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Dilemas: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social
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Artigos • Dilemas, Rev. Estud. Conflito Controle Soc. 18 (03) • 2025 • https://doi.org/10.4322/dilemas.v18.n3.65767 linkcopiar

Open-access Políticas sobre a maconha: análise comparativa dos modelos de gerenciamento do Brasil e do Uruguai e seus impactos sociais

Policies on Marijuana: Comparative Analysis of Management Models in Brazil and Uruguay and Their Social Impacts

AutoriaSCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

Esste artigo possui como objetivo realizar um estudo comparativo dos modelos de gerenciamento da política sobre cannabis no Brasil e no Uruguai, sob um olhar interdisciplinar. Diferentemente do Brasil, que adota um modelo proibicionista, o Uruguai foi o primeiro país do mundo a transmudar o problema do campo penal para o campo comercial-tributário. Apesar de a experiência uruguaia ainda estar em processo de implantação e melhoramento, ela já se mostra mais eficaz do que a atual terapêutica estatal brasileira para o enfrentamento do tráfico e consumo de drogas.

Palavras-chave:
legalização; políticas; maconha; Brasil; Uruguai

Abstract

This article aims to conduct a comparative study of the management models of cannabis policy in Brazil and Uruguay, from an interdisciplinary perspective. Unlike Brazil, which adopts a prohibitionist model, Uruguay was the first country in the world to shift the problem from the criminal to the commercial-tax field. Although the Uruguayan experience is still in the process of implementation and improvement, it has already proven to be more effective than the current Brazilian state therapy in combating drug trafficking and consumption.

Keywords:
legalization; policies; marihuana; Brazil; Uruguay

Introdução

Durante a pesquisa, constatou-se que a tendência à criminalização das condutas relacionadas às drogas esteve vinculada aos momentos políticos e aos interesses econômicos vivenciados ao longo dos últimos séculos. Em particular, o século XX foi regido por políticas proibicionistas, especialmente vincadas aos ideais de “lei e ordem” forjados nos Estados Unidos e replicadas mundialmente sob a efígie da “Guerra às Drogas”, a partir da qual se ocasionaram o encarceramento em massa de pessoas pobres e o aumento da violência social e estatal, tornando o mercado do narcotráfico cada vez mais lucrativo e estigmatizando usuários.

Esse modelo de gestão nasce nos Estados Unidos como uma plataforma eleitoral do então candidato à presidência americana, Richard Nixon, ao fim da década de 1960. O fervilhar do movimento de direitos civis, que encarnava as lutas raciais (“Black Power”, “Black Panther Party” etc.), e de outros movimentos, como o feminista e o hippie, rebelava-se contra os valores vigentes na sociedade americana da época. O modo encontrado por Nixon para opor-se a esses movimentos foi justamente a “guerra total contra as drogas”. Tratava-se de uma retórica que associava a “desordem” provocada pelos movimentos populares ao uso de drogas.

Nixon elegeu-se presidente capitalizando o clamor por “lei e ordem” de parte da sociedade americana e exerceu seu mandato valendo-se dessa ancoragem “moral” de criminalização das drogas com o intuito de sufocar as insurreições que clamavam por igualdade e paz. A partir desse discurso, observou-se que entre 1967 e 1976, houve um aumento dos recursos dos Estados Unidos para o controle de drogas, especialmente em 1973 quando foi criada a Drug Enforcement Administration - DEA (CASTRO, 2017).

Conforme Guzmán Castro, nesse período a guerra contra as drogas se globalizou, sendo necessária a cooperação internacional para que a droga fosse eliminada antes de “tocar o solo estadunidense”, havendo inclusive uma preocupação com países da América Latina, como a Argentina, que recebeu o primeiro escritório de controle de drogas, e o Uruguai, em razão de sua costa aberta (CASTRO, 2017).

Mas se a retórica de Nixon já foi capaz de causar “estragos” ainda na década de 1970, foi com Ronald Regan que a situação piorou. Regan não apenas discursou, mas agiu para intensificar a plataforma política, recrudescendo punições, estabelecendo medidas penais mais restritivas (como sentenças penais obrigatórias), além de uma cruzada propagandista nos meios de comunicação que vinculava a crise econômica do período com a desordem provocada pelas drogas. A latere da "Reaganomics", que incluía medidas de desregulamentação, redução dos gastos governamentais e cortes de impostos para favorecer os mais abastados, havia a imposição de “lei e ordem” para os mais pobres, especialmente a população negra, resultando no aumento significativo da população carcerária1.

Ademas, en 1986, Reagan firmo la Directiva de Seguridad Nacional 221 (“National Security Decision Directive” [NSDD]), que declaro que el trafico de drogas constituia una amenaza para los Estados Unidos. El mismo documento ordeno al secretario de Defensa y al fiscal general desarrollar e implementar las modificaciones necesarias para permitir que las fuerzas militares de EE. UU. Pudieran apoyar los esfuerzos antinarcoticos en otros paises. Otro elemento clave de la directiva fue vincular los objetivos de EE. UU. en el area de control de narcoticos con la planificación de la asistencia externa (The White House 1986) (BECKMANN, 2021).

A administração de Reagan ainda inventou um mecanismo de certificação como sanção unilateral, onde os principais países produtores e de trânsito de drogas seriam avaliados sobre sua atuação. Caso não atingissem a expectativa estadunidense, o Congresso poderia suspender até 50% de toda a ajuda financeira, bem como obstaculizar em organizamos internacionais eventuais empréstimos solicitados.

Em virtude de sua história, da posição subordinada na estrutura das relações econômicas internacionais e das disparidades sociais vertiginosas, as estratégias propagadas pelos Estados Unidos também foram adotadas pelo Brasil (WACQUANT, 2011, p. 11).

Segundo Loïc Wacquant, a penalidade neoliberal torna-se ainda mais sinistra quando aplicadas em países em que as desigualdades sociais estão fortemente presentes e que, em vez de se ancorarem em tratamentos da pobreza pautados na justiça social e na solidariedade, apostam em tratamentos penais incutidos pela propagação midiática do pânico. Essa forma de tratamento somente agrava a insegurança criminal, aumenta a discriminação baseada na cor e na hierarquia de classes (WACQUANT, 2011, p. 12).

A importação pura e simples dessa plataforma, por mero alinhamento à política americana, não se mostra eficaz em seus desideratos, especialmente por lidar com a superfície da questão. Com efeito, ao não se ocupar do embrião gerador da violência social e apenas acrescentando violência, ainda que “violência legitimada”, o Estado reproduz e alimenta as contradições já existentes no seio da sociedade ao varrer o problema para debaixo do tapete, ou melhor, varrer corpos para prisões ou necrotérios. Nesse contexto, o Estado sequer consegue diferenciar aqueles que utilizam o crime como estratégia de sobrevivência daqueles que delinquem por conveniência e, em não raras vezes, somente consegue atingir o lado mais fraco da rede - atravessadores, mulas, freteiros etc. (SILVA, 2022).

Os países da América Latina não fugiram dessa regra e permaneceram por décadas mergulhados em políticas proibicionistas. No entanto, houve aqueles que, ao constatarem o insucesso desse modelo, aventuraram-se em novos caminhos.

Como exemplo, cita-se a Argentina, onde o uso medicinal da cannabis e o industrial do cânhamo foi legalizado com as Leis nº 27.350/2017 e 27.669/2022, e a posse para o uso pessoal e recreativo, apesar de não legalizada, não é criminalizada se em pequenas quantidades, segundo entendimento esposado na Causa nº 9.080, decidida em 25 de agosto de 2009 pela Corte Suprema argentina (Sistema Argentino de Información Jurídica - SAIJ, 2009).

No Chile, é permitido cultivar, vender e importar cannabis para fins medicinais, desde que sejam atendidos aos critérios estabelecidos pelo sistema de saúde chileno, havendo a necessidade de autorização médica. Já a venda ou importação da maconha para uso recreativo não é permitida. Contudo, a posse de pequenas quantidades de cannabis para uso pessoal (10 gramas) não acarreta penas de prisão, mas continua sendo considerada uma infração administrativa (CHILE, 1874).

Já no Paraguai, a Lei nº 5.802/2017 regulamentou o uso medicinal da cannabis, que poderá ser utilizada, se respeitados os critérios legais, para doenças como câncer, esclerose múltipla, epilepsia, entre outras, desde que com prescrição médica. O uso e a posse para consumo pessoal recreativo ainda não são autorizados legalmente. No entanto, a Lei nº 1.340/1988 (Lei de Drogas), em seu artigo 30, isentou de punição aqueles que forem encontrados na posse de até 10 gramas de maconha (PARAGUAY, 1988).

Na Colômbia, o uso medicinal da maconha foi regulamentado a partir de 2016 pela lei nº 1.787, sustentada pelo artigo 49 da Constituição, que não proíbe o porte e o consumo de substâncias entorpecentes ou psicotrópicas para fins medicinais. Em complemento, o Decreto nº 2.114, de 7 de dezembro de 2023, criou um marco regulatório para o cultivo, produção, a venda e a pesquisa relacionada à cannabis no país. No que se refere ao uso recreativo, segundo uma decisão do Tribunal Constitucional colombiano de 1994, é permitido que pessoas maiores de idade tenham em sua posse até 20 (vinte) gramas de maconha para consumo pessoal, não havendo punição também em caso de cultivo para uso pessoal de até 20 (vinte) plantas, desde que isso não configure tráfico de drogas (COLOMBIA, 2023; CORTE CONSTITUCIONAL, 1994).

Por fim, o México avançou na regulamentação do uso medicinal da cannabis, porém ainda não existe uma legalização do uso recreativo, havendo, em relação a este, discussões políticas e judiciais. Apesar de já ter permitido o uso de cannabis para fins terapêuticos em 2015, via decisão judicial, foi somente em 2017, por meio da aprovação da Lei Geral de Saúde, que o país legalizou o uso medicinal da maconha. No entanto, quanto ao uso recreativo da planta, em 2021, a Suprema Corte do México declarou a inconstitucionalidade da proibição dessa forma de utilização, determinando que o Poder Legislativo regulamentasse os procedimentos e critérios para tal fim. A regulamentação ainda se encontra em trâmite no Congresso, que, apesar de já contar com um projeto em votação, teve que revisá-lo em razão da existência de algumas pendências relativas às regras de segurança (Suprema Corte de Justicia de la Nación - SCJN, 2021).

De forma inovadora e audaciosa, na contramão da prática proibitiva, em 2013, o Uruguai instituiu um modelo diverso no tratamento da maconha em seu território, tornando-se o primeiro país a estabelecer um modelo gerencial progressista e autônomo que combina a legalização da produção estatal, ou sob autorização do Estado, e a legitimação do uso mediante a comercialização controlada. Nesse caso, a estratégia é transmudar o problema do campo penal para o campo comercial-tributário, restringindo a aplicação das penas impostas à liberdade de locomoção e ampliando o uso dos institutos comerciais, combinados com regras administrativas.

É claro que todo sistema é um estado de coisas que leva a resultados que podem ou não ser satisfatórios. De qualquer modo, entender como as virtudes e as agonias do modelo uruguaio podem servir de exemplo para outros países - especialmente para o Brasil - e, mais que isso, analisar como esses sistemas tão distintos se inter-relacionam são questões que se pretende responder por meio do presente estudo.

A questão central é que, sem compreender a multitudinária do problema, o Estado é incapaz de ofertar uma resposta adequada à realidade complexa. Com efeito, ao tentar reduzir essa realidade a um binômio normativo-discursivo - legalidade/ilegalidade -, o Estado deixa de produzir a inteligência necessária para lidar com essa complexidade, que envolve matizes econômicas, sociais, morais, religiosas, sanitárias etc.

Assim, buscar a raiz dessa criminalidade e confrontá-la com as medidas estatais repressivas aplicadas atualmente é uma necessidade, e é onde também está fundamentada a problematização desta pesquisa. Busca-se saber mais do que a eficiência, ou a ausência dela, no combate ao tráfico transnacional de drogas, questiona-se qual sua real necessidade.

Desse modo, este artigo tem como objetivo geral realizar um estudo comparativo dos modelos de gerenciamento da política sobre cannabis no Brasil e no Uruguai, apontando algumas consequências sociais decorrentes dessa política. Além disso, busca-se: a) analisar o tratamento da maconha no Brasil, que suscita dúvidas quanto às verdadeiras razões pelas quais se deseja a proibição das drogas; b) expor o conglomerado de discursos que são produzidos para justificar a ação dos Estados no combate às drogas; c) explanar sobre a adoção de um sistema legal de regulação do mercado da maconha pelo Uruguai, as adversidades e os benefícios observados com essa forma de gerenciamento.

Nesse sentido, abre-se uma janela de oportunidade para o enriquecimento da pesquisa interdisciplinar em razão do estabelecimento do modelo adotado pelo Uruguai a partir da Lei nº 19.172/2013, com sua progressiva entrada em vigência a partir de 10 de dezembro de 2014. Nesse caso, além de se tratar de uma abordagem exploratória, pretende-se superar a fragmentação dos saberes das áreas de pesquisa correlacionadas por meio de uma visão integrativa, compreendendo o objeto de estudo em uma visão sistemática, especialmente baseada na interdependência.

Para isso, utilizou-se pesquisa bibliográfica, com o objetivo de analisar as legislações sobre o tema em cada país envolvido, bem como as redes de atuação estatais, sob uma perspectiva interdisciplinar. Além disso, com base em artigos publicados no Brasil e no Uruguai, procurou-se uma descrição analítica das políticas adotadas em ambos os países.

Para alcançar os objetivos propostos, essa pesquisa foi estruturada em quatro tópicos, organizados conforme descrito abaixo.

O primeiro tópico, intitulado “Políticas sobre a maconha: análise comparativa dos modelos de gerenciamento do Brasil e do Uruguai e seus impactos sociais”, faz uma abordagem genérica das formas de gerenciamento brasileiro e uruguaio, e a fragilidade da estratégia adotada pelo primeiro país.

No segundo tópico, a política pública brasileira de combate às drogas é analisada de forma mais aprofundada, com base, principalmente, em sua legislação e jurisprudência, que espelha uma política seletiva e punitiva, ainda que conte com algumas flexibilizações.

Já na terceira e quarta partes da pesquisa, de forma progressista e inovadora, trata-se do amadurecimento uruguaio no tratamento das políticas públicas sobre drogas.

Para formular alternativas de gerenciamento estatal ao modelo ora vigente, implementando ações e medidas que sejam efetivas e busquem salvaguardar os direitos humanos, a experiência comparada pode fornecer preciosos ensinamentos de como as questões podem ser trabalhadas em níveis distintos e quais resultados esperados se confirmaram ou não a partir da experimentação. Não se trata, por óbvio, de uma solução simplista de enxerto de uma experiência alienígena no corpo social nacional, ao revés, busca-se entender como a realidade complexa reage a certas mudanças de paradigmas, sem descurar da multiplicidade dos fatores envolvidos.

Políticas sobre a maconha: análise comparativa dos modelos de gerenciamento do Brasil e do Uruguai e seus impactos sociais

O atual Estado democrático não pune o traficante por ameaçar a soberania estatal. Da mesma forma que não vigia o usuário porque quer sua recuperação, mas coloniza a punição e a vigilância e as enquadra no esquema da segurança da gestão previdenciária das contingências de massa, porque o Estado é um mecanismo de operacionalização democrática, indispensável para o funcionamento do mercado. O mercado se rege por oferta e procura, e tudo o que puder atrapalhar o funcionamento racional dessa lógica - escassez, fome, velhice, doença, criminalidade - será regido pela razão burocrático-previdenciária (SILVA, 2022).

Uma vez nomeada a proibição como modelo gerencial estatal, as ações econômicas de produção, circulação, oferta etc. transmudam para o campo da ilicitude, cabendo ao Estado reconhecer a extensão e a profundidade da problemática a ser enfrentada e, a partir de então, alocar os meios necessários para conferir eficácia à ação burocrática. Essa forma punitiva de regulamentação da cannabis ocasiona inúmeras consequências sociais, como o encarceramento em massa, a violência, a segregação e a estigmatização de usuários e traficantes. É assim no Brasil, mas não mais no Uruguai, pelo menos no que se refere à maconha.

Partindo desse raciocínio, pretende-se aprofundar o estudo das ações estatais voltadas para a solução do problema do narcotráfico de maconha no Brasil, porém efetuando uma análise comparativa com a política pública adotada atualmente no Uruguai, restringindo, todavia, o objeto de estudo ao século XXI.

Em 2013, o Uruguai tornou-se o primeiro país do mundo a legalizar e regulamentar a produção e a comercialização da cannabis em seu território, disputando o mercado da maconha frente aos traficantes. A droga que antes era oriunda do Paraguai, agora abre espaço para aquela que é cultivada em suas próprias terras. A legislação uruguaia introduziu um sistema controlado pelo Estado para a produção e venda da cannabis em farmácias, bem como permitiu o cultivo particular da maconha para o uso recreativo, que também pode ser feito em clubes autorizados.

Se a questão das drogas é um problema de mercado, diferenciando-se dos demais somente pela sua proibição, a alteração em seu modo de gerenciamento trouxe lucros. Estima-se que a regulamentação da cannabis para fins recreativos fez com que o Uruguai lucrasse mais de US$ 22 milhões somente nos seis primeiros anos após a implementação da venda em farmácias - quantia a qual, sem a normatização referida, teria sido revertida para o mercado ilegal (LISSARDY, 2019). Somente no mercado interno, mais de dez toneladas de maconha foram compradas de forma regular nas farmácias registradas do país, também nos primeiros seis anos (2017-2023), além da exportação para fins medicinais (LISBOA, 2023).

Para além dos lucros financeiros, a legalização possibilita um ganho social consistente na diminuição da rotulação de usuários. Contudo, os efeitos gerados por essa forma de gerenciamento ainda necessitam ser estudados, até mesmo para que ajustes sejam feitos.

É fato que o tráfico ilegal de maconha ainda persiste no Uruguai, seja pela qualidade do produto oferecido, pela concorrência no mercado interno ou pela falta de registro dos produtores locais, tornando-os igualmente ilegais.

Aliás, acerca da qualidade, esta vem se alterando ao passar dos anos, tendo o Uruguai, em dezembro de 2022, lançado uma nova variedade de cannabis no mercado legal, conhecida como Gamma, que tem sido bem recebida pelos consumidores (SÓTER, 2023).

Por meio da experiência uruguaia, vê-se que há um amplo leque de políticas públicas que poderiam ser adotadas de forma interdisciplinar e sistemática, a fim de se obter resultados satisfatórios em relação ao fenômeno criminal e à redução de danos.

Até que isso ocorra de forma mais globalizada, a falácia da proteção da saúde pública por políticas proibicionistas continua sendo sustentada nos discursos oficiais estatais, inclusive no Brasil, encobrindo os motivos históricos de controle social por meio da repressão da cannabis e de seus usuários, demonstrando que o preconceito impregnado nas sociedades de outrora ainda permanecem. A proteção da saúde pública deveria ocorrer com a retirada do usuário da esfera penal e sua alocação em políticas públicas sociais.

A liberação da maconha sempre foi um assunto polêmico. No Brasil, a discussão está longe de uma resposta. No campo da medicina, ainda que timidamente, há alguns projetos no Poder Legislativo e decisões do Poder Judiciário. No entanto, em relação a questão do uso recreativo, o tópico ainda esbarra nas amarras religiosas e na ideologia conservadora, que luta ferozmente por um retrocesso regulamentar.

Apesar de o punitivismo ainda ser a forma de gerenciamento favorita, e mais comum, do Estado brasileiro, não se pode negar que a cada dia o discurso de proteção à saúde pública se fragiliza e obriga o mesmo Estado a flexibilizar seu uso e repensar em sua proibição.

O tratamento das drogas no Brasil, em especial da maconha, limitado ao binômio legalidade/ilegalidade não se mostra capaz de lidar com a complexidade da realidade. Proibir, tolerar, controlar, monopolizar, incentivar são meios de gerenciamento que podem ser utilizados de forma concomitante. O paradoxo acima descrito pode dar espaço a um alinhamento ideológico, com a identificação de distintas formas de abordagem que poderão ser aplicadas em uma mesma política pública.

O Estado pode, ao mesmo tempo, exercer o controle da importação, circulação e consumo da maconha por meio dos tributos, como também pode monopolizar sua produção. Pode proibir a venda a menores de idade, proibir a propaganda em meios de comunicação - como já fez com o cigarro, inclusive -, desestimular o uso em campanhas públicas bem articuladas, bem como pode incentivar a pesquisa para sua utilização medicinal. Da política proibicionista-punitiva até a política de redução de danos há uma infinidade de formas de administrar a questão das drogas. A proibição pode ser um gradiente na ação estatal, mas não o único, pois assim estaria fadado a ineficiência.

A escolha da espécie de gerenciamento estatal não pode ficar atrelada a um passado/presente racista, ao interesse de pequenos grupos ou a falácias do capitalismo. A análise das causas que levam ao tráfico ou ao uso de substâncias entorpecentes deve ser levada em consideração, como a desintegração psicossocial, a ausência de enraizamentos locais, a condição de miserabilidade, a falta de oportunidades etc. As condutas vinculadas às drogas espelham o sistema social e econômico vigente, e suplicam por uma solução interdisciplinar, que não esteja atada à exacerbada polarização entre proibição e legalização, adotando-se programas e práticas que busquem mitigar as consequências sociais negativas e, principalmente, deslocando a política de drogas do campo penal para o da saúde pública.

Conforme bem apontado por Denis Russo Burgierman:

Criar um sistema complexo do zero não é moleza. Para fazer isso, uma coisa é fundamental: começar por experiências inovadoras em pequena escala que joguem luz sobre o caminho que temos pela frente. Nos últimos anos, alguns países, geralmente contra a vontade de seus políticos, escaparam do consenso contra o vampiro e percorreram caminhos próprios (BURGIERMAN, 2011, p. 99).

O Uruguai deu passos importantes para racionalizar o punitivismo por meio da regulamentação de um mercado que já existia, mas que vivia além das margens da licitude. Se antes o comércio de maconha era ilegal, passou a ser permitido assim como já era o consumo dessa substância. Dessa forma, o Uruguai tornou-se o primeiro país da América Latina a afastar-se do paradigma proibicionista, atraindo olhares de todo o mundo.

O retrocesso brasileiro na política pública sobre drogas

No Brasil, apesar da utilização da cannabis não ser algo recente, o canabismo somente se tornou uma preocupação a partir das primeiras décadas do século XIX, quando associaram seu consumo ao comportamento dos escravos e ao comprometimento do desenvolvimento de suas atividades produtivas (FRANÇA, 2018, p. 28). A partir disso, diversas regulamentações, proibindo ou restringindo o uso da substância, foram publicadas nos âmbitos municipal, estadual e federal, tornando, inclusive, crimes as condutas relacionadas à sua circulação ou posse para consumo pessoal.

Não obstante a existência de tipificação esparsa acerca de condutas relacionadas às drogas no Brasil, tem-se que foi somente na década de 1940, com o Código Penal, que surgiu uma “política proibicionista sistematizada” (codificada). Deixou-se de ter uma preocupação pontual e episódica para se elaborar um controle sistematizado, com uma influência ainda maior do modelo internacional de controle, principalmente daquele advindo de terras estadunidenses.

Não por mera casualidade, períodos de grande repressão de drogas espelhavam as políticas internas e globais da época. Pode-se mencionar, por exemplo, a grande popularização do consumo da maconha e do LSD na década de 1960, em razão dos movimentos de contestação e protestos contra políticas belicistas e armamentistas, fazendo com que a produção legislativa fosse demasiadamente aumentada, tornando mais rigorosas as penalidades dos crimes relacionados a condutas vinculadas às drogas.

Na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), o tráfico de drogas passou a ser considerado um delito equiparado a hediondo, inafiançável e insuscetível de anistia e graça. Além disso, autorizou-se a extradição do brasileiro naturalizado caso comprovado o seu envolvimento com o tráfico ilícito de entorpecentes, e permitiu-se a expropriação das terras e confisco de bens decorrentes da mencionada prática ilícita, sem direito a qualquer tipo de indenização, com futura destinação para reforma agrária e programas de habitação popular.

Atualmente, encontra-se em vigência a Lei n. 11.343, aprovada pelo Congresso Nacional, em 23 de agosto de 2006, definindo crimes e um novo procedimento. A norma trouxe uma “desprisionalização” para o delito de posse para consumo pessoal (art. 28 da Lei n. 11.343/2006), deixando de lhe ser cominada qualquer pena privativa de liberdade, havendo previsão somente de penas alternativas como advertência, prestação de serviço à comunidade e medida educativa. Isso ocorreu em virtude de questões econômicas, já que manter condenados por posse/porte ilegal de drogas para consumo pessoal no sistema carcerário era extremamente dispendioso ao Estado e também, em tese, por questões de saúde pública, segundo a exposição de motivos da lei elaborada pelos Deputados Magno Matta e Warderley Martins que ressalta a falta de estrutura médica adequada para atender usuários e dependentes de drogas (BRASIL, 2006).

Essa mesma lei aumentou significativamente a reprimenda penal para todas as condutas relacionadas ao tráfico de drogas, tanto em relação à privação de liberdade quanto à pena pecuniária. A política proibicionista continuou sendo a mola propulsora do legislador brasileiro.

Apesar das significativas alterações no crime de posse para consumo pessoal, não houve uma adoção de critérios objetivos para a distinção de consumo pessoal e traficância, perfazendo, em um primeiro momento, a tarefa da polícia de distinguir a intenção do agente surpreendido com o entorpecente.

A “desprisionalização” ainda se faz seletiva, pois no Brasil o jovem negro continua sendo enquadrado como traficante e, portanto, longe das benesses da lei, enquanto o branco de classe média é classificado como usuário e destinatário do tratamento mais favorável. O tráfico de drogas é o crime que mais encarcera em território brasileiro e os números de indivíduos negros ou pardos, pobres e com baixa escolaridade presos por essa espécie de delito não param de aumentar.

Segundo a Secretaria Nacional de Políticas Penais (Senappen), em 31 de dezembro de 2023, a população prisional no Brasil era de 644.316 pessoas, sendo que, desse total, 402.463 eram indivíduos negros/pardos - ou seja, mais da metade dos encarcerados. No que se refere aos crimes relacionados a drogas (tráfico de drogas, associação para o tráfico e tráfico transnacional de drogas), estes perfazem quase um terço de toda população aprisionada - 199.731 (SENAPPEN, 2023).

É de se destacar que o discurso da droga esconde os aspectos econômicos e políticos que impedem a solução do problema e que devem ser estudados com cuidado. Essa não é uma característica particular do Brasil, podendo ser observada em diversos países. Em grande medida, as ações de combate às drogas se disfarçam de protetoras da saúde pública, enquanto hospitais públicos sofrem com a carência de verbas, sendo que bilhões são destinados a essa guerra perdida.

Contudo, em agosto de 2015, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou o julgamento do Recurso Extraordinário nº 635.659-RG, que discutia a constitucionalidade do artigo 28 da Lei nº 11.343/2006, o qual criminaliza o porte de entorpecentes para uso pessoal, dando enfoque à eventual incompatibilidade desse artigo com as garantias constitucionais da intimidade e da vida privada. A promessa era que tal julgamento colocaria fim às discussões acerca do tema em território nacional - mas não foi isso o que aconteceu.

Os ministros Gilmar Mendes, Luiz Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Dias Toffoli, Luiz Fux e Carmen Lúcia proferiram seus votos favoráveis a descriminalização. O ministro Alexandre de Moraes, na mesma linha, acrescentou que o porte de maconha para uso próprio não teria aptidão para atingir o bem jurídico da saúde pública, “quando muito, seria atentatório à saúde pessoal do usuário” (BRASIL, 2024b). O referido ministro realizou um estudo sobre diversos ordenamentos jurídicos que estabeleceram critérios objetivos para a diferenciação da conduta de posse e do tráfico de drogas, para fixar em sua tese que “será presumido usuário aquele que adquirir, guardar, tiver em depósito, transportar ou trazer consigo, uma faixa fixada entre 25 a 60 gramas de maconha ou seis plantas fêmeas, dependendo da escolha mais próxima do tratamento atual dados aos homens brancos, maiores de 30 anos e com nível superior” (BRASIL, 2024b).

Nota-se que essa observação colocada em seu voto, “homens brancos, maiores de 30 anos e com nível superior”, deu-se em virtude da pesquisa realizada por Moraes, verificou-se que pessoas com essas características eram classificadas como usuárias na pose de quantidades maiores de drogas do que jovens pretos/pardos e com baixa escolaridade. Concluiu que aqueles que praticassem a conduta de adquirir, guardar em depósito, transportar ou trazer consigo maconha - para consumo pessoal - na quantidade acima mencionada, não subsumiria a qualquer tipo penal (BRASIL, 2024b).

A tendência descriminalizadora da Suprema Corte brasileira somente foi interrompida pelos votos contrários dos ministros Cristiano Zanin, André Mendonça e Kassio Nunes Marques. Os argumentos trazidos pelo Supremo Tribunal Federal, nesse julgamento, evidenciam a compreensão da maioria dos ministros acerca dos problemas relacionados às drogas e da inadequação da estratégia estatal em lidar com as adversidades do tema. Tanto que, ao final, a Corte definiu o limite de 40 gramas de maconha ou seis plantas fêmeas para diferenciar usuários de traficantes, utilizando-se um meio termo entre as quantias propostas pelo ministro Alexandre de Morais.

É imperioso frisar que, com essa decisão, o consumo pessoal de maconha deixa de ser criminalizado e passa a ser um ato ilícito administrativo, não havendo, portanto, legalização. Portar drogas seja para consumo ou traficância continua sendo proibido, mas no primeiro caso sem atuação do Estado Penal.

Muito embora, não caiba ao Poder Judiciário a função de legislar, o jurista Lênio Streck, em entrevista, afirmou que tal ação do STF deu-se em virtude de falha do sistema estatal.

O sistema fracassou. A polícia não foi avisada... Os presídios estão cheios de pessoas que somente consomem, mas são tidas como traficantes porque o Ministério Público também, entre aspas, não foi avisado de que a lei já não previa crime para quem consome. […] Sempre vão existir ruídos políticos, porque é o mesmo caso do aborto. Backlash é o efeito bumerangue. Vamos ver se a nossa democracia tem gordurinhas para queimar com essas pautas que não deviam criar toda essa polêmica. Bastava ter um certo grau de racionalidade. Aliás, se a polícia já tivesse cumprido a lei há mais tempo, não precisava. As pessoas estranham e dizem: “Ó céus, por que o STJ precisa dar uma liminar sobre um problema de algumas gramas de maconha?” Mas, claro, porque alguém prendeu, alguém denunciou, alguém condenou, foi pro tribunal, confirmou a condenação. Resta para quem? STJ ou Supremo Tribunal. Portanto, eis a questão (MIGALHAS, 2024).

Como reação a esse julgamento, em nítido blacklash, alertado por Lênio Streck, e para mostrar que a política proibicionista tem espaço garantido na legislação brasileira, em março de 2024, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) aprovou a Proposta de Emenda à Constituição nº 45/2023, que inclui no texto constitucional a criminalização da posse e do porte de drogas, em qualquer quantidade. Tal aprovação não constitui nenhuma surpresa advinda do Poder Legislativo, com a formação mais conservadora das últimas décadas, contudo, retrata uma abominação jurídica repleta de punitivismo arcaico, lançando seus dardos certeiros na população negra, pobre e marginalizada, confundindo a opinião pública e afastando-a de qualquer debate político sobre o tema.

A oposição do Congresso Nacional aos votos proferidos no julgamento pelo Supremo Tribunal Federal acima mencionado é evidenciado no relatório apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados:

O motivo desta dupla criminalização é que não há tráfico de drogas se não há interessado em adquiri-las. Com efeito, o traficante de drogas aufere renda - e a utiliza para adquirir armamento e ampliar seu poder dentro de seu território - somente por meio da comercialização do produto, ou seja, por meio da venda a um usuário final.

Essa compreensão vem sendo desafiada no âmbito do Recurso Extraordinário (RE) 635.659/SP1 , que se encontra sob julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF), e que teve sua repercussão geral reconhecida (Tema 506). Resumidamente, trata-se de um recurso em que o recorrente busca sua absolvição tendo como causa de pedir a declaração de inconstitucionalidade do art. 28 da Lei 11.343, de 2006 (Lei Antidrogas). Até o presente momento, há quatro votos favoráveis ao provimento do RE (BRASIL, 2023).

O texto só demonstra que os responsáveis pelo Poder Legislativo desconhecem a sistemática do tráfico de drogas, as experiências estrangeiras sobre o tema e, acima de tudo, ignoram a face do usuário estigmatizado. O Supremo Tribunal Federal terá trabalho dobrado para analisar a involução e ausência de amadurecimento político acerca dessa matéria - algo que, há alguns anos, o Uruguai vem enfrentando de forma corajosa e inovadora.

O amadurecimento uruguaio no tratamento das políticas públicas sobre drogas

Nos mesmos moldes iniciais que o Brasil, o Uruguai também foi seduzido por políticas proibicionistas, as quais ganharam força no século XIX, principalmente a partir da década de 1920.

O anterior Código Penal de 1889 somente trazia disposições acerca de nutrição e de saúde pública, não possuindo disposições específicas relacionadas a drogas. Foi somente com o Código Penal de 1934 e com a Lei nº 9.692/1937 que houve a inclusão de um artigo, no primeiro, sobre o comércio de cocaína, ópio ou seus derivados e, no segundo, o estabelecimento do monopólio do Estado para a importação de entorpecentes, controles administrativos às farmácias e laboratórios e sanções penais sobre o tema. (FORNÉ, 2017, p. 3).

Tais regulamentações ocorreram durante a presidência de Gabriel Terra, na década de 1930, que adotou, em grande escala, uma política repressiva às drogas, engajando seu governo em uma extensa campanha sobre as supostas consequências das drogas, lançada pela Comisión de Defesa contra las Toxicomanías y de Contralor del Tráfico de Estupefacientes (GARAT, 2013).

Na década de 1970, a tendência repressiva a condutas relacionadas às drogas continuava ganhando força em solo uruguaio, baseada no cenário internacional e na política externa exercida pelos Estados Unidos. Nesse período, houve um intenso lobby dos Estados Unidos junto às autoridades estatais e políticas, com o intuito de conscientizar sobre a questão das drogas e acerca da necessidade de se criar instituições de controle, caso do país se transformasse em um ponto importante de tráfico, em virtude de sua costa aberta. Em 1972, equipe do Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs (BNDD), antecessor do DEA, visitou o Uruguai e reuniu-se com oficiais da Ordem Pública da Polícia Nacional, encontrando disposição do governo uruguaio para cooperar no combate ao narcotráfico (CASTRO, 2017).

Em 1973, foi formada uma Comissão por representantes políticos e acadêmicos para a elaboração de um projeto de lei sobre do tema, o qual não foi sancionado em virtude do golpe de Estado ocorrido em julho. Posteriormente, a ditadura militar retomou a iniciativa, porém com penas mais severas. Nesse ínterim, o Uruguai ratificou a Convenção Única de 1961 (Nova Iorque) e seu Protocolo de 1972, em julho de 1974 (Decreto-Lei n. 14.222/1974), e a Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas de 1971, em maio de 1975 (Decreto-Lei n. 14.369/1975). Até então, a normatização respaldava o controle policial, porém praticamente inexistia sua aplicação no âmbito do Poder Judiciário (FORNÉ, 2017, p. 3).

O Decreto-Lei 14.294/1974 regulamentou a comercialização e o uso, estabeleceu medidas contra o comércio ilícito de entorpecentes, com penas severas, trazendo, porém, um tratamento diferenciado para a conduta de consumo pessoal de drogas, prevendo a possibilidade de internação compulsória para tratamento, a critério do juiz, que levava em consideração aspectos sociais e econômicos. Observa-se que a posse de drogas ilícitas para consumo pessoal não seria punida, desde que assim classificado pelo magistrado. No entanto, não havia, objetivamente, critérios para distinguir a quantidade daquele que possuía a droga para seu consumo e daquele que a detinha para fins de traficância.

Foi somente na década de 1980, com o retorno da democracia, que se pôde perceber uma mudança de discurso em relação ao tratamento conferido às condutas relacionadas às drogas, e vozes oriundas do povo puderam ser ouvidas.

Segundo Diego Silva Forné:

Ya restablecido el régimen democrático, la jurisprudencia comenzó a adoptar también a instancias de la doctrina, el concepto de “consumo grupal” distinguiéndolo del suministro de estupefacientes. De esta manera, las situaciones de consumo colectivo -particularmente características tratándose de cannabisse entendieron como amparadas en la disposición de la ley relativa al consumo personal (FORNé, 2017, p. 4).

Já na década de 90, o Uruguai ratificou a Convenção de Viena de 1988, em 1994, e em seguida, aprovou a primeira lei de drogas em período democrático - Lei nº 17.016/1998 -, que, apesar de ter aumentado as penas para o crime de tráfico, retirou, em seu artigo 31, do alcance do campo penal a conduta do consumo pessoal de drogas: “quedaba exento de pena quien tuviere en su poder una cantidad razonable destinada exclusivamente a su consumo personal, com arreglo a la convicción moral que se forme el juez a su respecto” (URUGUAY, 1998). Continuava não existindo um critério objetivo para diferenciar a traficância do consumo, mas o início da mudança dos caminhos a serem percorridos pelo Estado era perceptível.

Em 2001, o presidente uruguaio Jorge Battle declarou publicamente ser imperioso pensar na legalização das drogas, demonstrando nítida oposição a políticas proibicionistas e proporcionou à Junta Nacional de Drogas recursos para que fossem colocadas em prática uma série de iniciativas com a finalidade de reduzir riscos e danos, aumentando o acesso à informação e sempre com o cuidado de efetuar políticas que não estigmatizassem os usuários (GARAT, 2013).

Além das iniciativas do Poder Legislativo e do Poder Executivo, o tema começou a ser destacado por um dos ministros da Suprema Corte de Justiça do país, Gervasio Ghillot, ao defender que a descriminalização seria uma forma de eliminar a corrupção gerada pela proibição e frisar a importância de regular as drogas brandas, como a maconha (GARAT, 2013).

A primeira Marcha da Maconha ocorreu em 2005, em Montevidéu, e, a partir daí, os movimentos pró-cannabis tiveram maior visibilidade, alterando a agenda política no país e ganhando mais destaque nos meios de comunicação (HYPOLITO, 2018, p. 44-45). Assim, nos três poderes do Uruguai - Executivo, Legislativo e Judiciário - e na sociedade civil já era evidente a necessidade de repensar os antigos modelos de controle de drogas no país.

Pouco tempo após o Debate Nacional sobre Drogas, em 2011, o presidente à época, Jose Mujica, em março de 2012, com o intuito de analisar o aumento da violência no país comunicou a seus ministros a ideia de criar um grupo de trabalho sobre o tema (HYPOLITO, 2018). Pouco tempo depois, no dia 20 de junho de 2012 foi anunciada a Estrategia por la Vida y la Convivencia (URUGUAY, 2012). Nesta, havia medidas referentes à segurança pública no Uruguai, incluindo a constituição de um fundo nacional de indenização das vítimas de delitos violentos; agravamento das penas em caso de corrupção policial e tráfico de pasta base; modificação no Código da Criança e do Adolescente, no que se refere à normativa que rege os menores infratores; e a abordagem integral da problemática das pessoas afetadas pelo consumo questionável de drogas e seu entorno, o que implicava na generalização de uma estratégia integral e interinstitucional para atuar nas principais consequências do consumo de drogas. Entre essas medidas, encontrava-se a “legalización regulada y controlada de la marihuana” (URUGUAY, 2012).

Esse amadurecimento não ocorreu de forma linear e sem conflitos. José Mujica precisou adotar diversas estratégias para conquistar o apoio popular majoritário, já que uma pesquisa de opinião pública realizada em dezembro de 2012 apontou que 64% dos uruguaios eram contrários à legalização da maconha. Mujica lançou a campanha “Regulação Responsável”, veiculada em 2013, e apelou ao pioneirismo uruguaio na garantia de direitos - como ocorreu com o voto feminino, o divórcio e o aborto -, abandonou o símbolo tradicional do movimento pró-cannabis (a cor verde e a folha da cannabis), vinculou a proposta às aplicações medicinais; destacou os impactos positivos para segurança pública entre outras medidas. Teve parco sucesso e, ainda assim, deu continuidade a seus planos e estratégias (BASTOS, 2018).

Com isso, após acalorada votação, em dezembro de 2013, foi aprovada a Lei n. 19.172, que estabeleceu o regime de controle do Estado sobre a importação, exportação, plantio, cultivo, colheita, produção, aquisição, armazenamento, comercialização, distribuição e dispensação de cannabis e seus derivados. Por meio dessa regulamentação, o Uruguai tornou-se o primeiro país do mundo a legalizar totalmente a maconha, criando um sistema normatizado para o seu uso e distribuição, desafiando acordos e proibições internacionais acerca do tema.

A legalização da maconha uruguaia: da teoria à prática

Como visto acima, a Lei n. 19.172/2013 atribui exclusivamente ao Estado o poder de regular e controlar a importação, produção, aquisição, armazenamento, comercialização e distribuição de maconha e seus derivados em todo o território do Uruguai.

Em seu art. 1º, a referida lei declara de interesse público todas as ações que favoreçam a promoção, proteção e melhoria da saúde pública da população por meio de uma política que conduza à minimização dos riscos e danos do consumo de cannabis, ao mesmo tempo que promova a informação, educação e prevenção sobre o que gera o consumo da substância, bem como o tratamento, a reabilitação e a reinserção social de pessoas com consumo problemático (URUGUAY, 2013).

Não obstante a normativa abranger aspectos criminais do consumo e da produção de maconha e seus derivados, também visa à redução dos riscos potenciais e reais que representam o tráfico e o consumo de drogas na sociedade, bem como pretende constituir uma política de saúde pública, pois regula e controla as diferentes etapas da produção e consumo da maconha e seus derivados.

Outra preocupação foi com a propaganda do entorpecente. A fim de evitar a expansão e o consumo demasiado em solo uruguaio, o Decreto nº 120/014 de 06/05/2014 que regulamentou a Lei nº 19.172/2013, determinou a proibição de todas as formas de publicidade, direta ou indireta, bem como a promoção ou o patrocínio de produtos psicoativos de cannabis por qualquer um dos vários meios de comunicação: imprensa escrita, rádio, televisão, cinema, revistas, filmagens em geral, cartazes, outdoors em vias públicas, folhetos, banners, e-mail, tecnologias da Internet, bem como qualquer outro meio. No entanto, permitiu, desde que devidamente licenciada, a plantação e cultivo, a estocagem e distribuição da cannabis psicoativa, incluindo o cultivo doméstico, o consumo em clubes e a venda em farmácias (URUGUAY, 2014).

No que se refere ao cultivo doméstico, ficou autorizado, pelo artigo 14 do referido decreto, o cultivo de seis plantas de cannabis de efeito psicoativo por habitação, desde que o produto da colheita não supere 480 (quatrocentos e oitenta) gramas anuais, devendo-se evitar o acesso de terceiros e de menores. Para essa atividade, há a necessidade de autorização prévia no Instituto de Regulación y Control Del Cannabis (IRCCA) e não se pode realizar mais de um cultivo doméstico por habitação, independentemente do número de habitantes que constituem o grupo familiar residentes no local.

Segundo o Instituto de Regulación y Control Del Cannabis a licença para o cultivo doméstico será gratuita com validade de três anos, podendo ser renovado. Para conceder a autorização, o IRCCA poderá solicitar ao requerente informações acerca das variedades que irá cultivar. Após concedida a licença, os interessados poderão adquirir sementes ou mudas de cannabis de produtores autorizados pelo referido instituto (IRCCA, 2023).

De acordo com Diego Silva Forné (2017, p. 19-20), a autorização para o cultivo doméstico abrange não somente o licenciado, mas o consumo de quem habita no domicílio registrado, assim como de quem ocasionalmente visita o lugar, como familiares e amigos.

Já os clubes canábicos (“clubes de membresía”) deverão ter o mínimo 15 e, no máximo, 45 sócios, os quais deverão ser pessoas físicas, maiores de idade, uruguaios legais ou naturais ou aqueles que possuem residência permanente no país (incluindo estrangeiros nessa condição). Poderão plantar até noventa e nove plantas de cannabis de uso psicoativo e toda plantão deverá ser distribuída entre seus membros para seu consumo pessoal, desde que não supere a quantidade de 480 gramas anuais por sócio.

En efecto, conforme lo previsto por el literal F), los clubes de membresía tienen claramente determinadas las cantidades de plantas que podrán cultivar y el acopio de marihuana que podrán efectuar, lo cual es coherente con el carácter de sociedades civiles que habrán de darse, pues como personas jurídicas tienen un objeto determinado, en este caso estrictamente acotado por el legislador (FORNÉ, 2017, p. 24).

Com isso, verifica-se que os clubes canábicos possuem limitações em relação ao número e tipo de membros, à posse, à produção e à destinação do entorpecente. Segundo a Lei nº 19.172/2013 e Decreto nº 120/014, para seu regular funcionamento, deverão ser autorizados pelo Poder Executivo e pelo IRCCA.

No que se refere à comercialização para uso pessoal, esta somente poderá ocorrer em farmácias devidamente autorizadas (“farmacias de primera categoría y comunitarias”) também para pessoas capazes, maiores de 18 anos, com cidadania uruguaia legal ou natural, ou com residência permanente, desde que inscrita no registro correspondente.

O IRCC outorgará licenças para os estabelecimentos que solicitarem a autorização e preencherem os requisitos para o exercício de tal atividade. Na venda em farmácias, a cannabis é dispensada na forma de flores acondicionadas em seu estado natural, secas, sem moagem ou prensagem, em embalagens de 5 gramas, as quais contêm advertências sanitárias e outras informações relevantes (IRCCA, 2023).

Atualmente, pode-se encontrar quatro espécies de cannabis a venda nas farmácias autorizadas, com os seguintes valores colhidos em março/2025 (IRCCA, 2023):

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Tabela 1
Preço do pacote de 5 gramas de cannabis no Uruguai em março de 2025

O usuário da cannabis psicoativa deve optar por obter a droga em origem única, devendo escolher se a adquire em virtude de plantação, de clubes ou de farmácias, não havendo uma autorização cumulativa para aquisição da substância. Além disso, tem-se que os locais de consumo são extremamente restritos, não sendo permitido fumar em ambientes públicos fechados, em escolas, hospitais ou em ambiente de trabalho.

Observa-se que não há previsão acerca da possibilidade de compra direta da cannabis em solo uruguaio, por estrangeiro não residente, dificultando o turismo de drogas ou até mesmo a migração pendular com o intuito de consumo pessoal por moradores fronteiriços, como no caso dos residentes no Rio Grande do Sul/Brasil.

O limite individual estabelecido também obstaculiza esse trânsito fronteiriço ou turístico para o consumo de drogas, já que a quantidade de maconha repassada por indivíduo autorizado à sua aquisição a outro que não ostente essa qualidade, seria descontada na quota anual daquele.

No entanto, está em tramitação o Projeto de Lei sobre Turismo Canábico, apresentado em 2022, que propõe uma regulamentação para que os visitantes possam comprar cannabis durante sua estadia, seja por empreendimentos turísticos credenciados ou por associação aos clubes.

No Uruguai é papel da Junta Nacional de Drogas, assessorada pelo Instituto de Regulación y Control del Cannabis, a regulamentação do plantio, cultivo, colheita, produção, processamento, coleta e distribuição de cannabis. O IRCCA também é o responsável pela definição dos tributos incidentes e pelo controle de preço e qualidade da substância, decidindo o rumo do excedente de produção.

A despeito da lei que legalizou a cannabis em território uruguaio datar de 2013, sua regulamentação e implementação vêm ocorrendo de forma paulatina, devido aos hábitos e à ausência de estruturas institucionais, decorrentes de um longo período de proibição. A venda da maconha em farmácias teve início somente em 19 de julho de 2017, havendo grande procura por parte de consumidores mas grandes entraves nessa primeira experiência.

Apesar de o Uruguai ser um país soberano e ter aplicado uma política pública que se afasta da estratégia de guerra às drogas, isso não significa que tenha conseguido uma total autonomia em face da influência mundial norte-americana. Segundo matéria jornalística publicada em 2019, apesar de rentável a venda de cannabis por farmácias, empresários estão sendo ameaçados a ter suas relações com os bancos locais cortadas caso continuassem com a venda da maconha, isso em virtude da parceria que estas instituições financeiras possuem com bancos dos EUA.

"Meu banco me disse para parar de vender maconha ou fechar minha conta", conta o farmacêutico Esteban Riviera. "Parei de vender."

"Fui a primeira farmácia a fazer o registro para vender cannabis", acrescenta, rindo da ironia, "mas fui também a primeira que parou de vender cannabis no Uruguai".

Comerciantes como Esteban dependem de parcerias com bancos dos EUA para fazer transações internacionais. Mas essa relação foi ameaçada quando os bancos americanos descobriram que parte da receita de seus clientes uruguaios vinha da venda de maconha.

O Uruguai pode ser um país soberano, mas ainda é afetado pelas rigorosas leis financeiras dos EUA sobre substâncias controladas (MAYBIN, 2019).

O acompanhamento do número de pessoas registradas para o mercado lícito de cannabis é divulgado periodicamente pelo IRCCA. Segundo o Informe XVI, de 30 de junho de 2023 (URUGUAY, 2023), em seis anos de operação conjunta das três vias de acesso exclusivas, existem 86.207 pessoas autorizadas a ter acesso à cannabis de forma regulamentada, distribuídas da seguinte forma:

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Tabela 2
Pessoas no mercado regulado do Uruguai segundo modalidade em 30/06/2023

Conforme os últimos informes divulgados pelo IRCCA, o número de registros de pessoas autorizadas à aquisição lícita da cannabis vem aumentando nos últimos anos. Esse aumento é expresso no gráfico divulgado pelo instituto em 2023.

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Gráfico 1
Evolução dos registros totais no mercado regulado do Uruguai

No entanto, ainda é muito cedo para avaliar os impactos da lei no consumo, visto que seu processo de implementação está em curso. Não se pode afirmar que a legalização da maconha tenha ocasionado, por si só, esse aumento, já que, no informativo do VI Encuesta Nacional em Hogares sobre Consumo de Drogas, havia uma estimativa da existência de aproximadamente 147.000 consumidores de cannabis entre 18 e 65 anos em solo uruguaio no ano de 2014 - antes, portanto, da implementação da venda em farmácias (OBSERVATORIO URUGUAYO DE DROGAS - OUD, 2016).

Além disso, é possível verificar, pela análise dos informativos do VI Encuesta Nacional em Hogares sobre Consumo de Drogas de 2016 e do VII Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas em Población General de 2019, que a regulamentação não alterou os padrões de consumo históricos do Uruguai, que já vinham aumentando nos anos anteriores à legalização da cannabis. O consumo tornou-se mais público.

Segundo o último informativo de investigação “La marihuana, luego del alcohol y tabaco, es la droga con la que más se experimenta y donde el consumo de los uruguayos presenta un crecimiento constante desde el comienzo de la serie (2001)” (OUD, 2019). Não se pode assegurar, ante a ausência de um estudo aprofundado, que o mercado legal de maconha no Uruguai pós-regulamentação aumentou substancialmente o consumo da planta; porém pode-se afirmar que, desde 2001, a ampliação no consumo de drogas lícitas ou ilícitas já era uma realidade uruguaia.

No que tange à criminalidade, em um debate promovido pela Comissão de Direitos Humanos, no Brasil, em 03/06/2014, o então secretário nacional de drogas do Uruguai, Julio Heriberto Calzada, afirmou que o número de mortes ligadas ao tráfico, cultivo e consumo de cannabis tinha caído para zero. Também reconheceu que a legalização pode levar, em um primeiro momento, a um aumento de consumidores, mas que a regulamentação, somada a outras políticas públicas, pode modificar os padrões de consumo e até mesmo diminuir o número de usuários (O GLOBO, 2014).

Se a fala do representante governamental é totalmente verídica, não há como saber, até porque o narcotráfico não foi extinto, já que outras substâncias, até mais rentáveis, como a cocaína, continuam sendo proibidas e objetos de traficância. Ademais, existem diversos usuários de maconha não registrados oficialmente, que compram ou cultivam clandestinamente a cannabis, e ainda há aqueles registrados que complementam sua cota mensal no mercado ilegal ou procuram esse mercado em busca de variações da planta com o princípio ativo mais potente.

No que se refere à arrecadação, estima-se que de 2013 para cá, foram injetados na economia uruguaia mais de vinte milhões de dólares com o comércio da cannabis. Além disso, o Uruguai tornou-se exportador da substância para fins medicinais para os Estados Unidos, Suíça, Alemanha, Portugal, Israel, Argentina e Brasil (GLOBO, 2022).

Afora o ganho financeiro direto com a legalização da maconha no Uruguai, também pode-se mencionar o lucro indireto advindo da redução de investimento nas políticas públicas proibicionistas antidrogas. Ao contrário do Brasil, onde se estima que se gaste aproximadamente quinze bilhões ao ano na guerra falida contra as drogas - que somente ocasiona mais violência, encarceramento e estímulo ao crime organizado.

As políticas uruguaias demonstram que a regulamentação objetivou retirar o mercado da maconha do poder das organizações criminosas, harmonizando temas de saúde e segurança públicas e tendo como consequência maior ganho nas áreas econômica e social.

O caminho escolhido pelo Uruguai não foi, e continua não sendo, o mais fácil. Diversos ajustes ainda deverão ser feitos, diversas críticas ainda serão recebidas e outros tantos obstáculos terão que ser ultrapassados. Mas, ao contrário do Brasil que está andando para trás com seu discurso ideológico conservador, o Uruguai encontra-se a largos passos à frente.

Os efeitos dessa regulação do mercado de cannabis no Uruguai também podem ser sentidos nas fronteiras com o Brasil, já que há uma divergência entre as estratégias adotadas em relação à referida substância, gerando um interesse internacional. Com isso, Brasil e Uruguai assinaram um tratado - o Fórum de Rivera - em 16 de dezembro de 2014, com o intuito de se criar um plano de monitoramento, a ser desenvolvido durante quatro anos, acerca dos efeitos na região de fronteira dessa nova regulação uruguaia.

A partir desse tratado, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), juntamente com as instituições brasileiras Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas do Ministério da Justiça (SENAD) e a Universidade Federal de Pelotas (UFPEL), e também as instituições uruguaias Junta Nacional de Drogas (JND) e a Universidade da República Oriental do Uruguai (Udelar), realizaram diversos estudos e acompanhamentos sobre os impactos dessa nova política nas zonas fronteiriças do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina.

Em 2016, o denominado Plano de Monitoramento dos Efeitos da Nova Política Uruguaia de Regulação do Mercado de Cannabis apontou que, segundo os entrevistados fronteiriços:

Nos últimos dois anos, houve diminuição de circulação da substância, causando aumento de preços. Eles disseram que compram preferencialmente de terceiros para evitar o contato com o tráfico, por medo de abordagens policiais. E pontuam que há diferenças entre a cannabis comercializada no Brasil e a utilizada no Uruguai, sendo esta de melhor qualidade. Contudo, têm clareza acerca da impossibilidade de compra no Uruguai e somente fazem uso da cannabis uruguaia quando compartilham ou recebem de alguém. Inclusive, apontaram que os uruguaios não cadastrados para a compra de cannabis no Uruguai compram a cannabis no Brasil (IPEA, 2016).

Além disso, os entrevistados dos municípios do Rio Grande do Sul expressaram sua insegurança em relação à cidade em que residem, porém, aqueles que conhecem o Uruguai o consideram um país seguro.

Em relação às autoridades dos sistemas de justiça e de segurança pública, o Plano de Monitoramento constatou a inexistência de significativa adesão dessas autoridades à política sobre drogas adotada por seus respectivos países, sendo as relacionadas à segurança e ao Ministério Público preponderantemente proibicionistas. Houve, no entanto, dissensos importantes na Defensoria Pública e na magistratura.

Verificou-se ainda que as autoridades brasileiras conhecem pouco da nova legislação uruguaia e, segundo a visão dessas, a disponibilidade e o consumo da maconha e de outras drogas não aumentou, não havendo prejuízo para a ordem pública (IPEA, 2016).

No monitoramento realizado em 2017, os entrevistados, ao serem questionados sobre as consequências da nova política uruguaia sobre a segurança, afirmam:

Cerca de metade dos respondentes dos estratos do Rio Grande do Sul apontaram que houve piora. No estrato, de Santa Catarina, apenas 10,53% perceberam que houve piora em decorrência da nova política. Em geral, o aumento da quantidade de roubos e furtos é apontado como o principal fator da piora da segurança, seguido pelo aumento de agressões físicas e homicídios e pelo aumento do consumo de maconha em espaços públicos. Na zona de fronteira (estrato 1), o consumo de maconha em espaços públicos aparece como segundo maior fator de insegurança, antes mesmo das agressões físicas e homicídios (IPEA, 2017a).

Porém, a percepção sobre as consequências dessa regulação sobre a segurança no Uruguai foi um pouco mais otimista, sendo o consumo público da droga o fator principal de preocupação.

Já em 2019, os entrevistados, ao serem questionados sobre a segurança, novamente apontaram que houve piora. No entanto, essa percepção ocorreu tanto em municípios que fazem fronteira com Uruguai quanto naqueles que não fazem. Aliás, dentre os que souberam responder sobre a segurança no país vizinho, afirmaram acreditar ser o Uruguai um país seguro (IPEA, 2019).

Sobre a questão da legalização da maconha, ainda permanece, do lado brasileiro um pensamento mais conservador. Quase metade dos chefes de domicílio opinaram de forma favorável à legalização, desde que para fins medicinais. A maioria dos entrevistados defendem penas severas a traficantes e consideram que o tratamento médico compulsório seria a melhor solução para aqueles que fazem uso recreativo da substância. Contudo, a pesquisa mostrou que, em média, “52,86% dos chefes de domicílios acreditam que a legalização da maconha provocaria a diminuição do contato do usuário com criminosos” (IPEA, 2019).

Em 2019, os chefes de domicílios demonstraram possuir mais conhecimento sobre a política sobre maconha do Uruguai, principalmente os residentes na fronteira, os quais são mais desfavoráveis a esta, comparativamente aos demais entrevistados (IPEA, 2019).

Denota-se que, com base nos monitoramentos acima realizados a partir de “percepções sociais”, houve um gradativo aumento sobre o conhecimento da regulação do mercado da maconha pelo Uruguai entre os brasileiros, sendo que os indivíduos que residem em zonas fronteiriças possuem maior acesso, em virtude da proximidade e das trocas ocorridas nessas áreas.

E, apesar de o aumento da violência ser um apontamento recorrente em todos os relatórios, não há como creditar à alteração da política uruguaia, já que também se trata de uma percepção verificada em áreas que não são vizinhas ao Uruguai.

Considerações finais

É certo que tratar sobre tráfico e consumo de drogas configura problemas complexos. A abordagem desse tema necessita ser multidimensional e precisa levar em consideração diversas variáveis que devem escapar de um mero moralismo ideológico.

Enquanto o mundo, incluindo o Brasil, declara guerra às drogas, o Uruguai, ao constatar o fracasso das políticas proibicionistas, criou coragem para romper essa barreira, alçando voo e transformando-se no primeiro país a legalizar a venda, cultivo e distribuição de maconha. Foi o pioneiro em regulamentar toda a cadeia produtiva e de consumo da cannabis, e o primeiro país do mundo a vender a droga com fins recreativos para o público. Apesar de ter sido verificado um aumento no consumo da substância, este não fugiu do padrão que já havia ocorrendo antes mesmo da legalização da maconha.

Ainda pueril, a estratégia uruguaia prescinde de uma maior regulamentação e educação sobre o uso consciente, mas já consegue externar alguns pontos positivos da adoção de uma política efetiva de redução de danos. Ao assumir o controle do mercado, o Estado o retira do crime organizado e consegue também ter um monitoramento sobre a qualidade do produto. Reduz-se a necessidade de investimentos na área de segurança pública voltada ao combate ao narcotráfico. Faz com que usuários problemáticos não tenham receio de procurar o sistema de saúde quando necessário. Diminui a estigmatização de consumidores dessa planta.

Ao contrário, países como o Brasil, que ainda adotam políticas públicas proibicionistas, com diversos mecanismos repressivos e órgãos de controle, não conseguem combater a criminalidade. As táticas estatais, quando baseadas em um discurso punitivo, resultam em altos índices de encarceramento de pobres, negros/pardos, e na elaboração de contraestratégias por aqueles que a sofrem. Basta observar onde é o berço e/ou centro de controle das grandes organizações criminosas brasileiras como o Primeiro Comando da Capital (PCC), Comando Vermelho (CV) e Família do Norte (FDN): o próprio sistema carcerário.

O sistema de segurança pública se sustenta em um processo de administração de conflitos, com a perpetuação de desigualdades sistêmicas, atendendo diversos interesses, como dos produtores e comerciantes de armas. Um sistema que “atende aos ideais de desigualdade de uma sociedade que não perdeu seu ranço escravocrata. Ranço este que escorre no discurso punitivo-repressivo que só tem crescido e colonizado os mais vários espaços” (KANT; PIRES, 2024).

E a divergência de políticas públicas sobre drogas - em especial a maconha - tem um reflexo mais significativo em zonas de fronteira do que em qualquer outro lugar. Fronteira é um espaço ocupado por múltiplas culturas, regulamentações, ideologias e cheio de peculiaridades. O olhar para as bordas deve ser diferente do olhar para o centro, principalmente em relação a temas tão complexos e sensíveis, como o caso do consumo de drogas.

Segundo visto nesse artigo, o Brasil intensificou a criminalização do consumo de drogas no início da década de 1960, enquanto o Uruguai concedeu um tratamento diferenciado ao usuário desde 1974. A dissimilitude no tratamento daquele que consome maconha para uso pessoal, em ambos os países, não é algo recente.

A inovação encontra-se no Uruguai regular o mercado de cannabis, concedendo meios lícitos de acesso a essa substância para aqueles que ele já não mais punia.

Os monitoramentos realizados demonstram uma percepção social que os moradores fronteiriços possuem sobre a regulação uruguaia sobre a maconha, como a questão da segurança pública. Porém, não há dados conclusivos de que a legalização do mercado de cannabis tenha resultado em um aumento da violência. Aliás, foi apontada, inclusive, a diminuição da oferta do produto em mercado nacional brasileiro, em virtude da disponibilização de uma substância de melhor qualidade em solo uruguaio.

No que se refere à saúde pública na região da fronteira, observou-se ainda uma forte resistência dos profissionais brasileiros em atender os usuários. Segundo o IPEA, “percebeu-se também que os profissionais carregam seus próprios conceitos e vivências acerca do uso de substâncias e das possibilidades de assistência, estando pouco abertos para outras possibilidades de atenção, inclusive as preconizadas pela legislação brasileira” (IPEA, 2017b).

Apesar da existência de preconceito com a política uruguaia, principalmente do lado brasileiro, percebeu-se que, embora a referida regulação não tenha eliminado o tráfico de drogas no Uruguai, fez com que parte dos usuários procurasse as alternativas lícitas para aquisição da substância, diminuindo, com isso, o contato com o narcotráfico e, consequentemente, o lucro deste último.

Já a política adotada pelo Brasil apenas demonstra que os diversos mecanismos repressivos não são eficazes no combate ao tráfico de drogas. “São tantos órgãos de controle, e mesmo assim a criminalidade perdura, o tráfico de drogas perdura. Nenhum desses instrumentos de vigilância foram e são capazes de eliminar o “tríplice mal” - crime, criminoso e criminalidade” (SILVA, 2022).

A experiência uruguaia não está isenta e críticas e encontra-se em processo de implantação e aperfeiçoamento, mas demonstra que a atual terapêutica estatal brasileira para o enfrentamento do tráfico e consumo de drogas, em especial a cannabis, encontra-se equivocada. A legalização da maconha é possível, é viável, é lucrativa e pode ser adaptada a cada país conforme seu contexto, sua realidade social e cultural. É somente por meio de um extenso debate que se pode pensar em uma política que atenda aos anseios sociais, sem trazer um arcabouço punitivo que recaia, sobretudo, na população mais pobre, preta e marginalizada. É somente por meio do diálogo aberto, da vontade política, que se pode analisar as vantagens econômicas e sociais que a regulamentação pode trazer, esclarecer as dúvidas da população em geral e derrubar os diversos mitos e preconceitos cultivados - que são mais potencialmente lesivos do que uma planta.

Notas

  • 1
    Este parágrafo foi escrito com base em informações retiradas do documentário da Netflix, “A 13ª Emenda”, dirigida por Ava DuVernay.
  • Declaração de disponibilidade de dados
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Referências

  • Editores responsáveis:
    Michel Misse
    Kátia Sento Sé Mello

Disponibilidade de dados

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Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    09 Fev 2026
  • Data do Fascículo
    2025

Histórico

  • Recebido
    09 Out 2024
  • Aceito
    03 Jun 2025
Creative Common - by 4.0
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