DIFERENTES VULNERABILIDADES DOS JOVENS QUE ESTÃO SEM TRABALHAR E SEM ESTUDAR: Como formular políticas públicas?

Different Types of Vulnerabilities among Youth that Do Not Work or Study: What Public Policies are Suitable for this Group?

ENID ROCHA JOANA COSTA CLAUDIA BARBOSA E SILVA ANNE POSTHUMA LUIZ ANTONIO CARUSO Sobre os autores

RESUMO

Tendo em vista os diferentes contextos e transições nas vidas dos jovens, este artigo analisa as vulnerabilidades daqueles que se encontram sem trabalhar e sem estudar, a partir de dados empíricos produzidos com jovens de Recife. Com base nisso, o artigo discute como o reconhecimento das diferentes vulnerabilidades pode contribuir para a formulação de políticas públicas mais adequadas para os jovens que se encontram nessa situação.

PALAVRAS-CHAVE:
juventude; vulnerabilidade; heterogeneidade; trabalho; estudo

ABSTRACT

In light of the different contexts and transitions in the lives of young people, this article analyzes the vulnerabilities of the group of young people not in education, employment or training (NEETs) based on empirical data produced with young people in Recife. The article discusses how the recognition of different vulnerabilities of this target group can contribute to the formulation of public policies that are more appropriate for their needs.

KEYWORDS:
youth; vulnerability; heterogeneity; work; study

1. INTRODUÇÃO

A elevada prevalência de jovens sem trabalhar nem estudar no Brasil suscita preocupações; afinal, quanto mais tempo permanecem fora da escola e do mundo do trabalho, maiores são os riscos de que passem por precarização e exclusão do mercado de trabalho ao longo da vida. Sabemos que períodos longos de inatividade deixam marcas irremediáveis em suas trajetórias laborais. Ficar sem estudar e sem trabalhar por longos períodos é uma situação comumente associada a problemas como pobreza, desalento, depressão, baixa autoestima e preconceito.

Vários autores destacam que a elevada proporção de jovens fora da escola e sem emprego no país está associada às desigualdades de renda, gênero e raça presentes na sociedade brasileira, que acabam por privilegiar alguns grupos e limitar outros no acesso a educação de qualidade e melhores oportunidades de emprego. Embora a literatura nos advirta de que estar sem estudar nem trabalhar é uma situação transitória e que períodos de inatividade são comuns na trajetória laboral dos jovens, a explicação para que alguns permaneçam nessa situação por períodos mais longos que outros ainda é controversa. O diagnóstico dominante aponta que ser pobre, negro, ter baixa escolaridade e ser mulher com filhos são características que aumentam as chances de os jovens estarem na situação conhecida como nem-nem.

Este artigo tratará da ampla heterogeneidade que caracteriza o grupo de jovens que estão sem estudar e sem trabalhar, destacando a transitoriedade dessa condição e pondo em relevo as diferentes vulnerabilidades que os atingem. Discutiremos também alguns aspectos que problematizam a eficácia de políticas públicas em reintegrar essa população à escola e ao mercado de trabalho, quando estas não consideram os diferentes subgrupos de jovens que estão nem-nem.

Além desta introdução, o texto se desdobra em mais quatro seções. Na seção 2, faz-se uma revisão da literatura sobre os jovens que não estudam nem trabalham. A seção 3 analisa a transitoriedade, a heterogeneidade e a vulnerabilidade dos jovens que estão sem trabalhar nem estudar, a partir de dados sobre o Brasil apresentados no Projeto Regional Millennials na América Latina. A seção 4 traz uma reflexão sobre as implicações da heterogeneidade dos jovens sem estudo e sem trabalho para o desenho de políticas públicas, e a seção 5 reúne as considerações finais.

2. OS JOVENS SEM TRABALHO E SEM ESTUDO: ORIGEM, NOMENCLATURA E PRINCIPAIS ACHADOS

O uso do termo NEET (not in employment, in education, or training) nos países de língua inglesa para designar jovens que estão sem estudar, sem trabalhar e sem se qualificar teve origem em estudos realizados na década de 1980 no Reino Unido. Ele apareceu pela primeira vez em uma publicação oficial do governo no fim dos anos 1990. Antes, no Reino Unido, os jovens nessa situação eram chamados de “jovens status zero”, em contraste com os jovens que estavam em educação (status 1), treinamento (status 2) ou emprego (status 3). Porém, a expressão foi duramente criticada por poder ser interpretada como se tais jovens “valessem zero”. Foi então substituída por “jovens status a”, e posteriormente adotou-se a denominação “jovens NEET” (Williamson, 1997Williamson, Howard. “Status Zero Youth and the ‘Underclass’: Some Considerations”. In: MacDonald, Robert (org.). Youth, the ‘Underclass’ and Social Exclusion. Londres: Routledge, 1997.). Desde então, a sigla NEET espalhou-se, e definições similares foram adotadas em toda parte: “ni-ni” (ni estudian ni trabajan), nos países de língua espanhola; “nem-nem” (nem estudam, nem trabalham, nem se capacitam), nos países de língua portuguesa.

No Brasil, como em muitas outras partes do mundo, o termo “nem-nem” carrega uma valoração social negativa, associada ao estereótipo do jovem “ocioso e improdutivo”. Daí ser comum, em debates entre estudiosos da área, a utilização do termo “sem-sem”, para enfatizar a falta de acesso a estudo e trabalho por parte desses jovens. Muitos deles, aliás, estão longe de poderem ser considerados improdutivos, pois se ocupam do trabalho não remunerado no âmbito dos domicílios. No entanto, a denominação “nem-nem” ainda é a mais utilizada nos estudos acadêmicos.

Entendemos que há uma grande diferença, não apenas semântica, entre referir-se aos jovens que estão sem estudar e sem trabalhar como jovens que são “nem-nem”, de um lado, e dizer que esses jovens estão na situação de “nem-nem”, de outro. Preferimos a segunda forma por se referir à situação, não aos sujeitos. Entretanto, tendo em vista que prevalece a nomenclatura “nem-nem”, o presente estudo a adotará, com o cuidado de ressaltar que essa é uma situação em que os jovens se encontram, não uma situação que os defina.

No Brasil, um dos primeiros artigos sobre esse tema mostrou que o grupo de jovens que não estudam nem trabalham era constituído, principalmente, por mulheres (em especial, aquelas casadas e mães), jovens de baixa renda, negros, com baixa escolaridade e que moram em domicílios com maior número de crianças. A responsabilidade pelas tarefas domésticas estava entre os principais obstáculos enfrentados pelas mulheres jovens para se qualificar (Camarano; Kanso; Leitão e Mello, 2006______; ______; Leitão e Mello, Juliana. “Transição para a vida adulta: mudanças por período e coorte”. In: Camarano, Ana Amélia (org.). Transição para a vida adulta ou vida adulta em transição?. Rio de Janeiro: Ipea, 2006, pp. 95-136.). Estudo posterior das mesmas autoras mostra a persistência desse perfil com base em dados de 2000 a 2010 (Camarano; Kanso, 2012Camarano, Ana Amélia; Kanso, Solange. “O que estão fazendo os jovens que não estudam, não trabalham e não procuram trabalho?”. Boletim Mercado de Trabalho: Conjuntura e Análise, Brasília: Ipea, n. 53, 2012.).

No entanto, há de se ressaltar que a literatura brasileira identifica uma significativa redução da proporção de jovens nem-nem ao longo da década de 1990 e dos anos 2000. Essa queda está associada ao aumento da participação feminina no mercado de trabalho, especialmente das mulheres casadas e com filhos. Também o aumento da escolaridade e a redução do número de filhos mostraram-se relevantes explicações para o fenômeno. Já o aumento dos jovens nem-nem observado entre 2009 e 2012 não é explicado por mudanças nas características demográficas e ocorreu especialmente entre os mais pobres e com menor escolaridade, tanto homens como mulheres (Costa; Ulyssea, 2014Costa, Joana Simões de Melo; Ulyssea, Gabriel. “O fenômeno dos jovens nem-nem”. In: Corseuil, Carlos Henrique L.; Botelho, Rosana Ulhôa. Desafios à trajetória profissional dos jovens brasileiros. Rio de Janeiro: Ipea , 2014.; Monteiro, 2013Monteiro, Joana. Quem são os jovens nem-nem? Uma análise sobre os jovens que não estudam e não participam do mercado de trabalho. Texto para discussão, FGV/Ibre, n. 34, 2013.).

Cardoso (2013Cardoso, Adalberto. “Juventude, trabalho e desenvolvimento: elementos para uma agenda de investigação”. Caderno CRH, v. 26, n. 68, 2013, pp. 293-314.) lançou nova luz sobre a análise dos jovens “nem-nem” no Brasil. Por um lado, documentou o caráter estrutural das desigualdades associadas a essa situação. Por outro, mostrou que, mesmo que essa situação não seja definitiva na vida dos jovens, ela deixa cicatrizes que marcam sua trajetória laboral. Já Guimarães, Marteleto e Brito (2018Guimarães, Nadya Araujo; Marteleto, Leticia; Brito, Murillo Marscher Alves de. Transições e trajetórias juvenis no mercado brasileiro de trabalho: padrões e determinantes. Brasília: OIT, dez. 2018. Disponível em: https://www.ilo.org/brasilia/publicacoes/WCMS_748393/lang--pt/index.htm
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), estudando trajetórias de jovens brasileiros, documentaram que a transição escola-trabalho distava muito da linearidade. Segundo os autores, os jovens circulam entre situações de emprego, desemprego e inatividade, um movimento fundante de suas trajetórias. A pesquisa evidenciou, ademais, que períodos recorrentes de inatividade se entrecruzam com eventos da vida dos jovens tais como parentalidade e conjugalidade. Também Menezes Filho, Cabanas e Komatsu (2013Menezes Filho, Naercio A.; Cabanas, Pedro Henrique F.; Komatsu, Bruno Kawaoka. “A condição ‘nem-nem’ entre os jovens é permanente?”. Policy Paper, Insper, n. 7, 2013.) apontaram a transitoriedade na vida dos jovens, ao encontrar que aqueles que estavam sem estudar nem trabalhar tinham maiores chances de transitar para o mercado de trabalho e em curto período de tempo. Porém, ressaltaram que os jovens com maiores chances de sair da situação de ausência de estudo e trabalho eram aqueles com maior escolaridade; além disso, ao desagregar os dados por sexo, encontraram que o tempo médio de permanência na situação nem-nem era mais elevado para as mulheres, o que poderia ser creditado às responsabilidades familiares.

Em 2018, a publicação dos principais resultados do Millennials na América Latina e no Caribe: trabalhar ou estudar? (Novella et al., 2018Novella, Rafael et al. (orgs.). Millennials en América Latina y el Caribe: ¿trabajar o estudiar? [s.l.]: BID, 2018.) foi um marco, ao trazer o resultado de entrevistas com mais de 15 mil jovens entre 15 e 24 anos de nove países (Brasil, Chile, Colômbia, El Salvador, Haiti, México, Paraguai, Peru e Uruguai). O estudo também se destacou por incluir questões sobre aspirações, expectativas e habilidades cognitivas e socioemocionais desses jovens. Ao contrário de investigações anteriores para o Brasil, Costa, Rocha e Silva (2018______; Rocha, Enid; Silva, Claudia. “Voces de la juventud en Brasil: aspiraciones y prioridades”. In: Novella, Rafael et al. (orgs.). Millennials en América Latina y el Caribe: ¿trabajar o estudiar? [s.l.]: BID, 2018.) incorporam os desempregados à definição de nem-nem, com o objetivo de compatibilizar os dados com a literatura internacional, e confirmam que são maiores as chances de mulheres estarem na condição nem-nem. Para tais jovens, a procura por emprego é a atividade mais comum entre os homens, enquanto a prestação de cuidados a familiares ou filhos é mais frequente entre as mulheres. Entre os novos achados, foi identificado que os jovens, mesmo aqueles em situação de nem-nem, aspiram a alcançar o nível superior de ensino e um bom emprego no mercado de trabalho. No entanto, a expectativa de alcançar tais objetivos são menores para tais jovens sem estudo e sem trabalho. Esse grupo apresenta uma menor crença em sua capacidade de controlar os eventos da vida e em sua habilidade para resolver problemas, e também tem menores indicadores de autoestima e perseverança. As autoras afirmam que, apesar de não se observarem uma relação causal, tais resultados indicam que o investimento em habilidades socioemocionais pode ser importante para que esses jovens superem obstáculos.

Uma exploração maior dos dados desse estudo permite entender as diferentes situações de vulnerabilidade dos jovens sem estudo e sem trabalho, o que trataremos na seção seguinte.

3. JOVENS SEM ATIVIDADES DE ESTUDO E TRABALHO: TRANSITORIEDADE, HETEROGENEIDADE E VULNERABILIDADES

A pesquisa Millennials na América Latina e no Caribe escolheu Recife (PE) para realização das etapas quantitativa e qualitativa do trabalho de campo no Brasil, por ser uma cidade situada em uma das regiões brasileiras de maior vulnerabilidade social, onde os jovens enfrentam elevadas taxas de desemprego, dispõem de baixa renda familiar e detêm menor escolaridade (Costa; Rocha; Silva, 2018______; Rocha, Enid; Silva, Claudia. “Voces de la juventud en Brasil: aspiraciones y prioridades”. In: Novella, Rafael et al. (orgs.). Millennials en América Latina y el Caribe: ¿trabajar o estudiar? [s.l.]: BID, 2018.; Novella et al., 2018Novella, Rafael et al. (orgs.). Millennials en América Latina y el Caribe: ¿trabajar o estudiar? [s.l.]: BID, 2018.).1 1 Para maiores informações sobre plano amostral, intervalo de confiança, calibração etc., ver Novella et al. (2018). No Brasil, a pesquisa foi conduzida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e envolveu etapas quantitativa e qualitativa; sua expansão amostral é representativa do município de Recife.

Dados do IBGE (2018IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Síntese de indicadores sociais 2018. Disponível em: Disponível em: www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/trabalho/9221-sintese-de-indicadores-sociais.html?=&t=downloads . Acesso em: 1o/10/2020.
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) revelam que, no ano em que a pesquisa foi realizada, a taxa de desocupação em Recife correspondeu a 16,4%, número mais elevado que o da região Nordeste (14,5%) e o do Brasil (12%). Entre jovens de 14 a 29 anos, esse indicador alcançou 31,6%. Quanto às estatísticas relacionadas à escolaridade, destaca-se o fato de que 29% dos jovens recifenses de 15 a 17 anos não frequentavam o Ensino Médio, etapa escolar adequada para essa faixa etária. É uma proporção considerada muito elevada, sobretudo porque está muito próxima à média nacional (30,7%), que inclui áreas urbanas e rurais. Como se nota, os jovens entrevistados vivenciavam trajetórias de escolarização e de inserção no mercado de trabalho caracterizadas por diversas dificuldades, tais como atraso, abandono escolar e altas taxas de desemprego. Sem dúvida, esse contexto constitui fator determinante dos percursos e da formação de expectativas e aspirações dos jovens.

A amostra é representativa dos jovens de 15 a 24 anos moradores de Recife. Entre os jovens, 76,5% eram negros ou indígenas; pouco menos da metade (48,3%) era do sexo feminino; 65% viviam em domicílios com renda familiar total de até dois salários mínimos e menos da metade (47,2%) já havia concluído o ensino médio. Em relação à faixa etária, cerca de um terço (32,6%) tinha entre 15 e 17 anos; quase metade dos jovens (49,7%) estava na faixa de 18 a 22 anos; e 17,7% tinham 23 ou 24 anos.2 2 N=253.108. O peso amostral dessa pesquisa foi calibrado considerando a quantidade de jovens em seis grupos (pós-estratos), relacionando sexo (masculino e feminino) com faixa etária (15 a 17 anos, 18 a 22 anos, 23 a 24 anos). Esses totais foram extraídos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua 2017 (Pnad Contínua ou PNADC 2017), primeiras entrevistas. Ao separar os jovens pesquisados em quatro categorias excludentes (só estuda; só trabalha; trabalha e estuda; não trabalha nem estuda), nota-se que menos de um terço (27,3%) trabalhava no momento de realização da pesquisa: 12,6% só trabalhavam e outros 14,9% conciliavam trabalho e estudo. Metade dos jovens apenas estudava (50,1%), e quase um quarto (22,5%) estava na situação de “nem-nem”.

3.1. Transitoriedade

Os jovens transitam entre as situações de estudo e trabalho de forma não linear, de sorte que estudar e/ou trabalhar e/ou não realizar essas atividades são estados que podem se alternar em suas vidas (Guimarães; Marteleto; Brito, 2018Guimarães, Nadya Araujo; Marteleto, Leticia; Brito, Murillo Marscher Alves de. Transições e trajetórias juvenis no mercado brasileiro de trabalho: padrões e determinantes. Brasília: OIT, dez. 2018. Disponível em: https://www.ilo.org/brasilia/publicacoes/WCMS_748393/lang--pt/index.htm
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). Na verdade, mesmo antes da etapa da juventude e apesar da obrigatoriedade do ensino dos 4 aos 17 anos de idade, a frequência à instituição de ensino pode se alternar com o abandono escolar devido a problemas familiares ou escolares.

A Tabela 1 ilustra a ocorrência do abandono escolar na vida dos jovens. Nota-se que 28,2% dos jovens entre 15 e 24 anos já abandonaram a escola alguma vez. As mulheres apresentaram um percentual um pouco superior, e os percentuais por faixa etária aumentam à medida que os grupos ficam mais velhos. No entanto, mesmo entre os jovens de 15 a 17 anos, cerca de 18,2% já passaram algum período afastados da escola. Assim, até antes de transitar da escola para o emprego os jovens podem enfrentar dificuldades que os afastem da frequência regular à escola. Ressalta-se que, entre os jovens que só se dedicam ao estudo, 20,7% precisaram abandonar a escola de ensino regular alguma vez. Entre os jovens que estão sem estudo e sem trabalho, o percentual é bastante superior: 44,3% dos jovens já abandonaram a escola alguma vez. Esse percentual mais elevado é esperado, uma vez que esse grupo deve ser constituído por aqueles com maior dificuldade para voltar à escola ou se inserir no mercado de trabalho. Especialmente para esses jovens, permanecer nesse estado pode afetar toda a trajetória futura e se refletir em maior dificuldade para concluir a educação básica e conseguir empregos mais estáveis e de melhor qualidade. Dessa forma, é fundamental o acesso a políticas públicas que apoiem os jovens no retorno à trajetória de escolarização e qualificação.

TABELA 1
Jovens que precisaram abandonar a escola de ensino básico em algum momento

Com os dados do projeto regional, também foi possível fazer uma análise da transitoriedade da situação de estar sem estudo e sem trabalho. Para isso, os dados da Tabela 2 mostram se os jovens que atualmente realizam alguma atividade de estudo ou trabalho já estiveram alguma vez, desde os 6 anos de idade, sem estudar, sem trabalhar, sem buscar trabalho e sem se capacitar. Nota-se que cerca de 21,9% dos jovens que estavam estudando e/ou trabalhando já ficaram alguma vez na situação de jovens “nem-nem”. O percentual é um pouco mais elevado entre as mulheres e também aumenta paralelamente à faixa etária.

TABELA 2
Jovens que ficaram sem estudar, sem trabalhar e sem buscar trabalho

Observa-se que, ao comparar aqueles que apenas trabalham com aqueles que só estudam ou que estudam e trabalham, os primeiros apresentam maiores chances de já terem estado sem estudar ou sem trabalhar. Ou seja, um percentual não desprezível entre os jovens que não estão “nem-nem” já esteve em uma situação oposta, o que reforça a conclusão de Menezes Filho, Cabanas e Komatsu (2013Menezes Filho, Naercio A.; Cabanas, Pedro Henrique F.; Komatsu, Bruno Kawaoka. “A condição ‘nem-nem’ entre os jovens é permanente?”. Policy Paper, Insper, n. 7, 2013.) no sentido de que o mercado de trabalho se constitui numa importante transição para os jovens sem estudo e sem trabalho. Isso também aponta para a necessidade de políticas públicas que propiciem que o período de inatividade não se prolongue por muito tempo.

Para entender quanto tempo o jovem permanece sem estudo e sem trabalho, a Tabela 3 registra a quantidade média de meses em que os entrevistados que passaram por essa situação permaneceram nela. A média geral é de pouco mais de um ano, o que corresponde a elevado tempo de inatividade. Desagregando por sexo, nota-se que as mulheres tendem a permanecer um pouco mais tempo na situação nem-nem que os homens (um mês a mais). Entretanto, ao considerar os jovens que transitam para a situação de “só atividade de trabalho”, são as mulheres que ficam menos tempo sem trabalho e sem estudo. Difícil explicar esse resultado, mas uma possibilidade é que as mulheres que transitam para o mercado de trabalho são aquelas que conseguem conciliar as responsabilidades familiares com o trabalho. Normalmente as ocupações que possibilitam essa conciliação se caracterizam pela informalidade (conta própria ou trabalho em negócio familiar), o que justificaria o tempo menor para transição. Quanto aos percentuais observados por faixa etária, os jovens de 18 a 22 anos ficam mais tempo em relação aos de 23 e 24. Isso se inverte entre os que estudam e trabalham, o que torna interessante investigar as dificuldades associadas a uma maior permanência nessa situação.

TABELA 3
Tempo em que jovem permaneceu sem estudo e sem trabalho

3.2. Heterogeneidade e vulnerabilidades

As razões para os jovens estarem na situação de não estudo, trabalho ou treinamento são muito diversas. Encontrar formas de dar visibilidade a essa diversidade de situações é fundamental para subsidiar a elaboração de políticas públicas que consigam intervir e apoiar os jovens em suas diferentes razões de estar “nem-nem”. Na literatura internacional, com base em propostas anteriores de Williamson (1997Williamson, Howard. “Status Zero Youth and the ‘Underclass’: Some Considerations”. In: MacDonald, Robert (org.). Youth, the ‘Underclass’ and Social Exclusion. Londres: Routledge, 1997.), Eurofound (2012Eurofound. NEETS - Young People not in Employment, Education or Training: Characteristics, Costs and Policy Responses in Europe. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2012., 2016______. Exploring the Diversity of NEETS. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016.) e Mascherini (2018Mascherini, Massimiliano. “Origins and Future of the Concept of NEETS in the European Policy Agenda”. In: O’Reilly, Jacqueline et al. (orgs.). Youth Labor in Transition: Inequalities, Mobility and Policies in Europe. Nova York: Oxford University Press, 2018, pp. 503-28.), o Quadro 1 apresenta uma categorização que subdivide o grupo dos jovens que estão “nem-nem” em sete subcategorias, descritas no quadro a seguir:

QUADRO 1
Subcategorias de jovens que estão “nem-nem”

Vê-se que, das sete subcategorias de jovens em situação de “nem-nem”, três integram o mercado de trabalho por serem consideradas situações de desemprego. Esses são os casos dos (1) reentrantes, (2) desempregados de curto prazo e (3) desempregados de longo prazo. Outras três subcategorias são consideradas não integrantes da força de trabalho, uma vez que os jovens que as compõem estão indisponíveis para trabalhar. Tais são os casos dos jovens indisponíveis por (1) razões de incapacidade ou de doença, (2) responsabilidades familiares e (3) desencorajamento (desistiram de procurar emprego em razão de tantos insucessos ao longo de sua trajetória laboral). A subcategoria restante engloba um misto de situações pouco definidas, mas pode conter tanto jovens inativos voluntários como involuntários.

Todas as subcategorias apresentam algum tipo de vulnerabilidade, cuja magnitude varia em função do tempo em que os jovens permanecem na situação “nem-nem”. Quanto mais longo o período, mais as vulnerabilidades serão ampliadas. Os jovens reentrantes teriam, nessa perspectiva, vulnerabilidade muito baixa em razão de um período de inatividade muito breve, uma vez que estariam em vias de retomar os estudos ou de iniciar algum trabalho remunerado para o qual já teriam sido contratados. Por sua vez, os jovens desempregados de curto prazo teriam vulnerabilidade superior à dos reentrantes. Embora o período de desemprego seja inferior a um ano, esses jovens ainda precisam encontrar um trabalho. E, nesse período, necessitarão do apoio da família ou de programas nos moldes do seguro-desemprego para sobreviver até conseguirem nova inserção no mercado de trabalho.

Situação mais difícil é a dos jovens “nem-nem”, desempregados de longo prazo. Esses correm elevado risco de exclusão social, em consequência do maior tempo em que permanecem sem escola e sem trabalho. Nesse período, podem ver suas competências profissionais desvalorizadas e sua saúde mental comprometida, o que pode prejudicar de forma irremediável sua trajetória futura. A vulnerabilidade, nesse caso, é considerada muito alta porque a reversão da situação demandaria elevados custos individuais e sociais. Além disso, esses jovens correm grande risco de se tornarem desencorajados, grupo cuja vulnerabilidade é também considerada muito elevada: por já terem desistido de procurar emprego e de estudar, esses jovens são com dificuldade alcançados pelas políticas públicas, podendo ficar excluídos socialmente ao longo da vida.

Os jovens indisponíveis por doença ou incapacidade estão impossibilitados de realizarem trabalho remunerado enquanto o problema de saúde persistir. Muitas vezes, pela vida toda. Impedidos de auferir renda por meio do trabalho, tornam-se muito vulneráveis, pois terão sua sobrevivência dependente de apoio assistencial e/ou familiar. Já os jovens indisponíveis por responsabilidades familiares, na maior parte jovens mulheres responsáveis pelos cuidados de pessoas no domicílio que os demandam, realizam o trabalho não remunerado no âmbito familiar. Esse grupo tem vulnerabilidade alta, pois, para poder participar do mercado de trabalho ou retornar à escola, necessitará contar com oferta de serviços públicos de cuidados ou pagar, com recursos próprios, pelos cuidados de seus filhos ou de familiares adultos, idosos ou com incapacidades. Finalmente, não é possível determinar o tipo de vulnerabilidade dos “outros inativos” porque esse subgrupo reúne jovens com razões muito diversas para permanecer nessa situação: tanto podem ter elevada vulnerabilidade quanto estar nem-nem porque escolheram seguir caminhos alternativos.

O conhecimento sobre o tamanho e as características de cada subgrupo da população de jovens que estão “nem-nem” é fundamental para o desenho de políticas públicas. Estas, via de regra, são hoje mais voltadas aos jovens desempregados e pouco atentas aos que se encontram fora da escola. A Tabela 4 apresenta a composição dos jovens de 18 a 24 anos que não trabalhavam nem estudavam em 2018, evidenciando o peso de cada subgrupo de “nem-nem”. Chama atenção que, em Recife, mais da metade (56,6%) integrava a força de trabalho. Eram jovens que se encontravam desempregados há menos de um ano (41,0%) ou eram jovens reentrantes (15,6%); inexistiam jovens desempregados de longa duração. Os jovens “nem-nem” considerados fora da força de trabalho representavam 43,4%. Em relação ao total de entrevistados, quase um quarto (24,4%) eram jovens desencorajados; 18,2% estavam nessa situação por responsabilidades familiares; e um grupo apenas residual, com menos de 1% dos entrevistados, apresentava problemas de saúde ou de incapacidade física que os inabilitavam ao trabalho.

TABELA 4
Composição dos jovens sem estudo e sem trabalho, 18-24 anos, 2018

Entre os jovens “nem-nem” do sexo masculino, os principais subgrupos são os desempregados de curta duração (51,3%) e os desencorajados (28,5%). As jovens mulheres que estavam sem trabalhar e sem estudar no momento da pesquisa eram, expressivamente, presentes em três subgrupos: (1) desempregadas de curta duração (34,5%), (2) responsabilidades familiares (29,6%) e (3) desencorajadas (21,8%). Em relação à faixa etária, não foram encontradas diferenças significativas entre os subgrupos, exceto no de responsabilidades familiares, onde se observa maior proporção de jovens mais velhos, entre 23 e 24 anos.

Os subgrupos dos jovens desempregados e o de responsabilidades familiares são categorias mais conhecidas, e as razões para se encontrarem na situação “sem estudo nem trabalho” foram objeto de mais pesquisas, remontando a questões estruturais (como a falta de acesso a educação de qualidade ou a estrutura do mercado de trabalho local) e/ou culturais (como os papéis de gênero, que retêm as mulheres no trabalho familiar não remunerado). Já sobre o subgrupo dos jovens desencorajados conhece-se muito pouco. Por isso mesmo, são significativos os achados sobre a diversidade de motivos que os fazem acreditar que não existem oportunidades de emprego a seu alcance. Assim, entre as principais razões para a não procura de trabalho, encontramos:3 3 Esses motivos são apontados pelos jovens tanto na pesquisa qualitativa quanto na quantitativa. Nesta última, o questionário incluía uma pergunta que admite múltiplas respostas para as razões de não procurar trabalho. (1) não ter experiência e/ou formação exigidas; (2) não saber como encontrar trabalho; (3) não encontrar trabalho para sua profissão; (4) aparência; (5) idade; (6) estar estudando; (7) não ter como custear deslocamento necessário para procura de emprego; e (8) ter vícios.

Como se observa, os motivos arrolados para o desencorajamento são extremamente inter-relacionados e se comportam na forma de um círculo vicioso. Como não conseguem emprego, não adquirem experiência. Estando sem trabalhar, não terão renda para melhorar suas qualificações por meio da continuidade de seus estudos ou da realização de outros cursos que ajudem a ampliar as habilidades requeridas pelo mercado de trabalho. Por sua vez, as inúmeras recusas recebidas fazem com que os jovens acreditem que não existe solução para seus problemas. Todos esses fatores conjugados podem afetar a autoestima desses jovens, que ficarão sem coragem de tentar de novo. Ademais, conforme destacado entre os motivos citados, a procura por emprego também envolve tempo e custo. Os jovens têm de gastar com transporte e ficar disponíveis para fazer entrevistas, e, como não acreditam que irão conseguir, acabam achando que o esforço não vale a pena.

No longo prazo, esse processo autossustentado é responsável por agravar as desvantagens dos jovens no mercado de trabalho. A inatividade prolongada gera desatualização de conhecimentos e competências; quando tentarem retomar o esforço para encontrar um emprego, aqueles que ficaram sem trabalhar e sem estudar serão preteridos pela nova geração de recém-formados que acaba de entrar na força de trabalho. Para romper com esse círculo vicioso que leva milhares de jovens para a situação de desencorajamento, seria fundamental o apoio do Estado na implementação de políticas públicas voltadas para melhorar as habilidades profissionais, cognitivas e socioemocionais dos jovens.

A diversidade de razões apontadas para estar sem trabalhar e estudar evidencia a necessidade de medidas igualmente variadas para dar conta de apoiar os jovens em suas diferentes fragilidades. Assim, por exemplo, a vulnerabilidade dos jovens desempregados de curta duração é menor que a dos jovens desengajados do mercado de trabalho. A elevada proporção de jovens nem-nem desempregados de curta duração pode revelar dificuldades do mercado de trabalho local, bem como incompatibilidade das vagas oferecidas em relação à qualificação da mão de obra disponível. O enfrentamento desses problemas demandaria intervenções públicas específicas.

Por sua vez, os jovens “nem-nem” que estão fora da força de trabalho por desencorajamento e responsabilidades familiares apresentam vulnerabilidade mais elevada que a dos demais subgrupos. São jovens mais invisibilizados e difíceis de serem alcançados pelas políticas públicas de emprego. Seu retorno ao mercado de trabalho demanda políticas públicas ágeis e específicas para um reengajamento rápido e mais efetivo, tais como suporte às habilidades socioemocionais, promoção de segunda chance de escolarização e maior oferta de serviços de cuidados a crianças e idosos que liberem tempo dos jovens cuidadores para que retomem sua trajetória laboral.

4. IMPLICAÇÕES PARA A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA OS JOVENS QUE ESTÃO SEM ESTUDO E SEM TRABALHO

Mostramos que os jovens que estão nem-nem em Recife são na maior parte “desempregados” que integram o mercado de trabalho local; são ainda as jovens que têm sobre os ombros o peso do trabalho não remunerado dentro dos domicílios, que as torna indisponíveis para o mercado de trabalho; são também os jovens desencorajados que, após tantos insucessos, deixaram de acreditar em suas possibilidades de conseguir um emprego. As múltiplas fragilidades materiais, sociais e emocionais que perpassam as vidas desses jovens demandam ações públicas que não apenas respondam a suas necessidades atuais mas também dialoguem com a matriz geradora dessa situação - as desigualdades sociais de renda, de gênero, de raça e de acesso aos direitos sociais, como a educação de qualidade. Um olhar atento sobre as desvantagens que acompanham as rotas de estudo e trabalho dos jovens nem-nem pode nos ajudar a pensar sobre quais seriam os principais elementos que deveriam compor políticas públicas dirigidas a essa população e também a refletir sobre quais aspectos contribuem para a pouca efetividade de algumas ações governamentais implementadas para apoiar esse grupo.

Encontrar arranjos de políticas públicas que contemplem todas as intervenções necessárias para atender os jovens que se encontram na inatividade não é um desafio exclusivo do Brasil. A mais recente literatura internacional sobre como os países da Comunidade Europeia estão enfrentando essa problemática nos mostra que a região encontrou seu caminho na implementação coordenada de um conjunto amplo de ações que contempla quatro conjuntos de políticas: (1) transversais, que combinam treinamento, experiência de trabalho, habilidades socioemocionais, subsídios para contratação de jovens e medidas contra discriminações; (2) preventivas, para evitar a evasão e o abandono escolar; (3) de reintegração à escola e ao mercado de trabalho; e (4) de compensação, que tem como foco os jovens mais vulneráveis, em risco social e econômico, para evitar sua exclusão definitiva (Eurofound, 2015______. Social Inclusion of Young People. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2015.).

Por sua vez, na América Latina, e em especial no Brasil, a situação de exclusão social em que vive grande parte da juventude foi o impulso gerador da criação de políticas públicas de trabalho e emprego para esse segmento da população. A avaliação de programas voltados para os jovens vulneráveis implementados em países como Argentina, Chile e México evidencia um modelo básico de intervenção que busca aumentar a empregabilidade dos jovens, considerando o desafio da elevada informalidade no mercado de trabalho latino-americano. Esse modelo inclui programas de emprego para os jovens desempregados ou em situação de vulnerabilidade, partindo do pressuposto de que faltam aos jovens experiência laboral e conhecimentos técnicos requeridos no mercado formal.

No Brasil, entre 2005 e 2007, por exemplo, o governo federal chegou a implementar, ao mesmo tempo, dezenove programas voltados para os jovens.4 4 Projovem, Agente Jovem, Juventude Cidadã, Saberes da Terra, Proeja, Escola de Fábrica, Soldado Cidadão, Consórcio Social da Juventude, Empreendedorismo Juvenil, Jovem Aprendiz, ProUni, Escola Aberta, Projeto Rondon, Pronaf-Jovem, Nossa Primeira Terra, Programa Bolsa Atleta, Pontos de Cultura, Programa Segundo Tempo, Programa Juventude e Meio Ambiente. Desses, dez (Saberes da Terra, Agente Jovem, Juventude Cidadã, Projovem, Escola de Fábrica, Soldado Cidadão, Consórcio Social da Juventude, Empreendedorismo Juvenil, Jovem Aprendiz e Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a educação básica na modalidade de Proeja) dirigiam-se ao atendimento da parcela da juventude que se encontrava em situação de vulnerabilidade social, que enfrentava problemas de desemprego, de informalidade e de baixa escolaridade. Apesar de terem sido iniciativas relevantes para a construção de trajetórias ocupacionais, em última instância, a principal meta desses programas era a integração imediata de jovens participantes no mercado de trabalho em ocupações, de forma geral, precárias e de baixo rendimento, que exigiam pouca qualificação. Malgrado o grande número de iniciativas, não havia nenhuma capaz de dialogar com a ampla heterogeneidade dos jovens vulneráveis, principalmente com os subgrupos dos desengajados do mercado de trabalho por responsabilidades familiares ou desencorajamento. À época, esse conjunto de programas foi duramente criticado, não necessariamente por seus componentes específicos, mas pela falta de coordenação e articulação entre eles. As críticas apontavam para: a duplicação no atendimento da população-alvo; a curta duração dos cursos; o desequilíbrio da carga horária entre as ações de escolaridade e as de capacitação; os baixos resultados em termos de colocação no mercado de trabalho; a incapacidade de atender universalmente os jovens vulneráveis; a pulverização de recursos públicos, financeiros e humanos; a fragmentação das ações de qualificação; e a sobreposição da atuação de diferentes órgãos governamentais (Rocha; Andrade, 2009Rocha, Enid; Andrade, Carla Coelho de. “A Política Nacional de Juventude: avanços e dificuldades”. In: Castro, Jorge Abrahão de; Aquino, Luseni Maria C. de; Andrade, Carla Coelho de (orgs.). Juventude e políticas sociais no Brasil. Brasília: Ipea , 2009.).

Para resolver tais problemas, em 2007 foi criado o “novo” Projovem (ou Projovem Integrado), que nada mais era que uma tentativa de integrar, sob a coordenação de um Comitê Gestor, todos os programas que tinham como objetivo preparar o jovem para o mercado de trabalho. De forma muito breve, pode-se afirmar que a estratégia de integração não foi bem-sucedida, posto que persistiram a sobreposição de programas e a descoordenação das ações entre os diferentes órgãos gestores. Na prática, o Comitê Gestor não conseguiu exercer a coordenação necessária, e os ministérios continuaram a implementar seus programas de forma paralela aos demais, com todos os problemas apontados (Rocha; Andrade, 2009Rocha, Enid; Andrade, Carla Coelho de. “A Política Nacional de Juventude: avanços e dificuldades”. In: Castro, Jorge Abrahão de; Aquino, Luseni Maria C. de; Andrade, Carla Coelho de (orgs.). Juventude e políticas sociais no Brasil. Brasília: Ipea , 2009.).

Apesar de, à época, a principal crítica à política pública para a juventude ter sido a ausência de coordenação - e muito ainda poderia ser dito a respeito disso -, para o interesse deste artigo é mais importante chamar a atenção para as evidências de que a nova versão integrada da política seguia sem instrumentos adequados para apoiar os diferentes subgrupos dos jovens sem estudo e sem trabalho. Por exemplo, a não consideração das diferentes vulnerabilidades dos jovens no desenho do “novo” Projovem Urbano, considerado o “carro-chefe” da política nacional da juventude no período, mostrou suas consequências já no início de sua implementação. Os resultados das primeiras avaliações do programa mostravam que, apesar do interesse despertado nos jovens, as taxas de abandono e de desistência eram muito elevadas, da ordem de 57% (Brasil, 2008Brasil. Coordenação Nacional do Projovem. Relatório parcial de avaliação do Projovem 2007. Brasília: Secretaria-Geral da Presidência da República, 2008.). Os principais motivos alegados para a desistência e evasão foram: atraso no pagamento das bolsas, falta ou insuficiência das aulas de informática, violência nas proximidades do local do programa, falta de recursos financeiros para transporte, impossibilidade de conciliar trabalho com frequência às aulas e distância de casa ao local do núcleo do Projovem. Os motivos são reveladores das múltiplas e diferentes vulnerabilidades dos jovens que se constituíam no público-alvo do programa e que não foram consideradas no momento de sua formulação e desenho.

A avaliação do Projovem também apontava que a maior evasão e desistência se dava por parte dos jovens do sexo masculino, e que eram as jovens mulheres aquelas que mais efetivamente participavam do programa. Cerca de 65% dos alunos do Projovem eram mulheres, a imensa maioria com filhos. Outro dado importante revelado na avaliação do programa é que os jovens que o frequentavam eram majoritariamente negros, os quais, como sabemos, estão mais sujeitos à violência e à discriminação institucional. Os resultados da avaliação não deixavam dúvidas de que o desenho do Projovem não era dotado de ferramentas para, por exemplo, dar segurança aos jovens amedrontados pela violência nem para apoiar as jovens com responsabilidades familiares a conciliar a vida familiar com a frequência ao programa. A solução para as jovens mães veio apenas anos mais tarde, em 2012, na forma de implantação de salas de acolhimento para os filhos das alunas. Foi, na verdade, uma resposta à demanda apresentada durante a 2ª Conferência Nacional de Juventude, realizada em 2011, na qual os participantes reivindicaram ao Ministério da Educação a ampliação do número de creches para viabilizar os cuidados dos filhos dos jovens e adolescentes que precisavam retomar os estudos (Brasil, 2012______. Ministério da Educação. Projovem Urbano 2012. Brasília: MEC/Secadi, 2012. Disponível em: http://slideplayer.com.br/slide/53758. Acesso em: 24/05/2020.
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).

Foge ao escopo deste artigo analisar em profundidade o desenho do Projovem. Com a breve descrição dos principais problemas identificados em seu desenho, buscamos apontar, na prática, a importância da consideração da heterogeneidade dos jovens que se encontram sem estudar nem trabalhar na formulação das políticas públicas. Nesse exemplo, muitas evasões e desistências poderiam ter sido evitadas, se desde o início o programa tivesse antecipado soluções para as múltiplas vulnerabilidades que acompanham as trajetórias dos jovens “nem-nem”: baixa renda, exposição à violência, desigualdade de gênero e raça, entre outras.

Merece ser destacada também, como importante tentativa de inflexão do governo federal brasileiro na construção de políticas públicas para a juventude, a elaboração da Agenda Nacional de Trabalho Decente para a Juventude (ANTDJ). Concluída em 2010, essa agenda destacou quatro eixos prioritários na perspectiva da promoção do trabalho decente para a juventude: (1) mais e melhor educação; (2) conciliação de estudos, trabalho e vida familiar; (3) inserção ativa e digna no mundo do trabalho; e (4) promoção do diálogo social. De acordo com Corrochano, Abramo e Abramo (2017Corrochano, Maria Carla; Abramo, Helena Wendel; Abramo, Laís. “O trabalho juvenil na agenda pública brasileira: avanços, tensões, limites”. Revista Latinoamericana de Estudios del Trabajo, v. 22, n. 36, 2017, pp. 135-69.), um importante avanço na visão introduzida pela ANTDJ foi o de tentar evitar olhar para a questão do trabalho como um elemento isolado na vida dos jovens. Por essa razão, um dos eixos centrais do Plano Nacional elaborado para implementar a ANTDJ era contemplar possibilidades de conciliar as atividades de trabalho, escola e vida familiar. Entre outras recomendações para enfrentar esse desafio, a agenda trazia a necessidade de garantir creches públicas de qualidade no interior ou em locais próximos a instituições escolares, visando ao cuidado de filhos de jovens mães e pais trabalhadores e/ou estudantes.

Em que pesem as importantes contribuições trazidas no processo de construção da ANTDJ e na proposta de Plano Nacional para sua implementação, os avanços foram mais notáveis no alargamento da visão dos problemas com que os jovens deparam no mundo do trabalho e na apresentação de propostas para enfrentamento deles que na concretização ou na criação de políticas ou na adequação das políticas já existentes. Em 2013, por exemplo, mais da metade dos jovens que conciliavam estudo, trabalho e vida familiar ainda tinha filhos fora da creche, percentual que era ainda maior na faixa etária mais próxima à adolescência, mesmo quando se observava a tendência de redução da maternidade precoce (Rocha; Macedo; Figueiredo, 2015______; Macedo, Débora Maria Borges de; Figueiredo, Marina M. A. de. “Conciliação dos estudos, trabalho e vida familiar na juventude brasileira”. Brasília: OIT - Escritório no Brasil/Ipea, 2015.). Por último, embora se reconheçam os avanços trazidos pela ANTDJ na concepção das políticas públicas para os jovens e mercado de trabalho, a maior parte das propostas dialogava mais fortemente com o subgrupo daqueles envolvidos no mercado de trabalho - na forma de trabalhadores desempregados ou com inserção precária -, sendo tímida sua interseção com as vulnerabilidades dos jovens desengajados do mercado de trabalho.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

As diferentes políticas públicas de emprego e mercado de trabalho dirigidas aos jovens vulneráveis compartilham do mesmo dilema: a necessidade de considerar em seus desenhos as vulnerabilidades dos diferentes subgrupos de jovens que estão sem trabalhar e sem estudar. O reconhecimento da heterogeneidade do grupo dos jovens “nem-nem” coloca em xeque intervenções públicas baseadas em diagnósticos tradicionais, que vinculam os problemas dos jovens no mercado de trabalho apenas à formação e à qualificação inadequadas e à falta de experiência profissional. Não queremos, com isso, afirmar que não sejam importantes programas que atuam apenas na matriz da reintegração desses jovens ao mercado de trabalho por meio de oportunidades de capacitação, por exemplo. Pelo contrário, ações dessa natureza podem contribuir para proporcionar transições de escola-trabalho mais bem-sucedidas. O problema é que, ao desconsiderar as diferentes razões que levam jovens a vivenciarem situações longas de inatividade, esses programas não alcançam seus objetivos.

É fundamental que as políticas públicas voltadas para os jovens que estão “nem-nem” os ajudem a romper com o ciclo de reprodução das desigualdades de renda, de gênero, de raça e de acesso a educação de qualidade. A visão integrada das diferentes vulnerabilidades dos jovens que estão “nem-nem” será ainda mais importante para a formulação das políticas públicas neste contexto de pandemia de Covid-19. Esta é uma crise que amplia as desigualdades, com efeitos muito adversos tanto sobre o acesso à escola e à qualificação quanto sobre a inserção no mercado de trabalho.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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  • 1
    Para maiores informações sobre plano amostral, intervalo de confiança, calibração etc., ver Novella et al. (2018Novella, Rafael et al. (orgs.). Millennials en América Latina y el Caribe: ¿trabajar o estudiar? [s.l.]: BID, 2018.). No Brasil, a pesquisa foi conduzida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e envolveu etapas quantitativa e qualitativa; sua expansão amostral é representativa do município de Recife.
  • 2
    N=253.108. O peso amostral dessa pesquisa foi calibrado considerando a quantidade de jovens em seis grupos (pós-estratos), relacionando sexo (masculino e feminino) com faixa etária (15 a 17 anos, 18 a 22 anos, 23 a 24 anos). Esses totais foram extraídos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua 2017 (Pnad Contínua ou PNADC 2017), primeiras entrevistas.
  • 3
    Esses motivos são apontados pelos jovens tanto na pesquisa qualitativa quanto na quantitativa. Nesta última, o questionário incluía uma pergunta que admite múltiplas respostas para as razões de não procurar trabalho.
  • 4
    Projovem, Agente Jovem, Juventude Cidadã, Saberes da Terra, Proeja, Escola de Fábrica, Soldado Cidadão, Consórcio Social da Juventude, Empreendedorismo Juvenil, Jovem Aprendiz, ProUni, Escola Aberta, Projeto Rondon, Pronaf-Jovem, Nossa Primeira Terra, Programa Bolsa Atleta, Pontos de Cultura, Programa Segundo Tempo, Programa Juventude e Meio Ambiente.

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    15 Jan 2021
  • Data do Fascículo
    Sep-Dec 2020

Histórico

  • Recebido
    06 Jun 2020
  • Aceito
    11 Set 2020
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