Estratégias de campanha no horário gratuito de propaganda eleitoral em eleições proporcionais

Campaign strategies used in free airtime in proportional elections

Stratégies de campagne électorale à l’horaire gratuit de propagande électorale lors des élections proportionnelles

election campaigns; party system; media and politics

campagnes électorales; système des partis; moyens de communication et politique

Estratégias de Campanha no Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral em Eleições Proporcionais^*

Rogério Schmitt

Leandro Piquet Carneiro

Karina Kuschnir

INTRODUÇÃO

Este artigo sustenta que o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral ¾ HGPE pode se contrapor à tendência do sistema eleitoral brasileiro de produzir campanhas legislativas puramente individualistas. O modo pelo qual os partidos políticos organizam a participação de seus candidatos nos programas eleitorais tem conseqüências significativas tanto sobre a sua imagem pública quanto sobre o seu desempenho nas urnas.

Na próxima seção, definimos as características mais gerais da representação política no Brasil, submetendo-as às interpretações tradicionais da ciência política. Em seguida, apontamos para a importância crescente dos estudos relativos às campanhas eleitorais e à presença dos partidos nos meios de comunicação. Nesse contexto, reconstituímos a evolução da importância histórica do HGPE como espaço de campanha. A quarta seção apresenta o nosso modelo de análise do HGPE, destacando os efeitos que este produz sobre a relação dos diferentes partidos com seus candidatos e com potenciais eleitores. Finalmente, apontamos as perspectivas dessa linha de pesquisa.

PARTIDOS E CANDIDATOS NO SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO

Rae (1967) demonstrou que os sistemas eleitorais podem variar em três aspectos independentes. A primeira variável é a magnitude dos distritos, termo que designa a quantidade de cadeiras que a legislação atribui a cada circunscrição eleitoral. Os distritos eleitorais são uninominais quando há apenas uma vaga em disputa, e plurinominais quando a oferta de vagas é igual ou superior a duas por distrito. Nos sistemas majoritários, os distritos são predominantemente uninominais. Os sistemas proporcionais estão associados a distritos plurinominais. O segundo atributo dos sistemas eleitorais é a estrutura do voto, que determina os graus de liberdade dos eleitores em relação à oferta de candidatos e partidos em uma eleição. O voto pode ser categórico ¾ quando o eleitor pode apenas escolher um único candidato ou partido dentre todos que disputam a eleição ¾ ou ordinal ¾ quando é reservada ao eleitor a possibilidade de hierarquizar os vários competidores de acordo com a sua ordem de preferências. Finalmente, a terceira variável que distingue os sistemas eleitorais é a fórmula eleitoral, aspecto que trata diretamente do princípio de representação adotado. Este é o atributo que permite diferenciar, a partir da votação de todos os competidores, os vitoriosos dos derrotados. Os três tipos principais de fórmulas eleitorais são o da pluralidade, o da maioria absoluta (ambos pertencentes ao princípio majoritário de representação) e o da representação proporcional (doravante RP). A combinação dessas três variáveis gera diversos sistemas eleitorais, alguns realmente existentes e outros que são meros constructos teóricos.

É razoável assumir que a RP por intermédio de listas partidárias pressupõe uma estrutura categórica de votação. Trata-se de oferecer ao eleitor um cardápio mutuamente exclusivo de alternativas partidárias, dentre as quais ele escolherá uma única lista, em detrimento de todas as outras. Na melhor das hipóteses, uma lista partidária previamente ordenada, fechada e bloqueada. O voto proporcional é substancialmente um voto partidário, e não um voto em candidatura individual. Por outro lado, vários sistemas de representação proporcional permitem ao eleitor manifestar um voto de natureza ordinal. Os estudos sobre o voto preferencial no contexto da RP (como, p. ex., Katz, 1986) normalmente atribuem-lhe um papel desagregador sobre a coesão partidária. Candidatos eleitos dessa maneira não devem sua eleição exclusivamente ao partido, e também, ao montarem bases independentes de campanha eleitoral, firmam compromissos e desenvolvem lealdades distintas das dos seus colegas de legenda.

Carey e Shugart (1995), em estudo comparativo das diversas fórmulas eleitorais, procuraram medir a variação dos incentivos que cada sistema oferece quer à reputação partidária quer à reputação individual dos candidatos. Esta diz respeito ao interesse do político pela sua visibilidade pública, que irá definir as suas chances de obter expressivo número de votos. O valor dessa reputação individual será preponderante sempre que a liderança do partido não dispuser de sanções formais para estimular a cooperação dos candidatos visando à fixação de uma imagem pública associada à legenda. Nesses termos, o valor atribuído à reputação individual, dentro das modalidades de RP, é mínimo precisamente no sistema de listas fechadas e bloqueadas, aumentando à medida que aumenta o poder do eleitor em emitir um voto preferencial. Quando a reputação individual atinge o valor máximo, o voto deixa de ser partidário e torna-se nominal.

Como veremos, a estrutura do voto proporcional no Brasil atribui maior valor à reputação individual do que à partidária. A modalidade de voto uninominal torna-se assim essencialmente ordinal, dentro de uma estrutura supostamente categórica. A fórmula brasileira de RP é um híbrido de um procedimento baseado em restos (quocientes) com um outro baseado em médias (divisores). Tavares (1994) classificou-a como um método d’Hondt modificado, ligeiramente menos proporcional que a série d’Hondt original, baseada unicamente em divisores.

O procedimento define inicialmente o quociente eleitoral ¾ QE, que é igual ao somatório de todos os votos válidos¹ dividido pela magnitude do distrito (arredondando-se o resultado para cima ou para baixo, o que depende da fração ser maior ou menor que meio). O QE determina a quantidade mínima de votos que um partido precisa obter para ter direito a eleger algum parlamentar, e funciona como cláusula de exclusão. Partidos com votação inferior ao QE ficam excluídos da representação política no Legislativo. O QE brasileiro corresponde quase exatamente à cota Hare, considerada a menos proporcional dentre as várias existentes. A única diferença reside na inclusão dos votos em branco no dividendo da operação, o que produzirá um efeito inexistente na cota Hare autêntica.

Obtido o QE e definidos, portanto, os partidos que irão ou não participar da distribuição de cadeiras, é preciso estabelecer quantas cadeiras cada um deles poderá ocupar. Para isso, calcula-se para cada agremiação que alcançou o QE uma nova cota, o quociente partidário ¾ QP, que é o resultado inteiro da divisão da votação de cada partido pelo QE, e indica o número inicial de deputados a que o partido faz jus. Repetida essa operação para todos os partidos, necessariamente sobrarão assentos que não foram ocupados. Isto se dá tanto porque os restos da divisão que dá origem ao QP foram desprezados² como também porque ¾ e esta é uma das peculiaridades brasileiras ¾ os votos válidos foram superdimensionados pela inclusão dos votos em branco. Portanto, ainda que todos os restos de votos dos partidos fossem contabilizados, continuaria a haver assentos não preenchidos. Por essa razão, as cadeiras remanescentes são distribuídas não pelo sistema de sobras, mas por intermédio de um sistema de divisores d’Hondt. A votação total de cada partido é agora sucessivamente dividida pela série de números inteiros a partir daquele imediatamente posterior ao número de cadeiras conquistadas pelo partido no primeiro procedimento. Os resultados expressam a média de votos por assento preenchido. As maiores médias dentre o conjunto de médias partidárias definem o destino das vagas restantes. A série original de divisores d’Hondt inicia-se em 1 para todas as legendas, e cresce à razão aritmética também igual a 1. Na versão modificada adotada no Brasil, os divisores iniciais são diferentes de partido para partido, mas a razão aritmética de seu crescimento é igual à original.

Para Tavares, a série d’Hondt autêntica acabaria por produzir "um padrão de distribuição da representação parlamentar entre os partidos muito próximo e, não raro, idêntico àquele produzido pelo sistema de quociente eleitoral de Hare e de quociente partidário no qual a distribuição dos assentos remanescentes se opera segundo a fórmula da mais forte média" (1994:171). Por conta dessa semelhança, e com fins de simplificação, alguns analistas classificam a fórmula eleitoral brasileira como mais um exemplo de funcionamento do método d’Hondt de maiores médias. Para todos os efeitos práticos, iremos doravante nos referir a ela como se assim o fosse. Vale lembrar que a série d’Hondt é reconhecidamente a mais enviesada dentre as fórmulas de divisores. Os resultados gerados por ela tendem a ser menos proporcionais que os produzidos, por exemplo, pela série Sainte-Lägue em condições idênticas. Por conta do efeito mecânico apontado por Duverger (1987), esse viés desproporcional opera em favor dos maiores partidos. Legendas de menor expressão eleitoral tendem a eleger menos parlamentares sob a sua égide do que elegeriam sob outras séries de divisores. Por outro lado, o método d’Hondt das maiores médias é adotado por diversos sistemas de RP europeus, além do Brasil.

Em resumo, parte dos deputados é eleita pelos quocientes partidários, e a outra por médias partidárias mais elevadas. Por aproximação, consideraremos essa combinação como um caso puro do sistema d’Hondt autêntico.

O terceiro componente das leis eleitorais é a estrutura do voto. Já chamamos a atenção para o fato de a RP ser essencialmente um sistema de voto categórico, no qual se escolhe entre partidos e não entre candidatos. A estrutura do voto no sistema eleitoral brasileiro opera, entretanto, de modo ordinal, distorção que é agravada pelo modo através do qual os partidos políticos elaboram as suas listas de candidatos.

As listas de candidatos apresentadas pelos partidos ao eleitorado não são previamente submetidas a nenhum tipo de ordenamento ou hierarquização. O voto é dado diretamente aos candidatos individuais (ainda que seja possível votar apenas nas legendas partidárias). O eleitor vota uma única vez, ou em um candidato ou diretamente em um partido. Os parlamentares eleitos por cada lista serão aqueles mais votados individualmente, tantos quantos o partido tiver direito. Essa modalidade de voto preferencial introduz na representação proporcional uma estrutura ordinal, de tal modo que a definição dos eleitos por cada partido passa a obedecer a uma lógica majoritária de competição. Candidatos do mesmo partido disputam diretamente entre si os votos da população, o que certamente não contribui para a consolidação de uma reputação partidária. O confronto entre candidatos de um mesmo partido ocorreria de qualquer maneira, pois mesmo em uma estrutura de voto com listas fechadas e bloqueadas, há competição intrapartidária pelo menos até a Convenção que aprovará a ordem dos candidatos na lista. Mas a disputa direta entre candidatos registrados por uma mesma organização produz indubitavelmente uma estratégia de campanha individualista.

Tavares refere-se à estrutura do voto proporcional no Brasil como "voto pessoal único em candidatura individual" ou como "voto uninominal", à semelhança das modalidades adotadas na Finlândia e no Chile. Essa estrutura de votação é rigorosamente distinta da chamada "lista aberta", com a qual é freqüentemente confundida. Segundo Tavares, "o voto uninominal introduz uma forte competição entre os candidatos de um mesmo partido, faz resultar o quociente partidário e a hierarquia dos candidatos partidários eleitos da soma dos votos em candidaturas individuais, produz migrações aleatórias de votos que afetam a sua contabilização e a verdade do escrutínio e, enfim, atomiza o partido" (1994:24). A realização de eleições proporcionais através do voto uninominal acaba gerando uma lista partidária cuja existência é apenas virtual, na medida em que

"[...] os partidos não propõem listas mas candidaturas individuais múltiplas dentre as quais os eleitores elegem uma única, somando-se os votos dos candidatos individuais de um mesmo partido para definir o quociente partidário e transferindo-se os votos que excederam o quociente eleitoral, dos candidatos já eleitos, bem como os votos dos candidatos que não lograram o quociente eleitoral, para os demais candidatos do mesmo partido ou, se for o caso, da mesma coalizão de partidos" (idem:127).

Gostaríamos de enfatizar o aspecto que nos parece mais problemático dessa estrutura peculiar de voto, que combina escolha ordinal com voto categórico: o da agregação das preferências eleitorais individuais, que não é diretamente controlada pela liderança partidária, e que é de baixa visibilidade para o eleitor. A RP está baseada, entre outros elementos, na idéia de distritos eleitorais voluntários, segundo a qual todos os votos similares, independentemente da área geográfica onde foram originalmente proferidos, serão agrupados dentro das respectivas legendas partidárias para garantir a desejada equivalência entre a força eleitoral e a expressão parlamentar dos partidos. A RP tem por propósito precisamente produzir o menor desperdício possível das preferências eleitorais da população. O voto uninominal em listas virtuais viola seriamente o caráter voluntário que se espera da composição da representação política nessas circunstâncias.

Vários estudos têm demonstrado esse processo de transferência aleatória das escolhas eleitorais individuais produzido pela estrutura uninominal de votação. Lessa, por exemplo, tem reiterado os efeitos perversos das listas partidárias não ordenadas. Este sistema, "apesar de [doutrinariamente] acenar com a possibilidade de livre escolha do eleitor, impede qualquer controle do cidadão sobre a migração a que é submetido o seu voto" (1992:38). A definição dos candidatos que serão ou não eleitos segue assim uma lógica de incerteza, pois nem os partidos têm o direito de ordenar as suas listas nem os eleitores terão respeitada a integridade dos seus votos ¾ supostamente intransferíveis. Lessa chega mesmo a afirmar que

"[...] na verdade, ocorre transferência, só que regulada por uma migração eleitoral de natureza lotérica. O cenário pode ser resumido do seguinte modo: todos os votos de um candidato fracassado, já que pertencem ao partido, são transferidos a outros candidatos, sem que o eleitor manifeste decisão alguma a esse respeito. Da mesma forma, todos os votos obtidos por um candidato bem-sucedido, e que excedem a quota eleitoral, são transferidos para candidatos que individualmente não alcançaram esse limiar. Trata-se portanto de um método eleitoral gerador de considerável dose de

wasted votes

. Não há como ler nos votos excessivos, assim como nos votos fracassados, qualquer indicação de transferência. Ainda assim, esta se processa, já que qualquer voto pertence ao patrimônio eleitoral do partido que o recebeu" (

idem

:35).

A quantidade de votos transferidos involuntariamente e de votos desperdiçados pode atingir proporções muito altas, comprometendo os pressupostos doutrinários da representação proporcional.

Nicolau e Schmitt (1995), analisando o possível impacto do sistema eleitoral sobre a fragmentação partidária no Legislativo, e agrupando as características próprias da legislação eleitoral dentro das variáveis formuladas por Rae, consideram que os efeitos concentradores e desconcentradores das leis eleitorais sobre o formato da competição partidária acabam se anulando. O principal viés a favor dos grandes partidos, a fórmula d’Hondt, é intensificado ainda mais devido à inclusão dos votos em branco no universo dos votos válidos. Por outro lado, a elevada magnitude de alguns distritos eleitorais (os grandes estados) aumenta as chances eleitorais das pequenas legendas. A estrutura uninominal do voto, por sua vez, teria duas conseqüências: a individualização das campanhas eleitorais e a anulação do efeito psicológico sobre o eleitorado, que vota prioritariamente em candidatos e não em partidos. Em resumo, "ao produzir campanhas altamente individualizadas, e com intensa competição intrapartidária, o sistema de lista aberta tende a transformar os partidos brasileiros, pelo menos no período eleitoral, em uma confederação de candidatos" (idem:145).

A relação entre candidatos e partidos no Brasil e as conseqüências políticas de nossas leis eleitorais têm atraído também uma constante atenção de analistas estrangeiros. Mainwaring, por exemplo, considera que

"[...] a legislação eleitoral brasileira tem várias características incomuns que institucionalizaram uma estrutura de incentivo que autoriza e estimula os políticos a terem um comportamento antipartidário. Ela contribuiu decisivamente para o subdesenvolvimento partidário, e em última instância para a sustentação de um padrão altamente elitista de dominação e para a instabilidade democrática" (1991:56).

Ames, analisando a distribuição espacial da votação dos candidatos para a Câmara dos Deputados, conclui que

"[...] diante de um sistema eleitoral cujos principais atributos incluem a representação proporcional por listas abertas, grandes distritos plurinominais, seleção de candidatos no plano de unidades subnacionais politicamente ativas e a possibilidade de reeleição imediata, a maioria dos deputados é pouco atenta a apelos ideológicos. Ao contrário, eles buscam redutos eleitorais seguros, procuram municipalidades vulneráveis e se esforçam em superar sua própria fraqueza eleitoral através de manobras e acordos" (1995:430).

Samuels, comentando os incentivos ao individualismo resultantes do sistema eleitoral, propõe que a relação entre os votos nominais e os votos de legenda recebidos pelos partidos se constitui em evidência das diferentes estratégias eleitorais que podem ser adotadas pelas agremiações políticas. Em suas palavras, "o nível de votação da legenda de um partido é um indicador operacional da extensão em que ele promove sua sigla partidária" (1997:527). A promoção da reputação partidária, segundo a terminologia de Carey e Shugart, é então um objetivo que está ao alcance das organizações partidárias, ainda que os incentivos à promoção das reputações individuais dos candidatos sejam predominantes. Os partidos podem perseguir o objetivo de incrementar a sua votação de legenda ¾ e, conseqüentemente, a sua identidade enquanto partido ¾ de diferentes maneiras, durante ou fora dos períodos de campanha eleitoral.

Durante os meses de campanha, acreditamos que a valorização das imagens partidárias será buscada primordialmente pela propaganda gratuita no rádio e na televisão. Não vamos estabelecer, aqui, nenhuma relação entre as formas de campanha no HGPE e a votação de legenda obtida pelos partidos nas eleições. Atribuímos à campanha eleitoral na TV estatuto idêntico ao que Samuels atribuiu aos votos de legenda: ambos são indicadores do valor da reputação partidária.

O sistema eleitoral brasileiro caracteriza-se, portanto, por um procedimento de conversão de votos em cadeiras que, simultaneamente, favorece mecanicamente os grandes partidos (por conta da fórmula d’Hondt) e desfavorece a consolidação de reputações partidárias (devido ao voto uninominal) ¾ se fizermos abstração da dimensão relativa à campanha eleitoral nos meios de comunicação.

A tendência mecânica do sistema eleitoral que beneficia as maiores legendas é compensada pela disseminação das coligações eleitorais (ou do apparentement, de acordo com a literatura internacional). As coligações traduzem-se na apresentação ao eleitorado de uma relação comum de candidatos por parte dos partidos políticos que as integram. Farrell identifica o apparentement como uma peculiaridade das democracias que empregam a RP baseada na série d’Hondt de divisores (1997:169).

No caso brasileiro, a permissão de coligações eleitorais vem se somar à elevada magnitude média dos distritos eleitorais. Quanto maiores os distritos, menores são as dificuldades para a eleição de algum representante em sistemas proporcionais.

Assim como as coligações eleitorais atenuam o efeito concentrador da fórmula eleitoral d’Hondt, haveria algum outro componente da disputa eleitoral que atenuasse o efeito individualizante da estrutura de votação? Em nossa avaliação, o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral pode se constituir em um espaço privilegiado para a reafirmação de identidades partidárias que de outra forma não poderiam manifestar-se. Tal como os votos de legenda, o HGPE pode ser um indicador da importância que os diferentes partidos atribuem às suas respectivas imagens enquanto organizações políticas. A próxima seção faz uma retrospectiva da propaganda eleitoral gratuita nos meios de comunicação no Brasil, estabelecendo as condições gerais do modelo que vamos propor em seguida.

CAMPANHAS ELEITORAIS E O HGPE

Os elementos que influenciam a escolha eleitoral nos regimes democráticos têm merecido uma extensa reflexão acadêmica. Por que motivos o eleitor resolve comparecer às urnas no dia da eleição ou, inversamente, resolve ignorar o processo eleitoral? O que leva esse mesmo eleitor a decidir votar no candidato/partido A e não no candidato/partido B? Desde os anos 50, diferentes interpretações foram formuladas para responder a perguntas desse tipo. No âmbito da ciência política, Figueiredo (1991) classificou as teorias sobre a decisão do voto em quatro tipos: a teoria psicológica, as teorias sociológicas e economicistas, a teoria da escolha racional e o modelo demográfico-descritivo. No campo da antropologia, trabalhos como os de Palmeira (1992) e Palmeira e Goldman (1996) procuraram analisar as eleições por métodos próprios de pesquisa.

Com base na análise de eleições presidenciais nos Estados Unidos, tem se desenvolvido recentemente uma linha de investigação que aponta para o papel decisivo desempenhado pelas campanhas eleitorais sobre a definição do voto. A consideração desse aspecto do processo eleitoral não está presente ou é secundária nas interpretações tradicionais da ciência política.

Popkin (1994) observou como o eleitor americano faz escolhas muito práticas dentro da estrutura das campanhas presidenciais naquele país. Mesmo em contextos de baixa informação, marcados pela abundância de comerciais e jingles de campanha, o eleitorado seguiria diretrizes racionais na seleção de seus candidatos. Holbrook (1996) avaliou especificamente o efeito das campanhas presidenciais sobre a opinião pública e sobre o comportamento eleitoral dos americanos, concluindo que ¾ dentro dos limites dados pelos contextos político e econômico de cada eleição ¾ as campanhas políticas são de fato capazes de moldar a opinião pública em anos eleitorais e de interferir no resultado eleitoral propriamente dito.

O que estudos como esses tentam argumentar é que as preferências eleitorais prévias ¾ não importando os fatores que as constituíram originalmente ¾ podem sofrer alterações significativas durante o período das campanhas eleitorais, de tal sorte que a votação final dos candidatos e partidos é bastante influenciada pela maneira que estes conduzem a sua propaganda diante da opinião pública. Campanhas eleitorais eficazes beneficiam o desempenho nas urnas dos competidores.

A coletânea organizada por Kaid e Holtz-Bacha (1995) compara as formas de propaganda eleitoral na televisão em nove países com regimes democráticos (Inglaterra, França, Alemanha, Itália, Israel, Dinamarca, Holanda, Finlândia e Estados Unidos), apontando para o crescente peso desse tipo de mídia sobre as campanhas eleitorais. Mesmo não sendo possível identificar uma tendência geral, os autores sugerem que há efeitos similares produzidos pela propaganda eleitoral na TV sobre a imagem das lideranças políticas.

No Brasil, o estudo das relações entre mídia, campanhas eleitorais e política ainda não se constituiu em uma tradição consolidada de pesquisas. Rubim e Azevedo (1998) propuseram uma compreensiva revisão dessa bibliografia, na qual têm predominado as abordagens vinculadas à teoria da comunicação. Acreditamos que as ciências sociais ainda estão consolidando uma tradição própria de investigação nesse campo³, e que o HGPE seja um dos objetos a partir do qual essa consolidação pode se dar.

Figueiredo et alii sugeriram uma metodologia para o estudo das campanhas eleitorais para cargos majoritários, mostrando que a disputa eleitoral pode ser percebida como um embate entre diferentes estratégias de persuasão. Segundo os autores,

"[...] o estudo de processos eleitorais só se completa quando entendido como um processo de comunicação política de duas vias, onde dois atores ¾ candidatos e eleitores ¾ dialogam e estabelecem um pacto fundamentado numa troca de intenções: os eleitores querem que seus desejos, interesses e demandas sejam implementados e os políticos querem ser eleitos" (1997:110).

A propaganda eleitoral nos meios de comunicação concessionários do poder público (rádio e televisão) foi regulamentada pela primeira vez pelo Código Eleitoral de 1950 (Lei nº 1164, de 24/7/50) ¾ esta legislação previa apenas a propaganda eleitoral paga. A Lei nº 4115, de 22/8/62 foi a responsável pela criação da propaganda eleitoral gratuita no rádio e na TV. A partir daí, consolidou-se a tradição legal de que a propaganda eleitoral paga deveria restringir-se aos órgãos da imprensa escrita (jornais e revistas). A Lei nº 6091, de 15/8/74, eliminou de vez a propaganda eleitoral paga do rádio e da televisão no Brasil. Esse princípio não foi alterado desde então.

O Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral é assim a única maneira pela qual os partidos políticos têm acesso à mídia não-escrita. A lei que criou o HGPE estabeleceu também as suas características gerais, existentes até o presente. Quanto à forma, dois programas diários (um diurno e um noturno), com uma hora de duração cada um, transmitidos durante os dois meses anteriores às eleições. Quanto ao conteúdo, uma rotatividade entre os partidos, distribuído o tempo entre eles em proporção ao seu tamanho relativo no poder Legislativo. Ao longo dos anos, essas características sofreram alterações marginais. Doravante, as referências ao HGPE irão se restringir à propaganda eleitoral gratuita na televisão.

Lavareda (1991), referindo-se ao período democrático compreendido entre 1945 e 1964, avaliou que a propaganda eleitoral na televisão possuía um efeito desprezível sobre as preferências políticas se comparada aos demais veículos de difusão das informações políticas da época, como os jornais, as revistas, as emissoras de rádio, os comícios e as reuniões públicas. Na verdade, o início da preponderância do HGPE sobre as demais fontes de informação do eleitorado coincide com o período marcado pela famosa "Lei Falcão".

Tal como demonstrou Duarte (1980), a Lei nº 6339, de 1/7/76, estabeleceu severos limites quanto à maneira pela qual os candidatos a cargos eletivos poderiam se apresentar ao eleitorado durante o HGPE. A Lei Falcão alterou dispositivos do próprio novo Código Eleitoral (Lei nº 4737, de 15/7/65) decretado pelo regime autoritário instaurado em 1964. Concebida para evitar o crescimento da oposição ao regime, a Lei Falcão foi aplicada às eleições municipais de 1976 e, posteriormente, estendida aos pleitos subseqüentes por intermédio do igualmente famoso "Pacote de Abril" de 1977. Os programas podiam apenas exibir um retrato dos candidatos, enquanto um locutor em off repetia os itens do seu currículo político. As eleições de 1982, realizadas já em um contexto multipartidário, foram as últimas nas quais essa legislação ainda prevaleceu.

Desde a instauração da Nova República, em 1985, nove eleições já foram realizadas, incluindo a de 1998. Para cada uma delas, houve uma lei eleitoral específica. Em cada caso, o formato do HGPE sofreu pequenas modificações. O Quadro 1 resume as regras mais importantes do HGPE em cada um dos pleitos⁴.

Quadro 1

Regras do HGPE (1985-1998)

Fontes: Jobim e Porto (1996) e TSE

.

As eleições de 1985, 1988 e 1992 foram municipais (prefeitos e vereadores); a eleição de 1989 foi exclusivamente para a presidência da República; a de 1986 foi para o Congresso Nacional ¾ CN (Senado e Câmara), os governos dos estados e as Assembléias Legislativas ¾ AL; e as eleições presidenciais seguintes (1994 e 1998) coincidiram com os pleitos para governadores, o Senado Federal ¾ SF, a Câmara dos Deputados ¾ CD e as ALs. Em 1990, o número da lei eleitoral refere-se extraordinariamente a uma resolução do Tribunal Superior Eleitoral ¾ TSE, pois o Congresso Nacional não conseguiu aprovar nenhuma.

Em todas as eleições, a metade do tempo reservado ao HGPE é transmitida durante o horário nobre da televisão, normalmente a partir das 20h30min e a outra metade, no início da tarde ou da manhã, dependendo da eleição. Os programas exibidos nos dois horários são basicamente os mesmos, com pequenas variações eventuais apenas na parte dedicada aos candidatos a postos no Executivo. A distribuição do tempo total dos programas entre os partidos sempre leva em conta um critério paritário (reservando um tempo igual para todos os partidos) e um proporcional (favorecendo as maiores legendas). A variação se dá na proporção de tempo distribuído segundo cada critério. Em cinco ocasiões, a legislação limitou a participação no HGPE aos partidos que preenchessem alguma exigência de representação política, normalmente a posse de bancada no Legislativo federal. Em 1986 e em 1994, metade do tempo do HGPE foi diária e compulsoriamente destinada à campanha para o CN e para o Executivo federal, respectivamente. Em 1994 e em 1998, a legislação estabeleceu grades para os programas: campanhas para cargos diferentes deram-se em dias diferentes.

Se separarmos as eleições municipais das demais, e excluirmos as eleições de 1985 (realizadas exclusivamente nas capitais), podemos observar algumas tendências. A primeira é a diminuição do tempo diário de exibição do HGPE, que caiu de 90 para 60 minutos. A segunda é a eliminação de qualquer critério de representatividade partidária para acesso ao horário gratuito. Em 1988, apenas partidos com representação no Legislativo federal e/ou estadual puderam participar do HGPE. Nas duas eleições seguintes, essa cláusula de exclusão foi revogada. No que diz respeito ao período em que os programas são exibidos, houve um aumento de 45 para sessenta dias (exceto aos domingos) de HGPE no ar.

No plano das eleições estaduais e federais, a tendência de diminuição do período e da duração do HGPE é bem mais pronunciada. Os sessenta dias de transmissão foram inicialmente reduzidos pelo fim dos programas dominicais em 1994, e em seguida pela redução para somente 45 dias, mantido o "descanso" aos domingos. As duas horas diárias requisitadas da programação das emissoras de TV foram, a partir das eleições de 1998, reduzidas para pouco mais de 1h e 30 min. Em compensação, houve uma progressiva liberalização de critérios para o acesso das legendas ao programa, tal como houvera no plano municipal. Em 1998, ainda que a lei eleitoral tenha imposto uma cláusula de barreira (exigência de representação na Câmara dos Deputados), o TSE permitiu que todos os partidos participassem do HGPE.

Em todo o mundo, nenhuma democracia reserva tanto tempo à propaganda eleitoral gratuita dos partidos na TV como o Brasil (ver Kaid e Holtz-Bacha, 1995:16). Os nove estudos de caso nacionais reunidos na coletânea organizada por Kaid e Holtz-Bacha mostram que há três diferentes formas de acesso dos partidos à televisão. Nos Estados Unidos, na Finlândia e na Itália (até 1994), existe apenas propaganda eleitoral paga. Na Dinamarca, na França e em Israel, apenas acesso público. A propaganda eleitoral paga convive com o acesso público na Alemanha, na Holanda e na Inglaterra.

A percepção do HGPE fora do meio político é no mínimo controversa. A imprensa normalmente adota uma postura crítica em relação ao chamado "horário político". A mídia sustenta, em primeiro lugar, que o programa causaria prejuízos ao faturamento das emissoras de rádio e TV, por conta também de uma alegada queda de audiência. A legislação eleitoral já reagiu a essa acusação, pois vem diminuindo o período e a duração dos programas. A segunda crítica é relativa ao estabelecimento da transmissão em cadeia para todas as emissoras, o que retiraria do telespectador a possibilidade de assistir a qualquer outro programa durante aquele horário. A sugestão seria reservar um intervalo de tempo mais dilatado para a transmissão, de tal modo que o HGPE pudesse ser exibido em horários diferentes em cada canal. Talvez por contrariar a jurisprudência eleitoral que, desde 1962, exige a formação de uma cadeia de emissoras, essa alternativa ainda não foi incorporada pela legislação referente ao HGPE. Apesar disso, desde 1996, surgiu um tipo alternativo de propaganda eleitoral gratuita nos meios de comunicação que nos parece uma resposta a essa segunda crítica. As emissoras passaram a levar ao ar, durante o período de campanha, inserções comerciais curtas (de 15 ou 30 segundos), contendo mensagens ou propaganda dos partidos. Os comerciais, por conta do formato mais moderno e por não serem transmitidos em rede, têm sido melhor recebidos pela mídia⁵.

Pesquisas de opinião pública costumam mostrar que o HGPE exerce duas funções diante do eleitorado. Virtualmente, todos os eleitores, ainda que não o façam diariamente, assistem (no todo ou em parte) a diversos programas eleitorais na TV ou no rádio durante as semanas de campanha. O horário eleitoral é com toda certeza uma das duas ou três fontes de informação política mais importantes para a população. Além dessa função informativa, o HGPE é também fundamental para a decisão do voto. As pesquisas mostram que parcelas significativas do eleitorado escolhem os seus candidatos pela propaganda gratuita, como, por exemplo, a pesquisa do IBOPE publicada pelo jornal O Globo, em 16/8/98 e a pesquisa do Datafolha, publicada pela Folha de S. Paulo, em 18/8/98.

Essas evidências nos parecem suficientes para recomendar alguma prudência nas interpretações críticas que são feitas do HGPE. Se é verdade que ele pode ser aperfeiçoado, tanto em formato quanto em conteúdo, também é fato que ele já está incorporado à dinâmica das campanhas eleitorais no Brasil.

Na próxima seção, passamos a examinar as características do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral referentes às eleições proporcionais, propondo um modelo para estimar o seu impacto sobre as campanhas de partidos e candidatos. A hipótese que nos orienta é a de que o HGPE pode ser um valioso instrumento à disposição das lideranças dos partidos para transmitir ao eleitorado imagens partidárias mais consolidadas.

PARTIDOS POLÍTICOS NO HGPE

A história dos partidos políticos brasileiros foi muito afetada pelos vários processos de ruptura da ordem institucional experimentados pelo país. Apenas nos últimos cinqüenta anos, tivemos três diferentes formações partidárias: multipartidarismo entre 1945 e 1965; bipartidarismo entre 1965 e 1979; e novamente multipartidarismo a partir de 1979. O atual sistema partidário brasileiro é considerado por muitos comparativistas como um dos menos institucionalizados do mundo democrático, característica esta observada até mesmo em relação ao contexto latino-americano⁶.

Assim como o estudo de Lavareda (1991) fizera para o primeiro multipartidarismo, uma série recente de estudos tem procurado demonstrar que o quadro partidário nacional não é tão caótico como poderíamos imaginar. Em alguns casos, a bibliografia aponta para processos de institucionalização que, no mínimo, excluiriam a necessidade de amplas reformas políticas. Podemos nos referir, por exemplo, aos trabalhos de Kinzo (1993), Lima Junior (1997), Limongi e Figueiredo (1995) e Nicolau (1996).

A exemplo do que fizemos em artigos anteriores (Piquet Carneiro e Schmitt, 1995; Kuschnir, Piquet Carneiro e Schmitt, 1998), este se constitui em uma renovada tentativa de consolidar a análise de uma das dimensões em que o processo de institucionalização de partidos políticos pode desenvolver-se. Nos termos da literatura sobre partidos e eleições, sugerimos a hipótese de que o HGPE (ou a parte do mesmo reservada às campanhas proporcionais) se constitui em uma arena de campanha na qual as lideranças partidárias podem ¾ por intermédio dos procedimentos que examinamos em seguida ¾ apresentar ao eleitorado imagens partidárias diferenciadas.

Será que os programas gratuitos transmitidos na TV são mais uma manifestação das debilidades do sistema partidário brasileiro? Seriam eles apenas uma sucessão frenética de candidatos, sem qualquer referência ou alusão a partidos e propostas políticas? Os dados analisados em nossos artigos sobre as campanhas eleitorais de 1994 (deputados federais no Estado do Rio de Janeiro) e de 1996 (vereadores no município do Rio de Janeiro) indicam que não. Os partidos apareceram como agentes políticos relevantes na definição das estratégias de campanha no HGPE.

O HGPE constitui-se em um dos mais importantes recursos de campanha dos partidos políticos. A propaganda eleitoral gratuita faz confluir para um mesmo espaço político as iniciativas mais importantes da campanha eleitoral. O analista político tem, assim, a chance de observar e descrever de maneira relativamente simplificada o que em qualquer outro sistema político-eleitoral seria extremamente difícil, e mesmo custoso, de ser estudado: a dinâmica da competição eleitoral. Evidentemente, o HGPE não encerra a totalidade das iniciativas de campanha (cf. Kuschnir, 1996), principalmente no que se refere aos candidatos aos cargos majoritários. Entretanto, no caso dos candidatos aos postos legislativos proporcionais, o HGPE é um dos espaços centrais da campanha eleitoral, sobretudo para os candidatos com apelo eleitoral difuso, ou seja, para aqueles que não contam com apoios eleitorais de grupos locais, profissionais, religiosos ou de qualquer outro tipo, capazes de permitir uma especialização ou concentração das iniciativas de campanha.

A importância dos partidos na campanha eleitoral pode ser avaliada segundo dois conjuntos de indicadores. O primeiro destina-se a medir a divisão do tempo entre os partidos, e também a relação entre os critérios de distribuição do tempo e o seu retorno eleitoral; o segundo, a produção de imagens partidárias no HGPE. Cada conjunto divide-se em subconjuntos de indicadores que serão apresentados a seguir.

A Tabela 1 descreve a correlação entre o tempo dos candidatos e o dos partidos dentro da fração do HGPE reservada às campanhas proporcionais, e a respectiva votação por eles obtida⁷. As unidades de análise são os módulos individuais dos candidatos medidos em segundos.

Tabela 1

	1994	N	1996	N
Candidatos	0,53	360	0,50	491
Partidos	0,64	21	0,78	24
Fonte: Piquet Carneiro e Schmitt (1995); Kuschnir, Piquet Carneiro e Schmitt (1998).

Correlação entre Tempo na TV e Votação

Os coeficientes de correlação reunidos nesta tabela ilustram o nosso primeiro argumento sobre a importância dos partidos na campanha eleitoral: quando deslocamos o nível da análise, dos candidatos para os partidos, observamos um aumento na correlação entre tempo na TV e votação. Este aumento foi particularmente notável nas eleições municipais de 1996. Portanto, a representação da competição eleitoral que emerge desta análise sugere a configuração de um sistema no qual estão presentes não apenas candidatos isolados, envolvidos exclusivamente com a promoção de suas reputações individuais, mas partidos que atuam como agentes efetivos na definição dos resultados eleitorais.

Vale lembrar que o tempo de TV destinado aos partidos em uma eleição decorre de seu desempenho na eleição imediatamente anterior. Os índices de correlação acima sugerem então que a votação partidária na eleição t é uma boa estimativa da votação partidária na eleição t+1.

Os partidos encontram-se também envolvidos com outro sério problema de estratégia eleitoral: a alocação do seu tempo total entre os seus candidatos a cargos proporcionais. A liderança partidária poderá decidir por estratégias que variam desde limitar a participação no HGPE aos candidatos que, segundo sua avaliação, podem desempenhar o papel de puxadores de legenda até a divisão igualitária do tempo entre todos os candidatos da legenda, sem levar em conta qualquer critério de diferenciação das suas chances eleitorais. Qualquer estratégia desse contínuo pode maximizar interesses partidários e individuais. Em ambos os extremos o acordo é frágil e fortemente dependente da habilidade das lideranças partidárias em fazer convergir as avaliações sobre as chances eleitorais dos candidatos da legenda. A adequação da estratégia é avaliada em termos de seu retorno eleitoral, ou seja, uma estratégia correta para a divisão do tempo entre os candidatos deveria minimizar as diferenças entre a contribuição de cada candidato para a votação do partido e a participação desses mesmos candidatos no HGPE.

O HGPE apresenta-se também como um momento privilegiado para a observação do processo de construção e manutenção da imagem partidária. Também nesse quesito, os partidos estão longe de ser homogêneos. A Tabela 2 apresenta o percentual dos módulos individuais em que os candidatos a vereador e deputado federal, em 1994 e 1996, utilizaram identificadores da legenda partidária pela qual concorriam e do candidato ao Executivo local (prefeito/governador).

Na coluna "legenda", apresentamos o percentual com que os candidatos a vereador e deputado federal, nos seus módulos individuais, identificaram o partido pelo qual concorriam; na coluna "Executivo", o percentual de programas em que os candidatos proporcionais fazem referência ao candidato majoritário (a governador ou a prefeito) apoiado pelo partido. Independentemente do formato dos programas partidários dentro do HGPE, a decisão sobre o uso de identificadores pelos candidatos proporcionais cabe às lideranças partidárias e/ou ao comando da campanha. Evidentemente que há, nesse processo, um "problema de ação coletiva" que consiste em garantir que os candidatos cumpram com a determinação da liderança partidária (quando esta existe). A maior freqüência no uso desses identificadores indica, portanto, o sucesso do partido na construção de sua imagem junto aos eleitores. A lei eleitoral de 1996 exigia que os partidos fossem identificados em todos os programas partidários. Muitos partidos cumpriram esta exigência exibindo vinhetas da legenda no início ou no final de seus programas, ou intercalando-as com os módulos individuais. Na contagem realizada, considerou-se apenas o uso de identificadores partidários e os candidatos aos cargos executivos locais que apareciam nos módulos individuais. Por essa razão, o índice aponta vários partidos cujos candidatos não apresentaram suas legendas nos seus programas.

Tabela 2

Partidos	Legenda		Executivo		Média
	1994	1996	1994	1996
PC do B	11,0	21,4	0,0	21,4	13,5
PDT	95,7	85,5	83,7	100,0	91,2
PFL	78,6	100,0	3,2	100,0	70,5
PL	61,7	100,0	0,0	0,0	40,4
PMDB	35,1	94,3	17,4	55,7	50,6
PP	65,6	-	25,1	-	45,4
PPR/PPB	40,9	99,3	0,0	0,7	35,2
PPS	100,0	100,0	0,0	0,0	50,0
Prona	42,5	36,6	1,2	45,2	31,4
PSB	100,0	80,5	0,0	75,6	64,0
PSDB	93,5	94,7	57,9	92,7	84,7
PSTU	100,0	93,3	0,0	71,4	66,2
PT	99,4	71,9	8,0	28,1	51,9
PTB	55,6	100,0	0,0	94,9	62,6
PV	100,0	25,0	0,0	0,0	31,3
Total	72,7	87,9	10,5	48,8	55,0
Fonte: Piquet Carneiro e Schmitt (1995); Kuschnir, Piquet Carneiro e Schmitt (1998).

Uso de Identificadores Partidários no HGPE (%)

Da tabela constam os sete maiores partidos brasileiros e alguns pequenos partidos de direita e de esquerda. Entre as duas eleições, aumentou a utilização de ambos os identificadores. A figura que emerge desse quadro não confirma as hipóteses que apontam a indiferenciação dos comportamentos partidários no processo eleitoral. A média de referência ao partido aumentou de 72,7%, em 1994, para 87,9%, em 1996. A referência ao candidato majoritário (governador e prefeito) cresceu quase cinco vezes, passando de 10,5% para 48,8%, nesse mesmo período.

Os índices considerados permitem agrupar os partidos segundo o padrão de utilização de identificadores partidários e os candidatos aos postos executivos. O melhor resultado foi obtido pelos candidatos das agremiações em torno das quais se concentrou a campanha majoritária em cada ocasião (PSDB e PDT, em 1994; PFL e PSDB, em 1996). Estes partidos conseguiram não apenas que seus candidatos aos cargos legislativos utilizassem em seus módulos individuais símbolos partidários, mas também articular a campanha para o Executivo às campanhas proporcionais. Em outro extremo encontramos os partidos sem candidatos aos postos majoritários e os pequenos partidos de direita e de esquerda, que oferecem um exemplo do comportamento típico do "carona": formalmente participavam de coligações às quais não dedicaram apoio efetivo no HGPE. Destaca-se, ainda, os resultados obtidos pelo PT em 1996. Trata-se de um exemplo de uma estratégia fracassada de construção de imagem partidária e de articulação das campanhas proporcional e majoritária.

O objetivo deste trabalho foi demonstrar o papel desempenhado pelo HGPE nas campanhas eleitorais dos candidatos a cargos proporcionais no Brasil. A hipótese que nos orientou é a de que, no horário eleitoral, os partidos políticos podem reforçar as suas respectivas imagens, vinculando as campanhas individuais às siglas partidárias e aos candidatos ao Executivo. A valorização da imagem partidária no HGPE é uma decisão que irá decorrer do grau de controle exercido pela liderança sobre a montagem da lista de candidatos, assim como da articulação entre as campanhas majoritária e proporcional. O Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral pode assim ser definido como uma espécie de ordenamento informal das listas partidárias no Brasil. Mas o eleitorado nem sempre acompanha as preferências da direção partidária.

(Recebido para publicação em maio de 1999)

NOTAS:

ABSTRACT

Campaign Strategies Used in Free Airtime in Proportional Elections

The article contends that Brazil’s "Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral" (under which parties are granted free airtime for political campaign advertisements) can be contrasted with the Brazilian electoral system’s tendency to produce purely individualistic legislative campaigns. The central hypothesis is that the way in which Brazilian political parties organize their candidates’ participation in these time slots has substantial consequences both for their public image as well as for their poll performance. The first section of the article defines the more general characteristics of political representation in Brazil within the framework of traditional political science interpretations. The second section underscores the growing importance of studies on election campaigns and party presence in the media. Within this context, the evolution of the HGPE’s historical importance as a campaign space is examined. The third section presents our model of analysis of the HGPE, highlighting its effects on relations between parties, on the one hand, and their candidates and potential voters, on the other. Rio de Janeiro’s proportional elections of 1994 and 1996 are taken as a case study. The article concludes that the HGPE acts as a tool for informally ranking party lists in Brazil.

Keywords: election campaigns, party system, media and politics

RÉSUMÉ

Stratégies de Campagne Électorale à l’Horaire Gratuit de Propagande Électorale lors des Élections Proportionnelles

Dans cet article on affirme que le HGPE peut contrecarrer la tendance du système électoral brésilien à produire des campagnes législatives purement individualistes. L’hypothèse principale est que la façon selon laquelle les partis politiques organisent la participation de leurs candidats aux programmes électoraux a des conséquences significatives non seulement pour leur image publique mais aussi pour leur résultats aux élections. Dans la première section, on définit les caractéristiques générales de la représentation politique au Brésil, à la lumière des interprétations traditionnelles en sciences politiques. Dans la deuxième section, on fait remarquer l’importance grandissante des études concernant les campagnes électorales et la présence des partis dans les moyens de communication. On y reconstitue l’évolution de l’importance historique du HGPE comme espace de campagne. Dans la troisième partie, on présente notre modèle d’analyse du HGPE, soulignant les effets que celui-ci produit sur les relations des différents partis avec leurs candidats et leurs électeurs potentiels, prenant appui sur l’étude de cas des élections proportionnelles de 1994 et 1996 à Rio de Janeiro. On conclut que le HGPE joue le rôle de mécanisme d’agencement informel des listes de partis au Brésil.

Mots-clé: campagnes électorales; système des partis; moyens de communication et politique.

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^*

Este artigo é uma versão revista do

paper apresentado ao Grupo de Trabalho "Mídia, Opinião Pública e Eleições", durante o XXII Encontro Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais - Anpocs (Caxambu/MG, 27-31 de outubro de 1998). Os autores agradecem a Marcus Figueiredo e a Vera Chaia, coordenadores do GT.

1.

Os votos válidos compreendem os votos dados a candidatos individuais, os dados exclusivamente às legendas partidárias e também os votos em branco. A Lei nº 9504, de 30/9/97, excluiu os votos em branco do universo de votos válidos a partir das eleições de 1998.

2.

Em um sistema que operasse apenas pela cota Hare, as cadeiras não preenchidas pelo QP iriam, sucessivamente, para os partidos com os maiores restos de votos, até ser completada a magnitude do distrito.

3.

O Laboratório de Pesquisa em Comunicação Política e Opinião Pública do IUPERJ, coordenado por Marcus Figueiredo, é uma referência obrigatória no estudo da relação entre mídia e campanhas eleitorais. Albuquerque (1995) estudou o HGPE em eleições presidenciais de uma perspectiva mais vinculada à comunicação social.

4.

Não consideramos as regras do HGPE na hipótese de realização de segundo turno para os cargos executivos. O período e a duração dos programas são bem menores, e o tempo é distribuído paritariamente.

5.

O artigo de Figueiredo

et alii (1997) tem por objeto precisamente essas inserções.

6.

Veja-se, a título de exemplo, a coletânea organizada por Mainwaring e Scully (1995).

7.

Para analisar a correlação entre as variáveis, utilizamos, no caso das eleições de 1994, o coeficiente de correlação de Pearson, e em 1996, o coeficiente de ordem de Spearman.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  08 Dez 1999
• Data do Fascículo
  1999

Histórico

• Recebido
  Maio 1999