Políticas públicas de esporte na Baixada Fluminense: um estudo de representações sociaisResumo
O esporte ocupa, nas sociedades contemporâneas, um lugar simultaneamente central e ambíguo. Parte-se da hipótese de que o hiato entre o planejado e o vivido nas políticas esportivas se explica, em parte, por dissonâncias simbólicas entre atores envolvidos em sua concepção, implementação e apropriação. O objetivo do estudo é analisar de que maneira as dissonâncias simbólicas entre concepção e experiência contribuem para explicar os limites estruturais das políticas públicas de esporte em contextos periféricos. Empiricamente, baseia-se em estudo na Baixada Fluminense, composto por dois subestudos: o primeiro com 32 proponentes e gestores de políticas e projetos esportivos, por meio de entrevistas semiestruturadas analisadas com Análise de Conteúdo e Análise Lexical Estatística (IRAMUTEQ); o segundo com 486 beneficiários, utilizando evocação livre de palavras e questionário sociodemográfico, analisados segundo a abordagem estrutural das representações sociais. Os resultados indicam que proponentes utilizam uma gramática técnico-gerencial, enquanto beneficiários constroem sentidos baseados na experiência cotidiana, afetividade e relações sociais. Conclui-se que essas dissonâncias simbólicas impactam diretamente a implementação e apropriação das políticas, sendo essencial considerar a dimensão representacional para aprimorar políticas esportivas.
Palavras-chave
Política pública; Esportes; Representação social; Participação da sociedade
Abstract
Sport occupies a simultaneously central and ambiguous place in contemporary societies. This study starts from the hypothesis that the gap between what is planned and what is experienced in sports policies can be explained, in part, by symbolic dissonances among actors involved in their design, implementation, and appropriation. The objective is to analyze how these symbolic dissonances between conception and experience contribute to explaining the structural limits of public sport policies in peripheral contexts. Empirically, the study is based on research conducted in the Baixada Fluminense, structured into two sub-studies: the first involved 32 proponents and managers of sport policies and projects, through semi-structured interviews analyzed using content analysis and statistical lexical analysis (IRAMUTEQ); the second involved 486 beneficiaries, using free word evocation and a sociodemographic questionnaire, analyzed according to the structural approach of social representations. The results indicate that proponents employ a technical-managerial grammar, whereas beneficiaries construct meanings grounded in everyday experience, affectivity, and social relations. The study concludes that these symbolic dissonances directly impact the implementation and appropriation of policies, highlighting the importance of incorporating the representational dimension to improve sport policies.
Keywords
Public policy; Sport; Social representation; Social participation
Resumen
El deporte ocupa, en las sociedades contemporáneas, un lugar simultáneamente central y ambiguo. Este estudio parte de la hipótesis de que la brecha entre lo planificado y lo vivido en las políticas deportivas se explica, en parte, por disonancias simbólicas entre los actores involucrados en su diseño, implementación y apropiación. El objetivo es analizar de qué manera estas disonancias simbólicas entre concepción y experiencia contribuyen a explicar los límites estructurales de las políticas públicas de deporte en contextos periféricos. Empíricamente, se basa en un estudio realizado en la Baixada Fluminense, compuesto por dos subestudios: el primero con 32 proponentes y gestores de políticas y proyectos deportivos, mediante entrevistas semiestructuradas analizadas con análisis de contenido y análisis léxico estadístico (IRAMUTEQ); el segundo con 486 beneficiarios, utilizando evocación libre de palabras y cuestionario sociodemográfico, analizados según el enfoque estructural de las representaciones sociales. Los resultados indican que los proponentes utilizan una gramática técnico-gerencial, mientras que los beneficiarios construyen significados basados en la experiencia cotidiana, la afectividad y las relaciones sociales. Se concluye que estas disonancias simbólicas inciden diretamente en la implementación y apropiación de las políticas, siendo fundamental considerar la dimensión representacional para mejorar las políticas deportivas.
Palabras clave
Política pública; Deportes; Representación social; Participación social
1 INTRODUÇÃO1
O esporte ocupa, nas sociedades contemporâneas, um lugar simultaneamente central e ambíguo. Ao mesmo tempo em que é reconhecido como prática cultural, direito social e dimensão constitutiva da vida cotidiana, também é frequentemente mobilizado como instrumento de intervenção social, gestão de populações e produção de normas de conduta (Costa; Silva; Votre, 2011; Pagani et al., 2020). No Brasil, essa ambiguidade manifesta-se de forma particularmente intensa no campo das políticas públicas, onde o esporte oscila entre a condição de direito constitucionalmente assegurado (Brasil, 1988, art. 217) e a de ferramenta de enfrentamento de problemas sociais historicamente produzidos.
A constitucionalização do esporte como direito social, entretanto, não foi suficiente para superar as profundas assimetrias territoriais, institucionais e simbólicas que marcam sua oferta pública. Como em outras áreas das políticas sociais, observa-se a persistência de uma distância significativa entre o reconhecimento formal do direito e sua efetivação concreta, sobretudo em territórios periféricos e socialmente vulnerabilizados (Alves; Thurow, 2023). Nessas regiões, as políticas públicas tendem a assumir caráter fragmentado, descontínuo e fortemente dependente de programas de governo, parcerias com o terceiro setor e iniciativas locais, sem a consolidação de estruturas estáveis de Estado.
A Baixada Fluminense, demarcada por treze municípios2 do Estado do Rio de Janeiro, constitui um caso emblemático desse cenário. Região marcada por intensas desigualdades socioespaciais e, simultaneamente, por forte dinamismo comunitário, ela expressa de forma aguda as contradições entre a promessa universalista das políticas públicas e os limites concretos de sua implementação territorial. Nesse contexto, o esporte aparece recorrentemente nos discursos institucionais como vetor de inclusão, cidadania e transformação social, ainda que sua materialização cotidiana encontre obstáculos persistentes relacionados à precariedade da infraestrutura, à instabilidade do financiamento e à fragilidade da coordenação intergovernamental.
Grande parte da literatura sobre políticas públicas tem demonstrado que essas políticas não podem ser compreendidas apenas como respostas técnicas a problemas sociais, mas como processos atravessados por disputas, valores, interesses e construções simbólicas (Souza, 2006; Secchi, 2012; Frey, 2000). Como destacam Secchi, Coelho e Pires (2019), toda política pública comporta simultaneamente um conteúdo material, expresso em programas, normas e serviços, e um conteúdo simbólico, responsável por produzir sentidos sobre o que é o problema, quem são seus destinatários legítimos e quais soluções são consideradas desejáveis.
Essa dimensão simbólica não é acessória. Ela estrutura percepções, orienta práticas e legitima decisões. A literatura clássica sobre implementação já demonstrou, inclusive, que políticas raramente são executadas tal como foram concebidas, sendo constantemente reinterpretadas, negociadas e traduzidas no cotidiano das instituições e dos agentes que atuam na chamada “ponta” do sistema (Pressman; Wildavsky, 1984; Lipsky, 2010). Além disso, como indica Kingdon (2003), tanto a formulação quanto a trajetória das políticas são profundamente dependentes de enquadramentos simbólicos, disputas narrativas e janelas de oportunidade políticas.
No campo do esporte, essas tensões assumem contornos particulares. Embora frequentemente formuladas sob a linguagem da inclusão, da saúde e da cidadania, as políticas públicas nessa área são atravessadas por diferentes projetos normativos, expectativas sociais e concepções concorrentes sobre o próprio significado da prática esportiva. Assim, mais do que um problema exclusivo de escassez de recursos ou de capacidade administrativa, coloca-se a hipótese de que parte dos limites dessas políticas decorre de desalinhamentos simbólicos entre os diferentes atores envolvidos em sua concepção, implementação e apropriação.
É nesse ponto que a teoria das representações sociais oferece uma chave analítica particularmente fecunda. Desde Moscovici (1978), as representações sociais são compreendidas como sistemas de interpretação que organizam a relação dos sujeitos com o mundo, orientam práticas e conferem sentido às experiências. Na abordagem estrutural proposta por Abric (2000), essas representações articulam um núcleo central relativamente estável e um sistema periférico mais sensível ao contexto, permitindo compreender tanto permanências quanto variações nos modos de significar os objetos sociais.
Aplicada ao campo das políticas públicas, essa perspectiva permite deslocar o foco exclusivo das normas e programas para a análise dos sentidos que diferentes grupos sociais atribuem ao próprio objeto da política. No caso do esporte, isso implica perguntar não apenas “que política está sendo implementada?”, mas também “que esporte está sendo imaginado, esperado e vivido por gestores e beneficiários?”.
Este artigo parte da hipótese de que uma das chaves explicativas para o hiato recorrente entre o que é planejado e o que é efetivamente vivido nas políticas públicas de esporte reside na existência de dissonâncias representacionais entre, de um lado, os proponentes e gestores dessas políticas (atores envolvidos tanto na formulação quanto na implementação de políticas e projetos esportivos) e, de outro, seus beneficiários diretos. Enquanto os primeiros tendem a mobilizar uma gramática técnico-gerencial, orientada por metas estruturais, indicadores e finalidades normativas, os segundos constroem sentidos fortemente ancorados na experiência cotidiana, nas dimensões afetivas, relacionais e identitárias da prática esportiva.
Para explorar empiricamente essa problemática, o artigo se baseia em uma pesquisa realizada na Baixada Fluminense composta por dois estudos complementares: o primeiro, com proponentes e gestores de políticas e projetos esportivos; o segundo, com beneficiários dessas iniciativas. Ao colocar em diálogo esses dois universos simbólicos, busca-se compreender como diferentes modos de significar o esporte interferem na implementação, na apropriação e nos resultados das políticas públicas no território.
O objetivo central é, portanto, analisar de que maneira as dissonâncias simbólicas entre concepção e experiência contribuem para explicar os limites estruturais das políticas públicas de esporte em contextos periféricos. Sustenta-se que esses limites não são apenas administrativos ou financeiros, mas também simbólicos e representacionais. Ao iluminar essa dimensão, o artigo pretende contribuir para o debate crítico no campo da Educação Física e das Ciências Humanas e Sociais sobre esporte, políticas públicas e território.
1.1 POLÍTICAS PÚBLICAS, IMPLEMENTAÇÃO E PRODUÇÃO DE SENTIDOS
A compreensão das políticas públicas nas sociedades contemporâneas exige ir além de sua leitura estritamente normativa ou administrativa. Longe de constituírem apenas respostas técnicas a problemas sociais, as políticas configuram-se como processos históricos e políticos atravessados por disputas de interesses, valores e projetos de sociedade (Souza, 2006; Secchi, 2012). Nesse sentido, elas expressam não apenas escolhas institucionais, mas também modos socialmente construídos de interpretar a realidade e de intervir sobre ela.
Como observa Secchi (2012), retomando a clássica formulação de Dye (2012), políticas públicas dizem respeito àquilo que os governos escolhem fazer, ou deixar de fazer, diante de problemas socialmente reconhecidos. Essa definição, aparentemente simples, revela um aspecto decisivo: toda política envolve, simultaneamente, a seleção de instrumentos e a definição legítima do próprio problema, de seus destinatários e das soluções consideradas aceitáveis. Trata-se, portanto, de um campo no qual decisões técnicas e disputas simbólicas se entrelaçam de modo indissociável.
Frey (2000) contribui para essa leitura ao distinguir as dimensões institucional (polity), processual (politics) e material (policy) das políticas públicas. Essa diferenciação evidencia que elas não se reduzem ao seu conteúdo programático, mas envolvem arranjos institucionais, arenas de disputa e práticas sociais situadas. As políticas são, assim, simultaneamente normas, processos e ações concretas no mundo social.
Mesmo quando formalmente bem desenhadas, políticas públicas frequentemente produzem resultados aquém do esperado. A literatura clássica sobre implementação já demonstrou a existência recorrente de uma distância significativa entre aquilo que é decidido nos centros de formulação e o que efetivamente acontece nos territórios (Pressman; Wildavsky, 1984). Essa distância não decorre apenas de falhas de coordenação ou escassez de recursos, mas da própria natureza social e política da ação pública.
Nesse ponto, a contribuição de Lipsky (2010) é particularmente elucidativa. Ao analisar a atuação dos agentes que operam na linha de frente das políticas públicas, o autor mostra que a implementação é, na prática, um processo contínuo de interpretação, negociação e adaptação. As políticas não são simplesmente executadas: elas são traduzidas, redefinidas e, muitas vezes, reinventadas no contato com as condições concretas de trabalho e com os contextos sociais específicos.
Essa perspectiva desloca a implementação de uma visão mecanicista para uma compreensão sociopolítica: a política pública não “desce pronta” até a ponta do sistema, mas é permanentemente reconstruída no cotidiano da ação estatal (Hill; Hupe, 2002). Além disso, como indica Kingdon (2003), tanto a formulação quanto a trajetória das políticas são profundamente dependentes de enquadramentos simbólicos, narrativas dominantes e janelas de oportunidade políticas.
Desse modo, as políticas públicas carregam sempre um duplo conteúdo: um conteúdo material, expresso em programas, normas, serviços e recursos, e um conteúdo simbólico, expresso nos valores, nas imagens e nas narrativas que produzem sobre a sociedade e sobre seus próprios destinatários (Secchi; Coelho; Pires, 2019). Esse conteúdo simbólico não é acessório: ele estrutura expectativas, legitima prioridades e orienta práticas.
Essa chave interpretativa é particularmente relevante no campo do esporte. Historicamente, o esporte tem sido mobilizado pelo Estado ora como instrumento de disciplinamento e controle social, ora como promessa de inclusão, cidadania e desenvolvimento humano. No Brasil, a constitucionalização do esporte como direito social (Brasil, 1988) não eliminou essa ambiguidade. Ao contrário, ela convive com políticas que oscilam entre a universalização do acesso e a instrumentalização da prática esportiva como ferramenta de gestão de populações vulnerabilizadas.
Nesse cenário, as políticas públicas de esporte revelam de forma exemplar as tensões entre projeto normativo e experiência social. Embora frequentemente formuladas sob a linguagem da inclusão, da saúde e da cidadania, elas são implementadas em territórios marcados por desigualdades estruturais, precariedade institucional e limitações materiais, o que exige constantes traduções e rearranjos no plano local.
Como observa Bresser-Pereira (2008), muitas políticas sociais no Brasil sofrem de um persistente “déficit de implementação”, produzindo um hiato entre promessas e efeitos concretos. No entanto, limitar a análise desse hiato a problemas de gestão ou financiamento é insuficiente. É necessário reconhecer que parte significativa dessas dificuldades está relacionada à forma como os próprios objetos das políticas são simbolicamente construídos e disputados.
Assim, compreender as políticas públicas e, em particular, as políticas públicas de esporte, exige reconhecê-las simultaneamente como dispositivos institucionais e como arenas de produção de sentido. Elas organizam recursos, mas também constroem narrativas; distribuem serviços, mas também definem o que é socialmente desejável, legítimo e prioritário.
É nesse entrecruzamento entre estrutura institucional, prática social e produção simbólica que se situa o enquadramento analítico deste artigo. Ao articular a análise das políticas públicas com a teoria das representações sociais, sustenta-se que os limites da ação pública não podem ser plenamente compreendidos sem considerar os universos de sentido que orientam tanto aqueles que formulam e implementam as políticas quanto aqueles que as vivenciam no cotidiano.
1.2 REPRESENTAÇÕES SOCIAIS E AÇÃO PÚBLICA
A teoria das representações sociais, formulada por Serge Moscovici (1978), oferece uma chave analítica particularmente fecunda para compreender os processos pelos quais sujeitos e grupos sociais constroem sentidos sobre os objetos que atravessam sua vida cotidiana. Mais do que simples opiniões individuais, as representações constituem sistemas socialmente elaborados de interpretação da realidade, que orientam práticas, organizam percepções e legitimam posições (Moscovici, 1978; Jodelet, 2001).
Nessa perspectiva, as representações não são reflexos passivos do mundo social, mas formas ativas de produção de sentido. Elas mediam a relação entre os sujeitos e os universos institucionais que habitam, articulando, em um mesmo movimento, dimensões cognitivas, simbólicas e normativas da vida social. Ao mesmo tempo, são produtos e produtoras das práticas, inscrevendo-se em campos de disputa, relações de poder e processos históricos.
Moscovici (1978) descreveu dois processos fundamentais na gênese das representações: a objetivação e a ancoragem. Por meio da objetivação, ideias abstratas são transformadas em imagens concretas e socialmente evidentes; pela ancoragem, novos objetos são integrados a sistemas de pensamento já existentes, tornando-se familiares e inteligíveis. Esses processos explicam por que as representações combinam, simultaneamente, estabilidade e capacidade de adaptação aos contextos.
A contribuição da abordagem estrutural proposta por Abric (2000) foi demonstrar que as representações não constituem conjuntos amorfos de opiniões, mas sistemas organizados em torno de uma arquitetura interna. Segundo essa perspectiva, toda representação articula um núcleo central, composto por elementos mais estáveis, normativos e consensuais, e um sistema periférico, mais sensível às variações contextuais e às experiências concretas da vida cotidiana.
O núcleo central confere coerência e identidade à representação, delimitando o que é considerado essencial em relação ao objeto, enquanto o sistema periférico permite incorporar contradições, exceções e mudanças sem que a estrutura fundamental seja colocada em questão. Essa configuração explica, ao mesmo tempo, a resistência das representações à mudança e sua capacidade de acomodar novas experiências (Abric, 2000).
Essa abordagem mostra-se particularmente produtiva quando se pretende comparar grupos sociais distintos em relação a um mesmo objeto. Como indicam Sá (1996) e Flament (2001), grupos que ocupam posições diferentes em um campo social podem compartilhar certos elementos centrais de uma representação, mas divergir significativamente em seus elementos periféricos, revelando variações importantes nos modos de apropriação, vivência e justificação prática desse objeto.
Aplicada ao campo das políticas públicas, essa perspectiva permite deslocar o olhar da análise exclusiva dos dispositivos institucionais para os universos simbólicos que sustentam a ação pública. Políticas não existem apenas como textos legais ou programas administrativos, mas também como objetos representados, interpretados e vividos pelos diferentes atores que delas participam.
Nesse sentido, analisar políticas públicas a partir das representações sociais implica reconhecer que sua eficácia não depende apenas de desenhos institucionais ou de recursos materiais, mas também do grau de inteligibilidade, aceitabilidade e ressonância simbólica que encontram nos grupos sociais envolvidos. Quando há convergência entre esses universos de sentido, a política tende a ser apropriada e sustentada; quando há dissonância, ela tende a ser reinterpretada, esvaziada ou tensionada no cotidiano.
No campo do esporte, essa chave de leitura revela-se particularmente potente. O esporte é um objeto social polissêmico, atravessado por significados que vão da performance e da competição à saúde, ao lazer, ao pertencimento e à moralização dos corpos (Costa; Silva; Votre, 2011). Essa multiplicidade faz com que qualquer política pública voltada ao esporte esteja inevitavelmente inserida em um campo de disputas simbólicas sobre o que o esporte é, para quem ele serve e para que deve ser mobilizado.
É a partir dessa perspectiva que este artigo analisa as políticas públicas de esporte na Baixada Fluminense. Ao articular a teoria das representações sociais com o campo da análise de políticas públicas, busca-se compreender não apenas o que essas políticas fazem ou deixam de fazer, mas sobretudo como são simbolicamente construídas, apropriadas e vividas pelos diferentes atores que compõem o seu campo de existência social.
2 METODOLOGIA
Este estudo possui natureza qualitativa, através do método exploratório, com suporte metodológico da Análise de Conteúdo (Bardin, 2011)3 e uma abordagem de natureza interpretativa, orientada pela articulação entre o campo das políticas públicas e a teoria das representações sociais. Parte-se do pressuposto de que as políticas não podem ser plenamente compreendidas apenas por meio da análise de seus dispositivos formais, sendo necessário considerar os sentidos que diferentes grupos sociais constroem sobre seus objetos, práticas e finalidades. Nessa perspectiva, o esporte é tomado simultaneamente como política pública e como objeto simbólico, atravessado por disputas de significado, expectativas normativas e experiências cotidianas.
O presente artigo é proveniente de uma dissertação de doutorado, na qual a pesquisa foi realizada no ano de 2025 (de maio a agosto) na Baixada Fluminense, região metropolitana do estado do Rio de Janeiro marcada por intensas desigualdades socioespaciais e, ao mesmo tempo, por uma densa rede de iniciativas públicas e comunitárias no campo do esporte e do lazer. O desenho do estudo foi estruturado a partir de dois eixos empíricos complementares, correspondentes a dois grupos de atores diretamente implicados no campo das políticas públicas de esporte: os proponentes e gestores dessas políticas e seus beneficiários diretos.
O primeiro eixo empírico (Estudo A) teve como foco os proponentes e gestores de políticas e projetos esportivos atuantes na região. Foram realizadas entrevistas semiestruturadas com 32 participantes4, entre gestores públicos, lideranças do terceiro setor, coordenadores de projetos e profissionais envolvidos na formulação e execução de ações esportivas. Como critério de inclusão, foram proponentes e/ou gestores de projetos sociais esportivos para a Baixada Fluminense; como exclusão se caracterizou aqueles com menos de 2 meses na função; aqueles que não concordassem com o TCLE, aqueles que não quisessem suas respostas divulgadas mesmo que no anonimato. Quanto a estratégia de seleção dos participantes se caracteriza como amostragem intencional.
As entrevistas tiveram a média de 20 minutos sendo todas realizadas por pesquisador e gravadas para posteriormente serem transcritas no software TurboScribe sendo consecutivamente revisadas para assegurar a fidedignidade. As Entrevistas buscaram explorar as concepções, expectativas e justificativas mobilizadas por esses atores em relação ao esporte enquanto política pública, bem como suas percepções sobre os desafios e limites da atuação estatal no território.
O material empírico do Estudo A foi analisado por meio de uma combinação de Análise de Conteúdo e Análise Lexical Estatística, com o apoio do software IRAMUTEQ. Essa estratégia permitiu articular uma leitura qualitativa interpretativa dos discursos com procedimentos de tratamento lexical capazes de evidenciar regularidades, núcleos temáticos e estruturas de sentido recorrentes nas falas dos participantes.
O segundo eixo empírico (Estudo B) foi direcionado aos beneficiários de políticas públicas de esporte na Baixada Fluminense. Participaram desta etapa 486 sujeitos vinculados a diferentes projetos e iniciativas esportivas em funcionamento na região. A coleta de dados foi realizada por meio da técnica de evocação livre de palavras, neste estudo foi a palavra “esporte”, complementada por um questionário sociodemográfico, o que possibilitou apreender tanto a estrutura representacional do objeto “esporte” quanto variações associadas a gênero, faixa etária e tempo de participação nas atividades. No que concerne a estratégia de seleção dos participantes, se caracterizou como conveniência.
A análise dos dados do Estudo B seguiu os procedimentos clássicos da abordagem estrutural das representações sociais, permitindo identificar elementos centrais e periféricos das representações, bem como comparar configurações representacionais entre diferentes subgrupos da amostra. Essa estratégia possibilitou acessar, de forma sistemática, os sentidos socialmente compartilhados e as variações contextuais que estruturam a experiência cotidiana dos participantes em relação ao esporte.
O desenho geral da pesquisa foi, portanto, orientado por uma lógica comparativa e integrativa. Ao colocar em diálogo os universos simbólicos dos proponentes e dos beneficiários, buscou-se não apenas descrever dois conjuntos de representações, mas sobretudo explorar as tensões, deslocamentos e dissonâncias entre eles. Essa opção metodológica responde diretamente ao objetivo central do estudo: compreender como diferentes modos de significar o esporte interferem na concepção, na implementação e na apropriação das políticas públicas no território.
Do ponto de vista ético, todos os procedimentos de pesquisa respeitaram as normas vigentes para estudos com seres humanos, com aprovação pelo do Comitê de Ética em Pesquisa (CEP) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, integrando o sistema CEP/CONEP, conforme parecer consubstanciado registrado sob o número do CAAE: 85715424.9.0000.0311, Número do Parecer: 7.378.525. A pesquisa foi conduzida em conformidade com os princípios éticos estabelecidos pela Resolução nº 466/2012 do Conselho Nacional de Saúde (2012). Sendo assim, a entrevista foi realizada após a obtenção do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido dos participantes, a fim de manter a confidencialidade dos participantes, as falas das entrevistas seguirão no anonimato, apresentado apenas o grupo ao qual o participante se enquadra.
Por fim, é importante destacar que, coerente com a perspectiva adotada ao longo do artigo, o método não é aqui concebido como um simples conjunto de técnicas, mas como parte integrante do próprio gesto interpretativo. Ao articular diferentes fontes, instrumentos e níveis de análise, buscou-se construir uma leitura densa e situada das políticas públicas de esporte, sensível tanto às estruturas institucionais quanto às experiências e aos sentidos produzidos no cotidiano social.
3 RESULTADOS
3.1 ENTRE A NORMA E A VIDA: A DISSONÂNCIA SIMBÓLICA NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ESPORTE
A análise das representações sociais do esporte entre proponentes e beneficiários das políticas públicas na Baixada Fluminense revela não apenas diferenças de ênfase ou vocabulário, mas a existência de dois regimes de sentido parcialmente heterogêneos que coexistem no interior de uma mesma política. Esses regimes organizam expectativas, legitimam práticas e orientam decisões de modo distinto, produzindo um campo permanente de tensões entre aquilo que é normativamente projetado e aquilo que é socialmente vivido.
Mais do que simples divergências de opinião, trata-se de formas distintas de construir o próprio significado da ação pública no campo do esporte. Essa clivagem simbólica atravessa tanto a formulação quanto a implementação e a apropriação cotidiana das políticas no território.
3.2 O ESPORTE NA GRAMÁTICA INSTITUCIONAL: PROJETO, NORMA E ENGENHARIA SOCIAL
Entre os proponentes e gestores, o esporte aparece majoritariamente ancorado em uma gramática institucional e normativa, ainda que com variações internas entre os diferentes atores. As entrevistas realizadas no Estudo A mostram que suas representações se organizam, de modo recorrente, em torno de três grandes eixos: o esporte como ferramenta de transformação social, como mecanismo de inclusão e como dispositivo de formação ética e disciplinar.
Essa concepção aparece de forma particularmente explícita na fala de um dos coordenadores entrevistados, ao definir o esporte como:
O esporte é uma ferramenta de transformação social que possibilita potencializar várias habilidades. É a ferramenta de inclusão, onde a criança, o adolescente principalmente, é inserida e através dessa ferramenta vai abrindo outras portas, vai potencializando além da questão motora, mas a questão psíquica e vai dando uma visão de mundo para essa criança e adolescente.
(Entrevista com Proponentes e Gestores (Estudo A), 2025).
Nessa gramática, o esporte é sistematicamente apresentado como resposta a problemas sociais mais amplos (violência, evasão escolar e vulnerabilidade social) e inscrito em uma lógica de projeto, metas e resultados. Trata-se de uma representação profundamente alinhada à racionalidade contemporânea das políticas públicas, marcada pela busca de impacto, mensurabilidade e eficiência. O esporte, nesse registro, é menos concebido como prática cultural em si mesma e mais como dispositivo de intervenção social.
Essa lógica também se expressa na centralidade conferida a números, alcance e volume de atendimento, como mostra o relato de outro gestor que afirma que “Mais de 3 mil crianças e jovens já passaram aqui nesses 23 anos. [...] Hoje aqui nós atendemos diretamente 400 e poucas crianças. Tem uma fila de espera, então a demanda é muito grande.”. O que aparece aqui não é apenas uma informação quantitativa, mas um critério de valorização da própria ação pública, medido em termos de escala, cobertura e capacidade de atendimento. O sucesso da política tende, assim, a ser avaliado prioritariamente por sua extensão e por sua capacidade de produzir resultados visíveis e contabilizáveis.
Embora o material empírico revele diferenças de ênfase entre gestores públicos e lideranças comunitárias, bem como variações internas nas formas de interpretação, predomina esse modo de significar o esporte como meio para fins considerados superiores. Essa forma de representação produz efeitos diretos sobre o desenho e a implementação das políticas: ao ser concebido como ferramenta de engenharia social, o esporte tende a ser organizado a partir de critérios externos à própria experiência da prática, como definição administrativa de públicos-alvo, metas quantitativas, indicadores de desempenho e prazos de execução. O foco desloca-se, assim, do vivido para o planejado, do cotidiano para o programa.
3.3 O ESPORTE NA GRAMÁTICA DA EXPERIÊNCIA: CUIDADO, VÍNCULO E PERTENCIMENTO
Entre os beneficiários, por outro lado, observa-se predominantemente que o esporte é representado a partir de uma gramática sensivelmente distinta, ancorada na experiência cotidiana e nos efeitos imediatos da prática sobre a vida. Os dados do Estudo B mostram que termos como saúde, bem-estar, amizade, alegria e pertencimento ocupam posições centrais na estrutura representacional do grupo, indicando que o esporte é vivido acima de tudo como espaço de cuidado de si e de construção de vínculos.
Para muitos participantes, o esporte aparece menos como “projeto social” e mais como espaço de reorganização da vida cotidiana. Uma participante do Estudo B (beneficiária) sintetiza esse sentido ao afirmar: “aqui é o meu momento, se eu parar eu sinto falta, é o lugar onde eu me cuido e encontro as pessoas”. Trata-se de uma relação com a prática que não é prioritariamente mediada por projetos abstratos de transformação social, mas pela experiência incorporada, relacional e situada no cotidiano.
Mesmo quando surgem referências à superação ou à melhoria de vida, esses sentidos aparecem fortemente ancorados na experiência concreta e não em horizontes normativos distantes. O esporte é valorizado porque faz sentido agora, porque organiza o tempo, cria rotinas, produz encontros e sustenta vínculos.
As variações observadas entre gêneros e faixas etárias reforçam essa leitura. Enquanto jovens tendem a enfatizar dimensões ligadas à performance e ao reconhecimento, mulheres e pessoas idosas destacam de modo mais acentuado os aspectos relacionais, terapêuticos e de cuidado. Em grande parte dos casos, porém, o esporte aparece menos como ‘política pública’ e mais como espaço vivido, ainda que essa representação não seja homogênea entre todos os participantes.
Esse investimento simbólico na prática convive, no entanto, com limites materiais persistentes. Como relata outro beneficiário: “tem dia que não dá pra vir porque não tem dinheiro da passagem, ou porque mudou o horário e não consigo mais encaixar na rotina”. A experiência do esporte é, assim, atravessada por barreiras concretas que revelam, no plano da vida cotidiana, as fragilidades e descontinuidades da própria política.
3.4 O PONTO DE FRATURA: QUANDO O PROJETO ENCONTRA O COTIDIANO
É no contraste entre as gramáticas institucional e a experiencial que se revela a dissonância simbólica que atravessa as políticas públicas de esporte na Baixada Fluminense. Enquanto os proponentes tendem a operar majoritariamente em uma lógica de projeto, metas e transformação social planejada, os beneficiários se orientam por uma lógica de experiência, cuidado e pertencimento.
Essa dissonância não é meramente discursiva. Ela produz efeitos concretos sobre a maneira como as políticas são implementadas, apropriadas e avaliadas. Quando a política é concebida a partir de uma racionalidade predominantemente instrumental, corre-se o risco de subestimar aquilo que, para os usuários, constitui o próprio sentido da prática: o vínculo, a continuidade, a presença e a relação. Nesse cenário, parte do chamado “déficit de implementação” não pode ser explicada apenas por insuficiências administrativas ou financeiras. Ele é também um déficit de sintonia simbólica entre aquilo que a política pretende produzir e aquilo que as pessoas efetivamente buscam e vivem no esporte.
A política, assim, encontra dificuldades não apenas para chegar aos corpos, mas para ressoar nos sentidos. Quando o esporte é ofertado como instrumento de correção social, mas vivido como espaço de cuidado e pertencimento, instala-se um descompasso estrutural: os critérios de sucesso da política deixam de coincidir com os critérios de valor da experiência. Essa tensão ajuda a compreender por que muitas iniciativas, mesmo bem-intencionadas e tecnicamente justificadas, enfrentam problemas recorrentes de adesão, permanência e continuidade. Não se trata apenas de falta de recursos ou de gestão, mas de uma diferença profunda nos modos de significar o que está em jogo na prática esportiva.
Essa dissonância, contudo, não deve ser compreendida exclusivamente como falha ou inadequação da política pública. À luz das abordagens que enfatizam o caráter dinâmico da vida social, trata-se também de uma expressão dos processos pelos quais os sujeitos reapropriam, reinterpretam e resignificam as ações estatais a partir de seus próprios referenciais e experiências. Nesse sentido, a diferença entre o planejado e o vivido não constitui apenas um desvio, mas um elemento inerente à própria dinâmica de circulação das políticas no cotidiano.
A dissonância simbólica, portanto, não é um ruído periférico da política: ela é parte constitutiva de seu funcionamento real. Reconhecê-la é condição para pensar políticas públicas de esporte menos centradas na lógica da intervenção e mais atentas à lógica da vida cotidiana, do território e das experiências concretas dos sujeitos.
4 DISCUSSÃO
Os resultados apresentados evidenciam que as dificuldades enfrentadas pelas políticas públicas de esporte em territórios periféricos não podem ser compreendidas apenas à luz de problemas de gestão, financiamento ou capacidade administrativa. Embora esses fatores sejam relevantes, a análise das representações sociais de proponentes e beneficiários revela a existência de um nível mais profundo e estrutural de tensão: o da produção e do desalinhamento de sentidos que orientam a própria ação pública.
Esse achado dialoga diretamente com a literatura clássica sobre implementação de políticas, que já demonstrava que o percurso entre a decisão e a prática é atravessado por traduções, negociações e reinterpretações (Pressman; Wildavsky, 1984; Lipsky, 2010). No entanto, ao incorporar a perspectiva das representações sociais, o presente estudo sugere que essas “traduções” não são apenas adaptações pragmáticas às condições materiais, mas também expressões de universos simbólicos distintos que coexistem e, por vezes, entram em fricção no interior de uma mesma política.
Do ponto de vista dos proponentes, a centralidade da gramática técnico-gerencial não emerge de forma espontânea, mas está associada à difusão de modelos gerencialistas na administração pública contemporânea, nos quais a legitimação da ação estatal passa pela capacidade de produzir resultados mensuráveis e demonstráveis. Nesse contexto, gestores tendem a mobilizar uma linguagem alinhada a essas expectativas institucionais, não apenas como expressão de convicções individuais, mas também como forma de inserção e permanência em arranjos organizacionais marcados por exigências de eficiência, controle e accountability.
Por outro lado, as representações dos beneficiários mostram que o valor social do esporte reside, em grande medida, em dimensões que escapam a essa lógica instrumental: o cuidado de si, a construção de vínculos, o pertencimento e a continuidade da experiência. Esses sentidos não são “acessórios” ou “subprodutos” da política, mas constituem o próprio núcleo do que torna a prática esportiva socialmente significativa nos territórios investigados.
Essa divergência ajuda a compreender por que tantas políticas públicas de esporte, embora formalmente bem desenhadas, enfrentam problemas persistentes de adesão, permanência e enraizamento territorial. Quando os critérios de sucesso da política são definidos prioritariamente a partir de indicadores externos à experiência dos usuários, instala-se uma cisão entre o que é considerado “bom resultado” do ponto de vista institucional e aquilo que é vivido como valioso pelos sujeitos concretos da política.
Essa dissonância não deve ser compreendida exclusivamente como falha da política, mas como expressão do caráter dinâmico dos processos sociais, nos quais os sujeitos reapropriam e ressignificam a ação pública a partir de seus próprios referenciais. Esse desencontro não é acidental: ele reflete, em última instância, assimetrias de poder na definição legítima do sentido da política e de seus objetivos.
Do ponto de vista teórico, os achados reforçam a pertinência de articular o campo das políticas públicas com a teoria das representações sociais. Ao fazê-lo, torna-se possível deslocar a análise da política de um plano exclusivamente institucional para um plano sociocultural, no qual a ação pública é compreendida como prática situada, atravessada por disputas de sentido e por diferentes regimes de justificação.
No campo específico do esporte, essa articulação contribui para tensionar leituras excessivamente funcionalistas ou instrumentais, que tendem a naturalizar a ideia de que o esporte “serve” primordialmente para resolver problemas sociais. Sem negar que a prática esportiva possa produzir efeitos positivos em múltiplas dimensões da vida social, o estudo sugere que esses efeitos só se sustentam quando as políticas conseguem dialogar com os sentidos efetivamente atribuídos ao esporte pelos sujeitos que as vivenciam.
Do ponto de vista político-institucional, os resultados apontam para a necessidade de repensar os modos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de esporte. Isso implica, em primeiro lugar, reconhecer que escuta, participação e sensibilidade territorial não são apenas dispositivos retóricos, mas condições estruturais para a construção de políticas socialmente enraizadas e simbolicamente ressonantes.
Implica, também, deslocar o foco exclusivo de metas quantitativas e resultados imediatos para uma atenção mais cuidadosa às trajetórias, às experiências e às formas de apropriação cotidiana da política. Em áreas como esporte e lazer, onde os efeitos sociais são profundamente mediados por vínculos, afetos e continuidades, a obsessão por indicadores de curto prazo pode, paradoxalmente, minar aquilo que se pretende promover.
Por fim, a discussão aqui desenvolvida sugere que pensar políticas públicas de esporte em territórios periféricos exige abandonar a ilusão de uma engenharia social plenamente controlável e assumir o caráter necessariamente aberto, negociado e simbólico da ação pública. Mais do que políticas “para” os territórios, trata-se de construir políticas com os territórios, reconhecendo-os não apenas como espaços de intervenção, mas como espaços de produção legítima de sentido.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo buscou analisar as políticas públicas de esporte em territórios periféricos a partir de uma chave interpretativa que desloca o foco exclusivo dos dispositivos institucionais para os universos simbólicos que atravessam a ação pública. Ao articular o campo das políticas públicas com a teoria das representações sociais, foi possível evidenciar que parte significativa dos limites dessas políticas não reside apenas em problemas de gestão, financiamento ou capacidade administrativa, mas em dissonâncias de sentido entre aqueles que as formulam e implementam e aqueles que as vivenciam cotidianamente.
A investigação realizada na Baixada Fluminense mostrou que proponentes e beneficiários operam, em grande medida, a partir de gramáticas distintas. De um lado, predomina uma racionalidade institucional orientada por projetos, metas e finalidades normativas, na qual o esporte é concebido sobretudo como instrumento de intervenção social. De outro, emerge uma lógica experiencial, ancorada no cuidado, no vínculo e no pertencimento, na qual o esporte é vivido como prática cultural situada e espaço de produção de sentido para a vida cotidiana.
Do ponto de vista teórico, o estudo contribui ao demonstrar a fecundidade da articulação entre a análise de políticas públicas e a teoria das representações sociais, ainda pouco explorada no campo do esporte. Ao fazê-lo, reforça a ideia de que políticas públicas são também arenas de produção e disputa de sentidos, e que compreender seus efeitos exige levar a sério as experiências, interpretações e apropriações que se produzem no cotidiano dos territórios.
No plano político-institucional, os resultados sugerem a necessidade de repensar os modos de concepção, implementação e avaliação das políticas públicas de esporte. Mais do que políticas desenhadas exclusivamente a partir de metas e indicadores, impõe-se a construção de políticas sensíveis aos territórios, às trajetórias e às formas concretas de vida dos sujeitos. Isso implica reconhecer que participação, escuta e diálogo não são adornos procedimentais, mas condições estruturais de efetividade e legitimidade da ação pública.
Este estudo não está isento de limitações. Trata-se de uma investigação situada em um território específico, o que exige cautela na generalização de seus resultados. No entanto, argumenta-se que as tensões aqui analisadas não são exclusivas da Baixada Fluminense, mas expressam dilemas mais amplos das políticas públicas de esporte e, possivelmente, de outras políticas sociais em contextos marcados por desigualdades estruturais.
Ademais, reconhece-se que o uso de entrevistas semiestruturadas pode favorecer, em alguma medida, a produção de discursos alinhados às expectativas percebidas pelos participantes, especialmente entre atores institucionais, o que deve ser considerado na interpretação dos resultados.
Pesquisas futuras podem aprofundar essa agenda ao explorar comparativamente outros territórios, outros níveis de gestão e outras modalidades de política esportiva, bem como ao investigar mais detidamente os processos pelos quais as representações sociais se transformam ou não ao longo do tempo.
Ao final, sustenta-se que pensar o esporte como política pública exige ir além da gestão de corpos e da administração de programas. Exige reconhecer o esporte como política de sentidos, inscrita em territórios vivos, atravessada por histórias, afetos e disputas. Somente a partir desse reconhecimento será possível construir políticas públicas que não apenas existam no papel, mas que façam sentido, e produzam sentido, na vida concreta das pessoas.
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FINANCIAMENTO
O presente trabalho foi realizado sem o apoio de fontes financiadoras.
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ÉTICA DE PESQUISA
A pesquisa seguiu os protocolos vigentes nas Resoluções 466/12 e 510/2016 do Conselho Nacional de Saúde do Brasil e foi aprovado pelo Comitê de Ética de Pesquisa (CEP) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) Número do protocolo 7.378.525.
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COMO REFERENCIAR
ROSA, Thiago de Sousa; NAIFF, Denis Giovani Monteiro; PALAU, Rayssa Fernanda Garcia Nogueira; RUFFONI, Ricardo. Políticas públicas de esporte na Baixada Fluminense: um estudo de representações sociais. Movimento, v. 32, p. e32033, jan./dez. 2026. DOI: https://doi.org/10.22456/1982-8918.153506.
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O presente artigo é um desdobramento de ROSA, Thiago de Sousa. Políticas públicas de esporte na Baixada Fluminense: um estudo de representações sociais. Tese (Doutorado em Psicologia). Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Seropédica, 2025.
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A Baixada Fluminense é composta por: Guapimirim, Magé, Duque de Caxias, Nova Iguaçu, São João de Meriti, Nilópolis, Belford Roxo, Mesquita, Queimados, Japeri, Paracambi, Seropédica e Itaguaí.
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Na pré-análise, realizou-se leitura flutuante das transcrições e organização do corpus. Na etapa de exploração, foram identificadas unidades de registro relacionadas às concepções de esporte, finalidades atribuídas às políticas, desafios de implementação e sentidos conferidos à atuação institucional. Em seguida, essas unidades foram agrupadas em categorias temáticas, construídas de modo articulado entre os objetivos da pesquisa, o referencial teórico e a recorrência empírica dos discursos.
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O encerramento da coleta no Estudo A foi definido a partir de um critério combinado de cobertura territorial, diversidade de atores e suficiência empírica do material produzido. Não se reivindicando a uma saturação teórica em sentido estrito, mas uma saturação temática operacional, compreendida como a recorrência dos principais núcleos de sentido no corpus analisado, associada à cobertura territorial dos municípios investigados e à diversidade dos atores entrevistados.
DISPONIBILIDADE DE DADOS DE PESQUISA
Os dados de pesquisa só estão disponíveis mediante solicitação.
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Alex Branco Fraga*, Elisandro Schultz Wittizorecki*, Mauro Myskiw*, Raquel da Silveira** Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Escola de Educação Física, Fisioterapia e Dança, Porto Alegre, RS, Brasil.
