situação existente, as mudanças efetivadas e as conseqüências daí advindas para o sistema partidário, considerando que os países em tela possuíam, antes da reforma, sistemas eleitorais e partidários diferentes, mas todos pretenderam efetuar uma mudança no sistema eleitoral do mesmo tipo, qual seja, a implantação de um sistema eleitoral de dois votos, assemelhado ao sistema alemão. Os países a serem estudados são Nova Zelândia, Itália, Japão e México.

OS SISTEMAS ELEITORAIS E SEUS EFEITOS: O CONHECIMENTO ACUMULADO

Há mais de trinta anos, Rae (1967) chamava a atenção para o fato — com freqüência e com insistência esquecido — de que o efeito do sistema eleitoral sobre o sistema partidário é marginal: o formato do sistema partidário seria realmente determinado, em eleições livres e justas, pela distribuição das preferências do eleitorado pelos partidos em competição. Isto não significa que o sistema eleitoral não produza efeitos, mas apenas que estes se exercem após, e com menor impacto, a manifestação das preferências populares. Essa advertência é hoje extremamente oportuna, pois há quem pense que a alteração do sistema eleitoral produz, praticamente, qualquer resultado que se possa desejar, no âmbito do sistema político.

O autor enfatizou em sua análise a centralidade de fatores tais como a fórmula eleitoral, a magnitude do distrito e a estrutura do voto como sendo as dimensões que teriam efeitos mais visíveis sobre a estrutura do sistema partidário. A conseqüência mais bem examinada por Rae tem a ver com o efeito desproporcionalizante produzido pelas fórmulas eleitorais — majoritárias, de pluralidade e proporcionais — e pela magnitude do distrito, isto é, a relação existente entre o tamanho do eleitorado e o número de representantes a serem eleitos. Estudos posteriores confirmaram suas principais proposições, sobretudo no que se refere ao impacto diferenciado das fórmulas de alocação de cadeiras no tocante ao grau de proporcionalidade do sistema e a seus efeitos no número de partidos.

Em estudo recente e bastante abrangente, Lijphart (1995) demonstra de maneira cabal que a desproporcionalidade resulta, fundamentalmente, do coeficiente eleitoral efetivo, embora reconheça que também a fórmula e o tamanho total do corpo legislativo são fatores que afetam o grau de proporcionalidade (Santos e Schmitt, 1995:49-50; Santos, 1997). Este, como já tive a oportunidade de discutir, é, indubitavelmente, um indicador de justiça eleitoral distributiva, na medida em que atende a um requisito básico do Estado de direito: tratar igualmente os partidos envolvidos em uma eleição e os seus eleitorados (Lima Junior e Abranches, 1983; Lima Junior, 1997a). Atende, ainda, a requisito desejável de uma organização política democrática, qual seja, a não concentração do poder político institucionalizado, neste caso, no Poder Legislativo.

As relações entre o sistema eleitoral e atributos do sistema partidário, até bem pouco tempo vistas como sendo bastante fortes, são, atualmente, encaradas pela literatura como tênues, o que naturalmente deveria reduzir os atrativos do sistema eleitoral como alavanca para a mudança do formato do sistema partidário. É ainda o próprio Lijphart que mostra como é fraca a influência exercida pelo sistema eleitoral sobre o número de partidos eleitorais efetivos. É de se reconhecer, no entanto, que, embora essa relação seja fraca, a natureza do sistema eleitoral é importante para definir o comportamento estratégico do eleitor que, em última instância, pode vir a abandonar eleitoralmente os pequenos partidos, se estes forem sempre perdedores. Trata-se, assim, de reconhecer o efeito psicológico do sistema eleitoral, postulado pela primeira vez por Duverger (1954). No que se refere ao sistema partidário parlamentar, o autor reafirma a importância crucial do coeficiente eleitoral real e de fatores tais como a fórmula eleitoral e o total de representantes a serem eleitos.

Finalmente, não se pode desprezar o efeito fulminante que as fórmulas de pluralidade possuem no sentido de fabricar maiorias legislativas, à revelia do eleitorado. Com freqüência, essa manipulação coloca no governo — no caso das democracias parlamentaristas — uma minoria e, na oposição, a maioria absoluta do eleitorado; a literatura aponta com fartura exemplos, sobretudo na Grã-Bretanha e em suas ex-colônias, que adotaram o sistema eleitoral conhecido como "first-past-the-post" ou, simplesmente, maioria simples. É Sartori quem sistematiza de maneira mais clara as relações entre o sistema eleitoral — pensado a partir da fórmula de transformação de votos em cadeiras — e o formato do sistema partidário eleitoral:

"Lei nº 1: Admitida a estruturação e a dispersão cruzada dos eleitores como condições necessárias conjuntas, os sistemas baseados na pluralidade causam (são uma condição suficiente para) o formato bipartidário.

Lei nº 2: Admitida a estruturação sistêmica, mas na ausência de dispersão cruzada dos eleitorados, os sistemas baseados na pluralidade causam (são uma condição suficiente para) a eliminação dos partidos situados abaixo do nível da pluralidade, mas não podem impedir (e portanto admitem) a existência de tantos partidos (acima de dois) quanto permitam as concentrações importantes.

Lei nº 3: Admitida a estruturação sistêmica, a representação proporcional obtém um efeito redutor causador (como condição suficiente) pela sua não proporcionalidade efetiva. Quanto maior a impureza da representação proporcional, maior o custo do ingresso dos pequenos partidos no sistema, e maior o efeito redutor; inversamente, quanto menor a sua impureza, mais fraco o efeito redutor.

Lei nº 4: Na inexistência de estruturação sistêmica, e presumindo a representação proporcional pura (próxima da pureza completa), isto é, um custo igual (ou quase igual) para o ingresso de qualquer partido no sistema, o número de partidos poderá ser tão grande quanto o permita a quota mínima existente" (Sartori, 1996:62).

Desde os anos 80, estudos sobre o formato do sistema partidário brasileiro no período 1945-64 e sobre a recente reimplantação do multipartidarismo têm mostrado que, no âmbito mais geral de um mesmo marco institucional, é possível coexistirem subsistemas partidários com formatos variáveis, dependendo do plano analítico, federal ou estadual (idem; Lima Junior, 1983; 1997b). Tais diferenças não podem ser tributadas à fórmula eleitoral, que é a mesma, mas sim à enorme variação na magnitude dos distritos eleitorais, os estados; ao fato de os partidos não terem o mesmo tamanho eleitoral nos vários estados; e à possibilidade de realização de alianças e coligações nas eleições proporcionais (Nicolau, 1996). A desproporcionalidade, no caso brasileiro, deve-se não só ao efeito da fórmula pouco proporcional aqui utilizada, mas também aos fatores acima mencionados (Lima Junior e Abranches, 1983; Tavares, 1983; Nicolau, 1991; Lima Junior e Santos, 1991; Lima Junior, 1997b; Tafner, 1997).

Creio que, a propósito dessa discussão, o quadro brasileiro pode ajudar a entender o aparente "caos" ou "transição" porque passa o sistema partidário italiano nos anos 90, que combina de forma muito peculiar vários dos traços do sistema eleitoral brasileiro, os quais discutirei mais adiante. Dando seqüência à discussão, sintetizo na Tabela 1 a análise feita por Norris (1997) por meio de uma série de gráficos em que componentes do sistema político são relacionados:

Na Tabela 1 comparam-se os desempenhos dos sistemas eleitorais com base em dimensões políticas relevantes. Nela incluem-se cerca de sessenta países considerados por Leduc, Niemi, Norris (1996) como grandes democracias, isto é, populações de pelo menos 3 milhões de pessoas e com valor democrático mínimo. Seus dados revelam que, do ponto de vista da qualidade da democracia, os sistemas proporcionais levam nítida vantagem, pois estimulam mais a participação eleitoral e asseguram melhor representação feminina, além de garantirem menor distorção da vontade do eleitorado quando do processo de alocação de cadeiras.

No que se refere ao número de partidos parlamentares efetivos, observa-se que, embora haja diferenças entre os três tipos básicos de sistemas, estas não são tão acentuadas como parte da literatura acredita; de fato, a formulação dos efeitos dos sistemas eleitorais feita por Sartori, e que reproduzimos anteriormente sob a forma de leis, parece-me plenamente adequada.

Em análise recente em que procura estabelecer as relações entre dimensões importantes dos sistemas eleitoral e partidário, Farrell (1997:146-147), considerando as democracias pós-industriais estáveis, revela que aspectos democráticos dessas instituições se encontram de fato relacionados, porém seus limites de variação não são muito diferentes. Verifica-se, por exemplo, na tabela acima, que o número de partidos parlamentares possui um campo de variação pequeno, dados os diversos sistemas eleitorais.

No que se refere ao número de partidos eleitorais efetivos, observa-se também que, embora o grau de proporcionalidade se relacione positivamente com o número de partidos, de novo, o campo de variação é pequeno; maior, no entanto, do que quando se consideram os partidos parlamentares, o que revela o efeito concentrador exercido por todos os sistemas eleitorais.

A associação positiva entre a proporcionalidade atingida pelo sistema eleitoral, em termos da hierarquização dos sistemas eleitorais nas democracias em questão, e a qualidade da democracia, medida pelo comparecimento eleitoral e pela capacidade de ampliar a participação da mulher no Poder Legislativo, pode ser observada nas duas tabelas que se seguem.

Assim, quanto maior o grau de proporcionalidade obtido nas várias democracias, o que inclui todos os tipos básicos de sistemas eleitorais, maior a qualidade da democracia. É de se registrar, no entanto, que, mesmo na Escandinávia onde os índices de participação feminina no Parlamento são os mais altos, essa taxa fica em torno de 34% do total de cadeiras.

Estabelecidos os vínculos principais entre o sistema eleitoral e o sistema partidário, cabe fazer referência, ainda que provisória, à alegada estabilidade política (Santos, 1987; Powell Junior, 1982) de sistemas políticos estruturados a partir do sistema eleitoral de pluralidade e de sua eventual maior eficácia no manejo da coisa pública (Powell Junior, 1982; Lima Junior, 1997a). Embora tais pontos venham a ser retomados posteriormente, registre-se que já é parte do conhecimento especializado acumulado, a partir de extensas e intensas comparações internacionais, que não se pode, mecanicamente, atribuir ao sistema eleitoral sequer a condição de garantia prévia de estabilidade.

"Os sistemas eleitorais fazem alguma diferença para a estabilidade política? A estabilidade do regime requer o funcionamento satisfatório de inúmeros componentes. Até mesmo o melhor sistema eleitoral (

sic

) não consegue compensar um eventual mau funcionamento em algum outro ponto da estrutura política ou da cultura cívica. Pode um sistema eleitoral sozinho desestabilizar o regime? Só muito raramente isto poderia ocorrer" (Taagepera e Shugart, 1989:235).

NOVOS SISTEMAS ELEITORAIS: NATUREZA, CONTEXTO E CONSEQÜÊNCIAS

É a consolidação do parlamento enquanto poder autônomo e a progressiva queda das barreiras eleitorais que permitem o surgimento e a consolidação dos partidos de massa, sobretudo de trabalhadores, em paralelo com a concentração da produção industrial em larga escala e com a implantação das burocracias no âmbito governamental. O final do século XIX e os primeiros trinta anos do século atual assistiram à implantação do sufrágio universal, primeiro estabelecendo o sufrágio masculino e em seguida o feminino. Ainda no século XIX, o voto deixa de ser censitário, mas a plenitude da cidadania só ocorre mais tarde com a redução da idade mínima para votar, o que variou bastante de país para país. É de se reconhecer que

"Os sistemas eleitorais não surgem no vácuo, mas sim do debate e da luta política. Eles refletem a política do tempo de sua criação e são modificados quando a política muda de tal maneira que o sistema eleitoral passa a ser muito restritivo. Enquanto duram, os sistemas eleitorais, tais como as constituições e outros constrangimentos institucionais, dão forma à política. Eles podem adiar e exercer pressão nas políticas, e isto pode fazer diferença" (

idem

:234).

Por isso mesmo, devem ser vistos como um dos componentes críticos do sistema político, porém sua importância não deve ser exagerada nem em momentos de normalidade política nem em momentos de crise, independentemente da retórica política e de movimentos reformistas, exceto em situações como as que acabamos de apontar, isto é, quando as mudanças políticas em geral mostram que o sistema eleitoral passou a ser uma camisa-de-força, merecendo, assim, reforma para torná-lo mais inclusivo. O contrário, naturalmente, será sempre antidemocrático.

As primeiras fórmulas eleitorais implantadas acompanharam o sistema inglês de maioria simples, sobretudo em suas ex-colônias na América e na Oceania. Nos anos 1860 e 1870 teve início renhido debate entre os defensores do princípio de maioria e o de proporcionalidade, impulsionados pela formulação de novas maneiras de se alocar as cadeiras parlamentares, a que se seguiu a organização de ligas reformistas em inúmeros países da Europa continental (Bagehot, 1955; Stuart Mill, 1980; Hermens, 1984; Carstairs, 1980; Alencar, 1991). Progressivamente, os países aí localizados foram todos optando por fórmulas proporcionais, exceto a França e a Alemanha, após a Segunda Guerra Mundial. Atualmente, 59 países adotam o sistema de pluralidade, 56 o de proporcionalidade, 26 alguma das formas de sistema misto e 25 ainda mantêm o sistema de maioria (Blais e Massicotte, 1996:115). (De fato, os autores referem-se a 25 países com sistema misto — incluí a Escócia, que o adotou em 1995.)

Nos parágrafos que se seguem, pretendo examinar o que ocorreu em alguns países selecionados que alteraram seus sistemas eleitorais, seja em função da natureza radical da mudança realizada, seja pela ocorrência de acirrado debate que vem tendo lugar. A orientação seguida, sempre que as fontes o permitirem, implicará analisar o contexto e as causas das mudanças e suas conseqüências para o sistema partidário, buscando avaliar o peso relativo dos fatores que condicionaram a mudança.

Nova Zelândia: Adoção do Voto Duplo e Democratização

Colonizada inicialmente pelos povos Maori da Polinésia, que atualmente constituem cerca de 9% da população, e posteriormente pelos britânicos, a Nova Zelândia atingiu o sufrágio universal, masculino, feminino e dos povos Maori, ainda no final do século passado; desde 1974 a idade mínima para votar é de 18 anos.

Em 1993, por intermédio de um "Ato do Parlamento", a Nova Zelândia adotou um sistema eleitoral do tipo dois votos, bem semelhante ao vigente na Alemanha e, é claro, radicalmente diferente do sistema majoritário utilizado nacionalmente por mais de setenta anos. O país foi dividido em novas circunscrições eleitorais ("eleitorados"), inclusive as dos Maoris — que poderiam mantê-las ou abrir mão delas integrando-se ao resto da população, em decisão a ser tomada em 1994 — , nas quais seriam dados dois votos: o primeiro seguiria o antigo sistema "first-past-the-post" e o segundo seria dado a listas partidárias nacionais. Apurar-se-iam, inicialmente, os votos majoritários e, a seguir, os votos das listas; no segundo caso só participariam da distribuição das cadeiras aqueles partidos que tivessem obtido um mínimo de 5% dos votos nacionais ou pelo menos uma cadeira no voto majoritário. Com base nas informações populacionais da época, cada eleitorado (circunscrição) teria cerca de 52.000 eleitores. O número de cadeiras parlamentares passou de 99 para 120.

A introdução desse novo sistema eleitoral faz parte de um longo processo político eleitoral, de debates, de realização de plebiscitos, de exames por parte de comissões parlamentares especiais. Encontra-se ainda sub judice, devendo ser avaliado e, possivelmente, modificado, entre os anos 2000 e 2002, por um Comitê Especial do Parlamento. A mudança na legislação foi extremamente cautelosa e respeitosa no que se refere à opinião pública: de fato, foram realizados dois referendos sobre a possibilidade de mudança, em 1992 e em 1993, após recomendação de revisão da legislação feita em 1986 por parte de uma Comissão Real. Cabe lembrar que o sentido de referendo na Nova Zelândia corresponde ao do nosso plebiscito.

O primeiro referendo constituiu-se em uma consulta preliminar se deveria ou não haver mudança de sistema eleitoral. Em caso positivo, o eleitor poderia optar por uma das quatro possibilidades oferecidas. A mudança foi aprovada por 84% dos votantes; o sistema chamado de "proporcional com membros mistos" revelou-se o preferido, tendo obtido 64% dos votantes (Harris, 1992-93:56, Tabelas 1 e 2).

O segundo referendo teve caráter obrigatório, isto é, caberia ao Parlamento dar seqüência legal à decisão majoritária, caso persistisse a preferência pela mudança das regras eleitorais. Realizado em 1993, os resultados confirmaram a expectativa de que o sistema proporcional com membros mistos sairia vitorioso: no total, 53,9% dos eleitores votaram a favor, opção que variou de região para região do país. Compareceram 82,6% do total de 2.321.700 eleitores (Harris, 1993-94:8, Tabela 1). Junto com este plebiscito ocorreram as eleições parlamentares regulares, que levaram aos seguintes resultados.

Os fatos relatados revelam um extremo cuidado com a mudança das regras do jogo, consultando-se amplamente o eleitorado, dando tempo suficiente para ele se esclarecer e, até mesmo, mudar de idéia, daí os dois referendos, dando-lhe, ademais, a possibilidade de escolher entre sistemas eleitorais alternativos. Tudo isso ao longo de um período de dez anos, decorrido entre as recomendações iniciais de mudança da Comissão Real (1986) e a primeira eleição já sob o novo regime (1996). Além do mais, a mudança tem caráter experimental, devendo no futuro ser avaliada em seus efeitos e até mesmo cancelada, podendo, inclusive, ser adotado outro sistema eleitoral.

Os dados da eleição de 1993 (Tabela 4) apontam para um problema com o qual o sistema partidário do país — artificialmente bipartidário — se defrontava já há algum tempo. Alguns partidos minoritários, sobretudo o "Social Credit", Democrático desde 1985, e o "Values Party", vinham obtendo significativo apoio popular e representação parlamentar nula, tal como ocorreu com a Aliança de partidos que concorreu em 1993. Trata-se do conhecido fenômeno da desproporcionalidade que começou a incomodar não só os partidos, que de pequenos passaram a ter porte médio, como também a opinião pública em geral, por ambos entenderem como injusto o tratamento dado a esses partidos menores.

Esse fenômeno, no entanto, revela um outro aspecto de enorme importância na formação de uma coalizão parlamentar mínima para alterar o sistema: em um universo eleitoral fixo, o crescimento de pequenos partidos dá-se à custa dos grandes partidos; ora, esse fenômeno — conhecido como desalinhamento do sistema partidário — torna também os "grandes partidos" vulneráveis à sub-representação. Nesse contexto, é do interesse de todos os partidos, sobretudo quando as preferências eleitorais não se dividem igualmente nas várias regiões, a mudança na legislação vigente, dado que todos são potenciais perdedores no processo de alocação de cadeiras.

Há um segundo aspecto que mobilizou o eleitorado em torno da reforma, que consistiu no fato de dois governos consecutivos, cada um liderado por um dos dois maiores partidos, terem implementado planos de governo profundamente impopulares — de cunho neoliberal — , o que despertou o eleitorado para a necessidade de se introduzir maiores graus de accountability no sistema de governo (Vowles, 1995; Mackerras, 1996). Observe-se que a reação favorável à mudança do sistema eleitoral ocorreu porque o eleitorado, ex-post facto, rejeitou a política implementada por dois governos de partidos diferentes. Ora, esses governos, minoritários porque o sistema é de maioria simples, implementaram suas políticas com liberdade precisamente porque o sistema político assim o permitia. E é esse mesmo sistema, assentado na maioria simples, que o eleitorado rejeitou, com base na falta de accountability, vale dizer, no excesso de graus de liberdade para a condução da política pública típico dos sistemas majoritários. Nesse contexto, é fácil deliberar e conduzir rapidamente, e sem oposição significativa, as decisões de "governo" que, lamentavelmente, podem não estar de acordo com a vontade da maioria da população. Esse aspecto se me afigura como sendo da maior importância, pois serve de contra-evidência para a defesa, pouco fundamentada é verdade, que se faz de sistemas majoritários como sendo mais accountable e mais responsible. É até possível que o sejam; o fato é que se procederem de acordo com a vontade popular, tudo bem; caso não o façam, é preciso introduzir controles no sistema de governo para evitar as "más" políticas — más no sentido de que vão contra o desejo da maioria. Só que os controles devem ser parte do sistema político, caso contrário se afigurariam como golpe. O controle exercido pelo eleitorado é eficaz, porém ocorre ex-post facto; não pode interromper a execução de políticas indesejáveis pela maioria. O forte descontentamento da opinião pública com as reformas empreendidas tem suas origens na

"[...] experiência política [que] por mais de uma década viu ofendidos valores básicos da cultura política neozelandesa associados com o igualitarismo e com a responsabilidade política. Como uma das democracias de massa há mais tempo estabelecida, uma sociedade com uma população relativamente pequena (3,4 milhões), com um comparecimento eleitoral tradicionalmente alto, a Nova Zelândia tem uma cultura política cuja democracia é entendida em termos populistas [...]" (Vowles, 1995:101).

Cabe agora avaliar o impacto sofrido pelo sistema partidário após a adoção do sistema eleitoral de dois votos no país. Na eleição de 1996, cujos dados principais se encontram na Tabela 5, concorreram 21 partidos, mas apenas seis obtiveram representação parlamentar; o crescimento do número de partidos parlamentares é conseqüência da adoção do sistema de dois votos adotado no país, precisamente com o objetivo de dar realidade parlamentar ao sistema partidário eleitoral, deixando de negar representação a parcelas consideráveis do eleitorado, o que ocorria durante o sistema bipartidário artificialmente mantido até a reforma.

O que se observa é que os Partidos Nacional, Trabalhista e a Aliança perderam votos se compararmos os resultados de 1996 com os de 1993; de fato, os dois maiores partidos tiveram na última eleição os piores resultados de sua história. O sistema passou a contar com dois grandes partidos, três de porte pequeno e um micropartido. Os dois maiores obtiveram a maior parte das cadeiras majoritárias — 56 em 65 — , enquanto na disputa das listas conquistaram quase que o mesmo número de cadeiras que dois dos partidos menores.

Outros aspectos devem ser mencionados em relação aos resultados da primeira eleição pós-mudança de sistema partidário, do ponto de vista da representação política, que incidem diretamente sobre a qualidade da democracia. Em primeiro lugar, o comparecimento eleitoral cresceu, embora levemente, acompanhando as tendências internacionais que já apontei: passou de 85,2% nas duas eleições anteriores para 86,2% em 1996 (Boston et alii, 1997:8). A representação dos Maori passou de seis cadeiras (6,1%) para quinze (12,5%); a das mulheres de 21 para 35 cadeiras, o que representou um aumento de 8% [67%], lembrando que o total de cadeiras passou a ser de 120 na eleição sob análise (idem:9).

A experiência neozelandesa nos ensina, creio, que a soberania popular está acima de qualquer outra dimensão da política e que a efetiva vontade da maioria deve ser respeitada no que concerne à execução de políticas públicas. Mas ensina, também, que é preciso propor mudanças responsavelmente e cercar esse processo de todos os cuidados possíveis para que a mudança seja, ela mesma, regida por princípios democráticos.

Itália: Corrupção, Reforma e Desarticulação do Sistema Partidário

A Itália, assim como a Nova Zelândia, vinha passando por um acentuado processo de desgaste das instituições políticas em geral e dos partidos em particular. Desde o início dos anos 80 houve iniciativas para rever o sistema eleitoral italiano: uma primeira comissão parlamentar funcionou de 1983 a 1985 e uma segunda de 1992 a 1994 (Pasquino, 1997:35). Ambas produziram longos relatórios e várias foram as iniciativas parlamentares com o objetivo de reformar as instituições e a própria Constituição. Nada, no entanto, ocorreu, em virtude do complexo sistema de vetos mútuos que então se estabeleceu no Parlamento. Não houve, assim, a formação de uma maioria suficiente para reformar a legislação eleitoral e as instituições em geral.

A campanha pela moralização das instituições fortaleceu o movimento pelas reformas institucionais. A reação mais forte contra o funcionamento do sistema político centrava-se na oposição à "partidocracia" e contra a corrupção; o "movimento pelas mãos limpas", conduzido pelo Judiciário, empolgou a opinião pública, dando alento ao movimento reformista. Também na Nova Zelândia, recorde-se, o Parlamento só conseguiu agir e alterar a legislação eleitoral após a rejeição popular de governos liderados alternativamente pelos dois maiores partidos que conduziram reformas neoliberais, embora a insatisfação com o artificialismo do bipartidarismo já tivesse se manifestado anteriormente. Em ambos os países, portanto, a mudança só ocorre quando há uma coalizão parlamentar suficientemente ampla para propor a mudança e, mesmo assim, quando a opinião pública se manifesta fortemente favorável.

Em abril de 1993 foram submetidos à consideração da população referendos que incluíram oito diferentes itens; um deles referia-se à manutenção ou mudança da lei eleitoral do Senado: 82,7% dos eleitores que compareceram (77% do eleitorado) se manifestaram pela mudança da lei. Esses referendos, na lei italiana, podem ser de iniciativa não-governamental — de fato, alguns deles foram promovidos por Mario Segni, antigo parlamentar democrata-cristão e reformista, e outros pelo Partido Radical — , tendo, na realidade, apenas, o poder de sugerir a abolição, no todo ou em parte, da legislação ordinária; a legislação subseqüente requer ação do Parlamento (European Consortium for Political Research, 1994:345-354).

O referendo sobre a lei eleitoral foi originariamente proposto por Mario Segni que conseguiu as assinaturas necessárias para levar o referendo à frente em janeiro de 1992. A mudança na lei do Senado, se aprovada pela população, poria enorme pressão sobre o Parlamento para este alterar toda a legislação e, tal como previsto, isto veio a ocorrer. A oposição ao referendo, também como seria de esperar, proveio dos partidos menores que julgavam que a adoção do princípio majoritário viria a prejudicá-los. Assim, opuseram-se os Verdes, a Refundação Comunista, o Movimento Social Italiano e o Rede (Newell e Bull, 1993:610). Os dados de que dispomos para as eleições de 1994 e de 1996 não nos permitem verificar se o receio desses partidos se concretizou, uma vez que as eleições foram disputadas, sobretudo, por alianças e não dispomos dos resultados eleitorais desagregados por partidos.

Em 4 de agosto de 1993, o Parlamento italiano aprovou uma nova lei eleitoral que significou, por sua natureza e conseqüências, ao menos no curto prazo, uma ruptura radical com a experiência democrática do pós-guerra. Pela nova lei, no plano da União, adotou-se um sistema de dois votos para as eleições para a Câmara e o Senado, segundo o qual 75% dos eleitos o seriam pelo voto majoritário e 25% pelo voto proporcional de lista.

Para a Câmara, os 630 deputados elegeram-se em 26 circunscrições com multimembros e mais a do Vale d’Aosta com um único representante. Cada uma dessas 26 circunscrições foi dividida, por seu turno, em vários distritos de um único membro, onde seriam eleitos, pelo princípio de maioria, cerca de 75% dos deputados. Os 25% restantes foram eleitos nas listas das circunscrições. Dessa forma, deparamo-nos com circunscrições onde coexistem distritos com um só membro e distritos com multimembros. Pelo princípio de pluralidade foram eleitos 475 deputados e pelo proporcional 155. No caso do Senado, 232 cadeiras seriam preenchidas pelo princípio de pluralidade e 83 pelo proporcional, porém com uma diferença em relação à Câmara: são apenas vinte circunscrições regionais, e não 27 como na Câmara.

Para a Câmara, observa-se uma magnitude que vai de 1, no Vale d’Aosta, a 45, na região de Puglia (Bartolini e D’Alimonte, 1996:107, Tabela 1). No caso do Senado, a variação vai de 1 (Vale d’Aosta) a 47 (Lombardia). Com base nesses mesmos dados, calculei a magnitude para ambas as Casas, o que revelou uma média de 23 cadeiras, aproximadamente, para a Câmara e de treze para o Senado.

A falência dos grandes partidos, o desaparecimento das grandes clivagens que caracterizaram por mais de duas décadas no pós-guerra os maiores partidos e a corrupção generalizada que os contaminou — sobretudo nos casos da Democracia Cristã e do Partido Socialista Italiano — , contagiando igualmente a burocracia, o governo e as grandes empresas, foram os aspectos que estiveram na raiz da falência institucional (Donavan, 1996).

Creio que se está diante de um diagnóstico em que fatores mais estruturais, e que vêm de longa data, devem ser distinguidos de fatores mais recentes que precipitaram o processo de desagregação institucional. Na Itália, o desalinhamento eleitoral e o surgimento de novos atores políticos são fatos que, aliados à europeização do ex-Partido Comunista Italiano, estão no epicentro do terremoto que abalou todo o sistema partidário. Diferentemente da expectativa dominante de que a presença dos comunistas em um sistema multipartidário polarizado poderia ser fator de desestabilização da democracia (Sartori, 1976), creio que, ao contrário, a simples presença do Partido garantiu a continuidade do sistema — e, por conseqüência, da própria democracia — , pois o anticomunismo encarnado sobretudo na Democracia Cristã assegurou a esta o poder por muitos e muitos anos, estruturando o sistema partidário mesmo quando outras clivagens sociais deixavam de dar sustentação aos partidos (Lipset e Rokkan, 1967).

D’Alimonte e Bartolini (1997) identificaram quatro fatores constitutivos da crise italiana do início dos anos 90: a vitalidade da reforma eleitoral — creio que por seus efeitos, ainda que pouco nítidos; uma altíssima renovação das elites políticas, distanciando-se dos partidos e dos governos pré-1994; a reorganização do centro político, com novos partidos e com partidos antigos de escasso apoio eleitoral; e o radical realinhamento do eleitorado acompanhado da participação nos governos de partidos que, até então, eram sistematicamente excluídos deles, o PDS (ex-PCI) e a Aliança Nacional (ex-MSI).

Há três aspectos que permeiam a análise acima e que são constitutivos da interpretação sartoriana (Sartori, 1976): número elevado de partidos, ocupação do centro e presença de partidos anti-sistema — atualmente, apenas o partido fascista, dada a "domesticação" do Partido Comunista, aparece como partido anti-sistema. Registre-se, de imediato, e como veremos mais adiante, que a mudança acabou por gerar um número de partidos muito maior do que aquele que existia antes dela. Ontem e hoje, o que há de comum é a ocupação, ou tentativa de ocupação, do centro do espectro político-partidário.

Os governos que se sucederam à primeira eleição pós-reforma tiveram duração extremamente curta e governaram com baixíssima cooperação do Parlamento, tendo, crescentemente, se valido de instrumentos legislativos excepcionais à disposição do Poder Executivo. O primeiro governo, liderado por Sílvio Berlusconi, cai ainda em 1994, logo após a retirada da Liga Norte do governo, a que se seguiu o voto de desconfiança de dezembro. Sucedido por seu ex-ministro da Fazenda, Lamberto Dini que, de início, se autodefiniu como governo de transição, o governo, tão logo obtém aprovação do Parlamento para o orçamento anual, dissolve-se. Segue-se o governo de Antonio Maccanico que também pouco durou. Em 17 de fevereiro de 1996, o presidente Oscar Scalfaro convoca eleições gerais, dois anos após a primeira eleição do Parlamento segundo a nova lei eleitoral. Esse quadro levou Pasquino a entender que

"O impacto da nova lei eleitoral sobre os partidos e o sistema partidário tem sido devastador. É verdade, no entanto, que a maior parte dos partidos já estava passando por um processo de mudanças e de declínio, e que o sistema partidário, por conseqüência, já estava entrando em uma fase de desalinhamento. Mas, é igualmente verdadeiro que a nova lei precipitou e ampliou algumas dessas mudanças" (1997:36).

Vários fatores presentes nos momentos que antecederam a reforma italiana também integraram o quadro neozelandês que examinamos, porém lá a reforma proposta teve, de imediato, os efeitos desejáveis, ao passo que na Itália, creio que porque foram muitos os fatores alterados simultaneamente — altíssima complexidade — , os efeitos foram devastadores, tendo sido poucos os desejáveis e esperados. É por isso que os analistas se referem ao sistema partidário (?) emergente como sendo "um Estado sem partidos", "situação de crise", "sistema em transição". O fato é que todas estas expressões apontam para a indefinição do "sistema".

Seguindo ainda o mesmo autor, se a falência do estilo italiano de política partidária vinha de antes, os fatos novos, durante a transição política, revelaram, por um lado, a incapacidade de os partidos no governo proverem respostas políticas (responsiveness) e, por outro, a perda de responsabilidade política (responsibility) por parte do sistema partidário. "Por razões diferentes, Ciampi, Berlusconi e Dini reduziram ainda mais a habilidade da variante italiana de governo partidário em prover respostas políticas e responsabilidade política. O componente destrutivo da transição foi completado" (idem:46). Os governos Berlusconi e Dini ocorreram após a reforma eleitoral; de novo, o paralelo com a Nova Zelândia é inevitável: lá, a reforma se fez por "excesso de capacidade para governar", dentre outras razões, no sentido de que dois governos seguidamente adotaram reformas antipopulares. Na Itália, a "falência" governamental ocorre imediatamente após a mudança da lei eleitoral.

A reforma da "partidocracia", embora ainda não se possam identificar tendências duradouras, aponta para aspectos que caracterizam o sistema partidário em formação: os novos partidos são mais "leves" do ponto de vista organizacional e mais predispostos ao comportamento aliancista. Por que? Porque são "menos" partidos que os seus congêneres do passado, são pequenos e, na maior parte dos casos, possuem maior fluidez ideológica. Todos esses aspectos expõem, na ausência de grandes partidos, a possibilidade de uma maior instabilidade política, de fazer alianças e, sobretudo, de mantê-las, eleitoralmente e no governo. Acrescente-se que o número de pequenos partidos disponíveis para efetuar alianças é ainda maior que no passado.

Entre 1946 e 1992, os resultados das eleições para a Câmara dos Deputados apontam para uma bipolaridade dominada pela Democracia Crist㠗 DC e pelo Partido Comunista Italiano — PCI, período em que foi o anticomunismo, e daí o "inchaço" da Democracia Cristã, que estruturou o sistema partidário italiano.

Os resultados das eleições de 1994 para a Câmara, logo após a reforma, revelam que, tendo em vista o período anterior, a força relativa dos dois macroeleitores se elevou: no entanto, trata-se de duas alianças eleitorais, a Aliança Progressista e a Aliança pela Liberdade; a primeira incluiu nove, e a segunda oito partidos. Além delas, disputaram as eleições uma terceira aliança, composta de dois partidos, e onze partidos que concorreram isoladamente. Um total, portanto, de trinta partidos.

O efeito imediato da legislação que introduziu o sistema misto foi precipitar a desagregação do sistema partidário, aliado, é claro, ao fator estrutural e anterior que foi o desalinhamento eleitoral e ao escândalo da corrupção generalizada. É cedo — e será sempre difícil — para separar os efeitos de cada um desses fatores; porém, o conhecimento acumulado já nos permite dizer que a adoção de circunscrições de tamanhos variados, e diferentes de uma casa legislativa para a outra, e a combinação de distritos de um só membro com distritos de mais de um membro podem gerar efeitos imprevisíveis, sobretudo em contexto em que se permite a realização de alianças eleitorais e a força relativa dos "partidos" não se distribui de forma homogênea pelo território nacional.

A redemocratização do Brasil, após 1985, a utilização de dois sistemas eleitorais — para as eleições executivas e para as eleições legislativas — , as diferenças na magnitude das circunscrições eleitorais e a permissão de alianças nos pleitos legislativos são fatores que hoje estão também presentes na política italiana que, ademais, valorizou as regiões, o que, no futuro, poderá requerer o aprofundamento da autonomia local, possivelmente em direção a uma forma federativa mitigada. O regionalismo, deve-se reconhecer, não é fator que desponta na política italiana com a mudança das regras eleitorais. Pelo contrário, há muito tempo ele já se faz presente, só que agora ressurge politicamente como fator a ser considerado, talvez até como clivagem partidariamente relevante.

Certamente, dada a nova legislação, ainda não é possível verificar a consolidação do sistema partidário, porém duas eleições já transcorreram, o que nos permite compará-las.

A eleição de 1994 deu à direita razoável margem de vantagem, e o centro, segunda força majoritária, compôs-se em torno da Democracia Cristã. Do ponto de vista sistêmico é elevado o número de partidos concorrendo isoladamente (onze, geralmente de esquerda, sendo que vários não lograram obter representação alguma) ou em alianças (três), que incluíram nove, dois e oito partidos. Ao todo, portanto, foram trinta agremiações. A fragmentação partidária foi enorme e se, por um lado, foi em parte estimulada pelo mecanismo das alianças, por outro, foi precisamente este mecanismo que possibilitou, posteriormente, a formação de governos de curtíssima duração. Em 1996 reduziu-se, em parte, o número de partidos: duas ligas (com quatro e três partidos) e onze partidos concorrendo isoladamente. Se compararmos as duas eleições, as duas ligas mais votadas obtiveram 92% e 94% dos votos, em 1994 e em 1996, respectivamente, o que revela uma certa concentração do voto de 1994 para 1996.

O "novo" sistema partidário perdeu muito em graus de proporcionalidade, como era de se esperar, uma vez que a divisão de cadeiras, de acordo com a fórmula 75%/25%, favorece o voto majoritário em distritos uninominais. No entanto, é impossível isolar com total segurança esse efeito, pois os fatores novos são muitos e nem sempre influenciam na mesma direção. Pode-se admitir, até em função de sua complexidade (e número de atores institucionais em competição e fracionalização do voto), que o sistema tenha se tornado mais competitivo. Esta, talvez, tenha sido a intenção do legislador: desestimular e desestruturar os partidos convencionais.

D’Alimonte e Bartolini apontam, com muita propriedade, para a mudança organizacional causada pelo novo sistema:

"Certos partidos obtiveram apenas cadeiras proporcionais, e outros sequer apresentaram listas, apostando nas cadeiras majoritárias. Assim, o sistema partidário como um misto de proporcional e de majoritário no plano parlamentar é diferente daquele que emerge da distribuição da força eleitoral proporcional. Quão diferente? Aí nos deparamos com o problema de definir um ponto de referência. O argumento acima implica que os partidos e as listas não são mais a unidade efetiva dentro do sistema, e que algo mais os substituiu, diminuindo conseqüentemente sua relevância. Que outras unidades poderíamos considerar? De fato, apenas três poderiam substituir os partidos como ponto de referência: partidos parlamentares, grupos parlamentares ou alianças parlamentares (ou ‘pólos’) sob o sistema majoritário" (1997:118).

Convém ressaltar dois aspectos. Em primeiro lugar, destaco a influência de personalidades ilustres, fato que já se revela no nome que dão às listas partidárias, em decorrência do descrédito e do enfraquecimento dos partidos enquanto unidades constitutivas do sistema partidário. Em segundo, observe-se que a distribuição de forças pode não coincidir nas duas Casas. A justaposição de circunscrições de tamanhos diferentes para as duas casas legislativas, o uso de dois princípios de representação e a valorização das eleições locais levaram à total fragmentação da oferta e da demanda políticas, gerando a ausência de um padrão nacional de competição, e, creio, institucionalizaram o movimento regionalista que pode pressionar por reformas institucionais que requeiram uma solução federativa.

Com tudo isso, acrescido da aleatoriedade e fragilidade das alianças eleitorais, sem densidade ideológica e instáveis, sai fortalecido o gabinete que, de resto, possui instrumentos excepcionais de legislação, os quais, aliás, têm sido crescentemente utilizados desde 1994: da "partidocracia" à "ditadura" de gabinete.

A indefinição quanto aos rumos do sistema partidário italiano é apenas uma das questões em aberto. Não há dúvidas, entre os autores examinados, de que o impacto da reforma eleitoral sobre o sistema partidário foi bastante acentuado. Deve-se admitir — lembrando que o efeito de reformas eleitorais é marginal no sentido de que, em última instância, é a distribuição de preferências do eleitorado que determina o formato do sistema partidário — que as mudanças no sistema partidário italiano foram, em um primeiro momento, decorrência precisamente da revolução na distribuição das preferências partidárias, e só posteriormente este sofreu os efeitos da reforma eleitoral.

A mudança na distribuição das preferências, como conseqüência da insatisfação com as instituições e da corrupção generalizada, já se fizera sentir antes da reforma, nas eleições de 1992. Neste ano, os principais indicadores do sistema partidário alteraram-se profundamente, conforme se verifica na Tabela 9. A volatilidade cresce bastante, o que provoca fortes alterações na posição relativa das agremiações, bem como aumenta a fracionalização eleitoral, sinalizando perdas eleitorais dos maiores partidos, fato confirmado pelo aumento do número de partidos efetivos.

Japão: Sistema Partidário Dominante, Corrupção e Reforma Eleitoral

O sistema eleitoral japonês, o SNTV, de voto simples e não transferível, estabelecia um voto por eleitor em circunscrições eleitorais que elegiam três ou quatro representantes, eleitos por maioria simples. Foi precisamente esse sistema, segundo a literatura, o responsável tanto pelos dias de glória quanto pelo fracasso do Partido Democrático Liberal — PDL que, por décadas, dominou a política japonesa.

O sistema partidário japonês estabelecido após a Segunda Guerra funcionou por um certo tempo como um sistema de partido dominante. O PDL durante os anos 50 e 60, tal como outros partidos europeus, independentemente de sua denominação, obtinha com facilidade a maioria dos votos e montava sozinho o gabinete sem ter de recorrer a alianças. De toda forma, a dominação política do partido foi impressionante, pois governou sozinho durante 38 anos ininterruptamente. Já nos anos 70, o PDL, tal como ocorreu com outros partidos fortíssimos na Europa, começou a perder força eleitoral e partidos de menor porte começaram a crescer, tais como o religioso KOMEI, os democrata-sociais e os comunistas. Em agosto de 1993, pela primeira vez, o PDL forma um governo de coalizão com oito outros partidos. É também de se esperar que partidos muito grandes desenvolvam em seu interior sistemas de dissidências que acabam por prejudicá-los, levando a cisões. Também esse fenômeno pôs em risco o sucesso do PDL, quando a questão da corrupção passou a ser crítica na política japonesa.

Há autores que atribuem, no meu entender, ênfase excessiva (Shiratori, 1995) à corrupção política e eleitoral como fator determinante da reforma eleitoral no país, desprezando o papel importante da dinâmica do sistema partidário. Os escândalos envolvendo propinas recebidas por autoridades do governo e do partido, ambas do PDL, certamente contribuíram para mobilizar a opinião pública e os partidos de oposição em defesa da reforma, sobretudo porque o grande atingido seria o partido dominante. Porém, pretendo salientar que a própria história das tentativas de reforma eleitoral à evolução mais recente do sistema partidário foi fator preponderante para a mudança do sistema eleitoral. Os traços básicos do sistema foram alterados de forma tal que se viabilizou a formação de uma coalizão suficientemente ampla para definir a natureza da mudança e garantir sua aprovação parlamentar, aspectos que já se revelaram como cruciais em outros contextos de reformas mais amplas.

O processo de mudança do sistema teve um duplo sentido, decorrente da natureza altamente proporcional do sistema eleitoral vigente. Em primeiro lugar, observa-se (Tabelas 10 e 11) a perda progressiva de votos (e de cadeiras) dos dois maiores partidos, o PDL e o Partido da Social Democracia, o PSD, acompanhada do crescimento dos partidos menores e também do próprio número de partidos.

A proporcionalidade embutida no sistema não foi capaz de ampliar os custos de representação dos micropartidos, o que poderia aumentar o efeito redutor do número de agremiações. A própria fragmentação à esquerda do espectro partidário é indicadora dos estímulos advindos da proporcionalidade para o surgimento e manutenção dos partidos pequenos (Kohno, 1997) que, assim, não eram vistos pelos seus eleitores como eternos perdedores. Nesse sentido, o efeito psicológico apontado por Duverger (1954) não se faria sentir. Embora o sistema eleitoral favorecesse os pequenos, a grande força eleitoral do LDP permitia-lhe maiores graus de liberdade, por exemplo, utilizando-se amplamente da política do "pork-barrel" na distribuição de seus candidatos pelas circunscrições eleitorais (Cox, 1990; 1994).

A nova correlação de forças, que surge no início dos 80, acaba por ocasionar nas duas últimas eleições, ainda sob o sistema do SNTV, a introdução da desproporcionalidade na alocação de cadeiras: o maior partido, tanto em 1990 quanto em 1993, beneficia-se de um adicional de cadeiras correspondente a 7%. Se há sobre-representação, há perdedores; no caso, o grande beneficiário é também o principal alvo das acusações, com freqüência admitida, de corrupção. Acrescente-se que, em 1993, com 43,6% das cadeiras o PDL já não mais pôde constituir gabinete sozinho e, em contexto de grave crise política — após as eleições de 18 de julho de 1993 o PDL sofreu importante defecção em seus quadros — formou governo com todos os partidos, menos com o Comunista. A ruptura da desproporcionalidade virá, posteriormente, a facilitar a aprovação da reforma eleitoral.

A questão da força relativa dos partidos e seu interesse primordial em manter ou ampliar o seu poder, inclusive mediante alterações na legislação eleitoral que lhes sejam favoráveis, não deve ser subestimada em face de outros fatores de natureza conjuntural. Shiratori aponta para duas tentativas do próprio PDL para modificar a lei "em 1955 e em 1973; no entanto, os motivos e os objetivos políticos eram inteiramente diferentes em cada uma das vezes" (1995:81). Em 1955, o primeiro-ministro, do PDL naturalmente, propôs a introdução de circunscrições eleitorais com um só membro; ora, dada a expressiva votação do partido nas diversas circunscrições, sempre acima de 60%, isso implicaria, se aprovado, levar o partido à categoria praticamente de partido único. A proposta foi rejeitada, é claro.

Uma segunda tentativa de reforma, na mesma direção, ocorre em 1973 após significativo crescimento eleitoral do Partido Comunista Japonês e do Partido da Social Democracia, em um momento em que o país vivia acentuado crescimento econômico decorrente da especulação imobiliária. Novamente, a tentativa de reduzir o poder dos partidos de esquerda foi rejeitada, pois afetaria igualmente todos os demais partidos de oposição.

As tendências reveladas pelo sistema partidário associadas aos sucessivos escândalos de corrupção generalizada no sistema político japonês levaram novamente o partido majoritário a propugnar pela reforma eleitoral, a partir de diagnóstico segundo o qual o mau funcionamento das instituições e, mais particularmente, a corrupção, decorriam das próprias instituições eleitorais. A descrença na política e as críticas dirigidas ao PDL decorreriam, segundo a Comissão de Reforma Política do Partido: a) da falta de ética predominante entre os políticos; b) da existência de grande quantidade de fundos políticos escondidos; c) da alocação irracional de cadeiras e um sistema eleitoral irracional; d) da condução complexa e ineficiente da Dieta; e, e) da administração inflexível do Partido (Shiratori, 1995:83).

O relatório da Comissão, de 17 de maio de 1989, propunha transparência e limitação dos fundos políticos, redução do custo de obtenção de cadeiras, maior homogeneidade entre as circunscrições e a reforma de todo o sistema eleitoral por intermédio, novamente, da adoção do distrito de membro único, mantida alguma proporcionalidade entre os partidos. O próprio gabinete sob o qual o relatório foi preparado não escapou da corrupção: indicado pelo PDL um substituto para o cargo de primeiro-ministro, este se envolveu em um escândalo sexual. Nas eleições subseqüentes, em 1989, o partido sofreu derrota considerável, não obtendo os 50% dos votos necessários.

O gabinete Kaifu (1990) gerou novo relatório e nova proposta de reforma. Cabe lembrar que este foi o oitavo Comitê de Assessoramento para a Reforma Eleitoral. Novamente, sugeria-se circunscrição uninominal com voto majoritário e alguma forma de proporcionalidade. O governo encaminhou proposta nesse sentido à Dieta, mas, como seria de se esperar — não só o PDL estava fraquíssimo, como também o seu acatamento significaria uma possível derrota eleitoral para todos os partidos de oposição — , ela foi rejeitada.

Menos de um ano após a formação do gabinete seguinte, de Miyazawa (outubro de 1991), novo escândalo envolve alta personalidade do Partido, que teria recebido de uma grande corporação enorme soma em dinheiro, recolocando na pauta política a questão da corrupção e com ela a necessidade de se reformar o sistema eleitoral. O diagnóstico oficial (Shiratori, 1995:87) atribuía ao sistema eleitoral a responsabilidade pela corrupção, o que é subscrito pelo autor: "Candidatos múltiplos do PDL fazem suas campanhas com a mesma filiação partidária (sic) e com o mesmo programa de políticas do partido (sic). O fator que determina quem ganha entre os vários candidatos do PDL passa a ser a quantidade de dinheiro para a campanha de que o candidato dispõe" (ibidem). Ainda que se possa concordar com a existência da corrupção e do elevado custo da campanha, a interpretação acima é absolutamente ingênua, pois implica uma série de suposições sobre os candidatos, sobre a natureza e efeito das campanhas sobre as reações do próprio eleitorado que são muito pouco verossímeis.

A insistência do PDL, em todas as suas propostas de reforma, em instituir circunscrições menores, na maior parte das vezes uninominais, com voto majoritário revela seu interesse enquanto maior partido em consolidar ou ampliar suas vantagens, embora nas propostas mais recentes acenasse com a possibilidade de alguma proporcionalidade, o que viria a beneficiar o segundo maior partido; alguma proporcionalidade significava politicamente atrair este último para o seu campo na tentativa de ver aprovados seus projetos. Caso tal ocorresse, o sistema teria cara de bipartidarismo.

Foi preciso, no entanto, que a proposta avançasse mais para que tivesse possibilidade de aprovação na Dieta. O gabinete Miyazawa chegou a propor à Dieta, em março de 1993, a mudança do sistema eleitoral que continha 131 circunscrições que elegiam de três a cinco representantes para quinhentos que elegeriam um único representante. Nesse momento, os partidos KOMEI e Social-Democrata propuseram a introdução de sistema eleitoral que se assemelhasse ao alemão.

O gabinete é derrotado em sua proposta de mudança da lei eleitoral e acaba também por receber um voto de desconfiança apoiado por facções do próprio PDL. O Parlamento é dissolvido e o Partido não consegue obter maioria para formar novo gabinete; parte de seus membros funda outro partido. Forma-se novo gabinete, liderado por Hosokawa, e pela primeira vez tem-se um governo integrado por outros partidos, menos os comunistas. Hosokawa é o líder do Novo Partido Japonês.

Cabe ressaltar que parte do processo de decadência do PDL, fortemente atacado de corrupção, se deve, precisamente, à formação de dissidências internas que, diante do agravamento das denúncias de corrupção e a perda de prestígio do partido perante a opinião pública, aliados à perda eleitoral, acabaram por se opor às lideranças tradicionais e abandonaram o partido, fundando o Novo Partido Japonês.

A reforma encaminhada pelo gabinete foi apresentada em ambas as Casas em 29 de janeiro de 1994; após muita discussão, aprovou-se, em março, a reforma do sistema, com conteúdo, porém, bastante diferente das propostas originais do gabinete e do próprio PDL. Aprovada praticamente por unanimidade, contou com todos os votos, menos os dos comunistas. Na essência, ela fixou em quinhentos o número de representantes, dos quais trezentos seriam eleitos pelo voto majoritário não transferível e duzentos em onze grandes circunscrições. O eleitor passou a ter direito a dois votos. Essa mudança é bastante semelhante àquela implementada na Nova Zelândia, cujo sistema, este sim, é igual ao alemão. Na Câmara Alta não houve modificações: 3/5 de seus membros continuam a ser eleitos em 47 circunscrições que, por sua vez, elegem de um a quatro conselheiros; os demais são eleitos em uma única circunscrição nacional. Esse sistema foi implantado em 1983.

A reforma inclui, ademais, o financiamento público das atividades partidárias, passando os recursos a serem divididos com base no número de representantes dos partidos na Dieta. A lei define como partido aquela agremiação que dispõe de pelo menos um representante na Dieta e 2% da votação nacional ou, então, de pelo menos cinco representantes na Dieta.

O sistema político japonês resistiu a uma série de propostas de reforma eleitoral encaminhadas pelo PDL, enquanto partido ou como governo, que visava, sobretudo, consolidar ou melhorar, do ponto de vista da força eleitoral, sua posição relativa no sistema partidário. O SNTV sempre operou de forma bastante proporcionalizante, embora oferecesse mais recentemente um bônus para os dois maiores partidos; sua operação, portanto, não desestimulou os pequenos partidos, cujo número cresceu, sobretudo quando o PDL começou a perder apoio junto à opinião pública (Tabela 12).

A reforma eleitoral, favorecendo a vigência do princípio majoritário (trezentas em quinhentas cadeiras), levou à reorganização do sistema partidário, porém de forma diferente do que ocorreu na Itália. Lá, na verdade, o sistema desorganizou-se inteiramente, vítima de inúmeras cisões e do surgimento de vários partidos e ligas eleitorais. Creio que isto se deveu à proporcionalidade estabelecida, de 75% em favor do princípio majoritário, o que veio a favorecer as personalidades políticas que se sentiram estimuladas a criar partidos. Na Nova Zelândia e no Japão tudo indica que a mudança na lei veio a institucionalizar o que eleitoralmente já existia, um sistema eleitoral bipartidário, com agremiações menores, embora a força relativa do segundo maior partido na Nova Zelândia seja maior do que a de seu congênere no Japão.

A natureza dos dados disponíveis não nos permite ainda avaliar o grau de proporcionalidade do novo sistema eleitoral japonês (Tabela 13) quanto à alocação de cadeiras. Se observarmos com cuidado as Tabelas 11 e 13, não parece que a nova lei tenha beneficiado os dois maiores partidos. A representação do LDP e da SDP na Dieta é menor do que aquela prevalecente em 1993, embora, insisto, não tenhamos o percentual de votos partidários na Tabela 13. O sistema japonês ganhou em representatividade, ao mesmo tempo que se passou a ter maior controle público sobre os gastos partidários. Ademais, a redução acentuada de seu maior partido introduziu maior competitividade no sistema.

México: Sistema de Dominação ou de Representação Política?

Desde o final dos anos 20, o sistema político mexicano tem sido dominado pela existência de um partido hegemônico, o Partido Revolucionário Institucional — PRI que, durante muito tempo, gozou do privilégio de poder abster-se de baixíssima competição eleitoral, pela combinação de uma dupla ordem de fatores. Em primeiro lugar, o seu prestígio eleitoral era enorme e, em segundo, a legislação sempre lhe foi amplamente favorável.

Em eleições presidenciais, por exemplo, de 1934 a 1982, o PRI sempre obteve 80% ou mais dos votos, embora se deva duvidar da lisura da apuração dos votos no país (Foweraker e Landman, 1995:200). A partir das eleições presidenciais de 1982, o partido começou a enfrentar uma oposição crescente, à direita, feita pelo Partido da Ação Nacional — PAN, e à esquerda, realizada pelo Fronte Democrático Nacional — FDN e, posteriormente, pelo Partido Revolucionário Democrático — PDR, o qual resultou de cisão do FDN. Na eleição de 1994, o país contava com cerca de 45 milhões de eleitores, dos quais cerca de 90% votaram — 76% dos votantes residiam em área urbana. Nesse mesmo ano, o sistema partidário reunia oito partidos nominais (idem:201, Tabela 1).

A história político-eleitoral do México tem sido marcada por um debate reformista que inclui duas questões centrais: o grau de democratização e a adesão a instituições políticas do estilo majoritário ou proporcional. A legislação eleitoral, que possui um grau de estabilidade próximo de zero, pois praticamente cada eleição é realizada sob lei específica, tratou durante muito tempo de assegurar a posição hegemônica do partido, privilegiando, portanto, o majoritarismo. Mais recentemente, a diversificação programática e ideológica, a perda de prestígio eleitoral do PRI e as cisões partidárias, levando ao crescimento do número de partidos, têm pressionado fortemente pela democratização do sistema político como um todo e, mais especificamente, da legislação eleitoral. Horcasitas identifica três fases no sistema político partidário mexicano:

"De 1929 a 1963, o objetivo foi controlar o facciosismo do partido oficial e suprimir a organização eleitoral dos dissidentes. A segunda fase, de 1963 a 1989, tentou incorporar uma oposição enfraquecida ao Poder Legislativo. A terceira, de 1986 até o presente, tem oscilado entre dois extremos, introduzindo reformas que se orientam em direção a um sistema consensual junto com reformas de natureza majoritária" (Horcasitas, 1996:138).

Ainda segundo o mesmo autor, o sistema eleitoral caracterizou-se, até bem recentemente, pela prevalência de dois princípios: diferenciação e segmentação. O primeiro princípio significa tão-somente que os partidos são intencionalmente tratados de forma diferente; o segundo implica que embora todos os partidos possam receber cadeiras pelo princípio majoritário na Câmara, o PRI acaba por recebê-las como partido majoritário e apenas os pequenos partidos acabam, de fato, por receber algumas das restantes.

Nos anos 60 e 70, a legislação assegurava ao partido majoritário um bônus em cadeiras proporcional ao seu percentual de votos e por intermédio de um sistema de cadeiras adicionais incorporava os pequenos partidos ao Legislativo. A legislação era, assim, extremamente ágil para excluir precisamente os partidos de porte eleitoral médio que poderiam ameaçar a hegemonia do PRI no Poder Legislativo.

Nos anos 70, ocorreu uma radicalização crescente na política mexicana em geral e, em particular, nos meios sindical e estudantil. A credibilidade do sistema partidário ficou extremamente abalada e tudo indicava que se algo não fosse feito, de imediato, o sistema partidário caminharia rapidamente para um sistema de partido único.

A reforma de 1979 tentou lidar com esses problemas e vigorou para as eleições de 1982 e de 1985. Estabeleceu um total de quatrocentas cadeiras na Câmara, das quais trezentas a serem preenchidas pelo sistema de pluralidade em distritos uninominais. As cem cadeiras restantes seriam alocadas a circunscrições de número variado que elegeriam um número também variado de deputados; essas cadeiras eram reservadas aos partidos minoritários, por intermédio de listas fechadas, com fórmulas a serem definidas pela Comissão Federal Eleitoral, órgão do Poder Executivo. Além disso, havia cláusulas adicionais que definiam os "pequenos partidos" e estabeleciam um sistema de quotas razoavelmente complicado cuja conseqüência poderia, inclusive, redundar em reduzir o número das cem cadeiras "reservadas" aos pequenos partidos se eles ultrapassassem um certo patamar eleitoral, caso em que cairiam para cinqüenta. Tratava-se, ainda, de um sistema que visava a todo custo fabricar uma folgada maioria parlamentar para o partido majoritário, reduzir a possibilidade de uma oposição efetiva e garantir a presença de uma oposição reduzida.

O eleitor, como na legislação alemã, tinha direito a dois votos, um no distrito uninominal e o segundo na lista partidária. O sistema funcionava de forma tal que o eleitorado do PRI tinha o privilégio, raríssimo, é verdade, de escolher o governo e a oposição, pois, como, em princípio o PRI não participaria das cem cadeiras reservadas aos pequenos partidos, os políticos do partido poderiam instruir seu eleitorado em que votar nas listas partidárias. O sistema de dominação era casuístico, engenhoso e extremamente bem-sucedido.

A expansão controlada, portanto, do sistema partidário e o revés eleitoral de 1982 levaram o governo a novamente introduzir mudanças eleitorais que garantissem a dominação do partido. A lei de 1988 criou o que se chamou de "cláusula da governabilidade" (idem:144).

Em 1988, a reforma eleitoral ampliou o número de cadeiras para quinhentas, das quais trezentas seriam preenchidas pelo critério de maioria em distritos uninominais, e as demais pelo princípio de proporcionalidade com base em listas partidárias disputadas em cinco grandes circunscrições. Mas, incluiu também a cláusula da governabilidade, mecanismo que asseguraria ao maior partido eleitoral maioria legislativa, independentemente de ela ocorrer ou não no plano eleitoral: se o maior partido obtivesse menos de 50% dos votos, ele receberia 51,2% das cadeiras; se obtivesse entre 51% e 70% dos votos, receberia igual porcentagem de cadeiras; e, se obtivesse 70% ou mais dos votos receberia rigorosamente 70% das cadeiras.

Trata-se de solução jurídica que, independentemente dos eventuais efeitos sistêmicos da fórmula eleitoral e da magnitude da representação, garante a formação de uma maioria no Legislativo e, na hipótese de o maior partido transformar-se em partido hegemônico ou único, trata de eliminar essa possibilidade, garantindo às eventuais oposições um mínimo de 30% da representação política. Desde 1988, o PRI sofreu cisões importantes que, inclusive, levaram à formação do Partido da Revolução Democrática (PRD), enquanto a direita (PAN) permaneceu unida. Na verdade, o espectro do sistema partidário ampliava-se à esquerda.

Em 1991, ainda no rastro da grande perda eleitoral do PRI na eleição presidencial de 1988, ocorreu nova modificação na lei: se o partido vencedor obtiver menos que 35% dos votos, terá porcentagem igual de cadeiras; porém, se obtiver 35%, terá direito a 51% das cadeiras. Em 1992 desaparece a cláusula de governabilidade e a lei eleitoral é, talvez, a mais simples: trezentas cadeiras devem ser preenchidas pelo princípio majoritário em circunscrições uninominais e as demais por listas partidárias em cinco circunscrições com quarenta representantes. A única cláusula adicional requer um mínimo de 1,5% dos votos nacionais para que o partido possa participar da alocação das duzentas cadeiras proporcionais. Há, no entanto, limites, ou tetos de representação, que dependem da proporção de votos dos partidos. O requisito de 1,5% dos votos nacionais não é baixo, pois no total de votos incluem-se votos em branco e nulos que, em 1989, por exemplo, representaram 4,2%, e em 1994 atingiram 3,2% (Balinski e Gonzalez, 1996:206).

Balinski e Gonzalez (1996) realizaram um estudo sistemático com o objetivo de mostrar não só que a legislação mexicana é permanentemente enviesada em favor do PRI como também ela é inconsistente, considerando-se os seus vários artigos e tomando-se cada uma das leis isoladamente. As Tabelas 14 a 18 mostram como cada uma das leis eleitorais mais recentes produziria resultados diferentes, levando-se em conta os dados de cada uma das eleições legislativas, comparando-se os resultados reais, sob a lei vigente, com os possíveis resultados se outra fosse a legislação aplicada.

A lei de 1994, penúltima dessa longa série, pretende que todas as quinhentas cadeiras venham a ser proporcionalmente distribuídas, no agregado, tal como na lei alemã, considerando-se a votação total do país; porém há cláusulas que impedem que a efetiva proporcionalidade seja real, o que tem a ver com a relação entre porcentagem de votos e porcentagem de cadeiras, acima de um certo valor.

Um problema adicional nas legislações de 1989 e de 1994 tem a ver com o fato de elas não fixarem os limites das grandes circunscrições nacionais, onde são eleitos os candidatos de lista, o que abre espaço para a manipulação eleitoral. Finalmente, cabe examinar rapidamente a última (?) regulamentação das eleições, feita em 1996. Trata-se, na verdade, de mudança não só na lei como também em alguns artigos da Constituição Federal, objetivando eliminar problemas anteriores de inconsistência entre a lei magna e a regulamentação eleitoral. Não obstante, a inconsistência continua a prevalecer e os analistas mantêm-se cépticos em relação aos "avanços" realizados:

"Tem havido muita conversa otimista sobre a liberalização democrática no México, eleições mais justas, contagem mais acurada dos votos etc. Mas, algo mais é necessário: uma lei eleitoral que não seja ambígua e que seja justa, cuja aritmética não distorça a alocação de cadeiras para além do que se obteve em votos. Isto para que o que se ganhe com a contagem de votos não seja perdido na transformação dos votos em cadeiras" (

idem

:329).

Os dispositivos constitucionais essenciais permanecem os mesmos; o número de senadores por estado, no entanto, é reduzido de quatro para três. A lei de 1996 introduz modificação importante em termos de ganhos de proporcionalidade: cada grande circunscrição (cinco) passa a eleger o mesmo número de representantes (quarenta), através das listas partidárias, segundo o princípio proporcional. Permanece ainda um problema relativo à busca de proporcionalidade: não há fixação de número de representantes eleitos pelo princípio majoritário (maiores médias) para os vários estados nem se definem as circunscrições majoritárias. Trata-se, assim, de lei que embora seja mais justa em relação aos partidos, ainda contém uma série de indefinições que abrem espaço para o arbítrio, além de não tratar com igualdade as populações residentes nos vários estados.

"Uma lei deveria conter um conjunto completo, consistente e preciso de instruções para computar quem recebe quantas cadeiras em quais distritos e circunscrições específicos; instruções que atendam às propriedades elementares de bom senso e de eqüidade; instruções que sejam claras e objetivas o suficiente para permitir a qualquer um a tabulação dos votos para verificar seu resultado em termos de cadeiras" (

idem

:333-334).

A radicalização da política no México nos anos 70, a insatisfação com as regras da competição política em geral, associadas à perda de força eleitoral do PRI e às cisões que o atingiram e que ampliaram o espectro político do país, o que inclusive foi favorecido pela inclusão controlada da oposição no Poder Legislativo, têm sido os fatores impulsionadores da liberalização das regras do jogo no México. Porém, esse processo tem sido conduzido apenas pelo governo e pelo partido oficial. Não se trata, portanto, quando das sucessivas reformas eleitorais, de um consenso de elites, mas puramente de concessões da principal força política do país.

A Tabela 18 revela como em graus diferentes, em função da conjugação de inúmeras cláusulas constantes das diversas leis eleitorais, os resultados da alocação de cadeiras ao partido dominante seriam diferentes, considerados os resultados das últimas eleições legislativas. As cláusulas que estabelecem relações entre porcentagem de votos e a porcentagem de cadeiras, a cláusula da governabilidade e as indefinições legais de toda ordem, sobretudo aquelas referentes aos distritos e circunscrições nacionais, mostram as tentativas da legislação para beneficiar o PRI; a comparação da 1ª com a 2ª linha revela que legislação obteve mais sucesso nessa direção (1985 e 1994). A análise das demais linhas indica como seriam variáveis os resultados da alocação de cadeiras, dependendo de que lei tivesse sido aplicada.

Horcasitas, citando Lorenzo Meyer, define com muita propriedade o sistema político mexicano e suas transformações mais recentes:

"O sistema político mexicano e seu presidencialismo autoritário — como um enorme exército em retirada, porém não derrotado — concentraram seus melhores elementos na retaguarda. Ele continua a lutar. Sua retirada é lenta e ordeira, mas ele se retira, uma vez que está claro que o futuro não lhe pertence. O sistema permite espaço para um futuro democrático, mas o faz lentamente, controlando o tempo e as condições da transição" (Horcasitas, 1996:155).

DEMOCRACIA E REPRESENTATIVIDADE POLÍTICA: O APERFEIÇOAMENTO DAS INSTITUIÇÕES

Este artigo examinou reformas da legislação eleitoral em quatro países culturalmente diferentes, localizados em regiões diversas e que dispunham antes de realizarem suas reformas de sistemas partidários e eleitorais igualmente distintos.

O único denominador comum entre os países, Nova Zelândia, Itália, Japão e México, era a insatisfação com suas instituições representativas, em maior ou menor grau. No que se refere à Itália e ao Japão a insatisfação era mais acentuada, agravada ainda pelos reiterados escândalos de corrupção envolvendo altas personalidades partidárias e mesmo do governo. Na Nova Zelândia era grande o descontentamento com a política econômica desenvolvida alternadamente pelos dois maiores partidos e com o sistema eleitoral, artificialmente bipartidário. No Japão, ao contrário, a questão do desempenho governamental em termos de política pública não se punha, embora fosse exercido apenas por um partido, o PLD.

Apesar das diferenças entre os sistemas partidários e eleitorais, visava-se reformar a lei eleitoral de forma tal a combinar os dois princípios de representação, o majoritário e o proporcional, exceto no Japão. A Nova Zelândia dispunha de um sistema majoritário e de um sistema artificialmente bipartidário, enquanto a Itália, proporcionalista, contava com um sistema multipartidário razoavelmente fragmentado. Já o Japão possuía um sistema com um partido dominante, artificialmente mantido tal como o mexicano. Este, no entanto, contava, de fato, com um partido hegemônico que permanentemente manipulava a legislação com o objetivo de manter-se a todo custo no poder.

A natureza do processo de mudança da legislação eleitoral opõe claramente a Nova Zelândia aos demais países. No primeiro caso, criadas as condições políticas mais gerais para a mudança, e isto ocorreu tendo em vista vários relatórios críticos em relação à natureza pouco democrática do sistema eleitoral, o governo consultou a população por duas vezes, que decidiu, primeiro, pela necessidade de mudança e, segundo, pela natureza da mudança. Aprovada a nova lei, ela própria deverá ser revista após um período de experimentação.

Na Itália e no Japão a necessidade de mudança na legislação eleitoral sempre apareceu associada a outras questões, tais como formação e desempenho do governo (Itália) e, sobretudo, corrupção política generalizada. O enfraquecimento do maior partido e a dinâmica do próprio sistema partidário foram também fatores importantes para a criação de uma opinião pública e das elites favorável à reforma institucional. Nesse sentido, a situação da Nova Zelândia é ímpar, pois tratava-se fundamentalmente de aperfeiçoar democraticamente as instituições existentes.

O caso mexicano é o mais complicado, pois não se pode sequer pensar em aperfeiçoamento democrático. Trata-se, sim, de criar as condições mínimas de competição política, base de sustentação da democracia. O sistema político é fechado, hierarquizado e a lei eleitoral tem sido manipulada para garantir a dominação política do PRI, embora há vários anos a sociedade esteja dando sinais de maior complexidade política e programática. Recentemente, a legislação eleitoral tornou-se mais branda, admitindo-se maior diversificação partidária, mas não se trata ainda de um sistema partidário e eleitoral democrático.

Em todos os casos, o sistema de dois votos, implementado localmente de maneira diferente, trouxe consigo mudanças sensíveis para o sistema partidário logo após a primeira eleição. A Nova Zelândia passou a dispor de um sistema multipartidário moderadamente fragmentado, com ganhos de representatividade para as mulheres e para a sua minoria étnica, os povos Maori. A Itália revela-se, a meu ver, uma incógnita: certo apenas é a desarticulação do antigo sistema multipartidário; é cedo, ainda, para se perceber o formato de um novo sistema. No Japão, alguns partidos se mantiveram, surgiram novos e o sistema de partido dominante passou claramente a ser multipartidário moderadamente fragmentado. Houve, no México, ganhos na representação política das oposições e reduziu-se a manipulação eleitoral que artificialmente estabelecia o PRI como partido hegemônico. A tendência parece ser uma lenta evolução para um sistema no mínimo bipartidário. De toda forma, o país ainda não conta com uma legislação eleitoral de caráter permanente.

(Recebido para publicação em novembro de 1998)

ABSTRACT

Electoral system reforms: changes, contexts, and consequences

This analysis of the reform processes that have occurred in New Zealand’s, Italy’s, Japan’s, and Mexico’s electoral systems begins by examining the initial context of each reform. It then describes the changes put in place and observes subsequent effects on party systems. Reform took a common route in these four countries, that is, some type of mixed system was adopted, where each voter casts two ballots in the Lower House: the first is cast for candidates who run in single-vote districts under the plurality system; the second is cast for a proportional closed list, which may be national or state/provincial in scope. The article strongly questions the thesis that the effects of institutional changes can be controlled, since relatively similar electoral reforms have had different consequences in the cases analyzed. In New Zealand, such changes brought significant improvements to existing institutions. In Italy, the only evident effect was the breakdown of the previous party system. In Japan, one sole party no longer dominated the system, which developed instead into a moderately fragmented one. Lastly, in Mexico, one could not say the system is effectively democratic but one can detect a trend towards party diversification and less manipulation of the polls.

Keywords: electoral system; political reform; comparative politics

RÉSUMÉ

Réformes des systèmes électoraux: changements, contextes et conséquences

L’article cherche à analyser les processus de réforme du système électoral qui se sont déroulés dans quatre pays: la Nouvelle-Zélande, l’Italie, le Japon et le Mexique. On y examine les circonstances initiales de la réforme ainsi que les changements effectués, pour observer ensuite ses conséquences sur le système des partis. Les pays choisis ont un point en commun: leur réforme électorale suit un même but, c’est-à-dire l’adoption d’un système mixte où l’électeur dispose de deux voix pour la Chambre Basse. La première voix va aux candidats qui se présentent dans des districts uninominaux et au scrutin majoritaire; la seconde, à ceux qui composent des listes proportionnelles bloquées à l’échelon national ou pour un État ou province. La thèse selon laquelle il est possible de contrôler les effets des changements institutionnels est profondément mise en question, puisque les effets de ces réformes électorales assez semblables ont varié selon les cas étudiés. En Nouvelle-Zélande, le changement du système électoral s’est traduit par une nette amélioration des institutions existantes. En Italie, le seul effet visible a été le démantèlement du système de partis précédent. Au Japon, le système a cessé d’être dominé par un parti unique et a évolué vers un morcellement modéré. Enfin, au Mexique, on ne peut affirmer être désormais en présence d’un système effectivement démocratique, mais on observe une tendance à la diversification des partis et à une diminution des manipulations électorales.

Mots-clés: système électoral; réforme politique; politique comparée

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    [A Editoria de
    DADOS optou por publicar este texto na forma em que foi submetido e aprovado, portanto, sem a versão definitiva, mantendo eventuais imperfeições.]
  • Datas de Publicação

    • Publicação nesta coleção
      18 Out 1999
    • Data do Fascículo
      1999

    Histórico

    • Recebido
      Nov 1998
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