EDUCAÇÃO SUPERIOR A DISTÂNCIA NO BRASIL: FLEXIBILIZAÇÃO REGULATÓRIA, EXPANSÃO E PRIVATIZAÇÃO

DISTANCE HIGHER EDUCATION IN BRAZIL: REGULATORY FLEXIBILITY, EXPANSION, AND PRIVATIZATION

EDUCACIÓN SUPERIOR A DISTANCIA EN BRASIL: FLEXIBILIZACIÓN NORMATIVA, EXPANSIÓN Y PRIVATIZACIÓN

RESUMO

O processo de crescente expansão e privatização no campo da educação superior assume desdobramentos complexos em suas dinâmicas, em particular no que concerne à materialização da educação a distância (EaD), com destaque para o complexo processo de flexibilização regulatória demandada pelo setor privado e, nesse contexto, para a lógica adotada pelo governo federal de secundarização do Plano Nacional de Educação (PNE). Esse movimento de naturalização da flexibilização normativa vai acelerar o processo de expansão privada da EaD na educação superior, como evidenciado nos indicadores educacionais, articulada à ausência de parâmetros efetivos de qualidade. Compreender e deslindar esse complexo processo é o objetivo deste artigo.

Palavras-chave
Educação a distância; Políticas de educação superior; Flexibilização regulatória; Privatização; Financeirização

ABSTRACT

The process of increasing expansion and privatization in the field of higher education is characterized by complex dynamics, particularly concerning the materialization of distance education (DE), with emphasis on the intricate process of regulatory flexibilization demanded by the private sector, which has led to the logic adopted by the federal government of sidelining the National Education Plan (PNE). The naturalization of regulatory flexibility will accelerate the process of private expansion of distance education in higher education, as evidenced by the educational indicators, combined with the absence of effective quality parameters. This article aims to understand and unravel this process.

Keywords
Distance education; Higher education policy; Regulatory flexibility; Privatization; Financialization

RESUMEN

El proceso de creciente expansión y privatización en el campo de la educación superior tiene una dinámica compleja, particularmente en lo que se refiere a la materialización de la educación a distancia (EAD), con énfasis en el complejo proceso de flexibilización regulatoria exigido por el sector privado y, en este contexto, la lógica adoptada por el gobierno federal de dejar de lado el Plan Nacional de Educación (PNE). Esta naturalización de la flexibilización regulatoria acelerará el proceso de expansión privada de la educación superior a distancia, como lo demuestran los indicadores educacionales, combinado con la ausencia de parámetros efectivos de calidad. Entender y desentrañar este complejo proceso es el objetivo de este artículo.

Palabras-clave
Educación a distancia; Políticas de educación superior; Flexibilidad normativa; Privatización; Financiarización

Introdução

Consubstanciada em análises de Dourado, Moraes e Rosselini (2020), a periodização do crescimento e a expansão da educação superior a distância no país podem ser classificadas em três momentos: o primeiro, de sua estruturação como modalidade da educação, envolvendo o período de 1996 a 2006, tendo como recorte a aprovação da modalidade a distância na Lei de Diretrizes e Bases – LDB (Brasil, 1996) (Art. 80) e o processo de credenciamento de instituições de educação superior para a oferta de cursos de graduação; o segundo, de busca por sua institucionalização entre 2007 e 2015 e o crescimento da oferta pública e privada de cursos de graduação por meio de educação a distância (EaD); e o terceiro, a partir de 2016, com um processo de naturalização da flexibilização normativa pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC) e Conselho Nacional de Educação (CNE) e um crescimento intenso da oferta privada da educação a distância nessa modalidade.

É importante situarmos análises e proposições esparsas no sentido de rediscussão do cenário de flexibilização normativa efetivado a partir de 2022 pelo MEC e por outros setores, incluindo o CNE¹. Outra importante iniciativa, organizada pelo Fórum Nacional de Educação, foi a realização da Conferência Nacional de Educação – 2024 (Conae 2024). Como ativo político dessa conferência, além dos processos mobilizatórios de discussão e deliberação que nortearam as diversas etapas, temos o Documento Final da Conae 2024, em que a temática é tratada em vários eixos, sinalizando, entre outros, limites no tocante à flexibilização regulatória, qualidade e necessidade de estabelecimento de novos marcos de regulação, e à instituição de padrões de qualidade. Conforme consta do Documento Final da Conae 2024, é preciso:

1.18. Regulamentar, monitorar, avaliar e fiscalizar a qualidade da educação superior privada, por meio de políticas de Estado e de gestão do MEC. No SNE, acompanhar a oferta da educação a distância (EAD) - especialmente os cursos voltados à formação de profissionais da educação básica e da educação superior - e da pós-graduação, inclusive no que tange ao ensino e à pesquisa, estabelecendo critérios para sua expansão, oferta de vagas e qualidade na formação discente. Realizar, também, avaliações periódicas do seu desempenho - de acordo com a legislação, os parâmetros previstos na educação superior pública e as diretrizes do Ministério da Educação e do Conselho Nacional da Educação -, de modo a construir um sistema integrado da educação superior no país, com o desenvolvimento de programas, com ênfase em questões sociais, complementando com o estabelecimento de parcerias entre secretarias de cultura, saúde, educação, assistência social, entre outras, a fim de garantir a intersetorialidade no país

(Brasil, 2024a, p. 55).²

Cabe-nos ressaltar, contudo, que esses momentos de crescimento e expansão não podem ser vistos como lineares e estanques. Antes, são expressões de movimentos macro que envolvem toda a educação superior, no contexto das relações sociais mais amplas, bem como na sua relação entre a oferta pública e privada, na defesa da educação como um direito ou mercadoria e, ainda, em movimentos de regulação e regulamentação – mas também de desregulamentação, sobretudo em articulação com os fundos de investimentos e empresas de private equity mundializadas, parte delas com abertura de capital na bolsa de valores e na forma de sociedades anônimas.

No período em tela, se, por um lado, se avança na definição da EaD como modalidade da educação (Lei n. 9.394/1996) (Brasil, 1996), na definição de referenciais de qualidade da educação superior a distância (Brasil, 2007) e na regulamentação dos processos de gestão e de avaliação da modalidade – Resolução CNE/CES n. 1/2016 (Brasil, 2016) –, buscando assegurar a qualidade da educação ofertada; por outro lado, em pouco tempo, desregulamentam-se e flexibilizam-se as condições para sua oferta – Decreto n.º 9.057/2017 (Brasil, 2017a) –, e registra-se a secundarização desses parâmetros efetivos de qualidade. Isso ocorre ao se alterar a lógica em construção para a demandada autorregulação por segmentos do ensino superior privado, em um cenário de oferta hegemonicamente privada, sob um nexo da EaD como mercadoria em um campo de disputa da área educacional, a partir dos desdobramentos das macropolíticas de financeirização. A despeito do quadro expansionista e da financeirização da EaD, que se desenham na política educacional brasileira, predominantemente sem qualidade, temos, por outro lado, que destacar uma força contra-hegemônica no campo das experiências exitosas desenvolvidas, sobretudo por universidades públicas e comunitárias, com realce para o Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), a ser aperfeiçoado e consolidado. Todavia, o que tem se sobressaído no campo são experiências da EaD como mercadoria em um terreno da financeirização que, nos últimos anos, envolveu uma tentativa de transformar todas as esferas de nossa vida em um bem financeiro.

A lógica que orienta a financeirização é estrutural e impacta todas as áreas, inclusive a educação. Todavia, esse processo não é linear, sendo, paradoxalmente, marcado por especificidades e reciprocidades. A financeirização, por meio de vários mecanismos e processos, interligada a novos processos de governança, objetiva a naturalização da apropriação do fundo público pelo setor privado.

Há um discurso de naturalização da presença do setor privado competindo e prestando serviços nos espaços públicos. Nesse caso, não só o recurso público passa a ser disputado no campo do mercado, mas, acima de tudo, as finalidades e dinâmicas formativas do projeto de educação. É um cenário em que a presença de atores do setor financeiro e das agências de captação de recursos estão cada vez mais atuantes nos diferentes níveis de gestão da educação pública. Há, portanto:

Uma transformação significativa do papel social da educação: de uma instância formada com fundos públicos e implementando principalmente os objetivos da sociedade, a educação está se tornando uma área em que o conteúdo, as formas e os objetivos são formados principalmente por instituições financeiras privadas

(Bock, 2012, p. 9).

Educação a Distância: Flexibilização Regulatória e Expansão

O processo expansionista da educação superior na última década no Brasil foi significativo e se complexificou – articulado aos macroprocessos de financeirização aliados ao golpe de 2016 e seus desdobramentos no campo educacional –, com destaque para a flexibilização regulatória, especialmente no que concerne à EaD como modalidade educacional, acarretando vários impactos e retrocessos no campo educacional, intensificados pela crise sanitária, especialmente na educação superior e no seu processo de diversificação e diferenciação institucional.

Dourado (2020, p. 186) sinaliza que:

Os retrocessos estruturais em curso afetaram amplamente as políticas educacionais, pois, aliada à retração dos recursos e à secundarização do PNE, a área deparou-se, ainda, com uma agenda progressivamente conservadora e privatista. Questões como democratização e qualidade social da educação foram ainda mais afetadas pelas proposições que não se constituíram em políticas orgânicas no contexto atual de crise sanitária e sequer foram objeto de discussão ampla e pormenorizada, pois, em nome da situação de excepcionalidade, optou-se pela flexibilização de dispositivos legais, sem a garantia de políticas pedagógicas e financeiras consistentes diante dos enormes desafios enfrentados em um país continental como o Brasil.

Essa lógica presente no atual cenário da EaD no Brasil pode ser constatada pelo movimento crescente de sua expansão, que passa a ser registrado no Censo da Educação Superior do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educaionais Anísio Teixeira (Inep) a partir de 2001. Os primeiros dados registram cerca de 16 cursos nessa modalidade, com 6.856 vagas e 5.359 matrículas (Brasil, 2002). No ano seguinte, 2002, registra-se um crescimento de mais de 187% no número de cursos, que passa para 46; no número de vagas, que passa para 24.386 (256%); e no número de matrículas, que passa para 40.714 (659%) (Brasil, 2003). Em 2006, o número de cursos passa para 349, o número de vagas para 813.550 e o número de matrículas para 207.206 (Brasil, 2007). Uma década após, em 2016, o número de cursos de graduação a distância salta para 1.662, o número de vagas passa para 4.482.250, sendo 50.147 na esfera públicas e 4.432.103 na esfera privada, enquanto o número de matrículas passa para 1.494.418 (Brasil, 2018a). No ano de 2022, último Censo da Educação Superior publicado, o número de cursos passou para 9.186, o número de vagas passou para 17.171.895 – muito superior as 5.657.908 de vagas presenciais disponíveis –, e o número de matrículas em EaD passou para 4.330.934. A continuar no mesmo ritmo de crescimento, o número de matrículas na modalidade a distância, no âmbito da esfera privada, superará as matrículas presenciais, segundo estimativas do Inep (Brasil, 2023).

Esse crescimento vertiginoso da oferta de educação superior na modalidade a distância efetiva-se alinhado ao macrocontexto de financeirização, na qual a EaD passa a ser operada por grandes conglomerados financeiros que agem de forma predatória, fundindo e ampliando o comércio da educação. Isso afeta a educação pública e seus processos, sobretudo quando suas dinâmicas são agravadas pelo aprofundamento das reformas neoliberais que caminham no sentido da redução do Estado nas políticas sociais, e, ao mesmo tempo em que se expande o capital, por meio da apropriação do fundo público, complexificam-se os processos de privatização, desregulamentação e flexibilização da legislação trabalhista – engendrando novos processos de gestão, financiamento, regulação e avaliação. Estamos falando, portanto, do atravessamento do projeto financeiro no campo da educação. Bastos (2013, p. 1-2) conceitua a financeirização como modus operandi sistêmico e de escopo mundial, ao afirmar que:

Pode-se conceituar a financeirização como o modo atual de funcionamento do capitalismo global, originado na década de 1980, contemporâneo da mundialização financeira. Esse modo é marcado pela importância da lógica da especulação, ou seja, por decisões de compra (venda) de ativos comandadas pela expectativa de revenda (recompra) com lucros em mercados secundários de ações, imóveis, moedas, créditos, commodities e vários outros ativos. A financeirização é sistêmica e de escopo mundial, vale dizer, impacta as relações econômicas internacionais e as torna crescente transnacional, atravessada por fluxos de capital transfronteiriços capazes de influenciar o comportamento de economias nacionais. Isso não quer dizer que todos os países integrados à economia mundial capitalista experimentam o mesmo grau de aprofundamento da financeirização, mas bancos, empresas, grandes investidores e famílias (por meio de investidores institucionais) tendem a ser atraídas pelos ganhos esperados pelas atividades especulativas que influenciam a própria estrutura de setores econômicos e dos mercados de câmbio, commodities e de trabalho. Os Estados passaram a depender mais das receitas tributárias geradas pelos movimentos de expansão financeira, porém experimentam desequilíbrios fiscais severos depois das crises financeiras verificadas regularmente desde a década de 1980.

Já a concepção de Ianni (2004, p. 57) é de que:

O capital em geral, lógica e historicamente, se constitui no âmbito mundial e não no da nação. É óbvio que as relações, processos e estruturas compreendidos ou influenciados pelos movimentos do capital em geral afetam o modo pelo qual a sociedade e o Estado se encontram e se desencontram.

No cenário brasileiro, vários autores³ sinalizam que as políticas de expansão da educação superior privada decorrem dos processos de financiamento público do setor privado (Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior – Fies e Programa Universidade para Todos – Prouni), bem como de instrumentos legais, por meio de decretos⁴ e resoluções, e, mais recentemente, por efetiva flexibilização regulatória, tendo por eixo o Decreto n.º 9.057/2017, que regulamentou o art. 80 da Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Tais instrumentos pautaram a educação a distância no Brasil, fortalecendo e aprofundando políticas que fortificaram a formação de oligopólios e redes de empresas educacionais – nacionais e internacionais –, a partir da compra e/ou fusão de instituições de ensino superior (IES) privadas e pela abertura de capitais nas bolsas de valores. Esse cenário brasileiro acompanha tendências mundiais que operam na lógica do ultraneoliberalismo. Gouveia (2020, p. 1) expressa que:

A fase atual do desenvolvimento do capitalismo, caracterizada especialmente pelo neoliberalismo e pela financeirização do capital, vem produzindo resultados extremos relativos ao aumento da concentração de riqueza, ao aprofundamento brutal das desigualdades sociais e ao incremento de novas e ainda mais deletérias formas de exploração da força de trabalho. Nesse compasso, está em curso também a escalada do conservadorismo⁵, intensificado pelos movimentos de extrema-direita, que cerram trincheiras em defesa dos interesses do capital, não importa o quanto sejam destrutivos os seus resultados.

Assim, no campo da EaD:

O número total de fusões e aquisições no ensino superior do setor privado brasileiro, de 2007 a 2013, chegou a 168 transações. Nessas negociações comerciais foram gastos cerca de R$ 10,457 bilhões (sem correção monetária), o que envolveu mais de 2,1 milhões de matrículas, e o valor médio de R$ 7.562,3 para cada uma delas. Os gastos com as aquisições e fusões no ensino superior do setor privado brasileiro cresceram aproximadamente 752,5%, de 2007 a 2013. Para as IES particulares, no geral, o faturamento aumentou 29,6%, quando passou de R$ 24,7 bilhões, em 2011, para um valor estimado de R$ 32,0 bilhões, em 2013

(Costa, 2021, p. 6).

A abertura de capitais ao mercado de ações e sua valorização possibilitam o aumento do capital e a aceleração na compra de IES menores, ampliando a margem de lucro. Segundo Haddad (2023, n.p), o maior responsável pela expansão da oferta privada de educação superior foi o modelo de negócio utilizado para expandir seus serviços e aumentar seus lucros:

O valor das mensalidades caiu – algumas custam o preço de uma refeição – e o número de alunos por professor subiu para 171, em média, [...] com investimentos muita mais baixos do que a oferta presencial, multiplicaram-se de forma padronizada, independentemente de quem seja o aluno, da sua diversidade e de onde vive.

A política de redução dos custos da educação para o aumento dos lucros no negócio tem implicado na demissão em massa de docentes; redução salarial e intensificação da força de trabalho dos docentes remanescentes; padronização e flexibilização dos currículos; queda nos investimentos em infraestrutura; redução no financiamento de pesquisa científica; crescimento da relação professor-aluno; queda na profissionalização e autonomia docente; redução das funções docentes de tempo integral; aumento da flexibilidade nos contratos de trabalho, entre outros (Vale, 2011; Sguissardi, 2014; Bielschowsky, 2020). Ao analisar o movimento das quatros maiores empresas do mercado que melhoraram ou pioraram o desempenho à medida que esses programas foram sendo alterados, Andrade (2023, p. 1) afirma que “a missão desses grandes grupos educacionais não é prioritariamente atender às demandas educacionais da sociedade, mas concentra-se na oferta de serviços altamente lucrativos, nos moldes dos negócios das empresas estritamente econômicas”.

De acordo com a Hoper Consultoria (2014), em 2012, as empresas educacionais que compunham o oligopólio educacional em atuação no Brasil detinham a participação de 39,3% do mercado educacional brasileiro, sendo Kroton, Anhanguera Educacional, Estácio, Universidade Paulista, Laureate Internactional Universities, Universidade Nove de julho, Universidade Cruzeiro do Sul, Ânima Educação, Grupo Ser Educacional, Whiotney University System, DeVry e Universidade Tiradentes. Anunciada em 2013, ocorre a fusão, em 2014, entre a rede privada de ensino Kroton Educacional e a Anhanguera Educacional, pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). As duas empresas passaram a ter 485 mil alunos matriculados no ensino superior presencial, 445 mil em cursos a distância e 289 mil na educação básica, sendo 123 campi de ensino presencial, 647 polos de ensino a distância e 810 escolas associadas na educação básica. Essa fusão colocou a empresa como a 17ª maior empresa da Bolsa de Valores de São Paulo (Bovespa), com um valor de mercado de mais de R$ 24 bilhões. Antes da fusão, a Kroton era a 26ª colocada, e a Anhanguera a 50ª, com valores de mercado de R$ 16,46 bilhões e R$ 8,02 bilhões, respectivamente, consoante o que registra Costa (2021, p. 20-21):

Ainda em 2014, as matrículas da Kroton corresponderam a mais do que o dobro da sua principal concorrente, a Estácio. E foi no ensino a distância que a companhia deu seu maior salto, com a aquisição de grandes IES na modalidade, até a incorporação com a Anhanguera. Dentro dos fatores para as novas estratégias de gestão corporativa, não só da Kroton, mas inclusive das grandes IES do setor privado, de capital aberto ou fechado, mais uma vez, chama-se a atenção para a parceria com os Fundos de Equidade Privada, que injetaram elevadas somas de recursos nas companhias, ao comprar grande número de ações de algumas delas, no intuito de sua valorização em curto prazo. Além das aquisições e fusões; da participação dos Fundos de Equidade Privada na gestão corporativa das companhias de ensino superior de capital aberto; da contratação de Executivos especializados no mercado financeiro; comentou-se sobre os currículos padronizados e a redução no número de funcionários (principalmente depois das aquisições), como estratégias para reduzir seu custo dos serviços prestados. O impacto pôde ser visto no crescimento do lucro bruto e lucro líquido, por exemplo, da Kroton, que por sua vez, aumentou os valores dos dividendos anuais para os acionistas.

O processo de fusão tem continuidade com a aquisição da Laureate Brasil por parte da Ânima Educação, em 2020. Atualmente, há seis grandes empresas educacionais brasileiras com capital aberto, dentro da mesma lógica de financeirização da educação, a saber: Cogna, Yduqs, Ser Educacional, Ânima, Cruzeiro do Sul e Bahema (Andrade, 2023).

Nesse contexto, Chaves (2010), Marineli (2010), Costa e Ferreira (2017), Costa (2021) e Andrade (2023), por diferentes prismas, apontam que o Fies e o Prouni desempenham papel relevante no processo de privatização da oferta da educação superior, em que pese as políticas voltadas para expansão da educação superior pública federal (Dourado; Moraes, 2021, 2023). Se, por um lado, essas políticas focais tiveram como principal mote a promoção do acesso das camadas mais pobres e excluídas da população à educação superior, por outro, a transferência de recursos do fundo público para a compra de vagas em instituições privadas, por meio do uso das verbas públicas e isenções tributárias, tornou o ambiente de negócios mais atrativo.

Se a receita bruta da Kroton quase dobrou depois da incorporação com a Anhanguera, apontou-se como o FIES teve participação importante nesse crescimento. Mais de 60% da base de alunos matriculados na graduação presencial da companhia, em 2014, contava com o financiamento desse fundo; na Estácio, chegou a quase 40,0%. Os R$ 2,3 bilhões do FIES e PROUNI na receita bruta da Kroton, em 2014, representaram quase a metade dos R$ 4,7 bilhões arrecadados pela companhia. Por esse impacto dos recursos financeiros públicos nas contas das maiores IES do setor privado, em especial nas de capital aberto, pode-se observar como o preço das ações chegaram a oscilar, na bolsa de valores, quando das mudanças anunciadas no final de 2014, e adotadas em 2015, com relação aos novos financiamentos. Após dois anos de liderança na bolsa de valores, as ações da Kroton tiveram um período de desvalorização, assim que foram anunciadas as possibilidades de mudanças no FIES. Outro produto que passou a ser oferecido pela Kroton e Estácio foi o PRONATEC, nos anos de 2013 e 2014, totalmente financiamento pelo Fundo Público

(Costa, 2021, p. 21).

Criado pela Medida Provisória n.º 1.827/1999, o Fies se constitui como um fundo de “natureza contábil, destinado à concessão de financiamento a estudantes regularmente matriculados em cursos não gratuitos e com avaliação positiva” (Brasil, 2001). A Lei n.º 12.202/2010, que reduziu a taxa de juros, expandiu os prazos para a quitação da dívida e a extensão do prazo de carência – o Novo Fies –, controlado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, fez com que o número de contratos passasse de 32.741, em 2009, para 76.172, em 2010; 154.253, em 2011; 377.808, em 2012; 559.965, em 2013; e 732.243, em 2014. Com a vigência de novas regras do Fies em 2015 (Portarias n.º 21/2014 e n.º 23/2014), o número de matrículas sofreu uma redução de 61% (Andrade, 2023). Segundo Koike e Guimarães (2024, p. 1), “entre 2015 e 2022, a receita líquida do setor de ensino superior (considerando apenas graduação) caiu de R$ 71 bilhões para R$ 58 bilhões. Essa queda de 18,3% é devido à redução do Fies, programa de financiamento estudantil do governo, e à crise econômica”.

O Prouni, lançado em 2004 e criado pela Medida Provisória n.º 213/2004, que foi convertida na Lei n.º 11.096/2005, estava voltado para o público com renda familiar inferior a 3 salários mínimos, mediante a concessão de bolsas de estudo integrais ou parciais (de 50% e 25%). O programa teve como justificativa democratizar o acesso à educação superior com vagas em instituições privadas. Esse dispositivo estimulava a concessão de bolsas de estudo em troca de renúncia fiscal, num contexto de alta demanda por educação superior, alto número de vagas ociosas no setor privado e altas taxas de evasão (Marinelli, 2010). No ano de 2005, foram concedidas um total de 95.629 bolsas, sendo 67.276 bolsas integrais e 28.353 bolsas parciais de 50%. Em 2024, estão disponibilizadas 403.711 bolsas, sendo 306.908 bolsas integrais e 96.803 bolsas parciais, ofertadas para 15.482 cursos de 1.028 instituições privadas participantes do programa.

Seja por meio de financiamento direto ao estudante, seja por meio da concessão de bolsas via renúncia fiscal, a oferta de programas do governo federal mantidos com fundo público, como o Fies e o Prouni, vem favorecendo e retroalimentando o processo de aquisições e fusões de instituições privadas por meio do aquecimento e consolidação do mercado educacional privado-mercantil (Bianchetti; Sguissardi, 2017). No entanto, a análise de tal processo não pode ser efetivada sem se considerar o processo de financeirização e seus desdobramentos nas várias áreas, em particular na educação superior, como estruturante do processo.

Flexibilização Regulatória da Educação a Distância na Educação Superior

O processo de naturalização da flexibilização normativa, em especial da regulação e avaliação, pelo MEC e CNE, irá acelerar o processo de expansão privada da EaD na educação superior, articulada a insuficientes parâmetros efetivos de qualidade. Há, nesse contexto, a necessidade de definição de diretrizes e padrões de qualidade, bem como de um processo avaliativo rigoroso do cenário expansionista, em especial da EaD.

Com a abertura do capital de empresas educacionais e a entrada no mercado de ações, a educação superior registrou acelerada expansão e forte processo de diversificação e diferenciação institucional. No que se refere especificamente à educação superior a distância, passado o período de definição e regulamentação da modalidade, com o credenciamento de instituições de educação superior para a oferta de cursos de graduação e o período de busca por sua institucionalização e crescimento da oferta pública e privada de cursos de graduação por meio da EaD, essa modalidade inicia o terceiro momento, a partir do golpe de 2016, com um processo de naturalização da flexibilização normativa e a intensificação da oferta privada da educação a distância, como apontado.

Nessa direção, houve a secundarização da Resolução CNE/CES n.º 1, de 11 de março de 2016 (Brasil, 2016), que estabeleceu diretrizes e normas para a oferta de programas e cursos de educação superior na modalidade a distância, bem como base para políticas e processos de avaliação e de regulação dos cursos e das instituições de ensino superior. Essa resolução buscou definir, em seu artigo 2º, a educação a distância como modalidade,

[...] didático-pedagógica, nos processos de ensino e aprendizagem, ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com pessoal qualificado, políticas de acesso, acompanhamento e avaliação compatíveis, entre outros, de modo que se propicie, ainda, maior articulação e efetiva interação e complementariedade entre a presencialidade e a virtualidade “real”, o local e o global, a subjetividade e a participação democrática nos processos ensino e aprendizagem que desenvolvem atividades educativas em lugares e/ou tempos diversos

(Brasil, 2016, n.p.).

Também foi definido que essa modalidade educativa deveria se efetivar por meio de política institucional da instituição de ensino superior, devendo constar no Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), no Projeto Pedagógico Institucional (PPI) e nos Projetos Pedagógicos dos Cursos (PPC), necessitando atender às políticas educacionais vigentes, às Diretrizes Curriculares Nacionais, ao Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior e aos padrões e referenciais de qualidade estabelecidos por MEC e INEP. A referida resolução ainda define as incumbências das instituições de ensino superior que ofertam EaD. Quanto ao material didático, à avaliação e ao acompanhamento da aprendizagem, esses devem responder pela organização acadêmica, execução e gestão de seus cursos; definição dos currículos; orientação acadêmica dos processos pedagógicos; pelos sistemas de acompanhamento e de avaliação da aprendizagem; pela formação e gestão dos profissionais da educação em sua sede e seus polos; e pelas metodologias e elaboração do material didático (art. 3). Ademais, caracterizou a função da sede da IES e dos polos de EaD (art. 4 a 6); possibilitou a oferta de cursos de EaD em regime de colaboração entre IES (art. 7); definiu que os polos de EaD se utilizariam dos mesmos instrumentos para seu credenciamento e recredenciamento, considerando o processo de avaliação das dimensões, bem como a documentação formal em atendimento ao Sinaes, instituído pela Lei n.º 10.861, de 2004 (art. 7); estabeleceu que os profissionais da educação envolvidos com a oferta de EaD deveriam ter formação condizente com a legislação em vigor e preparação específica para atuarem nessa modalidade (art. 8); definiu a necessidade do credenciamento da IES para a oferta de cursos na modalidade EaD, bem como o credenciamento, recredenciamento e aditamento de credenciamento de polos de EaD (art. 9); e orientou que o MEC deveria organizar o processo avaliativo e regulatório das etapas de credenciamento e recredenciamento, de modo que se preserve a unidade do projeto institucional da IES (art. 11) e que o credenciamento de IES para oferta de cursos e programas stricto sensu nessa modalidade estaria sujeito à atual diretriz e à competência normativa complementar da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), assim como à expedição de ato autorizativo específico (art. 12). A resolução ainda destina três sessões para tratarem especificamente da autorização, do reconhecimento e da renovação de reconhecimento de curso na modalidade EaD; do processo de credenciamento e recredenciamento de IES para a modalidade EaD; e dos aditamentos ao ato de credenciamento e recredenciamento institucional.

Na contramão da lógica de garantia de diretrizes e parâmetros de qualidade para a oferta de EaD, o Decreto n.º 9.057, de 25 de maio de 2017 (Brasil, 2017a), que regulamenta o artigo 80 da Lei n.º 9.394/1996, ao revogar o Decreto n.º 5.622, de 19 de dezembro de 2005, e o art. 1º do Decreto n.º 6.303, de 12 de dezembro de 2007, assume dinâmica de flexibilização regulatória, ainda que se aproprie de parte da Resolução CNE/CES n.º 1, de 11 de março de 2016 (Brasil, 2016). O referido decreto exclui um conjunto de concepções e exigências referentes aos polos – envolvendo a própria concepcão e articulação institucional, flexibilizando a dinâmica avaliativa desses, dentre outros –, ao pessoal docente e de gestão, à avaliação, dentre outras, traduzindo-se em um decreto flexibilizatório. O decreto passa a estabelecer que o polo é uma unidade descentralizada para a realização de atividades presenciais, e não mais uma unidade acadêmica e operacional descentralizada (art. 5); possibilita o credenciamento de IES para ofertar somente cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu na modalidade a distância (art. 11); define que as IES públicas estariam automaticamente credenciadas para a oferta de cursos de graduação a distância pelo período de 5 anos (art. 12); exclui a avaliação in loco nos polos nos processos de credenciamento e recredenciamento institucional, de autorização e de renovação de reconhecimento de cursos na modalidade a distância (art. 13); e flexibiliza o local das atividades presenciais de cursos lato sensu na modalidade a distância (art. 15).

Em conformidade com esse decreto, a Portaria Normativa n.º 11, de 20 de junho de 2017, estabeleceu normas para o credenciamento de instituições e a oferta de cursos superiores a distância. O documento ratificou a possibilidade de credenciamento apenas para cursos na modalidade a distância (art. 1º); definiu que as avaliações in loco serão concentradas no endereço sede da IES e, no caso de polos, será por meio documental ou com a utilização de recursos tecnológicos disponibilizados pela instituição (art. 3); possibilitou que as atividades presenciais fossem feitas na sede, nos polos ou em ambientes profissionais, mesmo que o curso não tenha atividade presencial (art. 8); estabeleceu que as IES credenciadas para a oferta de cursos superiores a distância poderiam criar polos EaD por ato próprio, levando-se em consideração apenas o conceito institucional (art. 12); e estabeleceu que o remanejamento de vagas autorizadas de um curso de EaD entre polos é de competência da IES credenciada (art. 15). Segundo Lima e Assis (2018, n.p., apud Lima; Faria, 2020, p. 7):

A Portaria nº 11/2017 do Governo Temer e o Decreto nº 9.057/2017 do mesmo Governo, flexibilizam e abrem a oferta com maior facilidade de cursos EaD, possibilitando a expansão privada, como por exemplo ao autorizar a abertura de polo de apoio presencial sem prévia autorização do MEC e ao retirar da avaliação in loco da visita aos polos, dentre outras brechas que flexibilizam a oferta sem propor formas de regulação e controle da qualidade pelo poder público. E, ainda, nesse mesmo Governo, a Resolução CNE nº 07/2017, que, ao estabelecer as normas para o funcionamento de pós-graduação stricto-sensu, favorece a oferta de programas de mestrado e doutorado a distância.

Na mesma esteira, o Decreto n.º 9.235, de 15 de dezembro de 2017 (Brasil, 2017c), ampliou a flexibilização e permitiu o credenciamento de IES para a oferta de cursos na modalidade presencial, a distância, ou em ambas as modalidades; concedeu às faculdades, de acordo com alguns critérios, a atribuição de registrarem seus diplomas de graduação; e possibilitou às IES credenciadas a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu e a simplificação do processo para reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos das instituições federais de educação superior. O horizonte das flexibilizações, considerando as prerrogativas de autonomia em um sistema marcado pela diferenciação e diversificação institucional, abriu possibilidades para que parcelas das IES possam ampliar seu número de vagas e criar cursos e polos, inclusive em município diferente daquele do ato do credenciamento e em modalidade diferente do curso já ofertado.

Cabe destacar, também, o movimento de ampliação da oferta de carga horária a distância em cursos de graduação presencial. A Portaria MEC n.º 1.428, de 28 de dezembro de 2018 (Brasil, 2018b), possibilitou a oferta de 20% de EaD na carga horária de cursos presenciais, estendendo a possibilidade de ampliação desse percentual para até 40% nas IES que possuam pelo menos um curso de graduação com conceito institucional 4, excluídos os cursos de graduação das áreas da saúde e das engenharias. No ano seguinte, a Portaria n.º 2.117, de 6 de dezembro de 2019 (Brasil, 2019), revogou a Portaria n.º 1.428/2018 e avançou sobre o processo de flexibilização, com a ampliação da previsão de uso de 40% da carga horária a distância em cursos de graduação presenciais para as IES que obtivessem o conceito institucional 3, excluído o curso de medicina.

É nesse cenário de flexibilização regulatória que se processa a forte expansão privada da educação a distância no país e a sua financeirização, impulsionada pela redução de recursos para a educação pública, na esteira da Emenda Constitucional n.º 95/2016 (Ferreira, 2022), e, também, pelo contexto emergencial da crise sanitária da Covid-19 e uso intensificado de tecnologias de comunicação e informação – que secundarizou a EaD como modalidade educativa por meio da adoção de atividades “não presenciais”, que se efetivaram, sobretudo na educação superior, como ensino remoto (Dourado; Moraes; Ribeiro, 2020; Dourado, 2020).

Qualidade da Educação Superior a Distância: Concepções e Dimensões Intra e Extrainstituições

A flexibilização regulatória da educação a distância na educação superior, promovida pelo governo federal após 2016, impactou a qualidade da modalidade oferecida, o que consolidou uma perspectiva neoliberal sobre o tema. Isso pode ser apanhado no campo das narrativas e na disputa de projetos, como aponta Apple (2003, p. 11):

Um dos objetos mais importantes da atuação direitista é mudar nosso senso comum, alterando o significado das categorias mais básicas, as palavras-chave que empregamos para compreender o mundo social e educacional e o nosso lugar nele. De muitas formas, um aspecto crucial dessa atuação diz respeito ao que tem sido chamado política de identidade. A tarefa é alterar radicalmente aquilo que pensamos ser e como nossas principais instituições devem responder a essa alteração de identidade.

No campo da formação de professores, há um cenário expansionista sem precedentes. Em uma série histórica do Inep de 2012 a 2022 (Brasil, 2023), é possível observarmos o crescimento de 64% do número de matrículas nas licenciaturas em EaD, em um quantitativo de 1.366.559 para 1.669.911 estudantes. Em relação ao ingresso, o percentual de crescimento foi de 81%, de um total de 491.087 para 789.115. Mais preocupante ainda é a questão do locus dessas matrículas. Dos alunos matriculados nos cursos de EaD, apenas 34,24% estão em instituições federais. Já em instituições privadas, esse número chega a 65,75% dos matriculados. Se desdobrarmos a categoria privada entre as instituições comunitárias⁶ sem fins lucrativos e as privadas com fins lucrativos, temos que 66% dos estudantes das licenciaturas em EaD estão matriculados em instituições privadas com fins lucrativos e apenas 24% estão nas instituições comunitárias sem fins lucrativos. Isso mostra o impacto do processo de financeirização e seus desdobramentos, sobretudo na formação de professores nas mãos dos grandes conglomerados de empresas educacionais, que encontraram na formação de professores um nicho de mercado.

Nesse cenário, é preciso lançar especial atenção sobre o curso de pedagogia. Segundo o senso do Inep (Brasil, 2023), no país, este é o maior curso em relação ano/número total de matrículas, chegando a 821.864. Destes, 650.164 estão matriculados na modalidade EaD, o que representa 79,2% das matrículas.

Ainda de acordo com o Inep (Brasil, 2023), se considerarmos os dados da rede privada, que detém a maior parte das matrículas de ensino superior no país, notamos que o ensino a distância apresenta uma expressiva quantidade de estudantes por professor, revelando a adoção de novos processos formativos, incluindo a plataformização, bem como precarizando as condições de trabalho docente. Os dados mostram que o número de alunos por professor na EaD é mais de sete vezes maior do que no presencial. A média é de 171 alunos para cada professor nos cursos a distância e 22 estudantes por docente na modalidade presencial. Corrobora esse cenário a desvalorização do trabalho docente na maioria dessas instituições, que precarizam as condições de trabalho, a carreira e o salário docente. É a uberização do trabalho docente na modalidade EaD, na qual o docente se presta ao ensino contratado e ministrado. É importante salientarmos, ainda, que, em algumas instituições, a relação professor/estudante é ainda mais alarmante.

Ainda mais impressionante é o resultado de levantamento feito pela Secretaria de Regulação e Supervisão do Ensino Superior (Seres/MEC), que identificou que apenas 11 instituições de educação superior concentram 65% das matrículas em cursos a distância – cerca de 2,8 milhões de alunos. E mais, que os cursos estão superlotados, chegando a ter mais de 500 alunos por professor, em média. Segundo Barreto (2024, n.p.):

O Centro Universitário Leonardo da Vinci, em Santa Catarina, por exemplo, proporcionalmente tem 2.594 alunos por professor. A IES tem hoje tem 669 mil estudantes ativos e 258 docentes. [...] a Universidade Pitágoras Unopar Anhanguera possui 1.325 alunos por professor. Em uma década, a Pitágoras passou de 202 mil estudantes para 693 mil e, no mesmo período, reduziu seu quadro docente que era de 708 em 26,7%. Atualmente a instituição tem 523 professores. [...] Além de ter registrado o forte avanço da EaD no ensino superior, o Censo evidenciou que 20,7% das vagas de professores do magistério superior privado dessa modalidade foram cortadas pelas instituições nos últimos sete anos. Se no período o número de professores caiu de 190 mil profissionais para 151 mil, o número de matrículas no ensino superior privado na modalidade EaD foi de 6 milhões para 7,3 milhões, um acréscimo de 21,67% no período.

A esse respeito, Haddad (2023, n.p.) expõe, de forma contundente, o que se segue:

A EAD vem se tornando uma forma barata e de baixa qualidade de expansão do ensino superior, diferentemente do que ocorre em outros países com tradição nessa modalidade de ensino, onde é utilizada de forma complementar à formação presencial, como educação continuada para quem quiser se atualizar ou aprender novos conteúdos. O Ministério da Educação não só tem a responsabilidade de controlar o crescimento e a qualidade do EaD como também o dever de aumentar a oferta pública de vagas no ensino superior, garantindo o acesso e a permanência dos alunos mais pobres com políticas afirmativas.

Na contramão desse cenário, defendemos que é preciso compreender que a qualidade da educação na modalidade EaD pressupõe¸ a priori¸ a definição do que se entende por educação. Dourado (2020, p. 180) assinala que:

Uma educação de qualidade, entendendo a educação como prática social e histórica, envolve múltiplas dimensões sociais e educacionais, dentre essas: a) dimensão socioeconômica e cultural dos sujeitos envolvidos; b) dimensão dos direitos e das obrigações do Estado (acesso, diretrizes e padrões de qualidade, processos de regulação e de avaliação, bem como a garantia de programas suplementares); c) dimensão dos sistemas de educação, das instituições educativas e dos profissionais e estudantes (condições de acesso e permanência, gestão e organização do trabalho formativo em articulação com o projeto pedagógico, a valorização do profissional da educação e da cultura institucional), fundamentais para a efetiva garantia de acesso ao conhecimento e, portanto, aos processos de ensino-aprendizagem e de desenvolvimento. Nessa direção, a educação de qualidade envolve a indicação de insumos, propriedades, atributos e a definição de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, mas não se circunscreve a eles. Uma educação de qualidade implica, portanto, considerar a multiplicidade desses aspectos, como resultado de processos coletivos e democráticos, articulados à concepção de educação e qualidade social, às condições de acesso e permanência, aos sujeitos envolvidos no processo e suas condições concretas, à dinâmica formativa e aos aspectos político-pedagógicos que consubstanciam o ato educativo, envolvendo a aquisição e a produção de conhecimentos e saberes significativos, a avaliação formativa, a definição coletiva de base comum nacional que garanta a unidade na diversidade. É preciso pensar em processos avaliativos mais amplos, vinculados a projetos educativos democráticos e emancipatórios, contrapondo-se à centralidade conferida à avaliação como medida de resultado, que se traduz em instrumento de controle, ranqueamento e competição institucional.

Defendemos, portanto, uma concepção de qualidade que nos permita considerar diferentes fatores na composição da garantia dos processos educativos e sua materialização no campo social. Em relação aos cursos de EaD, é necessário que o debate em torno da qualidade seja considerado em três dimensões: extrínsecas ou extrainstituições educativas, intrainstituições e no contexto de um planejamento macropolítico que atenda às políticas para o setor, incluindo o Plano Nacional de Educação (PNE). O que queremos afirmar aqui é que a questão da qualidade na EaD deve partir de uma perspectiva polissêmica. Em outras palavras, é necessário que as condições intra e extrainstituições educativas e os diferentes atores individuais e institucionais sejam tratados como essenciais para a análise da situação escolar sob o enfoque da qualidade.

Corroboram com a dimensão extraescolar as preocupações que o projeto de EaD deve considerar em relação às condições socioeconômicas e culturais dos seus discentes e docentes. A condição de trabalhador/estudante faz com que muitos discentes da EaD se ocupem dessa modalidade como forma de conciliar o mundo do trabalho com o estudo. Todavia, as condições de trabalho ainda são impeditivas de um tempo extraclasse para estudo, para dedicação, o que impacta as dinâmicas formativas na modalidade. Disso resulta a necessidade de políticas institucionais consistentes, incluindo programas/projetos/ações de apoio e acompanhamento para os estudantes, a fim de que a qualidade da educação superior possa se reverter de forma efetiva em qualidade social. Estamos tratando, portanto, de um projeto de EaD que se ocupa também com as múltiplas determinações e possibilidades de superação das condições de vida das camadas sociais menos favorecidas e assistidas.

Na modalidade da educação a distância, as dimensões intraescolares,

[...] destacam-se em quatro níveis: condições de oferta do ensino; gestão e organização do trabalho escolar; formação, profissionalização e ação pedagógica; e, ainda, acesso, permanência e desempenho escolar – cada um com aspectos relevantes na conceituação e definição da qualidade de educação

(Dourado; Oliveira; Santos, 2007, p. 5).

Já em relação ao tema da qualidade da EaD no contexto das macropolíticas, destaca-se a importância da retomada do debate sobre o lugar dessa modalidade nas políticas educacionais e no PNE. O atual plano menciona a EaD apenas no que refere à ampliação da oferta de vagas no processo de expansão e interiorização, às metodologias para qualificação da pós-graduação stricto sensu, e quando trata do financiamento para estudantes das IES privadas. Esta última prerrogativa sinaliza destaque para a estratégia 12.20, na qual a EaD acaba por se constituir como meio para que as instituições públicas ou privadas acessem recursos públicos. Assim:

Quando analisados em diálogo com aquilo que foi postulado nos PNEs 2001 e 2014, os resultados das entrevistas sugerem que a qualidade da educação superior deve ser compreendida numa chave mais ampla, para além dos indicadores de titulação docente e de outros indicadores de insumo, envolvendo uma reestruturação da oferta de cursos para melhor atender à demanda social. Ao mesmo tempo, a democratização da educação superior precisa ir além do acesso, no sentido de promover a conclusão dos cursos de maneira mais equitativa e com maior eficiência do sistema

(Ma; Caseiro; Mundim, 2023, p. 274).

O que desejamos demarcar aqui é a necessidade de uma ampla mobilização das instituições de ensino superior a favor de que o novo PNE (2024-2034) contemple as dimensões dos investimentos iniciais, a produção de material didático, a formação das equipes multidisciplinares, a implantação de polos de apoio presencial e a disponibilização dos demais recursos educacionais, assim como o fomento para a implantação de observatórios de práticas de gestão com foco na autonomia e a produção de materiais e conteúdos próprios das IES a fim de romper com as assimetrias institucionais e regionais.

Considerações Finais

As reflexões deste texto encaminham para a retomada da importância de uma política de Estado para gestão, acompanhamento, avaliação e regulação da EaD no país, particularmente no campo da formação de professores. Os dados apresentados pelo Inep (Brasil, 2023) suscitam questões centrais que nos permitem questionar o seguinte: de onde partem as narrativas que atribuem ao trabalho dos professores o fracasso das avaliações em larga escala na educação básica, ou mesmo no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade) das licenciaturas, quando se constata que 64% das matrículas nas licenciaturas do país estão na EaD e que, destas, 66% dos estudantes estão em instituições privadas stricto sensu? Como pensar em qualidade da educação básica nos primeiros anos do ensino fundamental, quando 79,2% das matrículas no curso de pedagogia estão na EaD e ligadas a esses conglomerados de empresas? Como pensar em parâmetros de avaliação quando o Enade desconsidera a natureza entre as modalidades presencial e EaD, sem considerar as assimetrias da formação nesse país e o cenário da formação nas mãos das empresas privadas? Essas e outras questões nos fazem reafirmar alguns pontos desse debate:

• Ausência da EaD como política estruturante: nota-se a ausência de diretrizes e padrões de qualidade que contribuam para uma política de estado para a expansão e organização da EaD no país, o que pressupõe pensar em uma política pública estruturante que se atente a um diagnóstico da realidade brasileira e suas assimetrias. Como política estruturante, a EaD precisa estar alinhada a outras políticas intersetoriais que tenham como foco a garantia da qualidade socialmente referenciada na educação. A regulação e regulamentação pela lógica do mercado faz perder a centralidade do espaço público em face das demandas efetivas do setor privado por processos de flexibilização regulatória e, em alguns casos, pela defesa da autorregulação da EaD pelas IES privadas. Rever esse cenário de flexibilização regulatória é imperativo.

• Parametros efetivos de qualidade: tomada como política pública, a EaD precisa ser vista como muito mais do que um modo específico de organizar a educação. Deve ser compreendida, antes de tudo, como parte e processo de um projeto de educação que se atenta para um projeto de sociedade. Nesse caso, é preciso retomar a concepção de educação, de currículo, de conhecimento e de formação. Segundo os Referenciais de Qualidade para a Educação Superior a Distância, de agosto de 2007, há que se considerar ainda o processo de ensino e aprendizagem, os sistemas de comunicação, o material didático, a avaliação, a equipe multidisciplinar, a infraestrutura de apoio, a gestão acadêmico-administrativa e a sustentabilidade financeira como elementos para a perspectiva de oferta de EaD com qualidade (Brasil, 2007).

• A financeirização e seus impactos nas políticas educacionais na gestão e autoregulação da EaD: o cenário de expansão da EaD pela lógica mercadológica fez perder força a Resolução CNE CES 01/2016 (Brasil, 2016), que sinalizava para aquilo que tínhamos de mais avançado no campo dessa modalidade de ensino. Todavia, ela foi flexibilizada pelo Decreto n.º 9.057/2017 e pela Portaria n.º 11/2017 (Brasil, 2017b), que imprimiram uma lógica que atende às demandas do setor privado, cuja finalidade é a defesa da autoregulação no campo. Nesse cenário, as empresas educacionais impingiram, sem controle e supervisão, a lógica do capital financeiro no campo educativo. Vagas e matrículas foram intercambiadas por financiamentos próprios e/ou públicos a estudantes que tiveram que amargar juros e correções monetárias em projetos de formação financiados. Há, nesse movimento, um endividamento e a dependência dos estudantes nas mãos do mercado financeiro educacional. Há, portanto, uma mudança da cultura acadêmica para a cultura do mercado dentro das IES e universidades, o que pressupõe novos atores e organizações presentes no cotidiano das instituições. A lógica gerencial e patrimonial sobrepõe-se à logica acadêmica, quando o conhecimento se converte em mercadoria intercambiável entre outras mercadorias. As universidades deixam de ser instituições com objetivos sociais, para se constituírem como grandes corporações financeiras. Nada mais previsível do que aquilo já anunciado por Marilena Chauí, em 1999, quando nos alertou para a ideia de uma “universidade operacional”:

  A visão organizacional da universidade produziu aquilo que, segundo Freitag (Le naufrage de l’université), podemos denominar como universidade operacional. Regida por contratos de gestão, avaliada por índices de produtividade, calculada para ser flexível, a universidade operacional está estruturada por estratégias e programas de eficácia organizacional e, portanto, pela particularidade e instabilidade dos meios e dos objetivos. Definida e estruturada por normas e padrões inteiramente alheios ao conhecimento e à formação intelectual, está pulverizada em microorganizações que ocupam seus docentes e curvam seus estudantes a exigências exteriores ao trabalho intelectual. A heteronomia da universidade autônoma é visível a olho nu: o aumento insano de horas/aula, a diminuição do tempo para mestrados e doutorados, a avaliação pela quantidade de publicações, colóquios e congressos, a multiplicação de comissões e relatórios etc.

  (Chauí, 2003, p. 7).

Superar esse cenário implica a adoção de políticas estruturantes, inclusive considerando novos marcos regulatórios, de supervisão e avaliação, tendo por eixo a garantia do direito à educação de qualidade. Nesse contexto, a revogação do Decreto n.º 9.057/2017 (Brasil, 2017a) e seus desdobramentos se colocam como agenda a ser implementada⁷. A retomada da centralidade da Resolução CNE/CP 1/2016 se coloca como um processo necessário, uma vez que boa parte das diretrizes e dos parâmetros de qualidade contidos nessa resolução foram secundados pelo referido decreto.

• Desafios prementes: a agenda de luta para a qual todos(as) são chamados(as) em defesa da educação basileira, particularmente em relação ao tema da EaD, convida-nos para um posicionamento político que se afirme na defesa de uma pauta no PNE 2024-2034, em que as questões da oferta e da qualidade estejam assentadas em um projeto estruturante de educação para o país. Isso implica a imediata revogação do Decreto n.º 9.057/2017 e da Portaria n.º 11/2017 e a constituição de uma política que se ocupe da regulamentação e regulação da expansão da EaD, tendo por eixo a Resolução CNE CES 1/2016, principalmente no campo da formação de professores. Isso requer diálogos com todos os setores da sociedade, mas, em particular, com as universidades, recolocando-as como interlocutoras preferenciais na construção dessa política. Nesse contexto, faz-se necessária uma política de Estado direcionada a consolidar a oferta pública da educação superior, com especial destaque para os cursos de licenciaturas. O conhecimento não é mercadoria e as universidades não são prestadoras de serviço das empresas que se colocaram a gerenciá-las. A compreensão e a defesa da educação como bem público e direito social deverão ser a referência nesse processo de retomada de novos marcos e gestão para a educação, em especial para a educação superior na modalidade EaD.

Notas

• 1
  A esse respeito, destacam-se as ações do MEC no sentido de questionamentos e a sinalização de novos marcos regulatórios – com ênfase nas políticas de formação de professores – do CNE para a retomada da discussão regulatória, tendo por eixo a Resolução CNE CES 1/2016 (Brasil, 2016) e o Fórum Nacional de Educação, que criou dois grupos de trabalho temporários em que a temática é pauta: o GTT Regulamentação da Educação Superior Privada e o GTT de Educação a Distância.
• 2
  Proposição do Eixo 1: O PNE como articulador do Sistema Nacional de Educação (SNE), sua vinculação aos planos decenais estaduais, distrital e municipais de educação, em prol das ações integradas e intersetoriais, em regime de colaboração interfederativa.
• 3
  Cf. Chaves (2010); Dourado, Moraes e Ribeiro (2020); e Dourado (2020).
• 4
  Dentre esses decretos, destacam-se o Decreto n.º 4.914, de 11/12/2003, que concedeu autonomia aos centros universitários; o Decreto n.º 3.860/2001, que dispõe sobre a organização do ensino superior, a avaliação de cursos e instituições e dá outras providências; o Decreto n.º 5.773/2006, que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino; e o Decreto n.º 9.235/2017, que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de educação superior e dos cursos superiores de graduação e de pós-graduação no sistema federal de ensino.
• 5
  “Esse conservadorismo em educação no Brasil, que se efetiva no país, merece estudo particular para identificar as suas imbricações com o mercado, religião e novos padrões societários. Nas ações do governo federal, tais imbricações parecem presentes, merecendo, contudo, uma análise a ser aprofundada. O governo Bolsonaro, nessa direção, tem desferido várias sinalizações envolvendo: críticas ao papel e finalidades das universidades públicas, atacando sua eficiência e impondo restrições à sua autonomia; questionamentos sobre conhecimento científico e sobre o papel e finalidades da educação escolar; questionamentos e busca de controle sobre os profissionais da educação (movimentos como Lei da mordaça/Escola sem Partido, que avançam nos poderes legislativos e executivos do país); redução drástica de recursos para a educação básica e superior, entre outros” (Dourado, 2019, p. 12).
• 6
  A Lei n.º 12.881, de 12 de novembro de 2013 (Brasil, 2013), dispõe sobre a definição, qualificação, prerrogativas e finalidades das Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES), disciplina o Termo de Parceria e dá outras providências.
• 7
  É importante sinalizar movimentos do MEC no sentido de rever a regulação da EaD no país. Merece especial destaque a Portaria n.º 528, de 6 de junho de 2024 (Brasil, 2024b), que estabeleceu prazo para a proposição de novos referenciais de qualidade e marco regulatório para cursos de graduação na modalidade EaD. A referida portaria suspende a criação de novos cursos de graduação na modalidade EaD até 10 de março de 2025. Este dispositivo não se aplica aos cursos de instituições públicas do sistema federal. Uma primeira questão estrutural a ser enfrentada, como sinalizamos no artigo, é a revogação do Decreto n.º 9.057/2017 e as normativas dele decorrentes.

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• Editora de Seção
  Antônio Zuin https://orcid.org/0000-0002-6850-2897

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  02 Dez 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  01 Maio 2024
• Aceito
  05 Jun 2024