FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO CONTEXTO DE AJUSTE FISCAL NO BRASIL

FINANCING EDUCATION IN THE CONTEXT OF FISCAL ADJUSTMENT IN BRAZIL

FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN EL CONTEXTO DEL AJUSTE FISCAL EN BRASIL

RESUMO

Este artigo investiga o financiamento da política de educação no período entre 2016 e 2022, no contexto do ajuste fiscal brasileiro, após a Emenda Constitucional nº 95. Analisa as mudanças ocorridas, em 2023, no orçamento da União durante o governo Lula, que foi marcado por um novo arcabouço fiscal (NAF). Os procedimentos metodológicos buscam a compreensão do financiamento da educação e das renúncias tributárias, com base nos dados orçamentários coletados no Sistema SIGA e nos relatórios da Receita Federal. O orçamento da educação, em contexto de ajuste fiscal, passou do subfinanciamento de recursos para o (des)financiamento. O orçamento ainda não foi recomposto, e o NAF pode colocar em risco o financiamento da educação, inviabilizando o alcance de 10% do produto interno bruto previsto no Plano Nacional de Educação.

Palavras-chave
Fundo público; Financiamento; Orçamento; Educação; Ajuste fiscal

ABSTRACT

This article investigates the financing of education policy between 2016 and 2022, in the context of Brazil’s fiscal adjustment following Constitutional Amendment no. 95. It analyzes the changes that occurred in 2023 in the federal budget during the Lula administration, which was marked by a new fiscal framework (NAF). The methodological procedures seek an understanding of education funding and tax waivers, based on budget data collected from the SIGA system and Federal Revenue Service reports. In the context of fiscal adjustment, the education budget has gone from being underfunded to being (un)funded. The budget has not been restored yet, and the NAF could jeopardize education funding, making it impossible to achieve the 10% of gross domestic product set out in the National Education Plan.

Keywords
Public funds; Financing; Budget; Education; Fiscal adjustment

RESUMEN

Este artículo investiga la financiación de la política educativa entre 2016 y 2022, en el contexto del ajuste fiscal de Brasil tras la Enmienda Constitucional 95. Analiza los cambios que tendrán lugar en 2023 en el presupuesto federal durante el gobierno Lula, marcado por un Nuevo Marco Fiscal (NAF). Los procedimientos metodológicos buscan comprender la financiación de la educación y las exenciones fiscales, a partir de datos presupuestarios recogidos del sistema SIGA y de informes de la Secretaría de Ingresos Federales. En el contexto del ajuste fiscal, el presupuesto de educación ha pasado de la infrafinanciación a la (des)financiación. El presupuesto aún no se ha reconstruido y el FNA podría poner en peligro la financiación de la educación, haciendo imposible alcanzar el 10% del PIB establecido en el Plan Nacional de Educación.

Palabras clave
Fondo público; Financiación; Presupuesto; Educación; Ajuste fiscal

Introdução

O artigo investiga o financiamento da política de educação no período entre 2016 e 2022, no contexto do ajuste fiscal brasileiro, após a Emenda Constitucional (EC) nº 95, que congela os gastos sociais por 20 anos. Além disso, são analisadas as mudanças ocorridas no ano de 2023 no orçamento da União, a partir do terceiro governo do presidente Lula.

Um marco na política econômica do primeiro ano do terceiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2023–2026) é o encaminhamento ao Congresso Nacional, em 18 de abril de 2023, do Projeto de ^{Lei Complementar (PLP) nº 93/2023}, que “institui regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico”, também denominado de novo arcabouço fiscal (NAF) pela equipe econômica. Após a tramitação e as modificações realizadas no parlamento, o PLP foi convertido na ^{Lei Complementar (LCP) nº 200/2023}, chamada de Regime Fiscal Sustentável (RFS).

A compreensão sobre o financiamento e o destino dos recursos da educação está inserida na disputa do fundo público brasileiro. Conforme ^{Behring (2021)}, o fundo público é o padrão de financiamento do capitalismo contemporâneo marcado pelo predomínio do neoliberalismo e da financeirização, apesar das celebrações ideológicas do Estado mínimo, largamente propagadas desde a década de 1980. De fato, o fundo público no capitalismo tardio busca garantir “as condições de rotação e valorização do capital e assegurar a subsunção do trabalho ao capital em condições precárias, ou seja, para a máxima exploração” (^{Behring, 2021}, p. 117).

Conforme ^{Salvador (2010)}, o fundo público está presente na reprodução do capital exercendo diversas funções, particularmente viabilizando o investimento capitalista por meio de uma miríade de desonerações tributárias. O fundo público também comparece como fonte que viabiliza os salários indiretos, sobretudo por meio das políticas sociais, e assegura vastos recursos orçamentários para a infraestrutura do modo de produção capitalista. Ademais, na fase atual do capitalismo ocorre uma transferência sem precedentes na história de recursos orçamentários para o pagamento de juros e amortização da dívida pública.

Os caminhos metodológicos deste artigo buscam compreender o financiamento da política social de educação em uma perspectiva de totalidade, conforme apontam ^{Salvador e Teixeira (2014)}. Os autores destacam a importância da análise do financiamento considerando a dimensão tributária, o financiamento indireto e a gestão financeira dos recursos orçamentários. Quanto à questão tributária, trata-se de identificar a progressividade ou a regressividade do tributo a fim de identificar o grau de justiça fiscal no custeio da política social. O financiamento indireto diz respeito aos gastos tributários, ou seja, o conceito técnico de renúncias tributárias, o que permite identificar o repasse indireto de recursos do orçamento público para o setor privado da economia. ^{Salvador e Teixeira (2014)} afirmam que a dimensão financeira do financiamento da política social se refere à gestão administrativa e financeira do orçamento social.

Com isso, realiza-se uma análise do financiamento tributário e indireto da política social de educação, no período de 2016 a 2022, anos de vigência da ^{EC nº 95/2016}, também denominada de teto de gastos. Para tanto, foram extraídos os dados referentes ao financiamento e ao orçamento da função educação e suas respectivas subfunções no sistema SIGA Brasil, sistema de informações sobre orçamento público federal, com uso de senha de especialista, o que permite acesso a diversas bases de dados do Orçamento Geral da União¹.

Para o estudo do financiamento indireto da política de educação, foram extraídos os dados nos relatórios da Receita Federal do Brasil (RFB) – chamado Demonstrativo dos Gastos Tributários – publicados no período de 2016 a 2022 e que acompanham o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Nos referidos relatórios foram levantadas as desonerações tributárias em sentido amplo, usando o filtro função orçamentária “educação”.

Fundo Público, Ajuste Fiscal Permanente e Subfinanciamento da Educação

O fundo público na conformação de países dependentes, como o Brasil, opera fundamentado nos mecanismos de transferência de valor e por corolário na superexploração da força de trabalho (^{Marini, 2011}). Com isso,

[...] o processo de acumulação dependente carrega peculiaridades por conta do desenvolvimento econômico subordinado nas formações sociais, que levam a especificidades na conformação do Estado, na disponibilidade de recursos do fundo público e na definição das políticas econômicas e sociais

(^{Salvador; Ribeiro, 2023}, p. 3).

O Estado, por meio da apropriação do fundo público, sobretudo advindo dos recursos tributários, é o garantidor das condições do desenvolvimento capitalista e assegura a reprodução das relações sociais, comparecendo com diversos mecanismos no financiamento aos capitalistas, no sistema de crédito, na definição da política salarial e na efetivação das políticas sociais.

Em termos de garantia de financiamento do orçamento das políticas sociais, a Constituição Federal (CF) de 1988 é um marco ao assegurar recursos vinculados e gastos mínimos obrigatórios para a concretização de alguns direitos sociais fundamentais na construção da cidadania, notadamente nas políticas da seguridade social e educação (^{Salvador, 2012}). Todavia, o predomínio da ideologia neoliberal nos anos de 1990, marcada por contrarreformas que atacaram o Estado social, frustrou a garantia plena do financiamento e do aporte de recursos públicos no montante necessário para assegurar as modificações inscritas na CF de 1988.

Importa perceber que a estrutura de financiamento desenhada na CF de 1988 ratificou a vinculação orçamentária para algumas políticas sociais. Assim, aquelas que compõem a seguridade social – saúde, previdência e assistência social – lograram contar com as contribuições sociais exclusivas previstas no artigo 195 da Carta Magna, além da determinação de gastos mínimos obrigatórios com saúde e educação para todos os entes da federação (^{Ribeiro; Salvador, 2018}).

No orçamento fiscal da União, a principal política social executada é a de educação, pois conta com a garantia de recursos constitucionalmente vinculados e gastos mínimos obrigatórios, ainda que em volume insuficiente para alcançar as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (PNE). Para além da CF de 1988, a garantia do financiamento orçamentário da educação no Brasil foi reforçada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que determinou à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios a incumbência da gestão do sistema educacional, promovendo a presença de três sistemas públicos de ensino em regime fiscal de cofinanciamento e de colaboração entre os entes da federação (^{Castro, 2007}).

Em suma, a CF de 1988 assegura, por meio do artigo 205, a educação como direito de todos e dever do Estado e assevera no artigo 212 a obrigação da União de aplicar 18% da Receita Corrente Líquida de Impostos (receita de impostos deduzida de transferências constitucionais a estados e municípios) em despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Os estados e municípios têm de destinar 25% da arrecadação de suas receitas para a educação. A responsabilidade pela oferta da educação no ensino médio é dos estados, enquanto os municípios devem garantir a educação infantil e o ensino fundamental.

Nesse diapasão foi instituído pela EC nº 14/96, regulamentado pela ^{Lei nº 9.424/96} e pelo ^{Decreto nº 2.264/97}, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), entrando em vigor em 1º de janeiro de 1998. O Fundef implicou uma nova ordenação na redistribuição do orçamento público do ensino fundamental, pois assegurou a subvinculação a esse nível de ensino de uma parte dos recursos constitucionalmente destinados à educação. Assim, com a criação do Fundef, 60% desses recursos públicos (o que representa 15% da arrecadação global de estados e municípios) foram consagrados ao ensino fundamental.

A luta dos profissionais da educação viabilizou a ampliação dos recursos com a aprovação da EC nº 53/2006, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em substituição ao Fundef, que foi válido de 1998 a 2006.

O Fundeb é um fundo público especial criado em substituição ao antigo Fundef, com alcance para toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio), composto de recursos orçamentários advindos de impostos e transferências estaduais e municipais, além de uma complementação da União, quando necessário. O fundo é constituído com uma parte dos impostos estaduais e municipais, sendo esses recursos redistribuídos entre os estados, Distrito Federal e municípios de acordo com o número de alunos matriculados na rede pública de ensino. A vigência preliminar do fundo foi para o período 2007–2020, começando em 2007 e sendo plenamente concluída em 2009, quando o total de alunos matriculados na rede pública foi ponderado na alocação dos recursos e o percentual de contribuição dos estados, Distrito Federal e municípios, para a composição do fundo, alcançou 20%. O Fundeb foi renovado e aperfeiçoado em 2020, pela EC nº 108, tornando-se permanente e aumentando a participação da União no financiamento, como será analisado adiante.

Contudo, desde 1993, quando da elaboração do Plano Real, o Brasil vem buscando e praticando um ajuste fiscal permanente, cuja ideia-chave é impor um limite à expansão dos gastos sociais e o direcionamento de recursos do fundo público para o pagamento de juros e encargos da dívida pública, além da redução dos tributos dos mais ricos ou até mesmo sua eliminação, como foi o caso do fim da tributação dos lucros e dividendos, em 1996.

A política fiscal é uma das bases centrais do programa de ajuste neoliberal adotado, juntamente com a taxa de juros escorchante. A essas duas ações, soma-se a recente independência do Banco Central, que passa cada vez mais a comandar o mercado financeiro, as privatizações, a abertura comercial e a desindustrialização do país, entre outras medidas.

Essa nova ofensiva do capital sob o esteio do neoliberalismo no Brasil buscou, no âmbito da política econômica, um conjunto de medidas institucionais para atacar os recursos vinculados às políticas sociais, inicialmente em um processo de subfinanciamento, deixando-as com recursos insuficientes para o alcance dos objetivos previstos na CF, nas legislações infraconstitucionais e nos planos de desenvolvimento elaborados. Com a EC nº 95, passou a ocorrer efetivamente a retirada dos recursos, mesmo com decréscimos em termos reais (em valores deflacionados) e para as políticas sociais que tinham gastos mínimos obrigatórios, como saúde e educação.

A busca de uma chamada poupança pública positiva – resultado primário –, recomendada no documento de referência desse período, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, constitui uma espécie de mantra, mesmo durante os chamados governos neodesenvolvimentistas (2003 a 2015), conforme ^{Behring (2021)}.

O ajuste fiscal, em curso desde 1993, vem reconfigurando-se ao longo das últimas décadas, como foi o caso da Desvinculação das Receitas da União (DRU)². Assim, a DRU teve implicações sobre o financiamento da educação ao permitir que a União destinasse um valor orçamentário abaixo dos gastos mínimos obrigatórios de 18% das suas receitas arrecadadas com impostos.

O cerne foi a criação de instrumentos legais de desvinculação dos recursos das políticas sociais para viabilizar a transferência de recursos do orçamento da seguridade social ao orçamento fiscal e a sua canalização para o pagamento de juros da dívida pública. Ademais, a política fiscal logrou a redução dos impostos dos mais ricos da sociedade, uma vasta e crescente desoneração de tributos das empresas, o que permitiu a retomada da acumulação de capital e das taxas de lucratividade. Isso tudo acompanhado pela busca incessante da realização do superávit primário como indicador fundamental de garantia de recursos do orçamento público para o pagamento de juros, encargos e amortização da dívida pública.

Apesar das limitações na expansão dos recursos, as políticas sociais, com financiamento vinculado, conseguiram assegurar expansão acima da inflação no período de 1995 a 2016, quando ocorreu o golpe que levou ao impeachment da presidenta Dilma Rousseff (2011–2016), desaguando na implantação, pelo presidente Michel Temer (2016–2018), do projeto “A travessia social: uma ponte para o futuro”, que implicou a adoção de “uma política de ajuste fiscal e redução dos gastos públicos por meios de cortes orçamentários” (^{Amaral; Ferreira de Oliveira, 2023}, p. 7) consagrada com a aprovação da EC nº 95, que instituiu o novo regime fiscal, congelando os investimentos em saúde, educação e outras áreas sociais por um período de 20 anos (^{Amaral; Ferreira de Oliveira, 2023}).

De forma resumida, a pesquisa realizada por ^{Castro (2011)} dos gastos orçamentários no Brasil revela que houve uma ampliação real do gasto em educação “realizado pelas três esferas de governo no período transcorrido entre 1995 e 2005, saindo de R$ 61,4 bilhões para R$ 87 bilhões, um crescimento real de 42% em 11 anos, equivalente a 3,5% ao ano” (^{Castro, 2011}, p. 36), em valores deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Mas o autor adverte que o crescimento não aconteceu de forma constante com variação de 1,2 a 15,1% ao ano. Foi somente em 2003 que o governo federal ampliou os gastos de forma contínua, cuja trajetória se encerrou em 2015.

De acordo com o autor, esse itinerário foi influenciado no período pela ampliação mais rápida dos gastos com ensino fundamental, uma vez que o orçamento da educação infantil e superior perdeu participação proporcional sobre o montante do orçamento da educação. A precedência do orçamento para o ensino fundamental no período em tela ocorreu via o extinto Fundef (2006), que introduziu a subvinculação de 60% do orçamento nacional estritamente para aquele nível de ensino. Ademais, em 2007, a EC nº 53/2006, que criou o Fundeb, acabou ampliando a parcela da União em termos correntes nos três primeiros anos de implementação do fundo, saindo de R$ 2 bilhões no primeiro ano para uma participação de 10% do montante dos recursos dos fundos do quarto ano de vigência em diante, conforme ^{Castro (2011)}.

Nessa mesma direção, a EC nº 59/2009 excluiu a incidência da DRU sobre os recursos federais para educação. Até aquele ano (2009) “o ministério da Educação estima que o setor tenha perdido cerca de R$ 100 bilhões desde 1996, quando a DRU foi instituída” (^{Fagnani, 2011}, p. 20).

Por outro lado, as medidas de ajuste fiscal permanente e suas alterações desde o Plano Real implicaram um volume de recursos aquém do necessário para o financiamento da educação no país, indicando claramente o subfinanciamento dessa política. ^{Castro (2011)} constata que não houve crescimento do Gasto Público Educacional (GPEdu)³ quando comparado com o produto interno bruto (PIB), pois o indicador GPEdu/PIB passou de 4,01%, em 1995, para apenas 4,05% do PIB, em 2005. Portanto, “em 11 anos a política educacional dos diferentes entes federados elevou sua participação na renda nacional em apenas 0,04 p.p. do PIB – o que representa um crescimento de apenas 1%” (^{Castro, 2011}, p. 44).

Emenda Constitucional nº 95 e o (Des)financiamento da Educação

A crise do capitalismo de 2008 não foi capaz de enfraquecer o neoliberalismo. Ao contrário, apresentou-se para as classes dominantes como uma possibilidade inusitada e ideológica de aprofundar a configuração do Estado e influenciar o modo de governar. O neoliberalismo é uma ideologia mutável, mas que não perde sua essência, remodelando-se em sintonia com as metamorfoses do capital.

As políticas de austeridade são o aprofundamento do neoliberalismo no capitalismo contemporâneo. Para além de medidas econômicas, o neoliberalismo é “projeto político de classe, não somente um programa de políticas”, conforme destaca ^{Puello-Socarrás (2015, p. 24)}. Nessa perspectiva, ^{Dardot e Laval (2016, p. 7)} observam que “o neoliberalismo transformou profundamente o capitalismo, transformando profundamente as sociedades”. Para os autores, trata-se de uma ordem normativa que avolumou sua influência global, estendendo a razão do capital a todas as relações sociais e esferas da vida.

Portanto, um dos alicerces do neoliberalismo é o chamado ajuste fiscal permanente, no qual se insere o desmantelamento do financiamento das políticas sociais e, de maneira especial, daquelas que integram o orçamento da seguridade social e o da educação, que conta com recursos vinculados. Com o golpe de 2016 e a ascensão ao poder de Michel Temer, a política neoliberal ortodoxa ganhou força no país, particularmente a adoção do receituário das medidas de austeridade.

Clara ^{Mattei (2023)} apresenta uma tese instigante sobre austeridade no recente livro traduzido para o português A ordem do capital: como economistas inventaram a austeridade e abriram o caminho para o fascismo. Ela entende que austeridade é uma política que acompanha o capitalismo desde as primeiras décadas do século XX, advertindo que, ao longo da história, onde há capitalismo advém a crise. A autora argumenta que as políticas de austeridade vêm se mostrando eficazes no isolamento das hierarquias capitalistas contra governos que pretendem algum tipo de mudança na ordem do capital.

Para ^{Mattei (2023)}, a austeridade não é apenas na política fiscal. A autora defende que, ao longo da história, se articulam as austeridades fiscal, monetária e industrial. No primeiro caso, a austeridade fiscal chega na forma de tributação regressiva e com cortes nos gastos públicos, principalmente com as políticas sociais de saúde e educação, ditas pelos economistas neoliberais como improdutivas. A austeridade monetária tem como cerne a “eliminação do controle direto do Estado sobre a emissão do papel-moeda” (^{Mattei, 2023}, p. 215-216), cujo ponto nodal é a chamada independência do Banco Central, a exemplo do que foi feito no Brasil. Em síntese, para Mattei (2023, p. 218), “austeridade monetária e austeridade fiscal eram dois lados da mesma moeda que funcionavam de forma recíproca”, sendo determinantes para a retomada da acumulação do capital. A chamada austeridade industrial constitui-se em um conjunto de medidas de privatização e controle da força de trabalho com enfraquecimento dos sindicatos e das suas lutas por melhores condições de vida e salário. A “austeridade – tanto em sua forma material de política coercitiva quanto em sua forma teórica como conjunto de produção de consenso – repudiou as conquistas revolucionárias dos trabalhadores” (^{Mattei, 2023}, p. 193).

No contexto brasileiro, ^{Dweck, Silveira e Rossi (2018)} definem a “austeridade como uma política de ajuste da economia fundada na redução dos gastos públicos e do papel do Estado em suas funções de indutor do crescimento econômico e promotor do bem-estar social”. Para os autores, o Brasil adentrou na era da austeridade de forma estrutural com a aprovação da EC nº 95 no governo do presidente Michel Temer.

Durante o governo Temer ocorreu uma exasperação da investida do capital contra os direitos sociais, notadamente a garantia dos recursos vinculados e dos gastos mínimos obrigatórios com as políticas de saúde e educação. Assim, o Novo Regime Fiscal (NRF)/EC nº 95/2016 impossibilita a garantia dos recursos orçamentários na forma desenhada na CF de 1988, pois congela as despesas primárias do governo (limitando-as à correção pela inflação⁴), isto é, os gastos correntes, excetuando o pagamento dos juros da dívida pública por 20 anos.

De acordo com norma estabelecida no NRF (EC nº 95), “os gastos públicos não vão acompanhar o crescimento da renda e nem da população, em um país cujo gasto per capta ainda é muito baixo” (^{Dweck; Silveira; Rossi, 2018}, p. 48).

Algumas pesquisas foram publicadas acerca das consequências do NRF nos gastos sociais. No caso da educação, ^{Mendlovitz (2016)} destaca que o artigo 212 da CF determina que, anualmente, a União aplique em despesas com MDE no mínimo 18% da receita líquida de impostos, como já destacado anteriormente. As estimativas calculadas pelo autor comparam o gasto mínimo obrigatório com educação de 18% da receita líquida à metodologia determinada pela EC nº 95. O autor demonstra, nas suas estimativas, que, caso a regra do NRF tivesse sido aplicada em 2010, com vigência a partir de 2011, “haveria redução dos recursos aplicados à educação de tal modo que nem a aplicação efetiva em MDE atingiria o piso constitucional de 18% estabelecido pelo caput do art. 212, exceto em 2016” (^{Mendlovitz, 2016}, p. 3).

A vinculação do orçamento da educação perde sentido com o teto de gastos, inviabilizando o alcance do PNE, aprovado pela Lei nº 13.005/2014, que determina diretrizes, metas e estratégias para a política educacional do Brasil no período de 2014 a 2024.

O artigo 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias na CF de 88, inserido pela EC nº 95, é taxativo ao afirmar que os recursos destinados à educação, com base na Lei Orçamentária Anual de 2018, seguirão a regra geral estabelecida para as despesas primárias – uma correção limitada ao IPCA, portanto, e não mais aquela disposta no caput do artigo 212 da Carta Magna.

Pela EC nº 95, o orçamento mínimo para a educação na esfera da União para os próximos 20 anos será de 18% da receita líquida de impostos de 2017 reajustados pelo IPCA. Logo, na prática, o piso da educação ficará congelado com base no orçamento de 2017. Com isso, “ao comparar a regra antiga com o mínimo estipulado pela EC 95, percebe-se que o piso previsto por ele é um piso deslizante” (^{Rossi et al., 2019}, p. 11). Ou seja, com o passar dos anos, a aplicação mínima de recursos orçamentários na educação cai em termos proporcionais das receitas e do PIB, conforme ^{Rossi et al. (2019)}, de 18 para 15,7%, nos dez primeiros anos de vigência da nova regra fiscal, e para 12,6% das receitas líquidas de impostos, no fim do último ano da EC nº 95.

Em pesquisas anteriores (^{Salvador, 2020a}; 2020b), com dados das funções orçamentárias coletadas no sistema SIGA Brasil, observaram-se os efeitos deletérios da EC nº 95 sobre os gastos sociais. O montante do orçamento pago (fiscal mais seguridade social, excetuando a rolagem dos títulos da dívida pública) teve um pequeno acréscimo real de 2,6% acima do IPCA, nos anos de 2016 a 2019. Mas o conjunto das diversas funções orçamentárias garantidoras dos direitos sociais ficou com suas dotações congeladas ou reduzidas no período em tela.

A EC 95 sepulta a vinculação dos recursos obrigatórios, no âmbito da União, para educação e saúde a partir de 2018. Por exemplo, é o fim da vinculação de 18% dos impostos para educação. O orçamento federal da educação, em 2019, ficou, pela primeira vez desde 2016, abaixo de R$ 100 bilhões pagos. No período de 2016 a 2019, apresenta uma perda real de 12,57%, saindo de R$ 112,71 bilhões para R$ 98,54 bilhões no ano passado, como consequência direta dos cortes nos recursos orçamentários das instituições federais de educação e o represamento dos concursos públicos na carreira de magistério de nível superior

(^{Salvador, 2020b}, p. 5).

De fato, a emenda do teto de gastos viabilizou o congelamento das despesas primárias e a canalização de recursos orçamentários de forma prioritária para o pagamento das despesas financeiras, com juros, encargos e amortização da dívida pública. Assim, os orçamentos fiscal e da seguridade social tiveram crescimento real de apenas 2,6% acima da inflação mensurada pelo IPCA. Com isso, no período de 2016 a 2019, a pesquisa de ^{Salvador (2020a)} demonstra que, no tocante ao pagamento de juros e encargos da dívida pública, as despesas pagas cresceram 8,5% a mais que o montante do orçamento pago, isto é, incremento real de 22,57%, no período em tela.

A Tabela 1 apresenta a evolução da função orçamentária 12 – educação – no orçamento geral da União, no período de 2015 a 2023, em valores deflacionados pelo IPCA, em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2023. Os dados da tabela excluem a parte contábil da rolagem da dívida pública e compara os valores autorizados na Lei Orçamentária Anual⁵ com os valores pagos no respectivo ano, excluindo os restos a pagar pagos⁶. Adotou-se, assim, o critério de análise da execução orçamentária das dotações previstas no próprio ano da execução da Lei Orçamentária Anual⁷.

Tabela 1
Evolução da função orçamentária educação e do orçamento da União, em valores deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2023.

	Função orçamentária 12 – Educação						Orçamento fiscal + Orçamento da seguridade social						Participação da função Educação
Ano	Aut.	Pago	Exe %	Var %			Aut.	Pago	Exe %	Var %			Aut.	Pago
2015	192,02	147,82	76,98	-	-		3.655,10	2.829,02	77,40	-	-		5,25	5,23
2016	165,67	143,49	86,61	-13,73	-2,93		3.371,29	2.891,73	85,78	-7,76	2,22		4,91	4,96
2017	164,04	145,10	88,45	-0,98	1,12		3.673,27	2.874,02	78,24	8,96	-0,61		4,47	5,05
2018	157,48	131,69	83,62	-4,00	-9,24		3.423,17	2.990,46	87,36	-6,81	4,05		4,60	4,40
2019	157,23	125,46	79,79	-0,16	-4,73		3.452,48	2.966,78	85,93	0,86	-0,79		4,55	4,23
2020	140,86	112,13	79,61	-10,41	-10,62		4.361,28	3.579,98	82,09	26,32	20,67		3,23	3,13
2021	146,22	117,00	80,02	3,81	4,35		3.541,52	2.724,28	76,92	-18,80	-23,90		4,13	4,29
2022	143,58	121,50	84,62	-1,80	3,84		3.479,30	2.930,26	84,22	-1,76	7,56		4,13	4,15
2023	159,13	135,44	85,12	10,82	11,48		3.673,86	3.049,07	82,99	5,59	4,05		4,33	4,44

• 1) Exclui a rolagem da dívida pública; 2) Exclui os restos a pagar pagos. Fonte: Elaboração própria com base em Siga Brasil.

As informações da Tabela 1 revelam os efeitos devastadores no desmonte do orçamento federal da educação sob a batuta da EC nº 95. Antes da entrada em vigor da EC nº 95, em 2015, o orçamento da função orçamentária 12 – educação –, mesmo com dificuldades econômicas e políticas do segundo governo da presidenta Dilma, teve um valor autorizado de R$ 192,02 bilhões e valores pagos de R$ 147,82 bilhões, a preços de dezembro de 2023, deflacionados pelo IPCA. Destaca-se na Tabela 1 que a execução da orçamentária da função educação na Lei Orçamentária Anual do próprio ano não consegue ao longo da série histórica ficar acima de 90% do pagamento das dotações autorizadas.

Em termos de valores autorizados e pagos, a partir de 2017, com efeitos da EC nº 95, observou-se um decréscimo constante do orçamento da educação até 2022, sendo recomposto, apenas em parte, em 2023, já no governo Lula e sob o fim dos efeitos da EC nº 95. O montante da função orçamentária caiu de R$ 165,17 bilhões, em valores autorizados, em 2016, para R$ 143,58 bilhões, em 2022. Isto é, houve um decréscimo real de 13,33%, ou perda de R$ 22 bilhões nos valores autorizados, já deflacionados pelo IPCA (Tabela 1). Em 2023, começou uma recuperação do orçamento da educação, mas ainda em valores insuficientes em relação ao montante existente antes da EC nº 95, conforme revelam os dados da Tabela 1.

As implicações da EC nº 95 sobre o orçamento da educação levaram à perda relativa dessa política pública sobre o montante autorizado e pago do orçamento fiscal e da seguridade social no âmbito da União.

Em 2015, a função orçamentária educação respondia por 5,23% do orçamento, reduzindo sua participação para 4,15%, em 2022. Convém ressaltar que nos anos de 2020 e 2021 os dados orçamentários estavam impactados pelo chamado “orçamento de guerra” autorizado pela EC nº 106/2020, que instituiu Regime Extraordinário Fiscal, Financeiro e de Contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente da pandemia relativa à Covid-19. A EC nº 106 permitiu a separação do orçamento e dos gastos realizados para o combate à pandemia de coronavírus (Covid-19) do orçamento geral da União (fiscal, da seguridade social e de investimentos), de acordo com ^{Salvador (2020a)}. Com isso, os dados da Tabela 1 revelam que a função educação não foi priorizada no recebimento de recursos para organização do ensino remoto durante a pandemia de Covid-19.

Em 2021, o orçamento federal da educação teve sua pior participação no montante do orçamento pago (fiscal e seguridade social), apenas 3,13%, conforme a Tabela 1.

A Tabela 2 apresenta o comportamento do orçamento da educação no período de 2015 a 2023 por subfunções orçamentárias, em valores atualizados pelo IPCA, a preços de dezembro de 2023.

De acordo com a Tabela 2, a única subfunção que apresentou crescimento real no período de 2015 a 2022, tanto em valores autorizados como em valores pagos, foi a transferência da educação básica, que teve crescimento real de 50,56 e 68,03%, respectivamente. O principal motivo a explicar esse comportamento diferenciado em relação às outras subfunções vinculadas à educação foi a aprovação da ^{EC nº 108/2020}. O escopo principal da emenda constitucional em tela foi o aperfeiçoamento do Fundeb, com a sua transformação em um fundo permanente de custeio da educação básica. Cabe destacar que 90% dos recursos do Fundeb vêm de impostos arrecadados pelos estados e municípios. Os outros 10% do fundo tem origem nos repasses do governo federal, que foram excluídos da regra do teto de gastos (EC nº 95/2016)⁸. A Tabela 2 mostra um crescimento progressivo da subfunção transferência da educação básica a partir de 2021, alcançando já no terceiro governo Lula o valor pago de R$ 36,10 bilhões (2023).

Tabela 2
Orçamento autorizado e pago da educação no orçamento da União.

Ano	Ensino superior			Ensino profissional			Educação básica			Transferência para educação básica			Serviços financeiros			Outras subfunções
	Aut.	Pago		Aut.	Pago		Aut.	Pago		Aut.	Pago		Aut.	Pago		Aut.	Pago
2015	57,37	49,45		23,47	16,88		15,38	6,72		26,71	20,22		27,68	23,25		41,42	31,29
2016	50,60	44,52		18,34	15,42		10,19	6,41		22,81	19,91		28,20	25,71		35,54	31,51
2017	49,24	43,72		17,37	15,06		11,53	5,63		21,96	20,27		28,39	27,77		35,55	32,65
2018	47,46	40,84		17,10	14,14		8,89	6,26		21,66	21,10		24,45	15,82		37,92	33,53
2019	47,35	40,38		17,56	14,33		12,35	5,36		25,96	21,66		16,46	11,88		37,55	31,84
2020	43,98	37,06		16,66	13,60		8,16	3,83		23,36	17,92		11,28	6,48		37,41	33,24
2021	40,62	35,10		16,01	13,25		11,83	4,46		31,07	25,83		10,33	5,35		36,36	33,02
2022	38,79	33,68		15,34	12,97		9,64	6,86		40,21	33,98		6,12	4,42		33,48	29,59
2023	41,74	35,45		16,54	13,44		10,03	7,32		42,87	36,10		5,02	4,23		42,92	38,91
Var. 15–22	-32,38%	-31,90%		-34,65%	-23,15%		-37,29%	1,95%		50,56%	68,03%		-77,89%	-80,99%		-19,17%	-5,44%
Var. 15–23	-27,24%	-28,32%		-29,52%	-20,39%		-34,75%	8,82%		60,50%	78,52%		-81,86%	-81,81%		3,62%	24,34%

• 1) Exclui a rolagem da dívida pública; 2) Exclui os restos a pagar pagos; 3) valores deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, a preços de dezembro de 2023. Fonte: Elaboração própria com base em Siga Brasil.

Os dados também revelam queda expressiva na subfunção serviços financeiros de 80,99% (Tabela 2), no período de 2015 a 2022, como reflexo das mudanças na concessão do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), que foi alterada somente em julho de 2022, já sob cenário das novas eleições presidenciais.

A Tabela 2 mostra que na série histórica a subfunção ensino superior, que representava 39,96% dos recursos da função educação (vide Tabela 1), em 2015, portanto, antes da EC nº 95/2016, decresceu para 27,02%, em 2022 (Tabela 2), em valores autorizados e deflacionados pelo IPCA. ^{Amaral e Ferreira de Oliveira (2023)}, com base no relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE, publicado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), em que há estatísticas dos recursos aplicados no período 2015–2020, apontam que as universidades federais não foram priorizadas pelo governo federal, sequer obtiveram a correção dos seus orçamentos pelo IPCA.

Para subsidiar o debate acerca do financiamento da educação, é fundamental analisar as chamadas renúncias tributárias, que abastecem o setor privado da educação. Como destaca ^{Amaral (2023, p. 17)}, “o volume de recursos públicos que se dirigem ao setor privado, não só para o educacional, mas em todas as vertentes privadas presentes na sociedade, atingem valores impressionantes”. O autor chama a atenção para os recursos canalizados para o Sistema S como um todo e as renúncias do Imposto de Renda de Pessoa Física. Assim,

[...] associadas às despesas com educação atingiram valores médios anuais, no período de 2015 a 2020, da ordem de R$ 26,3 bilhões, o que equivale a 28,1% dos valores aplicados na educação pública pela esfera federal, onde constam os recursos aplicados pelas 69 Universidades Federais e 38 Institutos Federais brasileiros. [...] Pode concluir que um valor entre R$ 30,8 bilhões, 18% do montante de impostos, vinculação mínima na esfera federal, e R$ 42,8 bilhões, 25% do montante de impostos, vinculação mínima nas esferas subnacionais, foi retirado da educação por esta enorme renúncia tributária. Conclui-se, portanto, que uma diminuição da renúncia tributária poderia elevar substancialmente o volume de recursos a serem aplicados em educação

(^{Amaral, 2023}, p. 17).

A Tabela 3 apresenta a evolução dos gastos tributários (renúncias fiscais) na função educação no orçamento federal, com base nos relatórios de estimativas de bases efetivas realizadas pela RFB (2023) e que acompanham as peças orçamentárias anuais. Os dados do período de 2015 a 2023 estão em R$ bilhões e deflacionados pelo IPCA, a preços de dezembro de 2023.

Tabela 3
Gastos tributário Educação: bases efetivas. Valores em R$ bilhões deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, a preços de dezembro de 2023.

Modalidade de gasto	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Creches e pré-escolas	0,01	0,01	0,01	0,03	-	-	-	-	-
Despesas com educação	6,78	5,88	5,79	5,58	5,35	4,56	4,60	4,98	5,20
Doações a instituições de ensino e pesquisa	0,12	0,06	0,10	0,07	0,07	0,07	0,07	0,07	0,07
Entidades filantrópicas	5,49	4,85	4,69	3,47	3,56	3,53	3,56	3,85	4,03
Entidades sem fins lucrativos – educação	6,93	6,06	5,92	4,79	4,52	4,53	4,93	5,04	5,08
Livros	-	1,33	-	-	-	-	-	-	-
Livros, jornais e periódicos	-	0,04	-	-	-	-	-	-	-
Programa Universidade para Todos	3,94	3,27	3,36	3,56	2,92	2,98	3,24	3,31	3,34
Transporte escolar	0,19	0,27	0,16	0,11	0,05	0,04	0,05	0,05	0,05
Total da educação	23,45	21,78	20,03	17,61	16,47	15,72	16,46	17,30	17,77

• Fonte: Elaboração própria com base em Demonstrativo de Gastos Tributários (Receita Federal do Brasil).

Os chamados gastos tributários implicam a outorga de benevolentes incentivos fiscais – denominados na literatura técnica de gastos tributários – a empresas, sem o acompanhamento democrático da sociedade nem compensações sociais. Os gastos tributários abocanham parcela de recursos que deveriam ser destinados aos fundos de participação dos estados e dos municípios, que são compostos das receitas dos impostos federais. A consequência das políticas de desoneração tributária, após 2010, é a perda de orçamento potencial para as políticas de educação e saúde nos entes subnacionais. Ademais, como apontado por ^{Salvador (2015)}, as desonerações tributárias também foram realizadas com a redução da arrecadação das contribuições sociais, afetando o financiamento do orçamento da seguridade social.

A Tabela 3 mostra que as renúncias tributárias na modalidade de gastos tributários na função orçamentária educação alcançaram o valor de R$ 17,77 bilhões, o que equivale a 13,12% do montante dos recursos destinados ao orçamento da União em 2023 e pagos por este (vide Tabela 1). A maior renúncia tributária encontra-se na modalidade despesas com educação, que são as desonerações do Imposto de Renda de Pessoa Física, com o montante de R$ 5,20 bilhões (42,39% do total dos gastos tributários – educação). Trata-se de uma transferência do fundo público ao setor privado de educação. Isso possibilita que “o contribuinte obtém por pagar sua própria instrução e de seus dependentes, na educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação superior e educação profissional que se dirige, também, ao setor privado”, conforme Amaral (2023, p. 7).

Pela Tabela 3, notam-se os expressivos valores de gastos tributários, em 2023, com o Programa Universidade Para Todos, no montante de R$ 3,34 bilhões, e as renúncias tributárias com as entidades filantrópicas e entidades sem fins lucrativos – educação, no montante de R$ 9,11 bilhões. Esses resultados reforçam as formas de privatização da gestão da educação e da oferta educacional e currículo, ampliando-se as modalidades de subsídio público à oferta privada na política educacional (^{Adrião, 2018}).

Como assevera ^{Amaral (2023, p. 17)}:

O processo de priorização dos recursos públicos para a educação pública passa, entretanto, por uma luta maior, que é o da direção a ser dada aos recursos dos impostos, taxas e contribuições arrecadados da população, se para a vertente social ou para a vertente do mundo do capital. Esta luta é permanente em uma sociedade capitalista e, em geral, é desfavorável ao lado social pelo domínio do capital sobre os parlamentos, poderes executivo e judiciário, exercido por diversos setores da sociedade.

Diante disso, as desonerações de tributos e os incentivos fiscais são um escopo de medidas legais de financiamento de políticas públicas econômicas e sociais consagradas por redução da arrecadação tributária do fundo público, normalmente a favor de empresas lucrativas ou ainda das chamadas organizações sociais (^{Salvador, 2015}). Assim, o Estado em nome de determinada política fiscal acaba por afetar diretamente os recursos planejados para a garantia dos direitos sociais.

Novo Arcabouço Fiscal e as Ameaças ao Orçamento da Educação

A proposta do PLP nº 93/2023, convertida na LCP nº 200/2023, o chamado NAF, veio para substituir o malfadado teto de gastos e cumpre as determinações constitucionais negociadas no Congresso Nacional na transição para o novo governo do presidente Lula. Como destaca ^{Salvador (2024)}, a proposta não foi, em nenhum momento, discutida com a classe trabalhadora nem com os movimentos sociais e sindicais. Os interlocutores preferenciais do Ministério da Fazenda, para além do Congresso Nacional, foram a Federação Brasileira de Bancos (Febraban), a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) e os representantes do mercado financeiro.

Pode-se afirmar que é uma iniciativa para blindar a economia do debate político na esfera pública, pois “por meio dos instrumentos de política econômica é possível ajudar o capital para que seu trânsito pelo ciclo seja mais fluido e favorável às suas necessidades”, conforme (^{Osorio, 2012}, p. 27).

A LCP nº 200/2023 tem como objetivo a instituição do RFS visando garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, conforme seus formuladores. O RFS será válido somente para receitas e despesas primárias dos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. Assim, já no início da lei, fica evidente que os limites estabelecidos são restritos aos gastos sociais do governo, e não aos gastos com juros e encargos da dívida pública (^{Salvador, 2024}).

Para ^{Alencar Junior (2024, p. 21)}:

Como o Estado não é imparcial e utiliza o fundo público para reproduzir o capital e a força de trabalho, buscando regular o equilíbrio instável entre as classes, mas mantendo a dominação de classe, a estabilidade macroeconômica da dívida pública proposta pelo Regime Fiscal Sustentável (RFS) ou, como popularmente conhecido, Novo Arcabouço Fiscal (NAF) serve, prioritariamente, aos interesses de quais classes e frações de classe no Brasil? A sustentabilidade da dívida pública baseada apenas no controle da despesa primária beneficiará a fração da burguesia financeira ou a classe trabalhadora no terceiro governo Lula?

A LCP nº 200/2023, ainda que mais suave que a EC nº 95, vai na contramão da reconstrução de um Estado social, pois é inibidor da expansão dos gastos, principalmente dos gastos discricionários do orçamento público, o que pode impedir o avanço de gastos não obrigatórios, incluindo na política de educação. Para tanto, a nova lei estabelece mecanismos que inibem o crescimento dos gastos sociais no mesmo patamar da evolução das receitas públicas.

O primeiro mecanismo previsto na lei estabelece que as despesas primárias, que englobam os gastos sociais do governo federal, ficam limitadas a 70% das receitas. O outro instrumento é que o crescimento real (acima do IPCA) não pode ser superior a 2,5% ao ano e ser de no mínimo 0,6%. Esses instrumentos são imbricados com as metas de superávit primário, conforme disposto na LCP nº 200/2023.

Em prazo mais longo que o do antigo teto de gastos, o NAF vai enfrentar a mesma questão, pois os gastos constitucionais com benefícios previdenciários e a retomada dos pisos constitucionais de educação e saúde vão crescer mais que as despesas discricionárias limitadas pelas novas regras. Essas despesas discricionárias serão as primeiras a sofrer o contingenciamento de recursos, mesmo englobando uma parcela importante dos gastos sociais, que são imprescindíveis para a garantia dos direitos sociais determinados no art. 6º da CF. Ainda, em caso de dificuldades no cumprimento das metas fiscais, poderão ser restritos os reajustes do salário mínimo, repercutindo em benefícios da seguridade social (piso previdenciário e Benefício de Prestação Continuada da assistência social), além da recomposição salarial dos servidores públicos federais. A LCP nº 200/2023 pode trazer riscos aos gastos mínimos obrigatórios com saúde e educação.

Essas duas políticas, com o fim da EC nº 95, retornaram aos pisos constitucionais que determinam, no caso da União, a obrigação de aplicar 15% da receita corrente líquida em saúde (art. 198 da CF) e 18% das receitas oriundas de impostos na educação (art. 212 da CF).

A ameaça aos pisos constitucionais de saúde e educação reside no fato de que essas duas políticas sociais vão acompanhar integralmente a variação das receitas governamentais, enquanto as demais despesas primárias ficarão limitadas a 70% da arrecadação primária. Essa situação levou o secretário do Tesouro Nacional Rogério Ceron a afirmar, em entrevista ao portal de notícias G1 (^{Martello; Sant’Ana; Lima, 2023}), que o governo prepara uma PEC para alterar a atual regra de correção dos pisos com saúde e educação, a partir de 2025, para torná-la mais adequada ao arcabouço fiscal.

A equipe econômica vem realizando manifestações pela imprensa sobre a necessidade de rever os pisos constitucionais da saúde e da educação para não comprometer o cumprimento das regras fiscais sem estabelecer um diálogo público direto com as áreas envolvidas, notadamente seus conselhos.

No dia 7 de abril de 2024, o jornal Folha de S.Paulo destacou a intenção do Ministério da Fazenda de acabar com a determinação constitucional dos pisos mínimos obrigatórios com educação e saúde (^{Tesouro Nacional, 2023}). De acordo com o documento do próprio ^{Tesouro Nacional (2023)}, ocorreria redução drástica de recursos nas duas áreas, podendo alcançar um montante entre R$ 190 bilhões e R$ 504 bilhões, nos anos de 2025 a 2033. Do ano de 2033 em diante, a perda seria estabilizada em até R$ 131 bilhões por ano.

O Ministério da Fazenda lança “balões de ensaio” para testar a viabilidade da proposta, sem assumir o desgaste que ela poderia provocar. Em abril de 2023, o próprio ministro da Fazenda cogitou, em entrevista ao repórter Vinícius Torres ^{Freire (2023)}, “propor nova regra para gastos obrigatórios”. Em julho do mesmo ano, um relatório de projeções fiscais do Tesouro Nacional (vinculado a Fazenda) recomendava idêntica medida. Conjecturou-se que o governo enviaria, nos meses seguintes, uma proposta de emenda constitucional para viabilizar tal medida, mas o fato é que isso não aconteceu. Enfim, em março de 2024, novamente um relatório da Secretaria do Tesouro Nacional (no “boxe 5”) fez a defesa de forma expressa da limitação dos recursos orçamentários para educação e saúde (^{Tesouro Nacional, 2023}).

A pesquisa de ^{Baumgarten (2022)} demonstra que a função orçamentária da educação no orçamento da União foi fortemente impactada pela política de austeridade fiscal, com diminuição da alocação orçamentária nos anos de 2015 a 2021, indicando um desfinanciamento da política de educação e, portanto, a execução de seus programas e ações. A autora observa que a meta 12 do PNE, que trata dos recursos investidos em educação, poderá não ser alcançada no prazo de 10 anos, contados a partir de 2014, situação que pode tornar-se mais difícil caso se concretizem as intenções de incluir os gastos mínimos obrigatórios de educação e saúde na LCP nº 200/2023.

O Instituto de Estudos Socioeconômicos (2024) ao analisar o orçamento da União de 2023, já sob o comando do presidente Lula, destaca a evolução tanto dos recursos autorizados como daqueles pagos no Ministério da Educação (vide Tabelas 1 e 2 deste artigo). Mas adverte:

No entanto, a execução total não é garantida, devido às âncoras fiscais, a expectativa de receita que nem sempre se realiza como o esperado, além de inúmeros obstáculos, tais como a execução de programas descentralizados, que depende de outros entes da Federação. Por isso, precisamos ficar atentos e cobrar do governo a prioridade para o atendimento de crianças, adolescentes e jovens, como prevê a Constituição Federal

(^{Inesc, 2024}, p. 56).

A política de austeridade fiscal (como o NAF) pode inviabilizar a consecução das metas do PNE. ^{Amaral e Ferreira de Oliveira (2023)}, com base nos dados divulgados pelo Inep, revelam o quão distante o Brasil está de alcançar a meta 20, de valores equivalentes a 10% do PIB aplicados em educação. De acordo com os autores, será praticamente impossível atingir o percentual planejado, comprometendo assim a execução das diversas estratégias necessárias que elevariam os recursos financeiros aplicados em educação. O NAF não corrobora o cumprimento das metas nem das estratégias estabelecidas PNE para o período 2014–2024.

Considerações Finais

O fundo público, como um instrumento fundamental de financiamento do modo de produção capitalista, é disputado pelas classes sociais no âmbito do orçamento público, pois a alocação dos recursos é essencial para as políticas públicas, sejam econômicas, sejam sociais. Faz-se relevante frisar que a base de composição do fundo público advém de receitas obtidas, em grande parte, da tributação da classe trabalhadora, por meio de impostos diretos ou da tributação indireta sobre o consumo.

O orçamento público é uma importante arena de disputa das prioridades do Estado capitalista. Assim, as escolhas sobre os gastos e investimentos públicos não se limitam às decisões técnicas consagradas no ciclo orçamentário constitucional; são sobretudo escolhas políticas que espelham uma disputa de interesses das classes sociais. A forma de financiamento e o destino dos recursos do orçamento público afetam diretamente a vida dos cidadãos.

O orçamento público é determinante na operacionalização dos direitos do abstrato para o concreto. Logo, tratados internacionais, CF, leis, planos e políticas públicas só são possíveis de serem implementados e garantidores dos direitos dos trabalhadores por meio do orçamento público.

A estrutura de financiamento desenhada na CF de 1988 assegurou a vinculação orçamentária para a política de educação, contudo a garantia de recursos vinculados e dos gastos mínimos obrigatórios foi fragilizada ao longo das últimas três décadas por medidas de ajustes fiscais, ainda que tenham ocorrido conquistas importantes, como a implantação do Fundef e do Fundeb, mas que não foram suficientes para avanços em volume substancial de recursos para a educação.

Essa vinculação perdeu efeito com a EC nº 95, assim como a possibilidade do atingimento de metas do PNE aprovado em 2014, que determina diretrizes, metas e estratégias para a política educacional no Brasil entre os anos de 2014 e 2024, em destaque a Meta 20, de aplicar 10% do PIB no orçamento da educação. É preciso rever as renúncias tributárias, pois elas implicam uma transferência indireta de recursos do fundo público para o setor privado da educação, além do necessário enfrentamento das ameaças trazidas pelo NAF de rever os gastos mínimos com o orçamento da educação.

Uma das questões de fundo no debate do financiamento da educação é a disputa de projeto de Estado. Trata-se de um momento oportuno de alterar os rumos da condução econômica marcada pela austeridade fiscal que opera contra a reconstrução necessária do Estado social, sendo necessário pautar uma agenda de desenvolvimento socioeconômico, assegurando a educação pública e gratuita para todos. Assim, deve ser enfrentada a reprovação do Estado em sua atribuição de gestão do fundo público e garantidor dos direitos sociais, viabilizados pela implementação das políticas sociais. Essa situação é consequência de uma ideologia arraigada no senso comum que vê somente as relações sociais mercadológicas como forma de atender às necessidades humanas, não vislumbrando o horizonte para além do modo de produção capitalista.

Notas

• 1
  O sistema SIGA Brasil permite acesso aos dados do Sistema Integrado de Administração Financeira, Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, Sistema de Elaboração da Lei Orçamentária, Sistema de Informação das Estatais, Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal, além de diversas outras bases.
• 2
  Antes da DRU, em 1993, no início da formulação do Plano Real, foi criado o Fundo Social de Emergência, garantindo a desvinculação de 20% das contribuições sociais que deveriam ser exclusivas para financiar as políticas da seguridade social: previdência, saúde e assistência social. Nos anos subsequentes, com a mesma intenção, o nome do instrumento de desvinculação foi alterado para Fundo de Estabilização Fiscal. Nos anos 2000 passou a vigorar a DRU, que durou até 2023. Registra-se que com a EC nº 59/2009, já no segundo governo do presidente Lula, a DRU deixou de incidir na totalidade dos recursos federais da educação até a extinção do mecanismo sobre essa política, em 2011.
• 3
  ^{Castro (2007, p. 860)} adota o conceito de “Gasto Público Educacional (GPEdu), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor público no atendimento das necessidades e direitos educacionais e que corresponde ao custo de bens e serviços – inclusive bens de capital – e transferências, sem deduzir o valor de recuperação – depreciação e amortização dos investimentos em estoque ou recuperação do principal de empréstimos anteriormente concedidos”.
• 4
  A EC nº 95 determinou para o orçamento de 2017 que a despesa primária paga em 2016, adicionados os restos a pagar pagos e demais operações que impactam o resultado primário, será majorada no limite de 7,2% e para os orçamentos seguintes o valor do limite será relativo ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do IPCA, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
• 5
  Consideram-se os valores autorizados a dotação inicial do orçamento aprovado na lei orçamentária com os montantes adicionados ou subtraídos ao longo do exercício orçamentário.
• 6
  Restos a pagar são despesas empenhadas, pendentes de pagamento na data do encerramento do exercício financeiro (31 de dezembro de cada ano). Essas despesas são inscritas contabilmente, como obrigações a serem pagas em exercícios subsequentes, constituindo a chamada dívida flutuante (^{Piscitelli; Timbó, 2019}).
• 7
  No critério da execução financeira, ou seja, não somente orçamentária, incluem-se todos os pagamentos ocorridos no ano, mesmo os relativos às despesas dos anos anteriores.
• 8
  Ademais, a nova emenda constitucional aumentou de 10 para 23% a participação da União no fundo. O percentual aumentará de forma gradual da seguinte maneira: em 2021 será de 12%, passando para 15% em 2022; 17% em 2023; 19% em 2024; 21% em 2025; e chegando a 23% em 2026.

• Esta pesquisa tem financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e está vinculada à bolsa de produtividade em pesquisa do projeto “A configuração do fundo público e o financiamento das políticas sociais no capitalismo dependente brasileiro”.

Referências

• ¹ ADRIÃO, T. Dimensões e formas da privatização da educação no Brasil: caracterização a partir de mapeamento de produções nacionais e internacionais. Currículo sem Fronteiras, São Paulo, v. 18, n. 1, p. 8-28, 2018.
• ² ALENCAR JUNIOR, O. Novo arcabouço fiscal: regime fiscal sustentável para o capital e destrutivo para o trabalho. Argumentum, Vitória, v. 16, n. 1, p. 20-29, 2024. https://doi.org/10.47456/argumentum.v16i1.44445
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• ⁴⁰ TESOURO NACIONAL. Relatório de projeções fiscais Brasília: Tesouro Nacional, 2023.

• Editora de seção: Ivany Pino https://orcid.org/0000-0001-6227-972X

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  13 Dez 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  16 Maio 2024
• Aceito
  09 Jul 2024