A legitimidade pública de inovações democráticas: reflexões sobre a Assembleia Global Cidadã sobre o clima

La legitimidad pública de las innovaciones democráticas: reflexiones sobre la Global Assembly

Resumo

A proposta deste artigo é discutir a legitimidade de inovações democráticas a partir de práticas de comunicação direcionadas aos seus públicos externos. Há, no campo da administração pública, um movimento de implementação de minipúblicos em geral e de mecanismos específicos, como assembleias de cidadãos (citizens’ assemblies). Um desafio que se coloca, no entanto, diz respeito ao reconhecimento dessas práticas democráticas de gestão como legítimas, principalmente por parte de cidadãos comuns não diretamente nelas envolvidos. Nosso argumento é de que a existência sistemática de práticas de comunicação externas, que justifiquem tanto a existência dessas inovações democráticas quanto as suas realizações e os seus desdobramentos, é tão fundamental quanto os procedimentos internos que balizam as suas existências. As proposições deste artigo estão vinculadas a uma análise exploratória da Assembleia Global sobre o Clima (Global Assembly), ocorrida em 2021 com 100 cidadãos de 49 países.

Palavras-chave:
assembleias cidadãs; legitimidade democrática; inovações democráticas; comunicação; sistemas deliberativos

Abstract

This article discusses the legitimacy of democratic innovations based on communication practices directed to the external public. There is a movement in the field of public management toward implementing minipublics in general and specific mechanisms such as citizens’ assemblies. However, a challenge arises regarding recognizing these democratic management practices as legitimate, especially by ordinary citizens not directly involved in them. We argue that the systematic existence of external communication practices justifying both the existence of these democratic innovations and their achievements and outcomes is as fundamental as the internal procedures guiding their existence. The propositions of this article are linked to an exploratory analysis of the Global Assembly, which took place in 2021 with 100 citizens from 49 countries.

Keywords:
citizens’ assemblies; democratic legitimacy; democratic innovations; communication; deliberative systems

Resumen

La propuesta de este artículo es discutir la legitimidad de las innovaciones democráticas basadas en prácticas de comunicación dirigidas a sus audiencias externas. Hay un movimiento en el campo de la gestión pública hacia la implementación de minipúblicos en general, y mecanismos específicos como las asambleas de ciudadanos. Sin embargo, surge un desafío en cuanto al reconocimiento de estas prácticas de gestión democrática como legítimas, especialmente por parte de ciudadanos comunes que no están directamente involucrados en ellas. Nuestro argumento es que la existencia sistemática de prácticas de comunicación externas que justifiquen tanto la existencia de estas innovaciones democráticas como sus logros y resultados es tan fundamental como los procedimientos internos que guían su existencia. Las proposiciones de este artículo están vinculadas a un análisis exploratorio de la Asamblea Global sobre el Clima (Global Assembly), que tuvo lugar en 2021 con 100 ciudadanos de 49 países.

Palabras clave:
asambleas ciudadanas; legitimidad democrática; innovaciones democráticas; comunicación; sistemas deliberativos

1. INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas, a administração pública tem devotado crescente atenção ao papel das inovações democráticas - frequentemente chamadas no Brasil de instituições participativas - em diversos processos de gestão.¹ Esse movimento ganhou força com a proposta de uma virada argumentativa nos estudos de políticas públicas (Fischer & Forester, 1993), muito embora suas raízes sejam bem mais antigas, envolvendo experimentos participativos que remontam aos anos 1960 (Fischer & Gottweis, 2013). No Brasil, muitos estudos têm salientado o potencial dessas inovações democráticas para a administração pública, bem como a necessidade de pensar seus fundamentos de legitimidade e os eventuais problemas derivados de sua adoção (Abers & Keck, 2006; Gurza Lavalle, 2011; Vaz & Pires, 2011; Faria & Cunha, 2014; Carvalho, Silva, Garcia & Brasil, 2015; Secchi, 2016; Paes de Paula & Keinert, 2016; Avritzer, 2017; Brasil, Carneiro, Anelli & Longuinho, 2019; Almeida, Martelli & Coelho, 2021).

Um dos princípios de legitimidade das assembleias é a inclusão que ela propicia, na medida em que, em processos deliberativos, os cidadãos afetados e concernidos por determinadas questões críticas são acionados para se posicionar sobre questões que lhes afetam (Dryzek et al., 2010). Um segundo princípio de legitimidade é o epistêmico. Não apenas a literatura de inovações democráticas, mas também organizações internacionais robustas como a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD, na sigla em inglês), propõem que a construção de desenhos institucionais que viabilizem a participação cidadã democrática é uma forma promissora de enfrentar uma série de problemas complexos (Smith, 2009; Farrel & Suiter, 2019; Dryzek et al., 2020; Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico [OECD], 2020). Para além de hipóteses teóricas, evidências empíricas apontam que quando cidadãos ordinários têm a oportunidade de receber informações diversas e confiáveis, interagindo em um contexto adequado, propostas e recomendações de maior qualidade para a resolução de problemas complexos podem ser formuladas (Boswell, Dean & Smith, 2023).

No entanto, existe ainda uma terceira fonte de legitimidade política que não está garantida pela simples inclusão de cidadãos ou pela qualidade do seu processo interacional: o reconhecimento desses instrumentos pela sociedade civil ampliada. Sem que se realizem estratégias e dispositivos de comunicação que conectem inovações democráticas à esfera pública, a legitimidade de eventos e fóruns deliberativos pode ser extremamente penalizada (Parkinson, 2003; Hendriks, 2004; Chambers, 2009; Mendonça, 2013).

Neste artigo, exploraremos potencialidades e desafios que a literatura de inovações democráticas tem apontado como relevantes para conectar experimentos participativos com a esfera pública, de modo a legitimar seu papel na administração pública. Para além de um mapeamento da literatura mais relevante sobre o tema, propomo-nos a realizar uma análise exploratória de uma assembleia cidadã que buscou promover conexão e interação com a população mundial. Analisamos, aqui, o design e os fluxos comunicativos da Assembleia Global de Cidadãos Sobre a Crise Climática e Ecológica (Global Assembly) que, em 2021, reuniu, de forma online, 100 cidadãos de 49 países para debater soluções para a crise climática.

O artigo se insere no amplo corpo de estudos que nega as tentações antidemocráticas e busca pensar, de forma aprofundada e crítica, os potenciais da participação democrática na gestão contemporânea. Entendemos ser fundamental construir não apenas teorias, mas também práticas e dispositivos democráticos que renovem a governança política em resposta aos problemas complexos que emergem no contemporâneo (Escobar & Elstub, 2019; Curato et al., 2021; Reuchamps, Vrydagh & Welp, 2023; Almeida, Martelli, Faria & Mendonça, 2024). Contudo, argumentamos que o potencial de inovações democráticas para transformar realidades só se realiza quando essas são compreendidas e reconhecidas pelos públicos externos, como enfatiza a literatura sobre sistemas deliberativos (Mansbridge, 1999; Chambers, 2009; Parkinson & Mansbridge, 2012; Steiner, Jaramillo, Maia & Mameli, 2017; Maia, Hauber & Choucair, 2023). É apenas quando se conectam a públicos mais amplos que tais instituições podem obter a legitimidade de que necessitam para serem efetivamente incorporadas a processos de administração pública.

O artigo está dividido em três seções, além desta introdução e das considerações finais: 1) uma breve retomada da discussão sobre inovações democráticas e assembleias de cidadãos; 2) a contextualização do caso da assembleia global de cidadãos sobre o clima; 3) uma apresentação da análise do caso em tela. A partir do estudo de caso da Global Assembly (GA), e em diálogo com a literatura, propomos quatro desafios para a implementação de inovações democráticas: alcançar atores que contribuem para a formação de agenda pública; convencer cidadãos comuns da legitimidade desses processos; sensibilizar elites políticas; e dialogar com órgãos de controle.

2. INOVAÇÕES DEMOCRÁTICAS E ASSEMBLEIAS DE CIDADÃOS: UM PANORAMA

A participação institucionalizada é uma das áreas mais frutíferas das pesquisas em deliberação e tem deixado marcas importantes em agendas da área de políticas públicas. Algumas das inovações democráticas mais célebres são os orçamentos participativos, os júris cidadãos (citizens’ juries), as conferências públicas e as town hall meetings (“reuniões da cidade”, em tradução livre)². Esses espaços de participação institucionalizada se apresentam como pontes para a alimentação do sistema político de demandas vindas da esfera pública (Fischer & Forester, 1993; Fung & Wright, 2003; Coelho, Schattan & Nobre, 2004; Gastil, 2008). Ao garantir a inclusão de pontos de vista de cidadãos afetados por problemas públicos em tomada de decisões e processos de gestão, para além dessas iniciativas (Habermas, 2022), desempenham ações que têm o potencial de aumentar a qualidade epistêmica e ética do sistema político como um todo - ao trazer, por exemplo, soluções inovadoras para questões difíceis e tematizar injustiças (Mansbridge et al., 2012).

A vasta literatura produzida sobre fóruns e minipúblicos reforça que esses espaços podem ser extremamente importantes para a administração pública e para o debate social por produzirem julgamentos políticos “que refletem tanto informações relevantes [presentes na sociedade], quanto uma variedade de argumentos e perspectivas”, apontam Smith e Setäla (2018, p. 304). Em relação à implementação de políticas públicas, Vrydagh e Caluwaerts (2023) apontam que o posicionamento dos cidadãos nesses fóruns de partilha de poder tende a impactar fortemente na escolha pela implementação ou revisão de políticas. Inovações democráticas podem tanto reforçar posições dos tomadores de decisão quanto enriquecê-las, inová-las, transformá-las ou mesmo inibi-las, sendo por isso essenciais para controle de poderes e combate às desigualdades (Vrydagh & Caluwaerts, 2023).

Sintetizando essas e outras contribuições, os muitos estudos realizados sobre participação institucionalizada apontam que a construção e a manutenção desses espaços podem: i) estimular uma postura cívica dos cidadãos, na medida em que valorizam o engajamento público para a resolução de questões de interesse coletivo; ii) promover o aprendizado sobre a complexidade do funcionamento das políticas públicas e a organização da máquina pública; iii) fomentar a transparência do Estado; iv) possibilitar a criação de atalhos para a captura de demandas sobre políticas públicas do nível local para o nível nacional; v) fomentar o diálogo entre burocratas, gestores de políticas públicas, usuários dessas políticas e o legislativo; vi) ampliar a porosidade do Estado a demandas e conhecimentos produzidos pela sociedade civil; e vii) contribuir para o estabelecimento de conexões entre atores da sociedade civil e o sistema político formal, com possível contribuição na produção legislativa (Avritzer, 2002; Abers & Keck, 2006; Smith, 2009; Mendonça, 2013; Faria, 2014; Faria & Cunha, 2017; Secchi, 2016; Avritzer & Ramos, 2016; Smith & Setäla, 2018; Pogrebinschi, 2018; Escobar & Elstub, 2019; Vick & Gurza Lavalle, 2020; Curato et al., 2021; Almeida et al., 2021; Geissel, 2022).

Os dois últimos pontos acima listados, que dizem da interação entre inovações democráticas, sociedade civil e Estado, têm recebido especial atenção nos estudos mais recentes sobre inovações democráticas. Isso porque décadas de estudos empíricos anteriores revelaram que todo o potencial de inovações democráticas não pode ser concretizado se elas se encerrarem em si mesmas (p.ex.: Parkinson & Mansbridge, 2012; Almeida & Tatagiba, 2012; Faria, 2017). É preciso assegurar que as mesmas estejam interligadas a redes comunicacionais que articulem esses microcosmos limitados de participação a amplos processos discursivos da esfera pública. Isso devido ao fato de - ainda que seu desenho institucional e processo político atendam aos mais rigorosos protocolos normativos, e mesmo quando contam com o apoio prévio de representantes políticos - uma parte significativa de sua influência política para com administradores e gestores de políticas públicas depender do suporte e valor que a sociedade civil atribui a essas inovações democráticas.

A legitimidade pública de inovações democráticas, como temos argumentado, não é um fator que afeta apenas sua qualidade democrática, mas sua eficácia política. É justamente por isso, por exemplo, que pesquisadores como James Fishkin e Bruce Ackerman propõem não apenas televisionar processos de participação cidadã, mas que democracias reservem um dia inteiro de seus calendários para um evento de deliberação pública que inclua milhões de pessoas antes das eleições (Ackerman & Fishkin, 2003; Fishkin & Luskin, 2006). Nos estudos que compõem a virada sistêmica da deliberação, esse debate também é recorrente e aparece em muitos trabalhos que salientam a necessidade dos meios de comunicação na produção política da conexão entre instituições participativas e públicos diversos (Maia, 2012; Bächtiger, Dryzek, Mansbridge & Warren, 2018; Maia et. al., 2023; Wessler, 2019; Parkinson, 2003; Warren & Pearse, 2008; Mendonça, 2016; Curato & Böker, 2016; Pow, 2023).

Para que sejam socialmente legítimas e promovam efetivos ganhos éticos, epistêmicos e democráticos, as inovações democráticas participativas devem permanecer abertas ao escrutínio público. Escrutínio esse que requer que tais instituições participativas não se construam como instituições isoladas, mas se configurem como instância no interior de um macroprocesso na esfera pública (Mendonça & Cunha, 2014). A ideia é pensar, pois, como essas instituições se inserem no quadro mais amplo de um sistema deliberativo. É dentro desse panorama que buscamos, neste artigo, refletir sobre como as assembleias cidadãs enfrentam o desafio de promover tais conexões em escala transnacional, em especial a experiência da assembleia global voltada ao debate da crise climática e ecológica.

2.1 As assembleias cidadãs

As assembleias cidadãs (citzens’ assemblies), inovação democrática específica que aqui analisamos, têm relação com um conjunto de práticas participacionistas que se popularizaram principalmente a partir da década de 1970, como os júris de cidadãos, as planning cells alemãs e, mais recentemente, as conferências de políticas públicas brasileiras. Assim como essas outras inovações democráticas, as assembleias são ações que reúnem cidadãos para debater questões públicas que dizem respeito a uma comunidade política, buscando-se, assim, arejar a prática democrática. Para além de buscarem gerar soluções mais democráticas, criativas e justas para problemas coletivos complexos, as assembleias são vistas como antídotos à falta de engajamento, apatia cidadã e proliferação de práticas populistas, demagógicas e tecnocráticas de governança (Elstub & Escobar, 2019).

Ainda que não haja um consenso sobre as características definidoras de uma inovação democrática do tipo assembleia cidadã, a busca por seleção aleatória de participantes, a extensão temporal menos pontual, a escala não muito reduzida e a conexão com instâncias e processos decisórios são aspectos centrais (Curato et al., 2021; Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico [OECD], 2020). Na base dessas características está a ideia de que qualquer cidadão que faça parte de um corpo político - seja uma cidade, uma província, um país ou o mundo - pode ser escolhido para participar (Farrell, Suiter & Harris, 2019; Farrell & Suiter, 2019; Warren & Pearse, 2008; Cervellini, Rodrigues & Sendretti, 2024; Almeida et al., 2024). Acredita-se, dessa forma, na igualdade de todos para compreender, analisar e processar soluções, desde que com acesso à informação adequada, ao diálogo com especialistas e com oportunidade de fala.

Na maior parte das vezes, são selecionadas entre 50 e 150 pessoas para compor uma assembleia cidadã. Em alguns casos, estratificações por gênero, raça, idade, região de residência e renda, durante o processo de sorteio, buscam garantir uma representação plural da população na amostra que integra as assembleias (Farrell et al., 2019; Farrell & Suiter, 2019; Warren & Pearse, 2008). Nas assembleias presenciais, os participantes geralmente têm suas acomodações, transporte e alimentação custeados pela organização.

De maneira geral, os primeiros momentos de uma assembleia cidadã são dedicados à informação dos participantes sobre as regras do encontro e sobre o tópico de discussão. Normalmente, nas semanas que antecedem aos encontros, os participantes recebem materiais informativos produzidos com o auxílio de especialistas, mas em linguagem simplificada. Após essa iniciação, são realizadas séries de discussões em grupos reduzidos, de forma que todos tenham chance para se expressar. Essas discussões de grupos são alternadas com plenárias, nas quais representantes dos grupos menores trazem sínteses, subsidiando novas discussões e, eventualmente, votações. Ao final dos encontros, as resoluções de uma assembleia servem ou de orientação para tomada de decisão por gestores ou de base para processos de consultas públicas (Goodin & Dryzek, 2008). Versões online de assembleias de cidadãos, mediadas por plataformas digitais, têm sido testadas nos últimos anos, como no caso analisado neste artigo.

Um dos casos mais conhecidos de assembleias cidadãs é o da experiência realizada na Colúmbia Britânica, no Canadá, em 2004, para reformar o sistema eleitoral da província (Warren & Pearse, 2008). Nos últimos cinco anos, no entanto, uma série de assembleias na Irlanda tornou-se o caso mais célebre. Após o colapso econômico de 2008, os irlandeses realizaram uma série de assembleias cidadãs, a partir de 2011. Elas resultaram na discussão de questões sensíveis, como alterações na tributação, casamento entre pessoas de mesmo sexo, a descriminalização do aborto e transformações constitucionais - este último ponto numa assembleia híbrida, de 30 parlamentares junto a 66 cidadãos (Farrell & Suiter, 2019).

Ainda que todos os elementos de design institucional acima considerados sejam necessários para que assembleias cidadãs busquem a legitimidade democrática necessária, eles não são suficientes. Isso porque fatores políticos “externos” são importantes para que tais assembleias sejam consideradas como legítimas e influenciem sociedade civil e governos (Johnson & Gastil, 2015). Por isso, fazer com que assembleias cidadãs se conectem e impactem tanto a agenda de debates da sociedade civil quanto a tomada de decisões por representantes políticos e gestores é hoje uma das maiores preocupações daqueles que pesquisam e implementam esse tipo de inovação democrática.

Por exemplo, por meio de uma série entrevistas qualitativas com políticos e cidadãos da Irlanda, Garry e colegas (2022) percebem que, por um lado, representantes políticos tendem a ser mais relutantes a assembleias cidadãs que almejam grandes poderes decisórios, questionando o mecanismo de seleção aleatória como base de legitimidade democrática. Por outro, no que se refere à sociedade civil, cidadãos que possuem visões ideológicas mais fortes tendem a ser menos favoráveis às assembleias cidadãs que os moderados (Rountree & Curato, 2023). Nesse sentido, observa-se que o próprio demos não avalia que tomada de decisões formadas numa assembleia seriam, necessária e automaticamente, legítimas.

Isso nos leva a indagações importantes sobre a relação entre conexão, impacto e legitimidade de assembleias cidadãs. Uma delas é que a institucionalização permanente das assembleias, assim como já tem ocorrido no leste da Bélgica e em Madri (Farrell & Suiter, 2019), não parece ser a solução para todos os problemas dessa inovação democrática. Isso porque a legitimidade de que gozam com atores políticos não depende apenas de legislação, mas também da forma com que tal inovação se conecta com um ecossistema democrático mais amplo, formado tanto por líderes políticos e burocratas quanto por movimentos sociais e cidadãos em geral (Rountree & Curato, 2023). Para além da capacidade de promoção de valores democráticos como transparência, controle popular, julgamento considerado, inclusividade e eficiência (Smith, 2009), inovações democráticas como as assembleias precisam se conectar e demonstrar ao público mais amplo que merecem ser por ele reconhecidas como legítimas (Chambers, 2009). Mas que tipos de estratégias e dispositivos poderiam ser projetados para que a interação entre inovações democráticas e sociedade civil possa ocorrer de forma satisfatória?

Dado esse panorama sobre o que são as assembleias de cidadãos e como elas se inserem no contexto de reflexão e implementação de inovações democráticas, vejamos o caso específico a ser considerado neste trabalho, relativo à Assembleia Global sobre a crise climática e ecológica, mais conhecida como Global Assembly.

3. CONEXÕES ENTRE ASSEMBLEIA E ESFERA PÚBLICA: O CASO DA GLOBAL ASSEMBLY

A GA, cujos eventos deliberativos ocorreram entre outubro e dezembro de 2021, é uma assembleia cidadã digital, de escala transnacional. Construída por uma rede de ativistas, organizações do terceiro setor, governos nacionais e acadêmicos³, a GA tem como objetivo principal “dar a todas as pessoas do planeta um assento em mesas de decisões sobre a crise climática e ecológica” a partir de uma “infraestrutura de governança global” (Global Assembly Team, 2022, 25). Seus organizadores consideram como justificativa para tal experimento: a) uma onda de 80 assembleias do clima realizadas ao redor do mundo; b) as convocatórias acadêmicas (como Dryzek et al., 2010) e do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) para a implementação desse tipo de iniciativa; e c) o reconhecimento da limitação das assembleias nacionais para gerar a compreensão multinacional necessária para atacar o problema climático.

A GA foi projetada com três conjuntos de processos políticos: a Core Assembly, as Community Assemblies e a Cultural Wave. A Core Assembly, núcleo da GA, reuniu 100 pessoas sorteadas para debater “como a humanidade pode abordar o clima e a crise ecológica de uma forma justa e eficaz” (Global Assembly, 2022, 3).⁴ A Core Assembly contou com 20 sessões digitais ao longo de 12 semanas, totalizando 68 horas de interação cidadã. Seu principal resultado foi a “People’s Declaration for the Sustainable Future of Planet Earth”, uma lista de recomendações apresentadas na Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas de 2021 (COP26), na Escócia - e refinadas pela Core Assembly nas semanas seguintes ao evento.

As Community Assemblies - assembleias comunitárias, o segundo conjunto - foram uma série de eventos deliberativos de menor escala, projetados para engajar pessoas do mundo inteiro a realizarem pequenas assembleias cidadãs locais, em paralelo à Core Assembly. A GA forneceu tanto suporte financeiro como um kit de ferramentas “faça você mesmo” para os interessados. Houve pelo menos 37 Community Assemblies nos cinco continentes (Global Assembly, 2022).

Já a Cultural Wave, terceiro pilar da GA, foi uma campanha de engajamento de artistas ao redor do mundo. A ideia era de que pessoas com alta visibilidade pudessem publicizar e popularizar a mensagem da GA, aumentando a sua capacidade de afetar cidadãos comuns (Global Assembly, 2022).

3.1 Materiais e Métodos

O principal objetivo deste trabalho é mapear e analisar as estratégias e os desafios das tentativas da GA de se conectar com distintos públicos transnacionais. Para além de mapear o que foi feito pela GA, também buscamos considerar como organizadores e integrantes julgaram o desempenho das suas estratégias comunicacionais. Por isso, construímos um desenho de pesquisa exploratória do tipo interpretativo (Yanow & Schwartz-Shea, 2014). Utilizamos dois conjuntos de dados. O principal é formado por dois relatórios de avaliação da GA, um produzido pelos próprios organizadores (Global Assembly, 2022) e outro elaborado por avaliadores externos (Curato et al., 2023). Dado o envolvimento de um dos autores deste artigo com o projeto de avaliação externa, tivemos acesso a 24 entrevistas em profundidade realizadas com prestadores de serviço e colaboradores transnacionais da GA, assim como a entrevistas com 14 cidadãos do Sul Global que dela participaram.⁵

Em termos da análise interpretativa dos dois conjuntos de dados acima descritos, seguimos práticas de análise qualitativa categorial de dados textuais por meio do software MAXQDA (Kuckartz & Rädiker, 2019). Como os relatórios e as entrevistas abordavam temas e questões muito diversos para o trabalho, codificamos apenas discursos que mencionavam questões de comunicação externa da GA, como uso de websites ou redes sociais. A partir disso, identificamos quatro categorias de estratégias de comunicação da GA: a) com mídias transnacionais; b) com organizações e eventos políticos transnacionais; c) com diferentes culturas na esfera pública transnacional digital; e d) com comunidades em contextos hiperlocais. É importante frisar que as entrevistas foram fundamentos para qualificar nossa interpretação do objeto de estudo, de maneira que citações diretas foram evitadas por não contribuir com nossos objetivos. Trabalhar com entrevistas não significa, necessariamente, mobilizar seus excertos no texto, na medida em que as análises finais podem ser fruto da interpretação das entrevistas como um todo, e não de um somatório de entrevistas individuais (Motta, Sarmento & Mendonça, 2024).

4. ESTUDO DE CASO: A COMUNICAÇÃO EXTERNA NA EXPERIÊNCIA DA GLOBAL ASSEMBLY

Na documentação dos organizadores da GA, é possível identificar as expectativas de influência e mesmo impacto político almejado com a publicização da inovação democrática. A proposta era atingir públicos transnacionais diversos, da sociedade civil a tomadores de decisão, haja vista que à medida que esses reconhecessem e entendessem a GA como legítima, poderia aumentar a probabilidade de ela intervir nos debates sobre a crise climática. Caso se conectasse adequadamente com governos e atores poderosos, a GA poderia não apenas os incentivar a tomar ações práticas, mas fazê-los reconhecer a legitimidade de modos alternativos de se construir decisões sobre os problemas ambientais. Por outro lado, no que se refere aos cidadãos, a expectativa era que, se estes considerassem as deliberações da GA legítimas, poderiam ser influenciados a refletir, mudar hábitos e se envolver em ações coletivas frente à crise (Global Assembly Team, 2022).

Também foi possível perceber que os organizadores da GA estavam cientes de que a realização de suas pretensões de legitimação não seria simples - além de seus possíveis impactos decorrentes. Para além da complexidade e escala da crise climática, eles reconheciam que as assembleias cidadãs não costumam se tornar grandes acontecimentos midiáticos capazes de atrair atenção para além de acadêmicos e ativistas (Global Assembly Team, 2022). Nossa análise revelou e analisou quatro tipos principais de estratégias político-comunicacionais, que variaram quanto a sua performance e resultados alcançados. Falaremos de cada um deles a seguir.

4.1 Conectando-se com a imprensa e as mídias sociais

O primeiro conjunto de estratégias buscou conectar a GA com veículos de imprensa e estabelecer debates em plataformas de mídias sociais. Em termos de conexões com a imprensa, conseguiu-se fomentar 36 publicações de notícias sobre a GA em grupos de jornalismo de 11 países, como a revista Forbes (internacional), The Guardian (Reino Unido), The Hindustan Times (Índia), The Helsinki Times (Finlândia) e Morocco World News (Marrocos). A GA estima que as publicações tiveram o potencial de alcançar 238 milhões de pessoas - que, em termos de valor equivalente de anúncios pagos, custariam mais de US$ 2 milhões.

Demandar reconhecimento e legitimidade política de cidadãos por meio de mídias tradicionais é, ainda hoje, uma estratégia fundamental em busca de legitimidade pública. Apesar das mudanças significativas nos ecossistemas comunicacionais, impulsionadas pela crescente plataformização e fragmentação de audiências, os meios de comunicação de massa continuam a desempenhar um papel central na busca por legitimidade social por parte de atores e instituições políticas (Degen, Olgemöller & Zabel, 2024). Embora tenha perdido o monopólio da visibilidade política, o jornalismo de massa ainda é crucial para o debate público contemporâneo ao repercutir argumentos, induzir discussões e pautar outras instâncias comunicacionais (Maia, 2014). Além disso, há estudos que avaliam como a mídia influencia a legitimidade atribuída a organizações (p.ex. Pollock & Rindova, 2003). Ao enquadrarem e descreverem de forma positiva eventos e instituições, essas mídias também atribuem valor social ao objeto de publicação, o que tende a afetar seus significados coletivos, os níveis de aceitação e as suas legitimidades.

Por outro lado (p.ex. Morsing & Schultz, 2006), poderíamos nutrir a expectativa de que as plataformas de redes sociais seriam um local promissor para a GA demandar legitimidade democrática. No entanto, tanto estudos recentes (Besiou, Hunter & Van-Wassenhove, 2013) quanto a própria experiência da GA mostram que a simples presença e a publicação de conteúdo nessas plataformas não são suficientes para disputar atenção e reconhecimento dos usuários. O relatório de avaliação externa da GA (Curato et al., 2023) aponta que, embora o Twitter tenha sido a plataforma mais utilizada, o perfil do evento conquistou apenas 2.225 seguidores, com um engajamento limitado de pessoas. No Facebook, apesar de postagens frequentes da GA, o baixo engajamento pode refletir uma desconexão entre conteúdos muito generalistas e audiências locais. O Instagram da GA, com 725 seguidores e 70 postagens à época dos relatórios, teve ainda menos sucesso, o que pode estar relacionado à falta de investimento em conteúdos visuais adequados para essa plataforma.

4.2 Conectando-se com eventos transnacionais

Outro conjunto de estratégias comunicativas da GA, em sua busca de legitimidade, foi o estabelecimento de conexões com eventos de grande escala que debateram a governança climática. Essa estratégia é importante pelo fato de que grandes eventos têm forte capacidade de alterar regimes de estrutura de atenção, pela ruptura da continuidade da experiência que representam. Ao fazê-lo, eles se configuram como momentos de abertura que afetam o debate público, reenquadrando as possibilidades de discussão na esfera pública e fomentando conexões e articulações que poderiam não ocorrer de outro modo (Glynn, 2015; França, 2012; Tavares, 2010). Além disso, conseguir espaço em grandes eventos pode sinalizar um aval e uma atribuição de relevância por parte dos seus organizadores, sendo uma oportunidade para ser escutado por atores relevantes e, eventualmente, buscar influenciar as suas agendas.

Assim, em 2022, organizadores e cidadãos participantes da GA conseguiram estar presentes em eventos significativos para a governança climática, como a UNEA-5, no Quênia; a Stockholm+50, na Suécia; e a Peace One Day Climate Action Live, de forma online⁶. Fundamentalmente, o evento mais importante foi a COP-26, em novembro de 2021. Os representantes da GA estiveram presentes em dois eventos da Green Zone da COP - caracterizada por ser um espaço aberto ao público, voltado para a sociedade civil e ativistas -, e em cinco eventos da Blue Zone - destinada às negociações formais entre governos e grandes instituições.

Na Green Zone, a estratégia foi colocar os cidadãos participantes da GA, suas vozes e experiências em primeiro plano, ainda que de forma virtual. A presença dos cidadãos buscou demonstrar o valor democrático que a GA conferiu aos participantes e apresentar a materialidade dos processos da assembleia. Por meio das narrativas da jornada participativa e da apresentação da declaração final criada, os cidadãos puderam evidenciar o potencial de uma assembleia cidadã fazer com que cidadãos possam formular, coletivamente, proposições de enfrentamento a problemas complexos (Global Assembly Team, 2022). Na Blue Zone, com público composto por políticos e especialistas, a estratégia foi diferente. Os organizadores assumiram a responsabilidade de apresentar o projeto na maior parte das seções. Diante de públicos mais poderosos, a demanda por legitimidade se deu por meio de apresentações menos experienciais e mais orientadas a debaterem aspectos normativos e técnicos (Global Assembly Team, 2022).

Assim, os espaços transnacionais que a GA conseguiu ocupar foram primordiais para reivindicar a legitimidade democrática externa necessária para uma eventual reedição da inovação democrática. Esse feito também foi importante para reforçar a campanha de tornar a GA um órgão permanente na governança climática.

4.3 Performances culturais como estratégias de conexão

A Cultural Wave, outra estratégica político-comunicacional da GA, foi desenhada para envolver artistas e influenciadores culturais ao redor do mundo, usando a cultura popular como meio de comunicação. A convocação de artistas e criadores de conteúdo envolveu líderes comunitários de 17 países (Global Assembly, 2022). Posteriormente, a equipe da GA fez chamadas globais, por redes sociais, listas de e-mails e distribuição de panfletos físicos, para que artistas e influenciadores se inscrevessem em sessões de cocriação. Como resultado, cidadãos e coletivos de 22 países desenvolveram múltiplas formas artísticas de abordar as questões da GA. Projetos de arte comunitária emergiram como pinturas em prédios na África do Sul; oficinas e instalações de arte nas Filipinas; exposições de arte na Austrália; mosaicos na China e poemas escritos por artistas na República Democrática do Congo, com o intuito de conectar o público às mensagens da Assembleia.

Estudos recentes em deliberação ressaltam a importância de se expandir os repertórios político-comunicacionais para além da argumentação verbal. A arte, nesse contexto, surge como uma linguagem com poder de sensibilizar o público em relação a problemas coletivos, gerando deslocamentos na percepção sobre problemas coletivos que usualmente não emergem de outras formas (p.ex. Mendonça, Ercan & Asenbaum, 2022). Além disso, no que diz respeito à busca por visibilidade, reconhecimento e legitimidade, pesquisas empíricas sobre movimentos sociais mostram que o uso de repertórios artísticos em protestos pode ser fundamental para chamar a atenção e conquistar o apoio de públicos distintos (p.ex. Veloso, 2022).

Porém, embora a participação de influenciadores culturais como Brian Eno e Mark Rylance possa ter chamado atenção, as atividades artísticas foram, em grande parte, localizadas e pontuais, sem gerar o engajamento internacional em massa que os organizadores esperavam. Eles justificam que a limitação de recursos foi o fator crucial que impediu uma visibilidade maior (Global Assembly Team, 2022).

Uma das coordenadoras das atividades de comunicação da GA considerou, em entrevista, que “o projeto era muito grande e realmente não havia orçamento suficiente”, o que limitou a contratação de profissionais experientes e a criação de campanhas amplas de engajamento. Já outro organizador da equipe de comunicação, também em entrevista, reconheceu que a prioridade foi garantir a integridade e legitimidade dos processos deliberativos internos da GA, em detrimento da busca por maior legitimidade externa. Segundo ele, com “mais tempo e mais recursos”, uma equipe robusta e descentralizada ao redor do mundo poderia ter coordenado ações de maneira que a pintura de uma rua na África do Sul ou uma instalação de arte nas Filipinas fossem apresentadas como grandes eventos globais.

4.4. Conectando-se com comunidades e contextos hiperlocais

Outra estratégia que a GA adotou para se conectar com comunidades e cidadãos ordinários foi a realização de assembleias comunitárias implementadas em territórios de diversas partes do mundo por líderes locais⁷ (“community hosts”) e os próprios participantes da Core Assembly. Para que essa ramificação comunicacional ocorresse, a equipe da GA forneceria recursos financeiros - US$ 500 -, treinamento, pacotes de aprendizado e materiais informativos para que qualquer pessoa do planeta organizasse uma “miniassembleia” em sua comunidade.

Além disso, a GA elaborou um curso especial de formação de porta vozes, para que líderes comunitários e membros da assembleia ganhassem “conselhos práticos em aparecimento e atividades midiáticas” (Global Assembly Team, 2022, 224). A equipe de comunicações da GA, em parceria com produtores de vídeo locais, ainda gravou uma série de minidocumentários sobre a vida de membros da Core Assembly de países como Iêmen, Costa do Marfim, Tailândia, China e Brasil.

Um dos desafios postos por Lafont (2020) em relação aos minipúblicos em geral é a necessidade de se criar uma fundamentação que contribua para o estabelecimento de vínculos e sentimentos de conexão entre os cidadãos e entre eles e esferas que se dedicam a tomar decisões, implementar e avaliar políticas públicas. A saída passaria pelo fortalecimento de práticas e processos que tornam essas pontes mais sólidas e perenes. Daí a importância das práticas de comunicação por nós defendidas como eixo estruturador da legitimidade desses fóruns deliberativos. Práticas que reforcem, com os cidadãos, a importância das arenas e sua conexão com as suas vidas cotidianas; e que permitam, também, que não apenas os resultados finais, mas o conjunto de razões circulantes nos fóruns existentes possam ser traduzidos ou transpostos para os cidadãos de forma mais ampla (Dryzek et al., 2020).

Nesse sentido, apesar de a equipe da GA não ter realizado uma avaliação do impacto desse conjunto de ações de assembleias comunitárias, os organizadores entendem que elas poderiam ter sido mais bem-sucedidas. No caso das assembleias comunitárias, houve retornos da implementação de pelo menos 37. Caso houvesse mais recursos financeiros, eles entendem que poderiam ter aprimorado o “kit de ferramentas” disponibilizado, além de fazer eventos mais conectados com os eventos deliberativos principais da Core Assembly (Global Assembly Team, 2022). Todavia, tanto a análise das entrevistas como a dos documentos mostra que outras ações teriam sido necessárias para que de fato uma interação qualificada da GA com os contextos hiperlocais pudesse ter ocorrido de forma mais ampla.

A descentralização por meio das assembleias comunitárias locais parece ser promissora para afetar mais pessoas ao redor do mundo - pessoas que poderiam disseminar a importância e o valor do projeto. Contudo, conforme entrevistados, a GA não ofereceu materiais e planos comunicativos adequados ou adaptáveis para diferentes contextos específicos. Além disso, embora tenha ocorrido no contexto de pandemia da Covid-19, a GA não procurou abordar ou se relacionar a essa questão. Líderes comunitários na América Latina entenderam que a pandemia acabou “competindo” pela atenção dos meios de comunicação regionais e de atores políticos que eles buscaram conectar às assembleias locais. A GA estava fora das agendas prioritárias naquele momento.

A falta de uma equipe de comunicação adequada na GA deixou os líderes comunitários sobrecarregados para contextualizar, traduzir e divulgar os eventos globais e locais em seus próprios contextos. Isso resultou em variação na capacidade desses líderes engajarem governantes ou garantir cobertura midiática local. Um exemplo dessa diferença pode ser observado entre duas participantes da América Latina, ambas do mesmo país, com idades e condições econômicas semelhantes. Uma delas, graças à atuação de um líder comunitário que a apoiou, foi inscrita em um concurso local e premiada como “mulher do ano” de sua cidade por conta de seu envolvimento na GA. Além de ganhar o prêmio e compartilhar sua experiência na imprensa, ela foi convidada a se reunir com o prefeito, quando apresentou os aprendizados e as deliberações da GA. A outra participante, sem o mesmo suporte, conseguiu apenas divulgar a existência da assembleia para sua família e colegas de trabalho. Notamos sua reflexividade sobre essa desconexão: “Um fórum mundial precisava ser mostrado na televisão. Deveria mostrar que existe uma assembleia sobre isso (a crise climática). Mas não vemos isso. Como eu disse, sabemos que isso aconteceu, mas as pessoas, o público...”.

Assim, embora os organizadores da GA tenham se mostrado comprometidos em legitimá-la em eventos transnacionais, a responsabilidade de estabelecer conexões e interagir com atores no nível local acabou transferida para líderes comunitários e participantes.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Assembleias cidadãs são uma ferramenta poderosa para a tomada de decisões sobre questões complexas, envolvendo cidadãos comuns, de forma democrática, e diante de um mundo que se apresenta cada vez mais atravessado por desafios e tendências tecnocráticas de gestão. Elas se apresentam, dessa forma, como possibilidade para evitar saídas epistocráticas (Brenan, 2016). Ainda que nos mantenhamos críticos e atentos aos seus limites (Elstub & Escobar, 2019), não se podem descartar as esperanças que as avaliações de práticas recentes nos oferecem. Evidências de pesquisas recentes apontam, por exemplo, que os não participantes tendem a confiar mais quando outros cidadãos comuns deliberam sobre questões que lhes dizem respeito; e confiam mais nas decisões por eles tomadas do que naquelas feitas por gestores políticos.

Tomando a análise da GA como referência, a questão é compreender as assembleias cidadãs inseridas numa ecologia discursiva atravessada por três dimensões que se alimentam: 1) há uma dimensão discursiva interna ao fórum, que diz respeito às trocas de razões, à formação de soluções para os problemas analisados e à construção de sugestões de encaminhamentos; 2) há uma dimensão discursiva inicialmente externa, atravessada por fluxos - demandas sobre questões públicas - que, no primeiro momento, orientam a formação da inovação democrática e, com a sua conclusão, alimentam a tomada de decisões por parte dos seus proponentes - implementação das medidas, realização de referendos ratificadores etc. -; e 3) deve haver uma dimensão discursiva horizontal - nem sempre presente nas inovações democráticas, mas observada, de alguma forma, na GA - ligando o fórum ao restante da sociedade e buscando assegurar sua legitimidade pública.

Há, dessa forma, um desafio que envolve quatro pontos de comunicação para a legitimação de inovações democráticas. Deve-se: 1) promover o engajamento de atores formadores de agenda pública com a temática da inovação democrática - e não apenas na imprensa tradicional, mas também com influenciadores digitais e artistas; 2) construir com cidadãos ordinários a legitimidade do processo; 3) sensibilizar - mais que informar - elites políticas partidárias de que esse tipo de iniciativa não visa substituir a representação política; por fim, 4) em alguns casos, é preciso convencer órgãos de controle - como aqueles do sistema de Justiça ou do Legislativo - da constitucionalidade e legitimidade das iniciativas. Sintetizando, é preciso falar com a sociedade, é preciso falar com o Estado, é preciso falar com a mídia e com os atores influentes no ecossistema comunicacional.

No limite, reforçamos que o desenho das inovações democráticas, tão estudadas para pensar formas de gestão mais participativas e democráticas, é incompleto se não considerar essas dimensões comunicacionais. A desconsideração desses aspectos não apenas prejudica a possibilidade de os procedimentos e decisões adotados em inovações democráticas específicas se legitimarem, como enfraquece o próprio projeto de adoção dessas inovações em escalas mais amplas e de forma contínua, complementando as práticas já existentes nas democracias contemporâneas. A legitimidade dessas inovações não se encerra na dimensão justa da seleção dos participantes ou nos procedimentos adotados para a condução dos debates no seu interior. Ela ainda está em aberto, e a sua força depende da capacidade de seus entusiastas em debater a sua existência com o restante da comunidade política na qual cada uma delas acontece. A gestão participativa, se se quer democrática, depende da estruturação de processos que ultrapassam fóruns isolados e envolvem públicos democráticos em um sentido mais amplo.

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• 1
  Entendemos que há diferenças significativas no contexto e fundamentação dos termos “instituições participativas” e “inovações democráticas”. As primeiras tornaram-se a expressão mais corrente no Brasil para falar de experimentos de grande escala e potencial efetivo, sendo profundamente influenciadas por compreensões participacionistas de democracia. “Inovações democráticas”, por sua vez, é o termo mais usual na literatura internacional para abarcar um conjunto bastante eclético de instituições - incluindo minipúblicos - voltadas a promover a maior representatividade cidadã em discussões políticas, sendo frequentemente inspiradas por abordagens deliberacionistas de democracia. Apesar das diferenças históricas e de influências, entendemos, contudo, haver muitas sobreposições nas agendas inspiradas por esses dois conceitos e, também, tentativas de comparação, como ilustrado por Mendonça (2013). Para os propósitos deste artigo, as sobreposições são mais relevantes que as diferenças, e preferimos empregar o termo “inovações democráticas” por sua maior adesão internacional, inclusive pelos organizadores e analistas do caso a que nos dedicamos.
• 2
  Um júri cidadão (ou júri de cidadãos) reúne um pequeno número de cidadãos de um território, selecionados aleatoriamente, para deliberarem sobre questões relevantes naquele local - são semelhantes às assembleias cidadãs, mas menores em escala. As town hall meetings são reuniões abertas de governantes com cidadãos em cidades da região da Nova Inglaterra, onde esses têm o direito de opinar e decidir sobre decisões que afetam as suas comunidades.
• 3
  O grupo fundador reunia: a Fundação Calouste Gulbenkian (UK Branch); o Climate Emergency Collaboration Group (CECG); a European Climate Foundation (ECF); o One Project; e o governo da Escócia.
• 4
  Segundo os organizadores, os membros da assembleia foram selecionados por uma amostra descritiva da população global de acordo com os seguintes critérios: localização geográfica, idade, sexo, nível de educação e atitude em relação às alterações climáticas (Global Assembly, 2022, 10). Apesar de 100 cidadãos terem sido selecionados, 98 de fato se engajaram com o processo.
• 5
  As entrevistas seguiram protocolos de ética aprovados pela Universidade de Canberra (202210374). Todos os organizadores (core team) e colaboradores (cluster facilitators) foram entrevistados. A equipe de avaliação externa concentrou-se em entrevistar 14 participantes considerados mais vulneráveis da GA, oriundos de quatro continentes do Sul Global, representando diversidades de raça, etnia, gênero, idade e financeira.
• 6
  Respectivamente: 5ª sessão da Assembleia das Nações Unidas para o Meio Ambiente; a celebração dos 50 anos da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972; e ação promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU) sobre questões globais.
• 7
  Um “community host” ou líder comunitário é uma pessoa ou organização recrutada pela GA para atuar como mediador de recursos e informações dos cidadãos selecionados para a Core Assembly.

Nota:

• O artigo resulta das pesquisas “A legitimidade pública de inovações democráticas e os seus públicos externos: contribuições à Assembleia de Cidadãos sobre a Edição do Genoma” (CNPq152004/2022-0) e “Teoria Democrática Ambientalista (Fapemig BPD-00921-22), ambas conduzidas por Filipe Motta, e “Vulnerabilidades e Experiências Transformadoras na Global Assembly” conduzida por Lucas Nigri Veloso. Todos os trabalhos tiveram supervisão de Ricardo Fabrino Mendonça. Lucas Veloso também contou com a coorientação de Nicole Curato.

• DISPONIBILIDADE DE DADOS
  Os dados utilizados nesta pesquisa foram gerados por Lucas Veloso junto à equipe da Global Citizens’ Assembly Network (GloCAN) e estão disponíveis nos relatórios finais e no “External Evaluation Report” da Global Assembly, que podem ser acessados em: https://globalassembly.org/report

AGRADECIMENTOS

• Filipe Motta teve financiamentos do CNPq(152004/2022-0) e Fapemig(BPD-00921-22). Lucas Veloso obteve o financiamento do programa Capes-PROEX (001) e da rede de pesquisa GloCAN. Ricardo Mendonça dispôs dos financiamentos Fapemig(BPD-00921-22) e CNPq(310939/2023-2 e 406288/2023-2). Os autores agradecem à Global Assembly pelo material empírico que possibilitou a realização desse artigo, e ao INCT.DD.

• Relatório de revisão por pares:
  O relatório de revisão por pares está disponível em URL. https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/93177/87262

Editado por

• Editora-chefe
  Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

• Editor adjunto
  Sandro Cabral (Insper Instituto de Ensino e Pesquisa, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-8663-2441

• Os pareceristas não autorizaram a divulgação de suas identidades.

Disponibilidade de dados

Os dados utilizados nesta pesquisa foram gerados por Lucas Veloso junto à equipe da Global Citizens’ Assembly Network (GloCAN) e estão disponíveis nos relatórios finais e no “External Evaluation Report” da Global Assembly, que podem ser acessados em: https://globalassembly.org/report

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Abr 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  01 Maio 2024
• Aceito
  13 Jan 2025