Arranjo Institucional e Capacidades da Política de Alimentação Escolar no Município de São Paulo: Aprendizados, Desafios e Perspectivas^*

Institutional Arrangement and Capacities of the School Feeding Policy in the Municipality of São Paulo: Challenges and Perspectives

Organisation Institutionnelle et Capacités de la Politique d’Alimentation Scolaire dans la Municipalité de São Paulo: Apprentissages, Défis et Perspectives

Arreglo Institucional y Capacidades de la Política de Alimentación Escolar en el Municipio de São Paulo: Aprendizajes, Retos y Perspectivas

Resumo

Este artigo investiga o arranjo institucional de implementação e, associadamente, as capacidades da Política de Alimentação Escolar (PAE) no município de São Paulo. Avalia-se a gestão de recursos financeiros, humanos, técnicos e tecnológicos, além de procedimentos de comunicação, transparência, coordenação, monitoramento e fiscalização. Também são analisados aspectos político-relacionais, como a participação social, a interação entre diferentes atores e a efetividade regulatória. Baseando-se em análises documentais e entrevistas em profundidade, identificou-se que, embora São Paulo disponha de capacidades estatais adequadas para atingir os objetivos do PAE, o município enfrenta desafios na coordenação e na supervisão da implementação. Tais desafios, agravados pela maneira como a participação de atores não estatais é conduzida, demandam ajustes no arranjo institucional local para assegurar a eficácia do programa. O estudo destaca a importância do PAE para a segurança alimentar, a inclusão produtiva de grupos mais vulneráveis por meio das compras públicas de alimentos e o desenvolvimento local.

política de alimentação escolar; arranjo institucional; capacidades estatais; agricultura familiar; política subnacional

Abstract

This paper investigates the institutional framework and capabilities of the School Feeding Policy (PAE) in São Paulo. It assesses the management of financial, human, and technical resources, along with communication practices, transparency, coordination, monitoring, and supervision mechanisms. It also explores the political-relational dimension, focusing on social participation, interactions among various stakeholders, and the effectiveness of regulations. Based on documentary analysis and in-depth interviews, the findings reveal that although São Paulo possesses the necessary state capacities to achieve the PAE’s goals, there are still challenges, both in terms of coordination and implementation supervision. These challenges are exacerbated by the way non-state actors participate in the program, demanding adjustments to the local institutional arrangement to ensure its success. The paper emphasizes PAE’s critical role in enhancing food security, which enables the productive inclusion of vulnerable groups through public food procurement and fostering local socio-economic development.

school feeding program; institutional arrangement; state capacities; family farming; subnational policy

Résumé

Cet article étudie l’arrangement institutionnel de la mise en œuvre et ainsi que les capacités de la politique d’alimentation scolaire (PAS) dans la municipalité de São Paulo. Il évalue la gestion des ressources financières, humaines, techniques et technologiques, ainsi que les procédures de communication, de transparence, de coordination, de surveillance et de contrôle. L’analyse porte également sur des aspects politico-relationnels, notamment la participation sociale, l’interaction entre différents acteurs et l’efficacité réglementaire. L’analyse documentaire et les entretiens approfondis révèlent que, bien que São Paulo dispose de capacités étatiques adéquates pour atteindre les objectifs du PAS, la municipalité fait face à des défis dans la coordination et la supervision de la mise en œuvre. Ces défis, aggravés par la façon dont est menée la participation des acteurs non étatiques, exigent des ajustements dans l’arrangement institutionnel local pour assurer l’efficacité du programme. L’étude souligne l’importance du PAS pour la sécurité alimentaire, l’inclusion productive des groupes les plus vulnérables par le biais des achats publics de produits alimentaires et le développement local.

politique d’alimentation scolaire; arrangement institutionnel; capacités étatiques; agriculture familiale; politique infranationale

Resumen

Este artículo investiga los arreglos institucionales para la aplicación de la Política de Alimentación Escolar (PAE) en el municipio de São Paulo. Se evalúa la gestión de los recursos financieros, humanos, técnicos y tecnológicos, así como los procedimientos de comunicación, transparencia, coordinación, seguimiento e inspección. También se analizan los aspectos político-relacionales, como la participación social, la interacción entre los diferentes actores y la eficacia reguladora. A partir de los análisis documentales y de las entrevistas en profundidad, se identificó que, aunque São Paulo cuenta con capacidades estatales adecuadas para alcanzar los objetivos del PAE, el municipio se enfrenta a desafíos a la hora de coordinar y supervisar la aplicación. Estos retos, agravados por la forma en que se lleva a cabo la participación de los actores no estatales, requieren ajustes en el dispositivo institucional local para garantizar la eficacia del programa. El estudio destaca la importancia del PAE para la seguridad alimentaria, la inclusión productiva de los grupos más vulnerables mediante la compra pública de alimentos y el desarrollo local.

política de alimentación escolar; arreglo institucional; capacidades estatales; agricultura familiar; política subnacional

Introdução

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) é reconhecido internacionalmente como uma referência em política de segurança alimentar e nutricional (CMAP, 2021). Essa importância é justificada por diferentes razões. Do ponto de vista nutricional, o programa foi criado com o objetivo de não somente garantir a oferta de refeições que atendam às necessidades nutricionais dos escolares, mas também contribuir para o desenvolvimento de hábitos alimentares saudáveis desde a infância. Para tanto, prevê ações de educação alimentar e nutricional, tendo um papel importante no desenvolvimento biopsicossocial, na aprendizagem e no rendimento escolar.

Além de seus benefícios diretos sobre a segurança alimentar e nutricional, o Pnae tem um impacto considerável sobre a agricultura familiar, a proteção social e o desenvolvimento socioeconômico local. De acordo com a Lei nº 11.947/2009, um mínimo de 30% dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) às entidades executoras deve ser utilizado na aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar, priorizando-se os assentamentos de reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas, as comunidades quilombolas e os grupos formais e informais de mulheres. A regulamentação do Pnae também prioriza produtores locais ou próximos à entidade executora, promovendo cadeias de comercialização e distribuição mais curtas. Essas práticas não apenas têm impactos econômicos e sociais positivos, mas também contribuem para a sustentabilidade ambiental.

A literatura acerca do programa é caracterizada por uma ampla gama de temáticas. Há trabalhos com foco na qualidade dos alimentos e no processo de preparo (Santos, Pires, 2019; Rossetti et al., 2016), assim como no perfil das organizações da agricultura familiar e dos próprios agricultores participantes das chamadas públicas para a compra de alimentos (Schwartzman et al., 2017; Bambini de Assis, 2019). Estudos também analisam o perfil e o papel desempenhado por nutricionistas e cozinheiras, assim como a importância do caráter intersetorial do programa (Corrêa et al., 2017; Cardillo et al., 2021; Melgaço, Matos de Souza, 2022).

Uma parte importante dos estudos sobre o Pnae destaca a heterogeneidade derivada da implementação descentralizada da política, que assume diferentes formatos a depender da localidade analisada (Andrade, Araújo, Santos, 2019; Baccarin et al., 2017; Bezerra et al., 2013; Ferigollo et al., 2017; Machado et al., 2018; Rockett, Corrêa, Pires, 2019; Sá et al., 2017), inclusive no município de São Paulo (Esperança, 2017; Bambini de Assis, 2019). A literatura sobre políticas públicas enfatiza a centralidade não somente das instituições, mas também de diferentes atores sociais, bem como a interação entre agentes, instrumentos e instituições na conformação de arranjos institucionais complexos, especialmente aqueles observados na implementação da política pública em nível subnacional (Segatto et al., 2021; Cortez, Lotta, 2022).

Na literatura sobre análise de políticas públicas no Brasil, o escopo de estudos sobre implementação da política em nível subnacional é ainda relativamente limitado, especialmente em âmbito municipal. Essa concepção é particularmente válida no caso do Pnae. Apesar da extensa literatura sobre a heterogeneidade observada nos resultados obtidos a partir da implementação do programa, principalmente em relação ao cumprimento da previsão legal de compra da agricultura familiar, são escassos os estudos de caso cujo enfoque tenha sido os arranjos institucionais e as capacidades subjacentes à implementação do programa a nível local.

Nesse contexto, o objetivo deste artigo é analisar o arranjo institucional de implementação e as capacidades da Política de Alimentação Escolar (PAE)¹ no município de São Paulo. Adotando uma abordagem baseada no neoinstitucionalismo histórico e na análise de redes sociais, a hipótese é que a compreensão detalhada desse arranjo é determinante para o diagnóstico preciso dos desafios e das potencialidades do programa.

A originalidade da pesquisa está na análise das dinâmicas emergentes de um arranjo institucional complexo analisado a nível subnacional. Busca-se entender quais atores, instrumentos e instituições são mobilizados para implementação do PAE na maior entidade executora municipal do país, com foco na gestão pública. A partir de análises documentais e da realização de entrevistas em profundidade, é avaliada a gestão de recursos financeiros, humanos e tecnológicos, assim como os procedimentos de comunicação, transparência, coordenação, monitoramento e fiscalização. Além dos aspectos técnicos administrativos, são analisados aspectos político-relacionais, como a participação social, a interação entre diferentes atores e a efetividade regulatória.

O trabalho está estruturado em quatro seções, além desta introdução e das considerações finais. A segunda seção aborda os desafios da análise das políticas públicas no Brasil e, em seguida, a trajetória histórica do Pnae e os fatores determinantes dos resultados alcançados com a implementação do programa. A terceira seção detalha a metodologia empregada neste estudo, que inclui análise documental e entrevistas. Essa seção também retoma os conceitos apresentados na seção anterior tendo em vista delimitar o modelo analítico adotado na pesquisa. A quarta seção apresenta os resultados, explorando, sequencialmente, os atores e as organizações envolvidos na implementação do PAE no município de São Paulo, o impacto das diferentes formas de gestão da alimentação escolar no arranjo institucional e o diagnóstico das capacidades da política no caso analisado.

Revisão bibliográfica

Análise da Política Pública: Arcabouço Teórico-Conceitual

Há diferentes abordagens possíveis para a análise da política pública. Apesar de seguir havendo um intenso debate acerca da coesão teórico-metodológica entre elas, pode-se dizer que tem sido oferecida crescente atenção à análise da etapa da implementação da política (Farah, 2018; Menicucci, 2018).

Precursores da referida abordagem, Pressman e Wildavsky (1984) enfatizaram que, independentemente da eficiência e da eficácia na sua formulação, políticas públicas podem apresentar resultados muito distintos do esperado quando executadas. Tal constatação abriu caminho para que se discutisse não a formulação das políticas públicas, mas os inúmeros aspectos intermediários a serem considerados entre a formulação dos objetivos e os resultados alcançados pela ação estatal. Mais do que reconhecer a possibilidade de enfrentar grandes desafios na execução de uma determinada política, era preciso reconhecer a complexidade presente em todas as etapas, não necessariamente subsequentes, de formulação, coordenação, implementação e avaliação.

Por esse motivo, a análise da política pública não deveria ser limitada a modelos analíticos rígidos e estanques. O envolvimento de inúmeros atores, interesses, processos e instrumentos implica elevada complexidade, o que requer a delimitação de estruturas dinâmicas, não-lineares, representativas de relações historicamente determinadas e caracterizadamente endógenas (Steinmo et al., 1992; Marques, 2003). Tal complexidade se demonstra em todas as fases do ciclo da política, mas com maior intensidade durante a fase de implementação, momento em que as diretrizes e os objetivos são colocados em prática, envolvendo a participação de atores não estatais e de diferentes níveis hierárquicos da burocracia (Lotta et al., 2018; Lotta, 2019).

Far-se-ia necessário, portanto, a proposição de uma abordagem capaz de apreender essa complexidade e incorporar considerações acerca do contexto histórico, do ambiente político-institucional, das diretrizes e dos objetivos da política pública, assim como a identificação de atores-estratégicos, de seus interesses e dos meios pelos quais interagem. A literatura apresenta modelos analíticos com esse propósito. Ainda que a nomenclatura se altere, ponto em comum entre eles é o reconhecimento da influência da trajetória histórica sobre atores políticos, econômicos e sociais que interagem em ambientes institucionais e relacionais específicos, com sua interrelação culminando em resultados não predeterminados (Pereira, 2014; Marques, 2003).

Este artigo se apoia no neoinstitucionalismo histórico e na análise de redes sociais para explorar como o contexto histórico molda os ambientes institucional e relacional, influenciando as interações estratégicas entre agentes estatais e não estatais na implementação de políticas públicas. Gomide e Pires (2014, p.13) definem arranjos institucionais como o “conjunto de regras, espaços e processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementação de uma política pública específica”. Em síntese, enquanto a governança diria respeito ao todo (atores e instituições) envolvido no processo de produção de políticas, o arranjo institucional de implementação é específico ao plano, programa ou projeto sob análise.²

O foco, portanto, é identificar quem são os atores envolvidos na implementação da política a nível local e assim avaliar o papel desempenhado por eles na conformação do arranjo institucional de implementação do PAE no município. Analisa-se atores estatais e não estatais envolvidos diretamente com as instituições da gestão pública necessárias à implementação de uma política descentralizada a nível local.

O arranjo institucional de implementação é determinante e determinado pela presença (ausência) de capacidades técnicas, administrativas, financeiras, organizacionais e políticas (Pires, 2016; Pires, Gomide, 2016). Compreender essa dinâmica é um meio de explorar os desafios e as potencialidades na implementação de políticas em contextos urbanos complexos (Marques, 2003). Este entendimento envolve não apenas identificar dificuldades e oportunidades, mas também fomentar o aprendizado e o aprimoramento contínuo, propor soluções inovadoras e construir novas capacidades³ (Pires, Gomide, 2018).

Recorrendo à definição conceitual proposta por Pires e Gomide (2016; 2018; 2021), as capacidades técnico-administrativas incorporam não apenas os recursos humanos, organizacionais, tecnológicos e financeiros necessários, mas também a coordenação intragovernamental. Já a dimensão político-relacional diz respeito aos canais de participação social e mecanismos de negociação envolvendo múltiplos atores e espaços de interlocução. A depender do período e da política analisada, esta última capacidade poderia envolver a coordenação tanto entre entes federativos ou organizações estatais, quanto entre Estado, organizações privadas e sociedade civil, como é o caso do PAE em São Paulo.

É importante salientar que, ainda que as capacidades sejam, por uma questão de clareza, consideradas separadamente, na prática não o são. Reconhecer que o ambiente político-institucional no qual são formuladas, coordenadas e implementadas as políticas públicas é complexo, envolve organizações e atores, interesses e mecanismos que não só interagem entre si como se autodeterminam e retroalimentam, implica considerar que as capacidades da política (assim como, as competências, habilidades e recursos associados a elas) não são independentes nem pré-determinadas⁴.

As categorias utilizadas para análise de cada uma das dimensões técnico-administrativa e político-relacional das capacidades da política são detalhadas na seção metodológica, onde o modelo analítico desenvolvido e adotado na pesquisa é descrito. Antes disso, a próxima seção apresenta a trajetória histórica do Pnae, estabelecendo uma base para compreender o seu arranjo institucional de implementação. Este arranjo, por sua vez, é discutido em detalhes na quarta seção, onde os resultados são apresentados.

Contexto Político-Institucional do Programa de Alimentação Escolar: Federalismo e Descentralização

As primeiras experiências com uma política de alimentação escolar remontam ao primeiro governo Vargas, quando, em 1935, a Campanha Nacional pela Alimentação da Criança (CNAC) instituiu a alimentação escolar como uma obrigação estatal (Peixinho, 2011). No entanto, somente vinte anos depois, em 1955, a Campanha da Merenda Escolar, sob coordenação da Comissão Nacional de Alimentação (CNA), renomeada Campanha Nacional de Merenda Escolar no ano seguinte, foi implementada em todo o país (Nogueira, 2022).

Silva (2019, p.12) subdividiu a trajetória institucional do Pnae em quatro fases: i) institucionalização subordinada (1955-1973); ii) nacionalização concentrada (1973-1994); iii) descentralização federativa (1994-2009); e iv) descentralização desconcentrada (a partir de 2009). A subdivisão proposta responde a dois aspectos-centrais do programa: a responsabilidade sobre o processo decisório e a origem da oferta de alimentos.

A fase de institucionalização subordinada foi marcada pela centralização da política no nível federal ao mesmo tempo em que era evidenciada importante participação de empresas de capital estrangeiro. A partir de 1973, enquanto a coordenação e execução do programa estavam centralizadas na União, observou-se a crescente predominância dos interesses da indústria alimentícia nacional, que passaria a concentrar a oferta de alimentos (Silva, 2019).

A política passou a denominar-se Programa Nacional de Alimentação Escolar em 1979, resultado de uma série de mudanças que marcaram um maior alinhamento às diretrizes atuais do programa. Com a integração ao II Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (II Pronan), se institucionalizaria uma política nacional que incorporava aspectos relativos à qualidade nutricional, à aquisição de alimentos in natura e à importância do reconhecimento das desigualdades regionais (Peixinho, 2011).

A promulgação da Constituição Federal de 1988 deu à alimentação escolar o status de direito dos estudantes. Coetaneamente, houve a descentralização das competências em diferentes esferas das políticas públicas, em particular das políticas sociais. Com o Pnae não foi diferente. Uma primeira tentativa, malsucedida, de municipalização do programa, ocorreu em 1986; mas somente em 1994, sob a gerência da Fundação de Assistência ao Estudante (FAE)⁵, a descentralização dos recursos e a divisão das atribuições foram regulamentadas – a princípio, via adesão voluntária a convênios; e após 1998, com a transferência automática dos recursos financeiros aos estados e municípios (Medida Provisória nº 1.784).

A Constituição, portanto, parametrizou as normas que balizariam a relação entre instituições e, associadamente, a conformação do ambiente político-institucional para a execução das políticas públicas no Brasil. No caso do Pnae, o arranjo institucional de implementação também sofreu forte influência do pacto federativo. Todavia, somente a partir de 1994, o programa seria efetivamente descentralizado, momento a partir do qual passou a envolver não só diferentes entes federativos, mas também maior participação e controle social.⁶

Segundo a Lei nº 8.913/1994, enquanto a formulação, regulamentação e coordenação do programa seguiu concentrada no governo federal, sua implementação foi delegada às Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, denominadas Entidades Executoras (EEs). Estas últimas, tornaram-se responsáveis pela elaboração dos cardápios, aquisição e distribuição dos gêneros alimentícios, controle da qualidade dos alimentos, monitoramento e fiscalização da execução do programa.

Vale enfatizar que a descentralização de competências aos governos subnacionais (policy-making) não foi acompanhada pela descentralização da autoridade decisória (policy decision-making) (Arretche, 2012). Ao mesmo tempo em que a execução do programa foi delegada às esferas subnacionais, a União concentrou a responsabilidade sobre a sua normatização, limitando o grau de autonomia das EExs (Bonduki, 2017).

Não obstante, algumas entidades complementam em maior ou menor grau, com aportes próprios, os recursos orçamentários transferidos pelo FNDE.⁷ Tal fato pode reduzir a regulação e supervisão do governo federal e, associadamente, ampliar a autonomia local. Um dos efeitos dessa conformação foi o aumento das disparidades entre municípios no que tange aos resultados obtidos com a implementação do programa – o que valida a importância da análise a nível local (Bonduki, Palotti, 2021; Machado et al., 2018).

Novas mudanças ocorreram em 2005, quando o Pnae foi integrado à Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. A Portaria Interministerial nº 1.010, de 2016, estabeleceu as diretrizes para a “Promoção da Alimentação Saudável nas Escolas” e normatizou a corresponsabilidade das secretarias de saúde e educação e dos conselhos de saúde, educação e alimentação escolar (Silva, 2019). Coube à mesma portaria instituir, em parceria com instituições federais de ensino superior, os centros colaboradores em alimentação e nutrição escolar (Cecanes).

Já em 2009, a promulgação da Lei nº 11.947, além de consolidar diretrizes atuais da alimentação escolar, figurou como marco do que Silva (2019) denominou descentralização desconcentrada. A partir de então o programa vinculou-se diretamente à agricultura familiar ao obrigar que as EEs utilizem, no mínimo, 30% dos repasses financeiros realizados pelo FNDE na compra de gêneros alimentícios “da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas, as comunidades quilombolas e os grupos formais e informais de mulheres” (Lei Federal nº 11.947/2009).

No que diz respeito às tensões advindas da descentralização da oferta, Bonduki e Palotti (2021) chamaram atenção para o reduzido enforcement dessa normativa. Isso porque as brechas para o seu descumprimento foram previstas na própria legislação.⁸ Para Bonduki (2017), a flexibilidade existente e percebida pelos gestores públicos na aplicação da referida Lei denota o reconhecimento da interdependência nas relações intergovernamentais, sendo este um dos poucos elementos do modelo cooperativo.

Tal constatação é relevante uma vez que, na ausência de mecanismos eficazes de coordenação das relações federativas, a descentralização da gestão e da oferta, ao mesmo tempo em que amplia o papel desempenhado por entes subnacionais na implementação da política pública, gera uma série de ambiguidades no tocante à distribuição das competências, como será discutido mais adiante.

Revisão da Literatura sobre os Fatores que Influenciam os Resultados do Pnae

O Pnae desempenha um papel fundamental no fortalecimento da agricultura familiar, no desenvolvimento rural e na promoção da sustentabilidade. Diversos estudos têm se concentrado em identificar os fatores que explicam a variabilidade nos resultados alcançados pelo programa, especialmente no que diz respeito à compra de alimentos da agricultura familiar em diferentes estados e municípios (CMAP, 2021). Esses estudos destacam a importância do cumprimento das metas estabelecidas por lei e os desafios enfrentados na implementação dessa dimensão específica da política.

Amorim et al. (2016) analisaram as chamadas públicas para a aquisição de produtos da agricultura familiar em municípios do estado de São Paulo, identificando uma predominância de alimentos in natura. Eles observaram que, quanto maior o número de estudantes atendidos, maior a diversidade de alimentos adquiridos, incluindo cereais, leguminosas e leite. Em contrapartida, municípios menores optaram por adquirir mais frutas, sugerindo que o tamanho da população escolar influencia os padrões de compra.

Complementando essa análise, Baccarin et al. (2017) propuseram uma sistematização de variáveis para avaliar as compras de alimentos da agricultura familiar nos estados do Paraná, Santa Catarina e São Paulo. Apesar do crescimento no cumprimento da legislação, as chamadas públicas ainda apresentaram deficiências, especialmente na falta de informações detalhadas, o que poderia comprometer a eficácia das aquisições.

Da Silva et al. (2021) investigaram a aplicação dos recursos do Pnae entre 2011 e 2016, tendo identificado um aumento no número de entidades que cumprem as exigências legais. Contudo, muitos municípios, especialmente nas regiões menos desenvolvidas do país, ainda não atingiam os percentuais previstos, indicando a necessidade de um maior esforço institucional para garantir a eficácia do programa e promover a segurança alimentar.

Marques et al. (2016) avaliaram a participação da agricultura familiar nas chamadas públicas do Pnae em São Gabriel/RS e constataram que o número de agricultores envolvidos era baixo e que a meta legal não estava sendo cumprida. Por outro lado, Ferigollo et al. (2017) descobriram que 71,2% dos municípios do Rio Grande do Sul atingiram a meta de compras da agricultura familiar, destacando uma variedade de produtos adquiridos, em consonância com os resultados de Amorim et al. (2016).

A análise da execução do PNAE em Viçosa, Minas Gerais, por Rocha et al. (2018) revelaram irregularidades na execução do programa, como baixa adesão à alimentação escolar e inadequações na infraestrutura e na capacitação das cozinheiras. Contudo, o estudo, baseado na percepção dos atores sociais envolvidos na execução do programa, também apontou o atendimento às recomendações de compra de alimentos da agricultura familiar, mostrando a importância da fiscalização e do acompanhamento na execução das políticas.

Belik e Chaim (2009) analisaram a gestão do Pnae em 670 municípios brasileiros inscritos no Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar entre 2004 e 2005. O estudo, realizado com base em dados fornecidos voluntariamente pelas prefeituras, revelou que a maioria dos municípios gerencia o programa de forma centralizada e complementa os recursos federais com fundos municipais. Os autores destacam que a administração do Pnae varia conforme o município, influenciando a eficiência na implementação do programa e o desenvolvimento local. No município de São Paulo, Belik e Fornazier (2016) investigaram o progresso nas aquisições de alimentos da agricultura familiar e observaram que, apesar de um início lento devido a controvérsias legais, avanços significativos foram alcançados nos anos subsequentes, demonstrando o potencial do Pnae em áreas metropolitanas complexas.

A literatura destaca diversos fatores que influenciam o sucesso na aquisição de alimentos da agricultura familiar pelo Pnae. Mossmann et al. (2017) identificaram como principais barreiras o elevado custo de produção e distribuição, a burocracia administrativa, a insuficiência de assistência técnica e a resistência às mudanças. De forma semelhante, Triches et al. (2019) identificaram problemas relacionados ao planejamento da produção, à burocracia, à logística e à comunicação, ressaltando que, em municípios de médio e pequeno porte, essas interações interorganizacionais tendem a ocorrer com maior facilidade. Teo et al. (2020) também destacaram a insuficiência de assistência técnica, a resistência às mudanças e a logística precária como desafios significativos. No entanto, esses autores observaram que a interface entre a agricultura familiar e a alimentação escolar tem avançado por meio de mecanismos de diálogo, intersetorialidade e investimento, especialmente em Santa Catarina, onde o estudo foi conduzido.

Além disso, fatores como a forma de gestão da alimentação escolar e o tamanho do município também desempenham um papel significativo na implementação do programa. Machado et al. (2018) destacaram que a terceirização da gestão do Pnae pode reduzir a aquisição de produtos da agricultura familiar, enquanto Souza e Villar (2019) concluíram que a gestão centralizada tende a garantir maior cumprimento das metas de compra da agricultura familiar.

De uma perspectiva mais abrangente, Triches e Schneider (2010) destacaram o PAE como uma ferramenta eficaz para fortalecer as relações entre produtores e consumidores, promovendo cadeias alimentares curtas e beneficiando pequenos agricultores familiares. O estudo enfatizou a importância da cooperação local e o papel das políticas públicas em superar desafios enfrentados por esses agricultores, promovendo um sistema alimentar sustentável.

Embora a maioria dos estudos se concentre no cumprimento das metas legais e na análise dos produtos adquiridos, este trabalho busca ir além. O foco não está apenas na compra de alimentos da agricultura familiar, mas também em como a estrutura organizacional e as capacidades do município de São Paulo afetam a execução do programa. Além de dialogar com a literatura existente, este estudo se diferencia por aprofundar a análise em um contexto urbano complexo, utilizando uma metodologia similar à de outros trabalhos, mas com um enfoque original na interação entre os diferentes fatores que coexistem no município. Assim, este trabalho oferece uma nova perspectiva sobre os desafios e as oportunidades na implementação do Pnae a nível local, contribuindo para um entendimento mais abrangente e detalhado da política.

Metodologia

Esta pesquisa tem como objetivo analisar o arranjo institucional de implementação e, associadamente, as capacidades do PAE no município de São Paulo. Desse modo, ao mesmo tempo em que busca apreender as questões presentes no processo de implementação da política pública em um ambiente político-institucional complexo, reconhece a importância da realização de estudos de caso, em particular no nível subnacional – onde, dado o pacto federativo, a maioria das políticas brasileiras são implementadas (Cortez, Lotta, 2022).

Para alcançar o objetivo proposto, o desenvolvimento metodológico da pesquisa teve três etapas, cada uma delas composta por diferentes fases. A primeira etapa consistiu em uma análise bibliográfica e documental embasada em informações secundárias. Na segunda etapa o modelo analítico foi desenvolvido. A terceira etapa compreendeu a realização de entrevistas com atores estratégicos no processo de implementação do programa para identificação dos inputs do modelo analítico.

Análise Bibliográfica e Documental

A análise bibliográfica e documental foi empreendida em três fases principais: i) análise da política pública: governança, arranjo institucional de implementação e capacidades da política; ii) histórico e implementação do Pnae; e iii) análise recente, com foco na implementação do programa por estados e municípios. As buscas foram realizadas em sites e documentos oficiais, como leis, contratos, resoluções e instruções que balizam a atuação dos atores envolvidos na implementação do PAE no município.

Entrevistas e análise de conteúdo

A segunda etapa da pesquisa teve natureza exploratória, tendo sido adotada uma abordagem qualitativa embasada nas seguintes fases: (i) desenvolvimento dos protocolos de coleta e análise de dados; (ii) seleção da amostra, observações diretas e anotações de campo sobre as interações entre os atores; (iii) realização e transcrição das entrevistas em profundidade junto a atores envolvidos na implementação do PAE no município; e (iv) análise de conteúdo.

Na primeira fase foi elaborado o roteiro de entrevistas e o projeto de pesquisa aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa. O roteiro foi individualizado a depender do entrevistado, mas abarcou, em linhas gerais, seis blocos: i) perfil e função desempenhada no arranjo institucional de implementação; ii) organizações e mecanismos relacionados à implementação da política; iii) mecanismos de monitoramento e fiscalização (diretamente associado ao papel desempenhado por alguns atores e organizações); iv) estrutura de governança implícita da política; v) potenciais e desafios presentes na implementação do programa no município; e vi) formas de gestão e outras particularidades do município de São Paulo.

As entrevistas foram realizadas tanto presencialmente como de forma remota, via Google Meets, entre os meses de julho e novembro de 2022, com algumas validações realizadas em fevereiro de 2024. Todos os encontros foram previamente agendados, tendo sido informado o objetivo da pesquisa e teor da entrevista, assim como solicitado ao entrevistado o consentimento em participar e garantido o seu anonimato.

Foram realizadas 22 entrevistas com 42 atores atuantes em diferentes organizações estratégicas, resultando em um total de aproximadamente 24 horas de gravações. O critério para seleção dos entrevistados foi a tipicidade, ou seja, o fato de esses atores estatais e não estatais atuarem no processo de implementação do PAE do município de São Paulo. Enquanto alguns atores foram identificados de antemão, outros o foram no decorrer da pesquisa de campo. O Quadro 1 apresenta as instituições, bem como o número de entrevistados. As funções não foram individualmente identificadas tendo em vista garantir o anonimato dos participantes.

Quadro 1
: Organizações e Atores Entrevistados9,10

Organização	Atores	Número de entrevistados
Coordenadoria de Alimentação Escolar (Codae)	Gestores públicos	19
Empresas terceirizadas com contratos em andamentos	Gestores e nutricionistas contratados	4
Entidade mantenedoras das escolas da rede parceira	Gestores e diretores	2
Diretorias Regionais de Ensino (DREs)	Cogestor, Supervisor e Membros do Setor de Parcerias	11
Escolas da rede pública	Diretores e coordenadores pedagógicos	2
Conselho de Administração Escolar (CAE)	Membros da prefeitura e da sociedade civil	4

Propôs-se, então, a análise das informações coletadas. Para tanto, recorreu-se à técnica da análise de conteúdo (Bardin, 2011) estruturada da seguinte forma: i) organização dos dados; ii) codificação e categorização temática das informações; e iii) análise, interpretação e discussão dos resultados.

Os códigos associados a cada categoria durante a análise foram definidos teoricamente à priori e complementados de forma indutiva no decorrer do processo. O conjunto estruturado de códigos aplicado aos dados foi obtido seguindo o princípio da saturação (Morse, 1995).

As entrevistas complementaram a identificação dos atores e das organizações, viabilizaram a descrição de suas competências e recursos, assim como dos mecanismos de articulação (processos e instrumentos) existentes. A partir dessa construção foi possível compreender melhor o arranjo institucional e as capacidades da política presentes no município, sendo as últimas potencialmente explicativas dos resultados obtidos pelo programa.

Modelo analítico

Reconhecida a complexidade da interação entre agentes e instrumentos na fase de implementação da política e aceita a hipótese de que os resultados derivados dessa complexa interação são indutivamente determinados, recorreu-se aos conceitos de arranjo institucional de implementação e capacidade da política para apreensão do fenômeno sob estudo.

Na terceira etapa da pesquisa, à semelhança de outros estudos qualitativos (Eisenhardt et al., 2016; Gephart, 2004), foi proposto um modelo analítico cuja finalidade foi orientar a pesquisa de campo e facilitar a apresentação dos resultados da avaliação do arranjo institucional de implementação e das capacidades estatais do PAE em São Paulo. O modelo apresentado nesta seção serve como uma representação simplificada de um sistema complexo, tendo sido construído para formular premissas que simplificam a realidade, mantendo a essência do fenômeno estudado e auxiliando na análise e na tomada de decisão. As variáveis consideradas são sistematizadas na Figura 1.

Figura 1
: Modelo Analítico

As entrevistas foram conduzidas utilizando um roteiro não estruturado, orientado pelas dimensões do modelo analítico. Essas dimensões foram exploradas espontaneamente pelos entrevistados ou introduzidas pelos pesquisadores.

Após a transcrição das entrevistas, foi realizada uma análise de conteúdo com base nas dimensões/categorias definidas no modelo analítico. A título de síntese, análise e visualização, as percepções dos entrevistados foram codificadas e as capacidades da política avaliadas pelos pesquisadores. A avaliação é relativa, refletindo a intensidade e a frequência com que certos aspectos foram elogiados ou criticados pelos entrevistados. A proposta foi avaliar a importância e eficácia das capacidades identificadas na implementação da política (Azevedo et al., 2018).

A avaliação foi conduzida de forma independente pelos pesquisadores, mas com discussões subsequentes com especialistas e revisão por alguns participantes da pesquisa. Dados secundários obtidos de sites e relatórios oficiais também serviram de complementação de validação das entrevistas. O objetivo da análise foi identificar, categorizar e interpretar tendências e padrões que emergiram das entrevistas, complementando a análise qualitativa detalhada da narrativa dos entrevistados.

Resultados e discussão

Atores e Organizações

A Figura 2 apresenta um organograma resumido dos agentes envolvidos na implementação do PAE no município de São Paulo e evidencia a complexidade da implementação do programa, resultado da interação dinâmica entre agentes estatais e não estatais em um contexto institucional específico. O arranjo institucional que emerge da implementação do programa foi elucidado através de entrevistas, observações diretas e anotações de campo sobre as interações entre os atores. Estes métodos permitiram capturar detalhes que não estavam perceptíveis em documentos oficiais ou dados públicos, destacando a singularidade das práticas e das instituições locais na execução da política de alimentação escolar.

Figura 2
: Organograma do PAE no Município de São Paulo

Explora-se nesse artigo a implementação do Pnae a nível subnacional, ou seja, por uma entidade executora em particular. Por essa razão, o organograma tem início na Prefeitura, responsável pelo recebimento dos fundos do FNDE, mais especificamente na Secretaria Municipal de Educação (SME), responsável pela operacionalização do programa. Cabe à SME a garantia do fornecimento da força de trabalho, dos equipamentos, utensílios e da estrutura física, assim como a manutenção desta última no caso da gestão direta.

A execução do PAE se concentra na Coordenadoria de Alimentação Escolar (Codae), entidade responsável pelo gerenciamento técnico, administrativo e financeiro do programa.¹¹ A coordenadoria é composta por quatro divisões: Divisão de Nutrição Escolar (Dinutre), Divisão de Educação Alimentar e Nutricional (Diedan), Divisão de Qualidade e Logística dos Alimentos (Dilog) e Divisão de Gestão e Contratos da Alimentação Escolar (Dicae).

De acordo com informações obtidas nas entrevistas, o Núcleo de Agricultura Familiar e Agroecológica (Naaf), parte da Dinutre, é responsável pelo mapeamento de ofertantes e pela realização das chamadas públicas, ou seja, pela utilização dos recursos transferidos pelo FNDE nas compras da agricultura familiar. Já o Núcleo de Gestão das Terceirizadas (também parte da Dinutre) é responsável pela gestão dos contratos, possuindo, portanto, uma relação mais próxima com as empresas terceirizadas. O Núcleo de Educação em Alimentação Escolar (Educae), ligado à Dinutre, e o Dilog, por sua vez, possuem funções mais especializadas, ainda que transversais, associadas aos projetos de educação alimentar e nutricional, formações e parcerias, no primeiro caso, e às questões de logística, qualidade, além do Programa Leve Leite, no segundo.

De acordo com a Lei nº 11.947/2009, é obrigatória a existência de um nutricionista responsável técnico (RT) em cada entidade executora. Cabe a esse profissional coordenar, planejar e supervisionar as ações de alimentação e nutrição escolar, além de elaborar os cardápios. Em São Paulo, além do nutricionista RT, outros nutricionistas (supervisores) atuam no município em atividades de orientação, monitoramento e fiscalização.

Os nutricionistas supervisores, ainda que funcionários da SME lotados na Diedan (Codae), se dividem entre Diretorias Regionais de Ensino (DREs), sendo cada um deles responsável por um determinado número de escolas. Além dos nutricionistas, atuam nas DREs: cogestor, supervisores escolares e membros do setor de parcerias. O cogestor e os membros do setor de parcerias têm o papel de orientar, monitorar e fiscalizar, respectivamente, a alimentação escolar na rede municipal e as mantenedoras dos CEIs parceiros (contratos e prestação de contas). Os supervisores escolares, por sua vez, operam diretamente junto às escolas, assim como os nutricionistas. A diferença nesse último caso é que os supervisores, por um lado, são responsáveis por menos escolas, por outro, são responsáveis pelo acompanhamento de um número relativamente maior de questões – não só vinculadas à alimentação escolar, mas também à documentação, aos recursos humanos, ao material pedagógico, entre outros aspectos.

Ainda no âmbito do monitoramento e da fiscalização, com a descentralização, a concessão dos recursos passou a depender de parecer emitido pelos conselhos de políticas públicas; no caso do Pnae, o Conselho de Alimentação Escolar (CAE). O programa também é fiscalizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e do Estado/Município (TCE/TCM) e pela Controladoria Geral da União (CGU). Além disso, o Ministério Público, em parceria com o FNDE, e as DREs (no caso dos municípios) recebem e investigam denúncias relacionadas ao programa.¹²

O CAE representa a participação social na implementação do programa. Além de averiguar a prestação de contas, emitindo um parecer cujo resultado condiciona a liberação dos recursos pelo FNDE, o conselho realiza visitas nas unidades educacionais (Silva, Danelon, 2013). Há no CAE membros da comunidade escolar (diretores, professores e pais), da gestão municipal, do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (Comusan), da Comissão Gestora da Lei dos Orgânicos¹³, entre outros indivíduos da sociedade civil. O TCM, assim como o CAE, monitora e fiscaliza a atuação de toda a burocracia estatal, por exemplo: a prestação de contas elaborada pelo setor financeiro da Codae, o cumprimento da legislação e a atuação de supervisores junto às escolas.

No que diz respeito à interação e articulação junto aos agricultores, pode-se destacar o papel desempenhado pelos Cecanes, cuja função é justamente dar apoio técnico, consolidando as políticas de segurança alimentar e nutricional no âmbito do Pnae. Os municípios do estado de São Paulo são atendidos pelo Cecane Unifesp, criado em 2007 a partir de um convênio entre a Universidade Federal de São Paulo e o FNDE. A atuação deste centro, no entanto, não foi destacada pelos entrevistados.

A Importância das Formas de Gestão

Existem diferentes formas de gestão da alimentação escolar, ou seja, de como o PAE é implementado na ponta. No âmbito federal, o FNDE estabelece três formas possíveis e autorizadas de gestão da alimentação escolar: centralizada, semidescentralizada e descentralizada (FNDE, 2018).

• Gestão centralizada: Nessa modalidade, o Estado, por meio do setor de alimentação escolar da Secretaria de Educação (estadual ou municipal), é responsável pela gestão dos recursos financeiros. O FNDE realiza os repasses financeiros para a EE por meio de depósitos em contas específicas. As EEs, por sua vez, compram os alimentos de acordo com as regras estabelecidas pela legislação e os distribuem para as escolas da rede pública.

• Gestão semidescentralizada: Esse modelo combina a atuação da Secretaria de Educação e das escolas. Assim como na gestão centralizada, os recursos financeiros são depositados em contas específicas pelo FNDE. Mas, enquanto o estado ou a prefeitura compra e distribui os gêneros alimentícios não perecíveis, a escola fica responsável pela compra dos alimentos perecíveis.

• Gestão descentralizada: Nessa modalidade, a gestão dos recursos é de responsabilidade exclusiva das escolas. O FNDE repassa os recursos financeiros para as EEs, que transferem os valores para as escolas. Cada escola realiza a aquisição dos gêneros alimentícios necessários para a preparação do cardápio da alimentação escolar, devendo cumprir as diretrizes legais específicas sobre a compra.

As formas de gestão da alimentação escolar previstas pelo FNDE assumem novas feições e complexidade no nível subnacional (estados e municípios). A depender da entidade executora, se alteram não somente os equipamentos públicos, mas também os atores envolvidos na implementação do programa.

As EEs podem, por exemplo, mesclar os modelos de gestão apresentados, permitindo a coexistência de diferentes formas de gestão em um mesmo município. Além disso, é possível que empresas terceirizadas participem da implementação do programa. Municípios com capacidade financeira suficiente podem, por exemplo, combinar a compra de gêneros alimentícios, com recursos do FNDE, e a contratação de empresas privadas para a prestação do serviço, utilizando recursos próprios.

A coexistência de diferentes formas de gestão numa mesma localidade pode complicar análises comparativas. Essas análises podem requerer generalizações, resultando na perda de informações valiosas que só podem ser obtidas com estudos de casos específicos. Além disso, é importante destacar que a participação de empresas terceirizadas na gestão da alimentação escolar, embora autorizada, não é formalmente prevista nas formas de gestão do Pnae, uma vez que os recursos do FNDE devem ser usados exclusivamente para a compra de gêneros alimentícios, não podendo ser alocados nas licitações. Portanto, essa forma de gestão depende da capacidade financeira da EE de complementar as transferências nacionais.

A gestão no Município de São Paulo

O município de São Paulo possuiu 3.784 unidades educacionais, que atendem a mais de um milhão de alunos e servem, em média, 1,6 milhão de refeições diárias. A gestão da alimentação escolar na cidade é realizada de três maneiras distintas: pela prefeitura, via Codae (gestão direta) ¹⁴; pela empresa terceirizada (gestão terceirizada total); ou por meio de um modelo misto, no qual a Codae é responsável pela compra dos alimentos, enquanto o preparo e a distribuição das refeições é responsabilidade da empresa terceirizada (gestão mista). Não há no município caso de gestão escolarizada (São Paulo, 2020; 2023; Brasil, 2023; Entrevistas e documentos disponibilizados pelos entrevistados).

No caso específico das escolas de educação infantil há ainda a denominada rede parceira. A rede parceira é formada por centros de educação infantil geridos por organizações da sociedade civil (OSCs). Essas entidades recebem um valor per capita por aluno, que cobre não somente a alimentação escolar, mas todas as despesas envolvidas na prestação do serviço educacional.

O quadro 2 sistematiza as formas de gestão vigentes no município, destacando suas características, a representatividade entre o total de unidades escolares e os prós e contras observados para cada uma delas.

Quadro 2
: Formas de Gestão da Alimentação Escolar na Rede Municipal de Ensino

Tipo de Gestão15	Características	% do total de unidades escolares 16	Prós e contras
Direta	Prefeitura é responsável por todas as etapas da implementação do PAE	0,4%	Ganho: maior autonomia pública na gestão da alimentação escolar, incluindo, por exemplo, ações de educação nutricional. Perda: dificuldades gerenciais da burocracia pública, como a reposição de funcionários em casos de ausência.
Terceirizada total	Codae faz o acompanhamento e a fiscalização. A empresa terceirizada é responsável pela estrutura física da cozinha, a contratação da mão de obra, a aquisição dos alimentos e o preparo e a distribuição das refeições nas unidades educacionais.	27,67%	Ganho: eficiência gerencial e uniformização das refeições servidas em todas as unidades escolares. Perda: critério de eficiência econômica tem implicações sobre práticas pedagógicas, compra de alimentos sociobiodiversos e locais.
Mista	Codae, além do acompanhamento e da fiscalização, é responsável pela aquisição e pelo abastecimento dos gêneros alimentícios. A empresa terceirizada é contratada para prestar o serviço de preparo e distribuição da alimentação, o fornecimento e a capacitação da mão de obra e a instauração e manutenção das instalações.	13,29%	Ganho: maior autonomia pública na gestão da alimentação escolar, incluindo, por exemplo, ações de educação nutricional; Perda: dificuldades gerenciais da máquina pública, como a reposição de alimentos em tempo hábil (exigência de licitações).
Rede Parceira	Prefeitura estabelece parceria com OSCs que inclui, mas não se limita, a corresponsabilidade na operacionalização da alimentação escolar (inclusive a aquisição dos gêneros alimentícios).	58,64%	Ganho: compra de alimentos sociobiodiversos e locais, com implicações sobre a promoção de cadeias curtas de abastecimento e desenvolvimento local. Perda: eficiência gerencial e heterogeneidade das refeições servidas em cada unidade escolar a depender da entidade mantenedora.

Na gestão direta a prefeitura de São Paulo é responsável por todas as etapas previstas na execução do PAE. Enquanto a SME fornece e realiza a manutenção da estrutura física necessária e fornece os equipamentos, os utensílios e a força de trabalho, é competência da Codae o planejamento do cardápio, a capacitação dos servidores das unidades educacionais, a aquisição e o abastecimento dos gêneros alimentícios, o controle dos alimentos e a supervisão da execução do programa junto às escolas (São Paulo, 2020; Entrevistas e documentos disponibilizados pelos entrevistados). Apenas 0,4% das unidades escolares do município possuem o modelo de gestão direta. Inclusive, segundo dois entrevistados, este modelo deve ser descontinuado em breve.

Na gestão terceirizada, a Codae assume o acompanhamento e a fiscalização, enquanto a empresa terceirizada, contratada por meio de licitação, fica responsável pela estrutura física da cozinha, inclusive o fornecimento, reposição e manutenção das instalações, equipamentos e utensílios, a contratação e capacitação da força de trabalho, a aquisição dos alimentos de acordo com a especificação da Codae e o preparo e a distribuição da alimentação escolar nas unidades educacionais atendidas (São Paulo, 2020; 2023; Brasil, 2023; Entrevistas e documentos disponibilizados pelos entrevistados). Esse modelo de gestão terceirizada é o que mais cresceu nos últimos anos. De acordo com entrevistados da gestão municipal e das próprias empresas, a tendência é que todas as escolas do município, exceto as da rede parceira, sejam atendidas por esse modelo de gestão da alimentação escolar.

Na gestão mista, iniciada em 2011, a empresa terceirizada é contratada para prestar o serviço de preparo e distribuição da alimentação escolar, sem, entretanto, ser responsável pela aquisição dos alimentos. Como na gestão terceirizada, a empresa fornece e capacita a força de trabalho e é responsável pela instauração e manutenção das instalações. A Codae, por sua vez, para além do acompanhamento e da fiscalização do programa, fica responsável pela aquisição e pelo abastecimento dos gêneros alimentícios (São Paulo, 2018; 2020; 2023; Entrevistas e documentos disponibilizados pelos entrevistados).

A contratação de empresas terceirizadas, conforme apontado pelos entrevistados, introduziu mudanças significativas na execução do programa. Nas escolas atendidas por estas empresas é garantida a uniformidade nas refeições ofertadas aos alunos, afinal, os critérios são detalhadamente especificados nas licitações. Entretanto, esses mesmos critérios impactam negativamente a margem para a realização de ações de educação alimentar e nutricional. Como o pagamento às empresas é realizado por refeição servida, é proibido que professores e funcionários compartilhem as refeições, o que limita a utilização desses momentos para práticas pedagógicas. Além disso, a ênfase na minimização de custos muitas vezes impede a aderência a algumas diretrizes do PAE, especialmente no que se refere à aquisição de produtos locais, preferencialmente da agricultura familiar, orgânicos ou agroecológicos.

Sobre esse último aspecto, é importante ressaltar que, além da obrigatoriedade quanto à compra de alimentos da agricultura familiar, prevista na Lei nº 11.947/2009, em 2016 foi promulgado o decreto Municipal nº 56.913 (Lei Municipal nº 16.140/2015), que determina a obrigatoriedade de inserção gradativa de produtos orgânicos ou em transição agroecológica, preferencialmente da agricultura familiar, na refeição escolar de toda a rede pública do município de São Paulo. A obrigatoriedade independe da origem orçamentária dos recursos e da modalidade de ensino, tendo como meta chegar a 100% da alimentação escolar até 2026. Essa exigência, no entanto, não foi incorporada nas licitações, fazendo com que em 27,67% do total de escolas ela não fosse nem sequer considerada.

Por fim, na rede parceira, presente apenas em escolas de ensino infantil, há uma articulação entre a prefeitura e as OSCs. Consciente da limitação da rede pública em garantir o número necessário de vagas, a prefeitura de São Paulo estabeleceu a possibilidade de celebração de convênios, que foram posteriormente substituídos por termos de parceria, com as OSCs. Enquanto do total de unidades escolares, 58,64% são atendidas pela rede parceria, no ensino infantil, das 3.182 escolas no município, 69% fazem parte da rede parceira. Ou seja, a rede parceira corresponde a maioria das escolas do município.

O objeto do termo de parceria é o atendimento às crianças por meio da instituição de um Centro de Educação Infantil (CEI), seguindo as diretrizes da SME, o que inclui a corresponsabilidade na operacionalização de ações relacionadas à alimentação escolar (Manual de Gestão de Parcerias, 2018; Entrevistas). Nesse caso, a aquisição dos gêneros alimentícios é responsabilidade das entidades parceiras. Para tanto, os CEIs usam a verba per capita transferida pela SME – definindo um tipo de gestão similar à descentralizada.¹⁷

É importante observar que a autonomia concedida à rede parceira para a compra de gêneros alimentícios traz diversas implicações, conforme destacado pelos entrevistados e por reportagens do período analisado (Sinesp, 2019; Rodrigues, Zylberkan, 2019). Uma preocupação é o tratamento diferenciado entre alunos da rede municipal e da rede parceira, o que pode levar a uma heterogeneidade na qualidade da alimentação oferecida dentro do próprio município. Além disso, questiona-se se os Centros de Educação Infantil (CEIs), dependendo da entidade mantenedora, conseguem assegurar uma alimentação de qualidade. Por outro lado, alguns argumentam que essa autonomia pode promover cadeias curtas de abastecimento e fomentar sinergias entre a escola e a comunidade local, incentivando a compra de gêneros alimentícios orgânicos e da agricultura familiar.

Cada forma de gestão guarda particularidades em relação aos atores e organizações envolvidos: empresas privadas no caso da gestão terceirizada e mista, OSCs no caso da rede parceira. Há também diferenças entre os agentes da burocracia estatal envolvidos, assim como nas responsabilidades atribuídas a eles. Nas atividades de monitoramento e fiscalização, por exemplo, destaca-se a diferença nos papéis dos nutricionistas supervisores: nas escolas com gestão terceirizada, a atuação do nutricionista da prefeitura complementa a do nutricionista contratado pela empresa; nos Centros de Educação Infantil (CEIs), o papel dos nutricionistas é principalmente orientativo.¹⁸

As diferentes formas de gestão da alimentação escolar discutidas nesta seção revelam a capacidade do estado de interagir com atores não estatais em rede. Na gestão terceirizada, embora possa haver uma maior uniformidade na prestação do serviço, surgem críticas relacionadas à adoção de uma lógica privada de eficiência em um serviço público. Já na rede parceira, apesar da garantia de prestação do serviço na escala desejada, há a preocupação com a heterogeneidade indesejável no serviço acessado pelos escolares. Portanto, essas formas de gestão explicitam como o Estado pode se beneficiar da colaboração com atores privados e sociais, embora essa interação possa resultar em desafios importantes. Esse trade-off compõe a avaliação da política realizada na próxima subseção.

Arranjo Institucional de Implementação e Análise das Capacidades do PAE no Município

Uma vez que tanto o histórico do programa quanto os atores e as suas competências foram sistematizados anteriormente, nesta seção, as capacidades técnico-administrativas (analíticas e operacionais) e político-relacionais serão avaliadas a partir do conjunto de mecanismos de interação, coordenação, monitoramento e fiscalização do arranjo conformado na etapa de implementação (ver modelo analítico apresentado na seção 3.3).

Antes de dar início à análise, dois pontos merecem destaque. Em primeiro lugar, como explicitado por Cortez e Lotta (2022), há uma relação direta entre as capacidades técnico-administrativas e político-relacionais no nível subnacional. Ainda que sejam propostas categorias de análise em cada caso, o modelo não deve ser interpretado como limitante, sendo explicitamente reconhecida a interrelação entre elas. Em segundo lugar, embora as formas de gestão adotadas no município não figurem como objeto específico de estudo, as diferenças entre elas influenciam mecanismos de interação, coordenação, monitoramento e fiscalização, de forma que elas integram, entre outros fatores explicativos, o arranjo institucional de implementação do programa no âmbito local.

Capacidades Técnico-Administrativas

As capacidades técnico-administrativas, na sua dimensão analítica, foram divididas em três quesitos: recursos financeiros, humanos e técnicos e tecnológicos. Cada quesito foi avaliado com base nas percepções dos entrevistados e em dados secundários obtidos de sites e relatórios oficiais.

• Recursos financeiros: a estrutura organizacional da secretaria municipal de educação e de suas respectivas coordenadorias, apresentada na seção 4.1, faz jus ao tamanho da maior entidade municipal executora do país. Para além da elevada cobertura na oferta da alimentação escolar, há que se considerar o montante de recursos financeiros envolvidos na implementação do programa no município. O repasse transferido pelo FNDE chegou a quase R$304 milhões em 2021, sendo o orçamento total do PAE no município equivalente a R$407,25 milhões no mesmo ano.¹⁹ A diferença entre os recursos transferidos pelo FNDE e o orçamento total do PAE é atribuída aos aportes adicionais realizados pela prefeitura. Embora tenha havido queda real nos repasses do FNDE nos últimos anos, a maioria dos entrevistados não considerou a questão financeira como um entrave à execução do programa.²⁰ Essa percepção provavelmente se deve à autonomia financeira proporcionada pela complementação do orçamento pela prefeitura.

• Recursos humanos: os profissionais da coordenadoria são, na sua imensa maioria, funcionários públicos de carreira, especializados, indicando capacidade técnica própria, sem comprometer a articulação com a atividade-fim – muitos atuam ou já atuaram diretamente junto às escolas como professores e nutricionistas supervisores. Houve, no entanto, uma queixa generalizada de parte dos entrevistados sobre a escassez relativa de nutricionistas supervisores, o que acaba impactando o monitoramento e a fiscalização – questão abordada mais à frente.

• Recursos técnicos e tecnológicos: a criação do Naaf e a contratação de uma organização para avaliar as diferentes formas de gestão, bem como desenvolver e implementar um sistema automatizado e digitalizado para a realização das chamadas públicas, são exemplos de capacidades em desenvolvimento no município. Apesar de ter sido feito um diagnóstico dos potenciais gargalos e de ter havido progresso na sua superação, essas iniciativas ainda estavam em fase de implementação quando a pesquisa foi realizada.

Em resumo, a análise da dimensão analítica, que inclui recursos financeiros, humanos e técnicos e tecnológicos, revela uma boa capacidade estatal do município. No entanto, para um diagnóstico completo da capacidade técnico-administrativa, é necessário considerar também a dimensão operacional. Esta dimensão abrange os mecanismos de comunicação e transparência, coordenação intra e intergovernamental, além dos mecanismos de monitoramento e fiscalização.

• Mecanismos de comunicação e transparência: são organizados, documentados e divulgados pela Codae, garantindo memória administrativa e elevado grau de transparência. O site da coordenadoria conta com informações não somente sobre o PAE, sua organização (formas de gestão e tipos de unidades atendidas) e receituário²¹, mas também sobre as chamadas públicas, licitações e recursos educativos. Também são disponibilizados, no site da Codae, da SME e no portal da transparência da prefeitura, materiais orientativos, contratos, pareceres de auditoria, entre outros documentos. Adicionalmente, tanto na Codae quanto nas DREs, os entrevistados demonstraram conhecimento a respeito do público atendido, com cadastros próprios e instrumentos para monitoramento e controle do atendimento – por exemplo, informações registradas e de conhecimento comum das dietas especiais.

• Mecanismos de coordenação: a institucionalização dos processos é evidenciada pelo diálogo entre os atores estatais envolvidos na implementação do PAE. Esses atores demonstram um elevado grau de conhecimento a respeito do programa, abrangendo inclusive assuntos que não são de sua responsabilidade direta. Contudo, a construção e alteração de práticas administrativas institucionalizadas e profundamente enraizadas é um processo lento, o que ajuda a explicar o tempo necessário para a adaptação às mudanças regulatórias. Essas mudanças incluem a compra de produtos da agricultura familiar e orgânicos, assim como, em um nível mais estrutural, a revisão das atribuições municipais dentro do pacto federativo, com o município assumindo crescente responsabilidade sobre a coordenação do programa – como será discutido mais adiante.

• Monitoramento e fiscalização: a execução deste quesito se divide entre a Diedan (Codae) e as DREs, via atuação dos nutricionistas supervisores e supervisores escolares. Distribuem-se entre as DREs, portanto, aqueles agentes cuja função é atuar como “intermediadores”, traduzindo diferentes aspectos da política pública e fomentando interações socais na ponta. A interação entre supervisores, nutricionistas e as escolas, no entanto, varia bastante a depender da DRE. Diferentes DREs possuem diferentes relatórios de acompanhamento, meios de coordenação e formas de prestação de contas para a Codae e o TCM. A ausência de um padrão único demonstra uma menor institucionalização nos mecanismos formais de acompanhamento – relativamente aos observados na Codae.

Parte dos entrevistados apontou que realiza visitas, mas que a maior parte do contato ocorre por meio de e-mails, ligações e grupos no WhatsApp. Isso porque, o número de servidores responsável pelo acompanhamento não é suficiente para a realização de visitas periódicas às escolas. Além da baixa disponibilidade de recursos humanos em atividades de acompanhamento e supervisão, registra-se relativa escassez de recursos materiais diante do tamanho da rede, como veículos para levar esses profissionais – nutricionistas, supervisores e membros do CAE – até as escolas. Tais fatores implicam maiores dificuldades de se garantir o adequado acompanhamento da implementação dos programas junto ao público beneficiado, sendo esse um dos principais desafios da implementação atualmente.

Capacidades Político-Relacionais

No que se refere às capacidades político-relacionais, três categorias foram analisadas: participação social, interação entre os atores burocráticos, políticos e sociais e articulação com órgãos de controle.

• Participação social: o PAE prevê canais institucionalizados de controle e participação da sociedade civil na etapa de implementação. Desde 1994, a instauração do CAE é condição para a transferência dos recursos pelo FNDE. No município de São Paulo, o conselho é composto por 21 membros e não apenas verifica a prestação de contas, como realiza visitas às escolas, sendo também muito atuante nos processos decisórios da política. Um exemplo do impacto significativo dos membros do conselho é a legislação municipal que exige a inclusão progressiva de alimentos orgânicos ou em transição agroecológica na alimentação escolar.

• No entanto, nas entrevistas foi destacado que, apesar de uma participação efetiva e do controle social exercido, os membros do CAE enfrentam dificuldades em desempenhar suas funções devido à limitada disponibilidade de tempo de seus integrantes, principalmente da sociedade civil. Além disso, foi colocada a dificuldades que enfrentam devido aos desafios logísticos para oferecer suporte adequado a toda a rede municipal, agravados pelo tamanho do município e por questões técnicas previamente discutidas (disponibilidade de veículos). Em resumo, o CAE é ativo, monitora a prestação de contas da gestão pública e promove uma agenda alinhada às diretrizes do programa; porém, sua eficácia é limitada por obstáculos técnicos.

• Mecanismos de interação entre atores burocráticos, políticos e sociais: antes da promulgação da Lei municipal nº 16.140/2015, segundo membros da Comissão Gestora da Lei, representantes da sociedade civil, da burocracia estatal e do legislativo articularam-se com outros atores para, a partir da obrigatoriedade de compra de gêneros da agricultura familiar, colocada pela Lei federal, ampliar a participação de produtos orgânicos e agroecológicos na alimentação escolar do município. Para tanto, a regulamentação foi construída de forma suprapartidária e participativa, tendo delimitado uma meta progressiva e incorporado a associação com outros programas em curso no período, como o Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo) – que atuaria do lado produtivo, em particular na prestação de assistência técnica aos produtores.

• O plano de ação estabelecido no decreto nº 56.913 de 2016 é monitorado pela Comissão Gestora e prevê a inclusão progressiva de alimentos orgânicos e/ou agroecológicos na alimentação escolar no sistema municipal de ensino de São Paulo. No entanto, foi destacado pelos entrevistados (não somente por membros da comissão, mas também por representantes da gestão pública, do CAE e das empresas terceirizadas) que tal obrigatoriedade não foi aplicada aos contratos em andamento junto às empresas terceirizadas, nem aos novos contratos firmados até a conclusão desta pesquisa. Em relação à rede parceira, como mencionado anteriormente, o termo de parceria apenas exige a compra de gêneros alimentícios, sem refletir as exigências da legislação municipal ou federal. Dessa forma, apesar da interação entre atores burocráticos, políticos e sociais, os instrumentos falham em assegurar a implementação da legislação tanto nas empresas terceirizadas quanto nas entidades mantenedoras da rede parceira.

• Articulação junto a órgãos de controle: diferentes entrevistados, em particular representantes da gestão, salientaram a atuação do TCM como entidade fiscalizadora. Além da fiscalização dos recursos financeiros, entrevistados da Codae apontaram que, caso o tribunal constate algum déficit no atendimento às unidades escolares ou receba denúncias, é preciso justificar a razão pela qual a escola não foi visitada e, tendo sido, em que condições estava. Nas DREs, foi chamada atenção para as mudanças geradas a partir da atuação do TCM. Segundo um dos entrevistados, os termos de visita utilizados pelos supervisores escolares foram, inclusive, revistos e expandidos, tendo em vista resguardar-se de eventuais questionamentos realizados pelo tribunal.

Há, no entanto, uma reduzida efetividade no que diz respeito ao enforcement da legislação. No caso da legislação federal, como já mencionado, são antevistas diferentes justificativas para o descumprimento da obrigatoriedade de compra da agricultura familiar. Ademais, nos casos em que a porcentagem de 30% não é atingida, não estão previstas penalidades, como o pagamento de multas ou a suspensão da transferência dos recursos. No caso da legislação municipal, segundo a maioria dos entrevistados, não há nem mesmo uma cobrança ativa por parte dos órgãos de controle. Em resumo, as problemáticas identificadas na avaliação dos mecanismos de monitoramento e fiscalização, ainda que parcialmente contornadas pela atuação próxima do tribunal, com efeito sobre a melhoria contínua dos instrumentos da política, se somam na explicação para uma baixa efetividade da articulação junto aos órgãos de controle.

Discussão dos Resultados

Entender o arranjo institucional de implementação e as capacidades da política e, assim, tentar captar a complexidade do PAE, é indispensável para que se tenha maior clareza quanto às potencialidades e desafios subjacentes à obtenção dos resultados esperados com a política a nível local, viabilizando a melhoria contínua da atuação estatal.

Como evidenciado pela heterogeneidade de resultados na implementação do programa em diferentes municípios, o arranjo institucional de implementação do Pnae, ainda que responda às normativas federais, é moldado pela localidade (Belik, Chaim, 2009). No caso de São Paulo, o município possui autonomia para, entre outros aspectos, legislar localmente e coordenar a execução do programa. Tanto a existência de uma legislação municipal, quanto a composição do orçamento e as diferentes formas de gestão são reflexo da complexidade advinda da descentralização das atribuições associada ao federalismo, aumentando a margem para a tomada de decisão pela entidade executora durante a fase de implementação da política, como apontado por Bonduki (2017), Silva (2019) e Bonduki e Palotti (2021).

No âmbito da burocracia estatal, a Codae concentra os recursos financeiros, humanos, técnicos e tecnológicos associados ao gerenciamento do PAE em São Paulo, demonstrando um nível adequado de capacitação. A coordenadoria também se mostrou capaz de desenvolver mecanismos notáveis de comunicação, transparência e coordenação intragovernamental, tanto junto à agricultura familiar (via chamadas públicas) quanto às empresas privadas (por meio de licitações e contratos). Logo, ao considerar a atuação da Codae, observa-se um bom nível de capacidades técnico-administrativas, tanto na dimensão analítica quanto na operacional.

Do ponto de vista financeiro, no entanto, é válido notar que os valores per capita transferidos pelo FNDE não sofreram correção monetária por seis anos.²² Esse fator impactou a capacidade estatal, transcendendo o nível local, mas foi contornado justamente pela capacidade da prefeitura de realizar aportes complementares. No que diz respeito aos mecanismos de comunicação e coordenação, é necessário fazer uma ressalva em relação tanto à digitalização/automatização de parte dos processos, ainda em desenvolvimento, quanto ao elevado grau de institucionalização desses mecanismos. Embora a institucionalização seja positiva para a memória administrativa, refletindo um esforço institucional importante (Da Silva et al., 2021), pode acarretar menor celeridade na adaptação às mudanças – inclusive as legislativas.

Ainda sobre as limitações das capacidades técnico-administrativas do município, destacam-se os problemas existentes na atuação da burocracia estatal junto às escolas. Há, nesse caso, não somente uma elevada heterogeneidade nos mecanismos de coordenação, mas também desafios no processo de monitoramento e fiscalização – tanto pela burocracia estatal quanto pelo CAE (Silva, Danelon, 2013). Esse panorama é semelhante ao observado em Viçosa, onde Rocha et al. (2018) ressaltaram justamente a importância do acompanhamento e da fiscalização na execução das políticas a nível local.

Esses desafios se agravam devido ao número limitado de nutricionistas supervisores, inadequado frente ao tamanho da rede municipal, além da deficiência técnica, como a falta de meios de transporte que viabilizem visitas regulares às escolas. O cenário compromete o cumprimento da legislação, ainda que os mecanismos de participação social sejam efetivos.

Na dimensão político-relacional, os mecanismos de interação entre atores burocráticos, políticos e sociais, assim como a efetividade da regulação, mostram-se limitados. Há falhas nos instrumentos de enforcement da legislação junto às empresas terceirizadas e entidades parceiras. Ações legislativas, como a Lei nº 11.947 de 2019 e a Lei nº 16.140 de 2015, ainda enfrentam obstáculos evidenciados pela falta de cobrança ativa dos órgãos de controle e pela ausência de penalidades significativas pelo descumprimento da porcentagem de compra de alimentos da agricultura familiar. Este diagnóstico está alinhado ao realizado por Rocha et al. (2018) e por Triches et al. (2019), que apontaram dificuldades em interações interorganizacionais em municípios maiores.

Em síntese, os maiores desafios no processo de implementação do PAE no município não parecem estar nos resultados relacionados à atividade-fim do programa (oferta das refeições), mas no monitoramento e na fiscalização das regras, principalmente aquelas envolvendo atores estatais (gestão pública), privados (empresas terceirizadas) e sociais (OSCs), com efeito sobre o cumprimento das diretrizes que se associam às mudanças na direção de uma maior sustentabilidade e de uma alimentação mais saudável.

Esse cenário é ainda mais complexo devido às diferentes formas de gestão presentes no município (Machado et al., 2018; Souza, Villar, 2019). A Lei Federal de compra da agricultura familiar se aplica exclusivamente aos recursos transferidos pelo FNDE, que devem ser usados apenas para a aquisição de alimentos (FNDE, 2018). Esses recursos não podem ser destinados, por exemplo, para licitações que envolvam a contratação de empresas terceirizadas – financiadas por recursos complementares alocados pela prefeitura. Dessa forma, enquanto a prefeitura concentra a compra de produtos da agricultura familiar com recursos do FNDE, as empresas terceirizadas, responsáveis por parte expressiva da gestão da alimentação escolar no município, não são exigidas em relação ao cumprimento da regulamentação federal.

Já a legislação municipal, que determina a obrigatoriedade da inserção gradual de alimentos orgânicos ou agroecológicos na alimentação escolar, independe da origem orçamentária dos recursos e das formas de gestão da alimentação escolar presentes no município. No entanto, nem no caso das empresas terceirizadas, nem no caso da rede parceira, contratos e termos de parceria foram revistos para garantir essa inserção (São Paulo, 2018; 2020). No caso da rede parceira, os recursos transferidos nem sequer têm vinculação específica ao PAE (são feitas transferência per capita que devem atender a integralidade do serviço educacional).

Fica evidente que empresas privadas e OSCs desempenham um papel crucial no arranjo institucional de implementação do PAE. No ensino infantil, onde atuam as entidades parceiras, há uma elevada heterogeneidade na alimentação escolar, conforme apontado pelos entrevistados. Embora essa variabilidade não exista nas escolas atendidas por empresas terceirizadas – devido às especificações detalhadas nas licitações –, as principais preocupações nesses casos estão relacionadas ao efeito das rígidas regras de prestação de serviço sobre aspectos fundamentais da educação alimentar e nutricional.

Em linhas gerais, a partir do diagnóstico realizado por esta pesquisa, as frentes de atuação para superação dos desafios evidenciados na implementação do programa podem ser divididas em três grupos: (1) concepção das regras; (2) práticas de monitoramento e fiscalização; (3) criação de incentivos para o cumprimento das regras.

No primeiro grupo, caso se avance com a terceirização da execução do programa no município, é preciso pensar alternativas para a aplicação dos recursos transferidos pelo FNDE, que só podem ser usados para a compra de alimentos. É preciso também avaliar meios de empresas terceirizadas e mantenedoras da rede parceira se sujeitarem à legislação municipal acerca da compra de produtos orgânicos ou de base agroecológica. Por exemplo, com a revisão dos contratos e dos termos de parceria.

Em relação às práticas de monitoramento e fiscalização, pior categoria entre as analisadas, é necessário o desenvolvimento de um sistema mais adensado e capilarizado. Por exemplo, é preciso que haja um maior número de nutricionistas supervisores, assim como a garantia dos meios necessários, como o transporte para que tanto nutricionistas como supervisores escolares e membros do CAE desempenhem suas funções junto às escolas.

Por fim, em relação à criação de incentivos para o cumprimento das regras, os entrevistados indicaram a necessidade de ampliar o mapeamento de agricultores locais (com preferência no ordenamento de compra segundo a legislação federal), incentivar e coordenar uma maior articulação entre os atores sociais envolvidos no programa (por exemplo, entre mantenedoras da rede parceira e agricultores familiares locais) e expandir ações pedagógicas junto a cozinheiros, professores, alunos e membros da comunidade escolar, ampliando a conscientização sobre os benefícios de uma alimentação saudável, entre outros benefícios.

Conclusão

O estudo revela que a descentralização do PAE contribuiu para uma maior autonomia municipal na etapa de implementação do programa, embora desafios significativos persistam, principalmente em termos de monitoramento e fiscalização, interação entre atores burocráticos, políticos e sociais, e efetividade da regulação junto aos órgãos de controle, com efeito sobre o enforcement da legislação. Estas deficiências são particularmente evidentes na rede parceira, cujos termos de parceria não refletem adequadamente as normativas nacionais e as funções das nutricionistas supervisoras tendem a ser mais orientativas do que fiscalizatórias.

Em outras palavras, o diagnóstico indica boas capacidades na implementação da PAE no município de São Paulo, mas com margem para melhorias, especialmente no cumprimento das diretrizes relacionadas à aquisição de produtos da agricultura familiar e de alimentos orgânicos ou agroecológicos. Aumentar a fiscalização e revisar certas competências técnicas e operacionais pode potencializar a efetividade do programa, não apenas melhorando sua cobertura e regularidade, mas também fortalecendo sua abordagem intersetorial. Essa estratégia promove a segurança alimentar, a inclusão produtiva de grupos mais vulneráveis por meio das compras públicas de alimentos e contribui para o desenvolvimento local.

Embora esta pesquisa forneça insights importantes sobre a implementação do Pnae em São Paulo, possui limitações que devem ser consideradas. A análise foi restrita a este município, o maior do Brasil, e não capta por completo a complexidade e as nuances que o arranjo institucional de implementação pode assumir em diferentes localidades. Além disso, não foi realizada a análise da implementação do programa ao longo do tempo. Ainda que a experiência de implementação tenha sido abordada pelos entrevistados e incorporada na análise, a abordagem para seleção dos entrevistados e o período de realização das entrevistas, a depender da discussão que se deseja realizar, pode apresentar vieses. No entanto, é importante observar que, com base nas entrevistas com os agentes envolvidos na implementação da política, o Pnae pode ser considerado uma política de Estado, menos suscetível a mudanças em função das mudanças de governo.

Para futuras pesquisas, sugere-se explorar o impacto do federalismo cooperativo e da coordenação federativa sobre a capacidade de implementação do programa, analisar a discrepância entre as funções definidas e as efetivamente realizadas pelo CAE em diferentes contextos locais, avaliar o papel das cooperativas na oferta de alimentos da agricultura familiar, e aprofundar o entendimento sobre a intersetorialidade do PAE. Esses temas, alinhados à literatura existente, permitem validar os achados de estudos mais abrangentes e oferecem perspectivas ricas para entender a heterogeneidade dos resultados obtidos pelo programa em diferentes localidades.

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• São Paulo (Município). (2020), "Instrução Normativa SME nº 42, de 12 de novembro de 2020. Estabelece Diretrizes para a Implementação do Programa de Alimentação Escolar nas Unidades Educacionais da Rede Municipal de Ensino". Diário Oficial da Cidade de São Paulo, São Paulo, 13 nov. 2020. Seção 1, p. 25.
• São Paulo (Município). (2023), "Programa de Alimentação Escolar: Organização". São Paulo: SME. Disponível em https://educacao.sme.prefeitura.sp.gov.br/programa-de-alimentacao-escolar/alimentacao-na-escola/organizacao/
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• Schwartzman, Flávia; Mora, Claudia; Bogus, Claudia; Villar, Betzabeth. (2017), "Antecedentes e Elementos da Vinculação do Programa de Alimentação Escolar do Brasil com a Agricultura Familiar". Cad. Saúde Pública, v. 33, n. 12, pp. 1-15. DOI https://doi.org/10.1590/0102-311x00099816
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• Segatto, Catarina; Euclydes, Fillipe; Abrucio, Fernando. (2021), "Capacidades Estatais e seus Efeitos nas Políticas Municipais de Educação". Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 26, n. 84, pp. 1-19. DOI: https://doi.org/10.12660/cgpc.v26n84.81938
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• Silva, Marina; Danelon, Mariana. (2013). "Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs): Análise dos Pareceres Conclusivos sobre a Execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae)". Segurança Alimentar e Nutricional, v. 20, n. 1, pp. 122-135. DOI https://doi.org/10.20396/san.v20i1.8634627
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• Silva, Sandro. (2019), Trajetória e Padrões de Mudança Institucional no Programa Nacional de Alimentação Escolar. Brasília, Rio de Janeiro, IPEA. Disponível em https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9523/1/td_2529.pdf
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• Sindicato dos Especialistas de Educação do Ensino Público Municipal de São Paulo. (2019), "SINESP se Manifesta em Relação a Merenda e Recursos para a Rede Conveniada". Site SINESP, 12 de abril de 2019. Disponível em: https://www.sinesp.org.br/noticias/aconteceu-no-sinesp/7626-sinesp-manifesta-relacao-merenda
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• Souza, Vanessa Manfre Garcia de; Villar, Betzabeth Slater. (2019), "Aquisição da Agricultura Familiar em Municípios do Estado de São Paulo: A Influência da Gestão do Programa de Alimentação Escolar e Características Municipais". Revista de Nutrição, v. 32, e180083. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1590/1678-9865201932e180083
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• Steinmo, Sven; Thelen, Kathleen; Longstreth, Frank (eds.). (1992), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis Cambridge, Cambridge University Press.
• Teo, Carla Rosane; Mossmann, Márcia; Taglietti, Roberta; Triches, Rozane. (2020), "Agricultura Familiar, Alimentação Escolar e a Geração de Oportunidades Sociais para o Desenvolvimento: Experiências Catarinenses". Revista Grifos, n. 49. DOI: https://doi.org/10.22295/grifos.v29i49.4821
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• Triches, Rozane Marcia; Schneider, Sergio. (2010), "Reconstruindo o 'Elo Perdido': A Reconexão da Produção e do Consumo de Alimentos através do Programa de Alimentação Escolar no Município de Dois Irmãos (RS)". Segurança Alimentar e Nutricional, v. 17, n. 1, pp. 1-15. Disponível em https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/san/article/view/8634796/2715
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• Triches, Rozane Marcia; Simonetti, Mariana; Perez-Cassarino, Julian; Baccarin, José; Teo, Carla. (2019), "Condicionantes e Limitantes na Aquisição de Produtos da Agricultura Familiar pelo Programa de Alimentação Escolar no Estado do Paraná". REDES, v. 24, n. 1, pp. 118-137. DOI: https://doi.org/10.17058/redes.v24i1.11713
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• Wu, Xun; Ramesh, M.; Howlett, Michael. (2018), "Policy Capacity: Conceptual Framework and Essential Components", in: Wu, Xun; Ramesh, M.; Howlett, Michael (ed.), Policy Capacity and Governance. Studies in the Political Economy of Public Policy. Londres: Palgrave Macmillan. DOI:10.1007/978-3-319-54675-9_1
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Notas

• 1
  . Adota-se a nomenclatura Programa de Alimentação Escolar (PAE) uma vez que a análise foi realizada em nível subnacional. A diferenciação do programa nacional para o implementado no município é aspecto-chave da discussão proposta neste trabalho, razão pela qual é mantida a designação adotada pela própria prefeitura.
• 2
  . Pires e Gomide (2018) associam o arranjo institucional de uma política ao modelo de governança implícito na sua implementação.
• 3
  . Há um amplo debate na literatura quanto ao uso do conceito de capacidades estatais, capacidades de políticas públicas e capacitações. Nesta pesquisa, como em Wu et al. (2018), adota-se a expressão capacidades da política (pública). Afinal, a complexidade do arranjo exige o reconhecimento da capacidade de outros stackholders no processo político.
• 4
  . Por um lado, determinada capacidade necessária para o alcance de determinado resultado pode ser inadequada, insuficiente ou até mesmo nociva à execução de tarefas necessárias à realização (parcial ou total) de outro(s) objetivo(s), definindo um tipo de trade-off. Por outro lado, tais capacidades interagem entre si, têm sinergias, de modo que tanto o desenvolvimento de uma capacidade pode depender das outras, como a interação entre elas pode levar a criação de novas capacidades. A contribuição de cada capacidade para o processo político é isolada e insubstituível ao mesmo tempo em que tais capacidades se sobrepõem.
• 5
  . A Fundação de Assistência ao Educando (FAE) foi extinta em 1997 e todas suas funções foram repassadas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento de Educação (FNDE) – autarquia federal que até hoje gerencia e normatiza a execução dos programas de assistência da rede pública.
• 6
  . Outra mudança instaurada pela lei nº 8.913 de 1994 foi a criação obrigatória dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE).
• 7
  . O FNDE transfere para EEs dez parcelas mensais referente a 200 dias letivos. O valor per capita é fixo, mas varia entre os níveis de ensino. O número de alunos é dado pelo Censo Escolar do ano anterior. Vale notar ainda que os recursos transferidos pelo FNDE devem ser gastos exclusivamente com a aquisição de gêneros alimentícios.
• 8
  . Somente faltas mais graves, ou seja, a não prestação de contas ao final do exercício; a não instituição do CAE; e o não fornecimento da alimentação escolar, implicam corte efetivo dos recursos.
• 9
  . No total, seis empresas terceirizadas atuam junto à prefeitura no PAE (quatro na gestão terceirizada e três na gestão mista, sendo que uma possui os dois tipos de contrato).
• 10
  . O número de entrevistados atuantes junto às escolas se deve ao foco dado à gestão da alimentação escolar. Nesse caso, presumiu-se que as entrevistas com nutricionistas, cogestores e supervisores escolares abarcariam a análise na ponta. Apesar disso, foram feitas visitas as escolas e realizadas entrevistas. Parte dessas entrevistas, no entanto, não foi gravada a pedido dos entrevistados.
• 11
  . Informações sobre a Codae e as suas divisões podem sem obtidas em: <https://educacao.sme.prefeitura.sp.gov.br/codae/>.
• 12
  . Informações obtidas na página do Pnae, disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pnae, e complementadas, para o caso do município, com as entrevistas.
• 13
  . A comissão foi formada em virtude da Lei nº 16.140/2015 com a atribuição de apoiar a implementação do plano de ação previsto no decreto municipal nº 56.913/ 2016 para a inserção gradativa de alimentos orgânicos ou de base agroecológica no PAE de São Paulo.
• 14
  . Nenhuma DRE no município é de gestão direta. Mas, segundo dados da Codae, há 15 escolas com esse tipo de gestão: nove Centros Integrados de Educação de Jovens e Adultos (CIEJAS), três Centros de Educação e Cultura Indígena (CECI), um Centro de Convivência Infantil/Centro Infantil de Proteção à Saúde e dois Centros Municipais de Capacitação e Treinamento.
• 15
  . A nomenclatura das formas de gestão é a adotada pela prefeitura municipal de São Paulo e está disponível em: <https://educacao.sme.prefeitura.sp.gov.br/programa-de-alimentacao-escolar/alimentacao-na-escola/organizacao-2/>.
• 16
  . Dados de junho de 2022, disponibilizados pela Codae.
• 17
  . Segundo os entrevistados, entre 2019 e 2024, os gêneros alimentícios não perecíveis eram enviados pela Codae, enquanto as entidades parceiras ficavam responsáveis pela aquisição das carnes bovinas, suínas, aves e peixes, pelas frutas, legumes, verduras e ovos (FLVO) e, eventualmente, outros produtos faltantes. A partir de 2024, a compra de todos os alimentos passou a ser responsabilidade das parceiras.
• 18
  . Tanto as empresas terceirizadas quanto as mantenedoras dos CEIs parceiros devem contratar um nutricionista assessor. Nos CEIs, o nutricionista deve realizar uma visita mensal de três horas. Nas empresas terceirizadas, os nutricionistas devem visitar as escolas, no mínimo, duas vezes por semana.
• 19
  . Dados de junho de 2022, disponibilizados pela Codae.
• 20
  . Apesar do aumento nominal de 42,3% dos repasses entre 2010 e 2020, a tendência foi de queda em termos reais: retração de 17,8%.
• 21
  . Os cardápios são divulgados diariamente via site dedicado exclusivamente a comunicar a alimentação escolar para a sociedade. Disponível em: <https://pratoaberto.sme.prefeitura.sp.gov.br/>.
• 22
  . Em março de 2023, o governo federal anunciou que os valores per capita do Pnae para todas as etapas e modalidades da educação básica seriam reajustados em percentuais entre 28% e 39%.
• *
  As autoras agradecem o apoio de atores e instituições que contribuíram para o acesso a informações e viabilizaram os contatos necessários à realização das entrevistas. Ressalta-se que as autoras assumem integral responsabilidade pelas análises e conclusões aqui apresentadas. Agradecem, ainda, o apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) (processo 58/2022-INCT e PQ 304233/ 2023-4) e da Pró-Reitoria de Cultura e Extensão Universitária da Universidade de São Paulo (edital 01/2021).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  25 Jul 2025
• Data do Fascículo
  Abr 2025

Histórico

• Recebido
  16 Jun 2023
• Revisado
  28 Maio 2024
• Aceito
  05 Set 2024
• Publicado
  14 Out 2024