Fraudes às cotas de gênero no Brasil: análise de candidaturas fraudulentas de mulheres e desafios à representação feminina na políticaResumo
Este artigo analisa a resistência à implementação da cota de gênero nas eleições proporcionais brasileiras, focando em candidaturas fraudulentas de mulheres. Utiliza pesquisa empírica com análise de processos judiciais referentes às eleições de 2020 no estado do Rio Grande do Sul, com objetivo de indicar padrões e desafios no momento da identificação e punição dessas fraudes. Conclui que a prática é disseminada, mas difícil de mensurar devido à falta de um conceito uniforme de fraude e à invisibilidade de casos que não chegam ao Judiciário. O artigo contribui para o debate sobre a efetividade das cotas e a necessidade de aprimorar políticas de inclusão feminina na política.
Palavras-chave
mulheres na política; cotas de gênero; fraude eleitoral; judicialização; Brasil
Abstract
This article analyzes resistance to the implementation of gender quotas in Brazilian legislative elections, focusing on fraudulent female candidacies. It employs empirical research based on the analysis of judicial proceedings related to the 2020 elections in the state of Rio Grande do Sul, Brazil, with the aim of identifying patterns and challenges in the detection and punishment of such fraud. The findings indicate that this practice is widespread but difficult to measure due to the absence of a uniform concept and the invisibility of cases that never reach the courts. The article contributes to the debate on the effectiveness of gender quotas and the need to strengthen policies aimed at promoting women's political inclusion.
Keywords
women in politics; gender quotas; electoral fraud; judicialization; Brazil
Resumen
Este artículo analiza la resistencia a la implementación de la cuota de género en las elecciones proporcionales brasileñas, centrándose en las candidaturas femeninas fraudulentas. Se basa en una investigación empírica mediante el análisis de procesos judiciales relacionados con las elecciones de 2020 en el estado de Rio Grande do Sul, Brasil, con el objetivo de identificar patrones y desafíos en la detección y sanción de estas prácticas fraudulentas. Se concluye que el fenómeno está ampliamente difundido, aunque resulta difícil de medir debido a la falta de un concepto uniforme y a la invisibilidad de los casos que no llegan al sistema judicial. El artículo contribuye al debate sobre la eficacia de las cuotas de género y la necesidad de perfeccionar las políticas de inclusión política de las mujeres.
Palabras clave
mujeres en la política; cuotas de género; fraude electoral; judicialización; Brasil
Résumé
Cet article analyse les résistances à la mise en œuvre des quotas de genre dans les élections proportionnelles brésiliennes, en mettant l'accent sur les candidatures féminines frauduleuses. Il s'appuie sur une recherche empirique fondée sur l'analyse des procédures judiciaires relatives aux élections de 2020 dans l'État du Rio Grande do Sul, au Brésil, afin d'identifier les principaux schémas et les difficultés liées à la détection et à la répression de ces fraudes. Les résultats montrent que cette pratique est largement répandue, mais difficile à mesurer en raison de l'absence d'une définition uniforme et de l'invisibilité des affaires qui ne parviennent pas devant les tribunaux. L'article contribue au débat sur l'efficacité des quotas de genre et sur la nécessité de renforcer les politiques favorisant l'inclusion politique des femmes.
Mots-clés
femmes en politique; quotas de genre; fraude électorale; judiciarisation; Brésil
Introdução
A implementação da cota de gênero nas eleições proporcionais brasileiras, mecanismo que constitui um avanço na luta pela igualdade de representação política, tem sido alvo de inúmeras tentativas de fraude. Em especial, nos últimos anos, a inscrição em pleitos eleitorais de mulheres que não têm o efetivo desejo de serem eleitas ou que sequer fazem campanha eleitoral, popularmente conhecidas como “candidaturas laranjas”, é uma clara demonstração da resistência à ampliação da presença feminina em posições de poder e decisão. Esse fenômeno, que mina a efetividade da política pública que busca ampliar a presença das mulheres na política eleitoral e que perpetua a sub-representação feminina, apresenta desafios consideráveis para sua identificação e mensuração.
Diante desse cenário, este artigo se propõe traçar um panorama sobre a resistência à implementação da cota de gênero nas eleições no Brasil, a partir da análise de casos denunciados e de decisões proferidas pela Justiça Eleitoral do Rio Grande do Sul nas eleições de 2020. Ao compreender que a observação de casos concretos pode oferecer valiosos subsídios para o enfrentamento dessa barreira à representação feminina, busca-se verificar padrões nos casos denunciados e identificar desafios encontrados pelo judiciário na categorização e punição de fraudes à cota de gênero.
Na delineação do escopo da pesquisa, optou-se pela análise de dados provenientes apenas desse estado da federação brasileira como caso paradigmático da situação nacional. Essa escolha não decorre de uma subestimação da heterogeneidade federativa do país, mas sim de considerações pragmáticas e metodológicas inerentes à natureza dos dados disponíveis e aos constrangimentos temporais e qualitativos da investigação.
Os dados judiciais considerados implicaram a necessidade de uma abordagem manual intensiva, que envolveu a localização, leitura e triagem de um vasto volume de decisões judiciais para identificar aquelas que se alinham aos critérios de pertinência definidos pelo estudo — como, por exemplo, o tema “fraude às cotas de gênero” dentro do assunto “abuso de poder, corrupção ou fraude”. Tal processo não foi meramente mecânico: exigiu análise qualitativa aprofundada para extrair elementos relevantes, o que consumiu recursos significativos em termos de tempo e catalogação.
Priorizou-se uma investigação profunda e rigorosa em um contexto selecionado, permitindo uma compreensão das nuances descritas nos documentos selecionados, que, por analogia e com as devidas ressalvas, podem iluminar padrões mais amplos no cenário brasileiro. Futuras pesquisas poderão expandir essa base, incorporando comparações interestaduais para validar ou refinar as conclusões aqui apresentadas, mitigando assim as limitações inerentes à presente delimitação geográfica.
No que tange à opção de realizar a pesquisa a partir dos dados de candidaturas ao cargo de vereadora e vereador, convém demarcar que a cota de gênero é aplicável apenas às candidaturas proporcionais, nos níveis federal, estadual e municipal. No caso do legislativo municipal, é possível afirmar que concorrer à vereança é normalmente “o primeiro passo na escada de ambição política da maior parte dos indivíduos interessados em perseguir uma carreira política e uma grande oportunidade para grupos sociais tradicionalmente sub-representados na arena política” (Bohn, 2009, p. 66).
A candidatura ao cargo de vereadora e vereador, na maioria das cidades brasileiras, demanda menor investimento de recursos financeiros, se comparado com os recursos necessários para uma candidatura ao cargo de deputado/a estadual ou federal. No mesmo sentido, o número de votos necessários para ser eleito/a vereador/a é pouco expressivo na maior parte dos municípios gaúchos. Como exemplo, é possível mencionar Coronel Pilar, um município do estado do Rio Grande do Sul com 1.472 eleitores, em que houve apuração da existência de fraude, onde o candidato que obteve um mandato com menor votação recebeu apenas 64 votos. Logo, a relevância da candidatura para o cargo de vereadora e vereador está no fato de ser, com frequência, a porta de entrada das pessoas na carreira política.
Embora se saiba da existência de tentativas de burlar as políticas de incentivo à cidadania feminina, ou seja, de fraudar a lei de cotas, a mensuração da magnitude e da percepção clara acerca das barreiras judiciais ao reconhecimento dessa modalidade de ilícito ainda é um desafio. Afinal, quão disseminada é a prática de fraudar a cota de gênero nas eleições? É possível apurar números que dimensionem essa prática? Neste artigo, pretende-se discutir tais questões a partir da pesquisa que envolveu a análise dos processos judiciais examinados pela Justiça Eleitoral nas eleições de 2020 no estado do Rio Grande do Sul, nos casos em que foi verificada a alegação de ilicitude nas candidaturas de vereadoras em diversos municípios.
Com o destaque dos principais achados da pesquisa e suas implicações para a representação política feminina, busca-se contribuir para o debate sobre a efetividade das cotas de gênero e a necessidade de aprimoramento das políticas públicas de inclusão na política.
Durante a pesquisa foram identificados 221 processos judiciais que tinham como assunto principal “fraude”, “abuso de poder” e “candidatura fictícia”4. Desse conjunto, foram localizados casos que averiguaram fraude à cota de gênero em apenas 29 municípios gaúchos, envolvendo 45 mulheres5. Esses casos foram analisados a partir de decisões proferidas por juízes de zonas eleitorais, do Tribunal Regional Eleitoral (TRE-RS) e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Tais documentos foram localizados a partir de busca no sistema de acompanhamento processual disponibilizado pelo TSE, da solicitação de dados à Ouvidoria do TRE-RS e do envio de mensagens às unidades judiciárias responsáveis pelos processos.
O exame dos dados, no presente artigo, será centrado na questão da utilização desses elementos — número de ações judiciais movidas e análise do conteúdo das decisões judiciais — como parâmetros para quantificar a resistência à observância da política de incentivo à candidatura de mulheres nas eleições no Brasil, mensurar a existência das fraudes e avaliar o papel do sistema de justiça em relação ao tema.
A partir de dados empíricos que foram coletados nas ações judiciais, foi possível extrair conclusões relacionadas ao fenômeno estudado, ainda que o desfecho da pesquisa tenha reforçado a dificuldade em medir sua ocorrência por conta da “colcha de retalhos” que foi construída para viabilizar a aplicação da lei e a imposição de punições. Da mesma forma, estão aqui destacadas tanto decisões mais analíticas, que descrevem pormenorizadamente a situação local e transcrevem depoimentos que ilustram esse contexto, quanto decisões mais superficiais. Em processos com poucos elementos sobre o caso examinado, a análise compreendeu a extração de dados quantitativos e/ou observações sobre o que a magistrada ou o magistrado que produziu a decisão considerou ser a prova adequada da fraude. Ainda, em razão da heterogeneidade dos casos e das análises, a amostra coletada não possibilitou a obtenção de dados estruturados que viabilizassem a formulação de teses.
Para cumprir o objetivo proposto, o artigo está organizado em quatro momentos. Depois desta introdução, o texto aborda a sub-representação feminina no Brasil, recuperando os principais estudos que se dedicam a debater as dificuldades de acesso das mulheres aos mandatos eletivos, particularmente, aos espaços legislativos. Além disso, inclui o debate sobre a adoção do sistema de cotas de gênero com o objetivo de impulsionar a representação feminina.
Na sequência, na seção “Da definição de fraude e dos processos que a apuram”, são abordadas as questões legais que envolvem as cotas, a judicialização como forma de coibir as fraudes e os impasses enfrentados pelo sistema de justiça. Já com aporte empírico obtido nos processos judiciais examinados, é trazida a conceituação das candidaturas fraudulentas de mulheres para, na sequência, indicar os avanços na normatização sobre o tema.
As considerações finais retomam os pontos centrais do artigo e reforçam a complexidade do tema, em função das dificuldades de constatação e de quantificação do número de fraudes.
Fraudes às cotas de gênero e os desafios da representação feminina na política brasileira
Para compreender as fraudes às cotas de gênero, é necessário que se analise o contexto da representação feminina na política brasileira.
A utilização de candidaturas femininas fictícias por partidos políticos parece ter virado lugar-comum no debate sobre a política brasileira, sobretudo com a crescente divulgação de condenações impostas às candidatas e aos candidatos que se envolvem em fraude às cotas de gênero. Esse fenômeno tem se mostrado um obstáculo significativo para o avanço da representação feminina e para a efetividade dessa política pública.
No Brasil, as mulheres representam mais de 51% da população (IBGE, 2022) e mais de 52% do eleitorado (Brasil, [2025]), mas são minoria na política. Nas eleições municipais de 2020, conforme dados levantados pelo TSE, foram eleitas 651 prefeitas (12,1%) contra 4.750 prefeitos (87,9%), em se tratando de cargos majoritários. Já para as câmaras municipais, na eleição proporcional, foram eleitas 16% de vereadoras e 84% de vereadores (Brasil, 2020).
A representação das mulheres na política é um debate que passou a se constituir, no Brasil, a partir do início da década de 1990, em estudos acadêmicos que investigavam o acesso das mulheres à representação política, com ênfase nos espaços legislativos. Nas palavras de Clara Araújo (2005), tais estudos eram motivados, em especial, pela legitimidade que o feminismo como movimento e suas demandas adquiriram nas últimas décadas; pelo contraste entre o grau de conquistas ou de participação das mulheres em esferas da vida social, como na educação e no trabalho, e a sua pequena inserção nas instâncias decisórias do poder; e pela avaliação das estratégias voltadas para romper esse quadro, sobretudo quanto às experiências de política de cotas para a competição legislativa.
Ocorre que a representação política das mulheres contribui para a legitimidade das instituições (Sawer, 2000), e evidências empíricas e teóricas sugerem que a presença maior de mulheres na política vai muito além de uma questão de justiça e igualdade desprovida de significado. Ela é, sim, estruturante da própria ideia de democracia e origem de uma agenda de políticas que pode beneficiar não só as mulheres como toda a sociedade (Phillips, 2001; Young, 2006; Urbinati, 2006; Thomé; Belarmino, 2018).
A inserção das mulheres em diferentes níveis de governo diversifica a natureza das assembleias democráticas e permite que o processo de tomada de decisões responda às necessidades de cidadãs e cidadãos que podem ter sido desconsideradas no passado, além de favorecer o próprio equilíbrio do regime, uma vez que as mulheres não representam somente as pautas femininas, mas aglutinam em sua agenda demandas de outras minorias, fomentando a agenda de políticas públicas (Araújo Júnior, 2021; Phillips, 2001; Young, 2006).
A literatura aponta para diferentes obstáculos que as mulheres têm de enfrentar no campo político, seja na candidatura seja durante o exercício de mandato. São fatores institucionais, socioeconômicos e culturais que impactam a construção e consolidação de carreiras políticas (Biroli et al., 2020; Sanchez, 2015; Franceschet apudMoisés; Sanchez, 2014; Araújo, 2012; Sacchet, 2009).
Fatores culturais e socioeconômicos representam barreiras importantes, mas não é possível mensurar o peso dessas variáveis nas disposições das mulheres para concorrer e nas chances de obter sucesso em cargo eletivo (Araújo, 2009; Biroli, 2016). Porém, se sabe que as desigualdades socioeconômicas, como renda, escolaridade e tempo livre, influenciam a construção de carreiras políticas. A quantidade menor de recursos disponibilizados às mulheres para o financiamento de campanhas também é um obstáculo ao sucesso eleitoral, tanto que políticas foram elaboradas para direcionar a elas mais recursos (Araújo, 2014).
Em relação à cultura, dois obstáculos se destacam: as tradicionais práticas de socialização de mulheres e homens que definem papéis diferentes para cada gênero, excluindo as mulheres dos espaços públicos (Biroli, 2016; Schabbach, 2020) e as violências enfrentadas por mulheres na política (Matos, 2021).
Em relação às variáveis institucionais, como magnitude dos distritos, tamanho e ideologia dos partidos, a literatura reconhece que podem representar barreiras à presença de mulheres como candidatas, assim como questões relacionadas ao recrutamento partidário e ao financiamento de campanha (Araújo, 2012; Schulz; Moritz, 2015).
Diante desses desafios, estratégias institucionais, como as ações afirmativas, são utilizadas como ferramentas para impulsionar a representação política das mulheres (Freidenberg, 2021). As cotas, em especial, foram pensadas como um “caminho rápido” para se alcançar a igualdade na política e sua adoção consagra a ideia de que não é razoável que as mulheres aguardem indefinidamente até que as relações sociais e culturais de gênero se alterem a ponto de possibilitar seu igual ingresso na política (Dahlerup; Freidenvall, 2010). Com esse intuito, mecanismos que favorecem a participação de mulheres já foram introduzidos em mais de cem países (Krook; Zetterberg, 2014) e não há como deixar de reconhecer que essa política pública forçou o debate sobre questões importantes relativas à política institucional.
Na América Latina, na maioria dos países, o sistema de cotas refletiu no aumento significativo do número de mulheres eleitas. No entanto, não teve o mesmo efeito no Brasil, falhando inclusive em aumentar o número de mulheres candidatas na primeira década de sua implementação (Araújo; Sacchet, 2022).
Embora tenham sido criadas para ampliar a presença das mulheres na política, as cotas de gênero enfrentam desafios consideráveis, entre eles as fraudes. Esse tipo de irregularidade contribui para a persistência dos baixos índices de mulheres eleitas no Brasil, dificultando a concretização dos objetivos dessa política pública.
Em estudo específico sobre a análise conceitual de cota eleitoral de gênero, Mona Lena Krook (2014) identifica divergências sobre como nomear, classificar e, em última análise, mensurar as políticas de cotas em diferentes países, em especial, considerando as peculiaridades do sistema eleitoral de cada localidade. Da mesma forma, identificamos a dificuldade em medir a magnitude das tentativas de fraude à política de cotas, seja pela fluidez de sua definição, seja pelas peculiaridades que envolvem o exame desses casos quando levados ao poder judiciário.
Portanto, compreender as fraudes às cotas de gênero e seus impactos é essencial para o aprimoramento das políticas de inclusão feminina na política brasileira. Somente a partir de um diagnóstico preciso e de mecanismos de fiscalização eficazes será possível garantir que essa política pública cumpra sua função de fomentar a presença feminina na política e possibilitar uma representação política mais equitativa.
A judicialização das cotas de gênero no Brasil: avanços, limitações e impactos
A judicialização tem se mostrado um caminho importante para garantir a efetividade das cotas de gênero, embora apresente avanços e limitações que devem ser considerados, em especial, no que diz respeito à forma como a política de incentivo foi implementada.
A ausência de previsão expressa em lei de punições efetivas aos partidos que não preencham o percentual mínimo ou indiquem candidatas fictícias não é uma situação exclusiva do Brasil. Araújo e Sacchet (2022) apontam que diversos países da América Latina também experimentaram leis fracas ou estratégias partidárias para burlar a legislação. Mas a atuação da Justiça Eleitoral, em alguns casos desde o início da adoção das leis, tem sido central para tentar assegurar a eficácia das cotas. Assim, tribunais eleitorais atuam para fazer valer políticas de ação afirmativa, regulando e normatizando os “buracos legais” deixados na construção da política ou no seu descumprimento, na mesma linha do verificado por Freidenberg (2020).
No Brasil, a judicialização desse tema ocorreu tardiamente. Araújo e Sacchet (2022) destacam que os tribunais eleitorais passaram a ser acionados sobre a questão do preenchimento da cota mínima em 2010, mas somente a partir de 2014 iniciaram fiscalização mais efetiva em relação ao total de cotas preenchidas e, sobretudo, a partir de denúncias de candidaturas fictícias (ou “laranjas”, como são popularmente conhecidas), até mesmo com processos para cassação de chapas.
A fim de traçar uma linha do tempo sobre o tema, cabe apontar que a primeira previsão de cotas no país ocorreu com a Lei n. 9.100, de 29 de setembro de 1995, que estabeleceu que vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deveriam ser preenchidas por candidaturas de mulheres para as câmaras municipais nas eleições de 1996 (art. 11, § 3º).
A partir das eleições de 1998, passou a vigorar a regra da Lei n. 9.504/97, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), com a majoração do percentual para trinta por cento de candidaturas de cada sexo e a expansão da regra também para os cargos de deputada e deputado estadual, federal e distrital. No entanto, a mesma lei também aumentou de cem por cento para cento e cinquenta por cento o percentual de candidatos que cada partido ou coligação poderia registrar, considerando o número de lugares a preencher. Da mesma forma, a redação original da norma previa “reserva” de candidaturas, de modo que a omissão dos partidos em promovê-las não teria qualquer efeito (Lóssio, 2020; Wochnicki; Farias, 2021).
Apesar de a lei mencionar “candidaturas de cada sexo”, a regra refere-se ao gênero, e não ao sexo biológico, conforme já decidiu o TSE, que também permite que tanto os homens como as mulheres transexuais e travestis possam ser contabilizados nas respectivas cotas de candidaturas masculina ou feminina (Brasil, 2018).
No pleito de 2010, entrou em vigor a alteração promovida pela Lei n. 12.034, de 29 de setembro de 2009, na Lei das Eleições, passando a ser obrigatório que cada partido ou coligação preencha (e não apenas reserve) o percentual mínimo, regra que vem sendo objeto de resistências e de progressiva estruturação pelos tribunais eleitorais.
A interpretação dada a essa norma variou desde sua instituição (Wochnicki, 2024), conforme a progressiva interpretação que o Poder Judiciário Brasileiro atribuiu ao § 3º do art. 10. A construção jurisprudencial da fraude à cota de gênero, dentre outros fatores, se deve ao fato de que a reserva de candidaturas foi estabelecida sem qualquer previsão de sanção ao seu descumprimento ou sistema de controle.
Uma das características da legislação eleitoral no Brasil é prever poucas ações para questionar o resultado das urnas ou impor sanções a candidatos, com limite estreito de prazo para ajuizamento. Na Justiça Eleitoral não existe uma ação ordinária que possa ser proposta a qualquer tempo ou que permita alegar ilicitudes de forma genérica, já que, como regra, não é desejável que os eleitos passem todo o período de seus mandatos discutindo judicialmente sua legitimidade ou estejam sujeitos à cassação de forma ampla pelo Judiciário.
Diante dessas limitações, o primeiro passo para que pudesse ser efetivamente exigida a inscrição de mulheres dispostas a ocupar os mandatos eletivos foi a definição sobre que categoria de ilicitude constituía a utilização de candidaturas fictícias: corrupção, fraude, ou abuso de poder. Essa definição ocorreu em 2015, em julgamento (Recurso Especial Eleitoral nº 149) no qual o Tribunal Superior Eleitoral alterou sua jurisprudência, que até então apenas reconhecia a fraude ligada à votação. Admitida a possibilidade de punição de fraude à lei, como no caso do descumprimento da reserva de vagas, foi aberto o caminho para a aplicação de sanções.
Assim, superada a interpretação judicial que esvaziava a norma — por considerar que apenas a reserva de vagas, e não a efetiva inscrição de mulheres, atendia à finalidade da lei — e identificada a modalidade de ilicitude decorrente de seu descumprimento, a partir de 2015, houve um movimento no sentido de conferir alguma efetividade à política de cotas.
No entanto, o adensamento dessa norma por via judicial, e não legislativa, resulta em uma série de conflitos jurídicos advindos de interpretações que, ainda que visem o cumprimento da lei, se apoiam na utilização de regras que não foram pensadas para essa modalidade de fraude. O caminho tortuoso, marcado por avanços e retrocessos até que as diferentes decisões judiciais proferidas em todo o país sejam estabilizadas pelos tribunais superiores, não é incomum na atividade judicial. A atuação dos tribunais, seja por omissão ou por intervenção, como ocorreu em relação às cotas de gênero, pode ser observada em várias searas no direito brasileiro (Oliveira, 2005).
Esse não é um fenômeno isolado, já que estudos que analisam o quadro latino-americano mostram que apenas leis não são suficientes. Juízes eleitorais, no papel de autoridades eleitorais, são atores-chave que podem alterar as condições de manipulação, o comportamento evasivo das elites partidárias e coibir práticas que esvaziem os direitos das mulheres (Freidenberg, 2020).
Ainda que tenha se popularizado o uso da expressão “fraude à cota de gênero”, justamente pelo reconhecimento de que essa era a modalidade de ilicitude — fraude — a ser verificada pelo poder judiciário, o TSE admitiu a posteriori que o desvirtuamento na apresentação de candidaturas femininas também poderia ser apurado como um abuso de poder partidário (Machado, 2018).
Em agosto de 2017, o Tribunal Regional Eleitoral do estado de São Paulo (TRE-SP) cassou o registro de dois candidatos eleitos no município de Santa Rosa de Viterbo, tendo em vista a detecção do preenchimento fraudulento das cotas (São Paulo, 2017). Antes disso, não encontramos notícia de que a utilização de candidaturas fictícias de mulheres tenha gerado qualquer consequência em algum lugar no país desde o surgimento da primeira lei que previu a cota de gênero.
A ausência de um sistema claro de punições para o descumprimento da inscrição do percentual mínimo de mulheres candidatas acarretava ainda uma dúvida: que implicação legal deveria ter essa ilicitude?
Em 2019, ao decidir sobre essa questão em um recurso de um processo de Valença do Piauí-PI, o TSE ponderou que indeferir apenas as candidaturas fraudulentas e as menos votadas (como queriam os partidos), preservando-se as que obtiveram maior número de votos, constituiria brecha para o registro de “laranjas”, ao incentivar que se “corresse o risco”, uma vez que não haveria efeito prático desfavorável (Brasil, 2019).
Ficou decidido então que a cassação da totalidade das candidaturas do partido (o DRAP, isto é, Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários) seria a consequência do reconhecimento da fraude à cota de gênero. Também pode ser declarada a inelegibilidade de quem cometeu, participou ou anuiu com o registro fictício, com ressalva apenas dos que foram meros beneficiários.
A linha do tempo que se explicita na tabela 1, a seguir, demonstra como evoluiu o entendimento em torno da aplicação da política de incentivo à participação feminina na política brasileira:
Evolução normativa e jurisprudencial das cotas de gênero e do combate às candidaturas femininas fraudulentas no Brasil
Como se percebe, embora tenha havido incentivo à inscrição de mais mulheres como candidatas desde 1995, apenas mais de vinte anos depois houve a aplicação das primeiras punições por descumprimento da norma que criou a reserva de candidaturas.
Gatto e Wylie (2022) apontam a cultura interna e características organizacionais dos partidos políticos como responsáveis pela anomalia do caso brasileiro, já que as cotas de gênero têm prosperado na América Latina, com muitos países conseguindo aumentar substancialmente a participação feminina nos legislativos.
Da definição de fraude e dos processos que a apuram
Em paralelo ao estabelecimento de sanções pelo descumprimento da reserva de candidaturas, avança a definição do que constitui uma candidatura fraudulenta — outro obstáculo à mensuração da inobservância da cota de gênero.
Em estudo realizado sobre processos judiciais da eleição geral de 2018, Ramos et al. (2020) apuraram que os elementos de caracterização da “candidatura laranja” são diferentes e até mesmo contraditórios entre um processo e outro, bem como dentro de um mesmo processo, entre uma candidatura acusada e outra. Os pesquisadores, por intermédio da análise das notícias veiculadas na imprensa, verificaram que o conceito de “candidatura laranja” comportava múltiplos sentidos, abrangendo: mulheres que receberam zero votos e não realizavam qualquer movimentação de campanha; mulheres que almejavam concorrer, mas não recebiam qualquer apoio do partido; mulheres convidadas a compor a chapa a partir da promessa de apoio dos partidos, mas que acabaram não recebendo recursos, resultando em poucos votos e pouco ou nenhum ato de campanha; e mulheres filiadas utilizadas para desvio de verbas eleitorais dos fundos públicos para candidatos homens.
Situações como essas foram levadas ao conhecimento da Justiça Eleitoral como tendo ocorrido em 2020 no Rio Grande do Sul. Houve treze casos de processos contra mulheres que obtiveram zero votos, a maioria tendo argumentado que desistiu da campanha após o registro. Na capital do estado, Porto Alegre, houve a ação que apurou denúncia sobre um partido cujas candidatas relataram promessas falsas e falta de repasses de recursos. No município de Candelária, a ausência da realização de “atos de campanha” por uma candidata foi justificada pela doença de sua mãe e gravidez de sua filha, embora tanto a gravidez quanto a doença fossem preexistentes à campanha, com a candidatura registrada com a ciência dos percalços que enfrentaria.
Quanto ao registro de candidatas com histórico pessoal de doenças ou outras situações familiares preexistentes, foi observado por um dos juízes que a dedicação da candidata ao cuidado com outros membros da família é “praxe” e que não seria razoável exigir ou esperar que a mulher mantivesse aspirações políticas nesse contexto, o que só reforça estereótipos de gênero, usados para justificar o déficit na representação política de mulheres, ainda que no âmbito da aplicação de uma política pública voltada a superá-los.
Também foram relatados casos padronizados de candidaturas femininas recebendo recursos e repassando-os a candidatos homens (no município de São Borja) e uma situação que levantou suspeita de que uma candidata tenha recebido recursos e custeado campanhas de homens (em Pinhal Grande).
Ainda sobre a definição de candidatura fictícia, Wylie, Santos e Marcelino (2019) aproximam o conceito de “candidatura laranja” ao de “cordeiro sacrificial” (sacrificial lamb, no inglês), usado para definir candidatos em condições precárias ou cenários quase impossíveis, como no caso da pessoa escolhida para concorrer sabendo de antemão que não terá chances de ser eleita. Também associando o termo “laranja” à pessoa interposta ou intermediária, a autora e autores elencam quatro modalidades que variariam segundo as dimensões da legalidade e da intencionalidade: laranjas em licença, laranjas não consensuais, laranjas ingênuas e laranjas estratégicas. As laranjas em licença são candidatas que, por serem servidoras públicas, obtêm afastamento remunerado do trabalho pelo período da campanha eleitoral. Não consensuais são aquelas candidatas registradas que não têm conhecimento de que estão concorrendo. As ingênuas são cúmplices de sua candidatura falsa, permitindo que o partido use seu nome para facilitar o cumprimento das cotas, sem fazer campanha. As estratégicas são as mulheres que realizam campanha sem qualquer apoio do partido, com a expectativa de receber suporte em pretensões políticas futuras. Todas essas formas de “laranjas” desafiam o espírito da lei de cotas e configuram uma aplicação equivocada das cotas eleitorais de gênero, embora, conforme Gatto e Wylie (2022), haja modulações em intencionalidade e legalidade das condutas.
Com base em uma análise de diferentes ciclos das eleições gerais, Wylie, Santos e Marcelino (2019) formulam um conceito objetivo para “candidaturas laranja”: caracterizam-se pela obtenção, por parte da candidata, de menos de 1% da votação da pessoa eleita com o menor número de votos no distrito.
A pesquisa nos processos do Rio Grande do Sul localizou casos de “laranjas não consensuais” no município de Lajeado, onde se apurou que
mulheres [...] são envolvidas em fraudes, muitas vezes por pessoas de suas famílias, em decorrência de sua vulnerabilidade econômica e ausência de rede de suporte. Nesse município em que a fraude foi reconhecida, Elisângela e Dilce foram registradas contra sua vontade como candidatas, a primeira por um parente e a segunda por um patrão (Wochnicki, 2024, p. 57).
Na decisão do processo, está transcrito o depoimento de Dilce, que narrou que, em ocasião em que atendia clientes a domicílio, entregou, a pedido, seu título de eleitor, que foi então utilizado para a filiação partidária. Posteriormente, foi coagida a assinar documentos utilizados para o registro da candidatura, e o fez com o temor de perder os clientes, visto que se encontrava afetada pela pandemia e quase sem trabalho.
No município de Cacequi, uma mulher também narrou que foi candidata laranja em 2012, caso em que não houve coação, mas anuência com a candidatura para “completar a nominata”. A mulher não obteve nenhum voto, já que ela sequer votou em si, mas em seu pai, que concorria ao mesmo cargo.
Um exemplo concreto de candidatura inviável, já mencionado anteriormente, é o da candidata que residia na mesma casa com a mãe, acometida por câncer de fígado, intestino e pulmão, e com a filha grávida. A candidata desistiu da campanha em razão dos cuidados com os membros da família. No processo se discutiu se a mulher não teria sido registrada justamente porque tinha justificativa para abandonar a candidatura. O mesmo ocorre no caso de candidatas grávidas que, após o registro de suas candidaturas, desistem em razão da gravidez, caso ocorrido em Palmeira das Missões.
A terminologia “candidaturas fantasmas” é utilizada por Souto e Souto (2023) para descrever a mesma prática e mencionar, com base na pesquisa de Wylie, Santos e Marcelino (2019), a modalidade de fraude que consiste na apresentação de candidatas em substituição a candidatos homens que se encontram impedidos de participar do pleito eleitoral, mas que possuem o compartilhamento do mesmo capital familiar que a candidata a ser apresentada em seu lugar. É citado o exemplo da candidatura de Weslian Roriz ao cargo de governadora do Distrito Federal em 2010, ocasião em que seu marido, o então governador Joaquim Roriz, estava impedido de concorrer e a esposa foi sua “substituta” no pleito a fim de que os votos fossem “transferidos” para ela, que manteria os mesmos ideais e planos de governo do marido.
Apresentadas as diferentes modalidades de “laranjas” (em licença, não consensuais, ingênuas e estratégicas), é importante discutir como cada uma dessas modalidades se encaixa nas definições de fraude eleitoral. A legislação pode ser aprimorada para lidar com cada uma dessas situações, considerando que “laranjas em licença”, por exemplo, devem receber punição além daquela prevista na legislação eleitoral. Da mesma forma, deve-se pensar em abordagens que protejam a vulnerabilidade das envolvidas nos casos de “laranjas não consensuais” e “laranjas ingênuas”.
Recentemente, o Tribunal Superior Eleitoral, com a edição da Resolução TSE n. 23.735/2024, procurou consolidar sua jurisprudência sobre a configuração de ilícitos em um ato normativo. Ainda que uma resolução não goze do mesmo status jurídico de uma lei, a iniciativa é importante para uniformizar os julgamentos em todo o país.
As questões que envolvem a fraude à cota de gênero foram reunidas no art. 8º dessa resolução, que arrola as condutas passíveis de configurar fraude: a obtenção de votação zerada ou irrisória de candidatas, a prestação de contas com idêntica movimentação financeira e a ausência de atos efetivos de campanha em benefício próprio. O texto esclarece que esses indícios seriam suficientes para evidenciar o propósito de burlar o cumprimento da norma que estabelece a cota de gênero e que a afirmação não comprovada de desistência tácita da competição não seria justificativa apta para afastar a fraude. Ao definir situações em que a fraude pode ser presumida e listar os indícios que configuram esse tipo de desvirtuamento, a resolução pode fornecer maior segurança jurídica aos juízes eleitorais, auxiliando na identificação e punição das candidaturas laranjas.
Da mesma maneira, o TSE também considera que pode ser considerada fraude à cota de gênero a negligência do partido político ou da federação na apresentação e no pedido de registro de candidaturas femininas, nas situações em que são apresentadas mulheres com inviabilidade jurídica patente, de inércia em sanar pendência documental, de revelia e de ausência de substituição de candidata indeferida. Exemplos de algumas dessas situações seriam a indicação de candidata sem filiação partidária, omissão em juntar comprovante de alfabetização e registro de candidata que reside em município diverso.
A norma procurou coibir a negligência dos partidos em relação ao atendimento das intimações da Justiça Eleitoral no registro das candidaturas de mulheres.
Outro argumento sempre presente em processos dessa natureza também foi rejeitado pelo TSE: a alegação de que os candidatos não poderiam ser punidos pela utilização de candidaturas fictícias porque não tinham ciência quanto às irregularidades na chapa.
A situação de candidatura inviável juridicamente também teria ocorrido no Rio Grande do Sul em 2020, no município de Torres. Lá, foi registrada como candidata uma mulher que não era eleitora do município (logo, não poderia concorrer), o que seria indicativo de negligência na inscrição e nas correções exigidas pela legislação eleitoral, mas a ausência de manifestação sobre as notificações enviadas para correção e a atribuição da responsabilidade a terceiros foram consideradas pelo juiz apenas “ação amadorística” do partido, e não fraude. Aqui, a interpretação dada pela Justiça Eleitoral ao caso reflete contexto em que a prova desejada pelos julgadores se mostra impossível diante do contexto social.
Nos casos analisados pela Justiça gaúcha, além do caso de Torres, muitas decisões deixaram de reconhecer a existência de candidaturas fraudulentas em razão da ausência de prova “indubitável”, “inequívoca”, “cabal”, “inconteste”, um incentivo para que a situação de desrespeito às cotas de gênero se perpetue. Esclarecer em quais situações se presume a fraude pode ser um mecanismo para sinalizar a importância de que se dê concretude à política pública, evitando que a exigência de padrões probatórios inatingíveis acabe por incentivar o desrespeito à norma.
Para exemplificar o exame realizado em alguns processos, tem-se o julgado do município de Vista Alegre, em que o juiz declarou não haver certeza da fraude, mesmo com zero voto na candidata (que compareceu à eleição e votou em outra pessoa). Além de ter realizado propaganda eleitoral para outro candidato do partido que concorria ao mesmo cargo, era pessoa de baixa instrução e foi inscrita para concorrer mesmo com situação pessoal que desaconselhava tal empreitada (doença e idade, que a colocavam no grupo de risco para a covid-19).
Para além da conceituação da fraude à cota de gênero, a delimitação de sua existência e magnitude mediante análise dos processos judiciais em que o tema é discutido esbarra no fato de que nem todos os casos podem ser ou efetivamente são levados ao conhecimento do poder judiciário.
Isso porque, em regra, apenas são submetidos ao escrutínio judicial casos em que a chapa da qual participaram “candidatas laranja” tenha angariado ao menos um mandato eletivo. Na ausência de candidato ou candidata eleita, a probabilidade de judicialização diminui drasticamente.
Ainda que uma nominata seja formada por mulheres sem interesse real em concorrer, a intervenção judicial costuma ser evitada caso o partido não eleja nenhum candidato. Isso ocorre porque, sem a comprovação do envolvimento de dirigentes ou outros candidatos (o que é raro nesses processos), a ação resultaria apenas na inelegibilidade da vítima (mulher), motivo pelo qual normalmente as ações não são propostas6.
Em 2020, no Rio Grande do Sul, foram realizadas eleições em 497 municípios e concorreram aos cargos de vereador e vereadora 19.705 homens (63,91%) e 11.127 mulheres (36,09%), tendo sido localizadas ações judiciais que apuraram a fraude à cota de gênero em 29 municípios, envolvendo 45 candidatas. A proporção entre o número total de mulheres inscritas para concorrer a esse cargo e aquelas supostamente “laranjas” revelaria um percentual bastante baixo de ocorrência de fraude (0,4%), a indicar que seria um problema de pouca relevância.
No entanto, a descrição do caso do município de Redentora demonstra como é complexo mensurar o número de fraudes a partir do exame das ações judiciais, ainda que a verificação empírica revelada no exame das ações seja muito rica para a compreensão da prática no Brasil.
Naquele município, o Ministério Público Eleitoral realizou investigação preliminar para apurar candidaturas de mulheres com baixa votação e ajuizou ação em relação a duas candidaturas de determinada agremiação — Ádima e Cleusa, do Partido Socialista Brasileiro (PSB) —, mas deixou de demandar outros partidos que se encontravam em situação fática semelhante. Além das candidatas do PSB, também uma mulher filiada ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) não obteve votos, declarou baixos gastos eleitorais e não realizou campanha eleitoral em razão de ameaças. Ocorre que o procedimento investigatório em relação a esta última foi arquivado, mesmo que existissem elementos indicando possível candidatura fraudulenta, por não haver qualquer benefício auferido pelo PSDB ou por outros candidatos homens da sigla, uma vez que não foi obtido nenhum mandato de vereador ou mesmo suplência por candidato desse partido naquela eleição no município. O Ministério Público Eleitoral apurou, dessa forma, a existência de potenciais candidaturas fraudulentas registradas por mais de um partido, ao passo que também reconheceu a impossibilidade jurídica de responsabilizar todos aqueles eventualmente envolvidos na irregularidade.
O juiz eleitoral, ao apreciar a situação das candidatas do PSB, admitiu que, naquele caso, o reconhecimento da fraude e as limitações jurídicas desse sistema que vem sendo construído sobre um vazio legislativo podem vir a gerar consequências indesejadas. O reconhecimento da fraude na nominata do PSB acarretaria a anulação e a retotalização dos votos, com a distribuição de uma das cadeiras de vereador ao PSDB, justamente o partido que não foi demandado tempestivamente porque não havia auferido benefício com a possível fraude em um primeiro momento.
Tal situação demonstra que a construção jurisprudencial de um sistema de punições para as fraudes, solução que vem sendo desenvolvida a passos lentos, em virtude das características do nosso sistema, pode acabar, em determinados casos, alcançando resultados indesejados.
Da mesma forma, também evidencia que apenas uma parte das fraudes é levada ao conhecimento do poder judiciário, já que o Ministério Público Eleitoral e os candidatos e candidatas envolvidos na disputa tendem a não provocar a atuação judicial quando o partido que realizou a fraude não obteve proveito efetivo (não conquistou um mandato) ou mesmo por não reconhecer a importância do incentivo à participação de mulheres na política.
Assim, conclui-se que o número de processos judiciais movidos para apurar a fraude à cota de gênero não é um parâmetro adequado para mensurar a existência ou a magnitude dessas ocorrências.
Por fim, na análise das ações judiciais, apurou-se que as candidatas que supostamente teriam sido registradas com fraude obtiveram de zero (treze casos) a 54 votos (um caso); que os municípios onde as situações ocorreram eram de portes diversos, sendo o maior deles Porto Alegre (1.082.726 eleitores) e o menor, Coronel Pilar (1.472 eleitores); que as ações foram movidas por candidatos, por partidos e pelo Ministério Público (em alguns municípios, por todos eles, com três ações para cada caso), com alguma prevalência de partidos políticos como autores. Os partidos políticos acusados de registrar candidatas laranja foram: Cidadania, com um caso; Democratas (DEM), com dois; Movimento Democrático Brasileiro (MDB), quatro; Partido Democrático Trabalhista (PDT), três; Partido Liberal (PL), um; Progressistas (PP), sete; Partido Socialista Brasileiro (PSB), quatro; Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), dois; Partido Social Liberal (PSL), três; Partido dos Trabalhadores (PT), dois; Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), três; Rede Sustentabilidade (REDE), um, e Republicanos, um caso7.
Em relação a esses dados, conclui-se que a utilização de candidaturas fraudulentas não pode ser exclusivamente relacionada a um campo ideológico ou a alguma agremiação em particular. Os dados quantitativos devem ser considerados com extrema cautela, já que partidos que não elegeram mandatários em geral não são demandados nessas ações. Além disso, um número considerável de partidos não tem diretórios e não lançam candidaturas em municípios do interior do estado. Por fim, ser demandado em uma ação não significa necessariamente o cometimento de fraude (a regra, na verdade, seria o não reconhecimento da fraude pelo judiciário).
Até o encerramento da coleta de dados8, a fraude havia sido reconhecida em apenas três municípios nas eleições de 2020 no estado: Lajeado, Palmeira das Missões e Vista Alegre. No município de Palmeira das Missões, a fraude reconhecida pelo juiz eleitoral foi afastada pelo TRE-RS; já em Vista Alegre, contrariamente ao decidido na zona eleitoral, o Tribunal reconheceu a fraude.
Cabe destacar a dificuldade na obtenção dos dados desses processos judiciais. Essa barreira evidencia a necessidade de que a Justiça Eleitoral revise seus procedimentos de cadastro de ações em sistemas processuais e que desenvolva mecanismos para garantir que o sigilo dos autos seja retirado no momento em que é proferida decisão de mérito. No mesmo sentido, as decisões que envolvem grupos minoritários, por terem evidente interesse público, devem compor bases de dados de pesquisa disponibilizadas por tribunais e alimentadas por todas as decisões, promovendo a transparência na condução desses processos.
Considerações finais
O presente artigo analisou a eficácia das cotas de gênero no Brasil sob a ótica do desvio institucional representado pela utilização de candidaturas fictícias, tomando como base as ocorrências levadas à Justiça Eleitoral do Rio Grande do Sul nas eleições de 2020. Os resultados demonstram que, embora as ações afirmativas visem à correção de desigualdades históricas, sua aplicação enfrenta resistências estruturais que se manifestam na burla deliberada às normativas eleitorais.
Do ponto de vista teórico, o objetivo foi contribuir para o debate sobre gênero e instituições na Ciência Política brasileira. Ao dialogar com as perspectivas de Araújo e Sacchet (2022), o artigo elucida como as barreiras partidárias e as lacunas legislativas operam para circunscrever a representação feminina em parlamentos a patamares simbólicos. Empiricamente, o mapeamento de 45 candidaturas em 29 municípios gaúchos — abrangendo desde pequenas localidades até a capital — evidencia que a fraude à cota de gênero não é um fenômeno episódico ou geograficamente isolado, mas uma estratégia adaptativa disseminada no campo político.
O artigo revela que a judicialização, embora essencial, atua como um filtro reativo e condicionado. Identificou-se uma acentuada subnotificação judicial, uma vez que a provocação do Poder Judiciário ocorre prioritariamente em contextos onde há candidatos eleitos pelos partidos políticos envolvidos. Essa seletividade obscurece a real magnitude das fraudes praticadas pelas agremiações que não atingiram êxito eleitoral, criando zonas de invisibilidade que perpetuam a impunidade.
Nesse sentido, a transição normativa representada pela Resolução TSE n. 23.735/2024 (Brasil, 2024) surge como um marco importante, que estabelece presunções de ilicitude e critérios objetivos para a configuração da fraude. A normatização sinaliza uma evolução jurisprudencial que visa reduzir a heterogeneidade interpretativa e oferecer maior segurança jurídica para os pleitos futuros, a começar pelo ciclo de 2024.
A análise qualitativa das decisões judiciais se provou superior à abordagem puramente quantitativa para a compreensão do fenômeno. A natureza esquiva das candidaturas “laranjas” e o sigilo processual impõem barreiras significativas à mensuração estatística precisa. Contudo, a imersão nos quadros fáticos descritos nos autos permitiu desvelar o modus operandi dos atores políticos, expondo as táticas de evasão que corroem a legitimidade da representação e o equilíbrio institucional da democracia brasileira.
Para que a política de cotas supere o caráter procedimental e alcance eficácia substantiva, é imperativo o fortalecimento de um sistema de fiscalização proativo. A realização de pesquisas sobre as decisões da Justiça Eleitoral insere-se nesse contexto, uma vez que possibilita o estudo empírico sem a necessidade de revitimização das mulheres candidatas, que são vítimas das estratégias partidárias. A publicização sistêmica das decisões judiciais eleitorais também colabora para o controle social, fazendo-se necessário o aprimoramento das ferramentas de busca de dados da Justiça Eleitoral para viabilizar estudos comparados entre diferentes unidades da federação.
Em suma, o combate às candidaturas fictícias não se restringe ao cumprimento de uma métrica percentual; trata-se da proteção do próprio núcleo da democracia. A consolidação de uma representação política equânime exige que o sistema de justiça e as instituições partidárias atuem de forma convergente para garantir que a inclusão feminina seja real, e não apenas uma formalidade documental destinada ao preenchimento de requisitos legais.
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