Tendências divergentes na seguridade social latino-americana: os casos argentino, brasileiro e cubano em perspectiva comparada

Resumo:

O artigo contribui para a explicação das tendências divergentes na evolução recente da seguridade social latino-americana: retração e ampliação. A partir da análise institucionalista histórica dos casos argentino, brasileiro e cubano, argumenta-se que essas tendências estão inter-relacionadas: são sequências de reforço da retração estabelecida pelas reformas sistêmicas e de reação ao aumento da exclusão por elas provocado. Nos casos argentino e brasileiro, os achados alinham-se com a hipótese, evidenciando associação entre o nível da retração promovida pelas reformas, a existência de medidas reativas e mobilização do aprendizado de políticas prévias em sua modelagem, mas especificidades do caso cubano não permitem inferir que reformas que provocaram retração baixa não desencadeiam mudanças reativas.

Palavras-chave:
América Latina; sistemas de seguridade social; mudança institucional sequências reativas; reforma sistêmica

Abstract:

This article contributes to explaining divergent trends in the recent evolution of Latin American social security: contraction and expansion. Based on an historical institutionalist analysis of the Argentine, Brazilian and Cuban cases, it argues that these trends are interrelated: they are sequences of reinforcement of the contraction established by systemic reforms and of reaction to the increase in exclusion caused by them. In the Argentine and Brazilian cases, the findings align with the hypothesis, evidencing an association between the level of contraction caused by the reforms, the existence of reactive measures and the mobilization of learning from previous policies in their modeling. However, the specificities of the Cuban case do not allow us to infer that reforms that caused a low level of contraction do not trigger reactive changes.

Keywords:
Latin America; social security systems; institutional change; reactive sequences; systemic reform

Introdução

A seguridade social se caracteriza, nos termos de Beveridge (1942), como um sistema de provisões mutuamente complementares, destinadas à proteção contra os riscos de velhice, invalidez, morte, doença, desemprego, acidente e doença ocupacionais e encargos familiares, aos quais têm sido acrescentados, nas últimas três décadas, segundo Robles (2023), os riscos decorrentes da pobreza, desigualdades e informalidade, dentre outros. Suas provisões são garantidas principalmente pelas políticas de saúde, previdência e assistência sociais, sob a forma de benefícios e serviços contributivos, quase e não contributivos.²

Na América Latina, os primeiros esquemas previdenciários surgiram nas décadas de 1920 e 1930, nos países então mais desenvolvidos economicamente, compondo o que viria a ser denominado por Mesa-Lago (2004) “sistemas pioneiros”, especificamente, na Argentina, Brasil, Chile, Cuba, Costa Rica e Uruguai, em contraponto àqueles que surgiram nas décadas seguintes, denominados “intermediários” e “retardatários”. A diferenciação e a fragmentação organizacional das primeiras décadas foram relativamente superadas com a uniformização das provisões e unificação da gestão de parte dos esquemas em órgãos estatais, constituindo os “regimes gerais”, os quais, junto com os esquemas mantidos à parte, sob a rubrica de “regimes especiais”, compuseram os sistemas previdenciários nacionais.

A partir de 1980, no entanto, com a instalação na região de uma conjuntura de “austeridade permanente”, nos termos de Pierson (1994), resultante das crises econômica e fiscal, realizaram-se reformas sistêmicas dos regimes gerais de previdência, promovendo a retração da dimensão contributiva da seguridade. Na análise da evolução desta a partir de então, a literatura aponta duas tendências de desenvolvimento divergentes, senão conflitantes: uma de reforço ou manutenção da retração instituída pelas referidas reformas sistêmicas (Mesa-Lago, 2004, 2020; Ortiz et al, 2018; Uthoff, 2019), e a outra de ampliação, seja pela flexibilização das condições de acesso aos benefícios contributivos (Ansiliero, 2013; Calligaro; Cetrángolo, 2023), seja pela criação de provisões não-contributivas (Abramo; Cecchini; Morales, 2019; Barrientos, 2004; Cantu, 2015; Cecchini et al., 2015; Molina, 2006; Niedzwiecki; Pribble, 2023).

Da perspectiva do institucionalismo histórico e com base na literatura e legislação relativa à temática, argumenta-se aqui que essas tendências de retração e ampliação estão inter-relacionadas:³ elas compõem, nos termos de Mahoney (2000), sequências de autorreforço do desenho institucional estabelecido pelas reformas previdenciárias sistêmicas, como normalmente ocorre no desenvolvimento de instituições, e de reação ao aumento da exclusão de trabalhadores informais, aqui considerados como aqueles cujas contribuições previdenciárias são intermitentes, raras ou ausentes (Matijascic, 2015). Duas hipóteses orientam a análise: (1) as medidas reativas ao aumento da exclusão estão relacionadas com o nível da retração provocada pela reforma sistêmica, sendo (a) ausentes se há baixo nível de retração, isto é, apenas enrijecimento dos critérios de acesso e redução no valor dos benefícios, e (b) presentes se, além dos anteriores, há extinção de benefícios destinados a trabalhadores informais; (2) no caso de alta retração e, portanto, presença de medidas de inclusão, os mecanismos nelas mobilizados foram aprendidos na etapa que precedeu as reformas sistêmicas. A Figura 1 traz a representação gráfica da relação causal estabelecida na primeira hipótese.

Figura 1.
Nexos causais da hipótese 1

A metodologia mobilizada é a de estudo de casos comparados: com base na técnica de process tracing (George; Bennett, 2005), é analisada a configuração e evolução dos regimes gerais de previdência que compõem três sistemas de seguridade pioneiros - argentino, brasileiro e cubano - na etapa anterior às reformas previdenciárias sistêmicas; o desenho institucional estabelecido nas conjunturas críticas dessas reformas; e os nexos causais entre esse desenho e eventuais mudanças incrementais reativas. Em linha com as diretrizes do método comparativo (Lijphart, 1971; Mahoney, 2007), os três casos se assemelham em dimensões estruturantes: são sistemas pioneiros, possuem previdência organizada em regime financeiro de repartição⁴ e realizaram reformas sistêmicas restritivas.

A análise está organizada em três seções, além desta introdução e da conclusão. Na primeira, são discutidos os conceitos de conjuntura crítica e dependência de trajetória que estruturam a análise institucionalista histórica de sequências reforçadoras e reativas e sua aplicação no campo de políticas públicas. Na segunda seção, é descrita a configuração e evolução dos sistemas argentino, brasileiro e cubano que antecederam à conjuntura crítica de interesse, com foco nos regimes gerais que os compõem. Na terceira, são analisados, primeiro, o desenho institucional adotado nas três reformas sistêmicas, classificando-se os objetivos e estratégias de mudança mobilizadas e, com base nas diferenças entre esse desenho e o do sistema precedente, o nível da retração por elas promovida; na sequência, são mapeadas as eventuais mudanças incrementais reativas ao aumento da exclusão provocada pela retração, destacando-se os mecanismos que as estruturam, e avaliada a conexão entre as eventuais medidas, o nível da retração provocada pelas reformas e o aprendizado adquirido na etapa que as precederam.

Mudança institucional, sequências reforçadoras e reativas nas políticas públicas

De acordo com Mahoney (2000), dependência de trajetória são “sequências históricas em que eventos contingentes colocam em movimento padrões institucionais ou cadeias de eventos que têm propriedades determinísticas” (p. 507, tradução minha). A contingência é dada pelo desvio desses padrões em relação à teoria que os explicaria, e as sequências que podem desencadear são, como antecipado, autorreforçadoras ou reativas. As primeiras caracterizam-se pela resiliência e ou reforço do padrão instituído, e as últimas são “cadeias de eventos temporalmente ordenados e causalmente conectados”, em que cada um deles “é em parte uma reação a evento temporalmente antecedente” (Mahoney, 2000, p. 509, tradução minha). Assim, segundo o autor, análises de dependência de trajetória devem ir além da noção básica de que decisões passadas afetam processos futuros.

Nas sequências reativas, os “eventos iniciais disparam o desenvolvimento subsequente não por reproduzir um dado padrão, mas por colocar em movimento uma cadeia de reações e contrarreações estreitamente vinculadas” (Mahoney, 2000, p. 526-7, tradução minha). A sua explicação deve demonstrar: (i) a necessidade e suficiência de cada evento, o que exige atenção ao passado, questionando quais eventos poderiam ter impedido o atual estado de coisas, e ao futuro, questionando sobre os eventos subsequentes possíveis; (ii) sequencialidade inerente entre condições iniciais e resultados finais, o que requer demonstração dos mecanismos causais.

Nas sequências autorreforçadoras, Mahoney (2000) aponta dois tipos de causas: a primeira está referida à gênese da instituição, e a segunda, orientada para sua reprodução. A gênese ocorre em conjunturas críticas, nas quais as restrições habituais à ação são suspensas ou atenuadas, o que permite a adoção de alternativas não previstas teoricamente (Capoccia; Kelemen, 2007; Collier; Collier, 1991). Os mecanismos que orientam a reprodução variam com o tipo de análise institucional (sociológica, histórica ou da escolha racional) e a perspectiva teórica (utilitarista, distribuição de poder, funcionalista e de legitimação).

Nas perspectivas funcionalista e de legitimação, a reprodução ou resiliência das instituições é um suposto mais forte: na primeira, elas se mantêm por suas consequências benéficas para o sistema; na última, a resiliência fundamenta-se nas orientações subjetivas e crenças dos atores sobre o que é apropriado. Na análise institucionalista, há variações: na abordagem utilitarista, a reprodução ou mudança envolve o cálculo dos benefícios derivados de investimentos pretéritos, efeitos de aprendizado e coordenação ou expectativas adaptativas em face dos custos da implantação de alternativas, ao que a abordagem de distribuição de poder acrescenta que, uma vez criada, a instituição capacita determinados grupos a utilizar seu poder adicional para expandir ainda mais o padrão instituído até atingir um limiar crítico, quando grupos subordinados podem desafiar eficazmente o acordo prevalecente (Mahoney, 2000; Mahoney; Thelen, 2010).

Com foco na análise de mudanças ou reprodução das políticas públicas, a abordagem de distribuição de poder, típica do institucionalismo histórico, contribui para a análise dos atores, objetivos, resultados e estratégias. Pierson (1993) argumenta que os grupos institucionalmente capacitados podem abranger atores sociais, elites governamentais e públicos de massa, os quais, dependendo do contexto, podem mobilizar incentivos e recursos para “aprisionar a política em uma trajetória de desenvolvimento particular” (p. 606, tradução minha). Os resultados, segundo Pierson (1994), podem ser a expansão ou retração, visando à contenção de custos em contextos de austeridade permanente. No que se refere aos objetivos, Pierson (2008) distingue os de remercantilização, com corte de benefícios e ou restrição de sua elegibilidade, e recalibração dos sistemas, por meio da racionalização/atualização dos programas ou criação de benefícios.

Mahoney e Thelen (2010) também contribuem para a explicação das mudanças. Considerando as instituições como instrumentos carregados de implicações de poder, argumentam que sua manutenção ou reforço não são automáticos: os que se beneficiam dos acordos prevalecentes preferem a continuidade e, para tanto, mobilizam apoio e resolvem ambiguidades a seu favor. Sendo assim, a mudança decorre de variações no (i) equilíbrio de poder ou (ii) nível de conformidade dos atores institucionais, que varia conforme a natureza politicamente contestada das regras e o grau de abertura à sua interpretação. Com base nesses pressupostos, os autores propõem um modelo de explicação das mudanças: dependendo dos tipos de contexto político (possibilidade fraca ou forte de veto) e de instituição (nível alto ou baixo de discrição na interpretação de regras), podem emergir diferentes estratégias de mudança (por deslocamento, estratificação, desvio ou conversão). A mudança por deslocamento significa remoção de regras antigas e introdução de novas em contextos com baixa possibilidade de veto e alto nível de discrição, que caracterizam as conjunturas críticas, e a mudança por desvio, a negligência de regras antigas ou de seu impacto em ambientes modificados, em que há alta possibilidade de veto e alto nível de discrição. A mudança por conversão ocorre quando as regras têm impactos diferentes do previsto, em virtude de alterações ambientais que estabelecem alto nível de discrição e fraca possibilidade de veto. Por fim, a mudança por estratificação é a introdução de novas regras junto ou acima das regras vigentes, produzindo alterações pontuais, revisões ou acréscimos que podem mudar a dinâmica e efeitos institucionais, em contextos em que a possibilidade de veto é alta, e o nível de discrição das regras, baixo.

Como será evidenciado, a estratégia de mudança mobilizada nas três reformas previdenciárias - uma política redistributiva (Lowi, 1972), portanto, inerentemente conflituosa - e nas mudanças incrementais que reforçaram o desenho por elas instituído foi a de deslocamento, e seus objetivos, a remercantilização; a estratégia mobilizada nas mudanças incrementais reativas, por outro lado, tem sido a estratificação, e seu objetivo, a recalibração dos sistemas. Na próxima seção, com o objetivo de esclarecer o ponto de partida das reformas sistêmicas dos regimes gerais de previdência argentino, brasileiro e cubano, são descritas a configuração original desses regimes e sua evolução na etapa que precedeu as respectivas reformas.

Constituição e expansão dos regimes previdenciários argentino, brasileiro e cubano

Os processos de uniformização de parte dos esquemas previdenciários e unificação de sua gestão em órgãos públicos, constituindo os regimes gerais argentino, brasileiro e cubano, foram concluídos em 1968, 1966 e 1963, respectivamente. Junto com os regimes mantidos à parte, então transformados em regimes especiais, os regimes gerais compuseram sistemas previdenciários nacionais com variação pequena em seu escopo. Nos casos brasileiro e cubano, esse sistema abrangeu as provisões destinadas a todos os riscos, exceto, no caso cubano, o desemprego, dado o suposto de pleno emprego do regime socialista; no argentino, as provisões destinadas à doença, riscos ocupacionais e desemprego foram mantidas sob a gestão de instituições privadas.

As principais ações de constituição do regime geral argentino ocorreram na ditadura militar de 1966-1973. O processo foi iniciado em 1967, com a destituição dos sindicatos da gestão das aposentadorias e pensões providas por doze caixas, transferindo-a para três caixas nacionais que se tornaram responsáveis pela aplicação do Régimen Nacional de Previsión Social. No ano seguinte, a ditadura extinguiu o Régimen e instituiu o Sistema Nacional de Previsión Social, destinado a trabalhadores em regime de dependência, e o Régimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autonomos, compondo o regime geral, sob a gestão do Instituto Nacional de Previsión Social. Foram excluídos do processo (i) os regimes especiais dos militares e forças de segurança e (ii) os juízes e funcionários judiciários. Ao Executivo foram delegadas as prerrogativas de definir as alíquotas de contribuição e de constituir esquemas diferenciados que contemplassem, entre outras, tarefas penosas, perigosas e insalubres⁵ (Apella, 2022; Bertranou et al., 2011; Rofman, 2021).

As provisões do regime geral abrangiam a pensão e a aposentadoria contributivas, com carência reduzida para professores, a aposentadoria quase-contributiva por idade avançada e invalidez e as pensões não-contributivas, criadas em 1947 e 1948, para idosos (70 anos) e inválidos de baixa renda sem acesso a benefícios previdenciários, portanto, pessoas com trajetória pregressa na informalidade.⁶ As alíquotas de contribuição foram fixadas em 10% da remuneração e 5% dos ganhos para trabalhadores em regime de dependência e autônomos, respectivamente, e, para os empregadores, em 16% da folha salarial (Bertranou et al., 2011).

Nos anos seguintes, foram realizadas três mudanças incrementais que, nos termos de Pierson (1994), recalibraram o regime geral argentino, sendo duas de criação e uma de atualização de programas. Os programas criados foram: (i) em 1974, no governo Maria Estela Péron (1974-1976), o Régimen Especial de Jubilación por Edad Avanzada para los Trabajadores del Sector Rural, que flexibilizou o acesso à aposentadoria aos trabalhadores rurais com 80 anos ou mais, exigindo-lhes apenas alguma comprovação de tempo de serviço; (ii) em 1989, no governo Menem (1989-1999), do Partido Justicialista, a pensão não-contributiva para mães de sete ou mais filhos. A atualização refere-se ao aumento da idade de acesso à pensão não-contributiva para 80 anos, alinhando-a, assim, aos critérios adotados no referido regime especial.⁷

No Brasil, a constituição do regime geral avançou com a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), em 1960, que criou a Previdência Geral Social (PGS), uniformizando as provisões ofertadas pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP),⁸ até então sob a gestão de sindicatos, exceto o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE) e os esquemas de aposentadorias e pensões de militares. Mas a implementação da LOPS foi postergada, ocorrendo apenas na ditadura militar (1964-1985). As primeiras iniciativas são de 1966,⁹ abrangendo alterações do plano de benefícios da LOPS e a criação do Regime Geral de Previdência Urbana (RGPU), cuja gestão ficou a cargo do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) (Fagnani, 1997; IPEA, 2009; Rangel, et al., 2009).

Compunham o RGPU, as provisões contributivas destinadas aos trabalhadores formais, configurando o que Santos (1979) denominou “cidadania regulada”,¹⁰ destacadamente, as aposentadorias por velhice, invalidez e tempo de serviço, pensão por morte, benefícios por doença e acidente (comuns e ocupacionais), benefícios para a família e serviço de saúde. Para professores, a carência para a aposentadoria foi reduzida em cinco anos e, para trabalhadores em atividades penosas, insalubres e perigosas, foi criada a aposentadoria especial.¹¹

A configuração do RGPU foi recalibrada ainda durante a ditadura militar e pela Constituição de 1988. A ditadura incorporou, em bases quase-contributivas, (i) em 1971, os trabalhadores rurais e, (ii) em 1974, as pessoas idosas e incapacitadas. Em bases contributivas, foram incorporados, (i) em 1973, os trabalhadores domésticos, avulsos e autônomos e, (ii) na década de 1980, os servidores municipais e estaduais que não possuíam previdência própria.¹²

A provisão garantida aos trabalhadores rurais, por meio do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), consistia de serviço de saúde e aposentadoria ou pensão, equivalentes a 50% e 30% do salário mínimo, respectivamente, financiados com recursos arrecadados na comercialização da produção. A aposentadoria para pessoas idosas e incapacitadas, denominada Renda Mínima Vitalícia (RMV), era acessível aos maiores de 70 anos e inválidos que tivessem feito pelo menos 12 contribuições, ou exercido atividade remunerada por cinco anos, ou se filiado ao INPS após 60 anos. O benefício não poderia ser maior que 60% do salário mínimo, e seu custeio ficou por conta do INPS e PRORURAL.

A Constituição de 1988 estabeleceu quatro comandos, cuja implementação, na primeira metade da década de 1990, ampliaram o RGPU simultaneamente à sua reforma sistêmica, feita em 1991. O primeiro se refere à definição do salário-mínimo como valor mínimo dos benefícios previdenciários (art. 201), e o segundo, à extensão da previdência urbana a “trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, neste incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal” (Brasil, 1988, art. 202), com a carência para aposentadoria reduzida em cinco anos, como ocorria no PRORURAL. O terceiro comando é o de “garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família” (Brasil, 1988, art. 203). Por fim, o quarto diz respeito à universalização do serviço de saúde, até então restrito a segurados do RGPU e PRORURAL e, a partir do Plano de Pronta Ação de 1974, à população geral nas situações de emergência.

Diferentemente do primeiro comando, cuja implementação independia de lei, os demais foram regulamentados pelas Leis 8.212 e 8.213, de 1991, que compõem a normatização da reforma sistêmica; a Lei 8.080, de 1990, intitulada Lei Orgânica da Saúde, que estabeleceu as bases do Sistema Único de Saúde (SUS); e a Lei 8.742, de 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que lançou as bases do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

Na regulamentação da renda para idosos e pessoas com deficiência, denominada Benefício de Prestação Continuada (BPC) pela LOAS, foram contempladas pessoas com 70 anos ou mais e pessoas com deficiência, ambos os grupos com renda per capita familiar menor que ¼ do salário mínimo. A LOAS previu a redução dessa idade para 67 anos, em 24 meses, e para 65, em 48 meses, contados a partir da implementação do benefício, iniciada em 1996. A regulamentação da previdência de trabalhadores rurais, por seu turno, foi feita pela normatização da reforma, que a manteve em bases quase-contributivas. Daqueles que estiveram em atividade no período anterior à reforma, foi exigida apenas alguma comprovação de tempo de serviço, o que ampliou significativamente a cobertura desse segmento: de 4,4%, em 1990, para mais de 10% da População Economicamente Ativa (PEA) em 1992 (IPEA, 2009).

A seguridade cubana, constituída em 1963, também evoluiu de forma expansiva até a reforma sistêmica de 2008, mas se diferencia dos casos argentino e brasileiro em dois aspectos: passou por uma reforma sistêmica expansiva em 1979; na reforma restritiva de 2008, mudou a natureza de seu regime, de socialista para capitalista, nos termos de Esping-Andersen (1990).

A primeira iniciativa de constituição do sistema cubano ocorreu ainda em 1959, ano da revolução socialista, com a transferência da gestão de 20 caixas de seguro social para o Banco de Seguros Sociales de Cuba (BANSESCU), que se tornou responsável pela garantia de um benefício universal. Mas esse instituto foi extinto em 1963, com a criação da Seguridad Social, totalmente financiada pelo Estado. As provisões abrangeram aposentadorias por velhice e incapacidade, pensão, benefícios por doença e acidente (comuns e ocupacionais) e maternidade, além de serviço de saúde. Na aposentadoria por velhice, foram definidas duas categorias, conforme as condições de trabalho (I- normais; II- nocivas e perigosas). Na reforma de 1979, que instituiu o Sistema de Seguridad Social, foi criado mais um tipo de aposentadoria, a extraordinária, e a assistência social foi ampliada¹³ (Donate-Armada, 1994; Mesa-Lago, 2012). Destaca-se, nessa configuração, como antecipado, a ausência do seguro-desemprego, em consonância com o suposto de pleno emprego do regime socialista.

Assim, os regimes gerais dos sistemas previdenciários argentino, brasileiro e cubano, constituídos em 1968, 1966 e 1963, evoluíram de forma expansiva. A estratégia de mudança foi a estratificação, nos termos de Mahoney e Thelen (2010), e seu objetivo, a recalibração, mediante a criação de programas destinados a segmentos sociais excluídos do desenho original. Na modelagem das medidas de inclusão, merece destaque a variedade de mecanismos mobilizados no sistema argentino: não-contributividade (aposentadoria criada em 1947-8), quase-contributividade (aposentadoria para idade avançada), redução das alíquotas (provisões para autônomos) e a flexibilização da comprovação do tempo de serviço para trabalhadores rurais. Nos sistemas brasileiro e cubano, essa experiência foi mais restrita: no primeiro caso, a quase-contributividade (PRORURAL e RMV) e, no último, a redução no tempo de serviço (aposentadoria extraordinária).

Independentemente do nível de diversificação dessas experiências, o fato é que a configuração ampliada dos sistemas argentino, brasileiro e cubano foi vista como insustentável, ensejando as reformas sistêmicas restritivas de 1993, 1991 e 2008, respectivamente.

Reformas sistêmicas restritivas e as mudanças incrementais subsequentes

A partir de 1980, abre-se, na América Latina, um período marcado, nos termos de Pierson (2008), pela austeridade permanente, estimulando reformas estruturais e das políticas públicas, como ocorria nos países desenvolvidos. Na seguridade, esse período configura-se como uma conjuntura crítica, em que as alternativas de desenvolvimento previsíveis, nos termos do institucionalismo histórico, a inércia ou autorreforço dos sistemas constituídos, foram vistas como inviáveis. As justificativas para as reformas previdenciárias, protagonizadas por governos de diferentes posições ideológicas, apresentam pouca variação, abrangendo, dentre outras coisas, a busca de sustentabilidade financeira; adequação dos sistemas às mudanças demográficas, na estrutura das famílias e do mercado de trabalho (Cepal, 2006; Mesa-Lago, 2004). Nos casos aqui analisados, foram mobilizadas diferentes estratégias na tentativa de garantir sustentabilidade financeira: cessação de benefícios, alteração na estrutura de financiamento e remodelagem dos benefícios, como será visto na análise das reformas sistêmicas, desenvolvida na primeira parte desta seção. Na segunda, são analisadas as eventuais mudanças reativas ao aumento da exclusão de trabalhadores informais e avaliada sua conexão com o nível da retração provocada pela reforma sistêmica e o aprendizado adquirido nas experiências de inclusão da etapa precedente.

Reformas previdenciárias restritivas e a resiliência ou autorreforço de seu desenho

Na Argentina, o esforço reformista avançou no governo Menem, do Partido Justicialista, situado à esquerda do espectro ideológico da política argentina, que, com o apoio de sindicalistas e a pressão de seguradoras privadas, protagonizou a substituição, em 1993, do Sistema Nacional de Previsión Social pelo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP).¹⁴ Este foi estruturado como regime misto: um pilar público, mantendo o regime de repartição para a provisão de benefícios por morte e invalidez, cuja gestão foi atribuída à Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), e outro privado, organizado como regime de capitalização para a provisão da aposentadoria por idade, cuja operacionalização foi delegada às Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). As alíquotas de contribuição do sistema anterior foram mantidas, sendo os aportes dos trabalhadores destinados às contas individuais, e os dos empregadores, ao pilar solidário (Apella, 2022; Bertranou et al. 2011; Ferro, 2002; Silva, 2006). No leque de provisões, essa reforma extinguiu a aposentadoria quase-contributiva por idade avançada, que, embora exigisse idade maior em cinco anos, flexibilizava o tempo de contribuição, favorecendo, assim, trabalhadores com trajetória pregressa na informalidade.

Mas a reforma de 1993 apenas agravou o problema da sustentabilidade financeira. Em sua implementação, ficou explícito o alto custo da transição de um regime de repartição maduro, para o de capitalização, dificuldade agravada pelo aprofundamento da crise econômica. A questão se manteve na agenda dos governos de Nestor Kirchner (2003-2007) e Cristina Kirchner (2007-2011 e 2011-2015), ambos também do Partido Justicialista, que decidiram, em 2007, permitir o retorno ao regime de repartição e, em 2008, colocar fim à capitalização, com a transferência dos recursos acumulados nas contas individuais para um novo regime de repartição, o Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), cujas provisões são as mesmas do extinto SIJP¹⁵ (Bertranou; Casalí; Cetrángolo, 2018).

No Brasil, a reforma sistêmica também foi impulsionada pelo entendimento de que o RGPU, tal como desenhado na normatização consolidada ao final da ditadura militar,¹⁶ era financeiramente insustentável. A iniciativa foi protagonizada pelo governo Collor de Mello (1990-1992), do Partido da Reconstrução Nacional (PRN), um pequeno partido de direita, favorecido, nesse intento, pela urgência de regulamentação dos comandos da Constituição.

A reforma substituiu o RGPU pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), cuja gestão foi atribuída ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Tendo por referência a configuração ampliada do RGPU, feita pela normatização instituída ainda durante a ditadura e pela Constituição de 1988, essa reforma restringiu a provisão contributiva, transferindo para os governos municipais, no âmbito da assistência social, os benefícios de natalidade e funeral, e a quase-contributiva, extinguindo a RMV que, como a aposentadoria por idade avançada do sistema argentino, contemplava trabalhadores com trajetória na informalidade.

No financiamento, a alteração feita pela reforma sistêmica brasileira foi pontual do ponto de vista do trabalhador: manteve o escalonamento da contribuição por faixas de renda (8%, 9% e 11%), com aumento de 1% na alíquota destinada aos de renda mais alta, mas redução de 0,5% na faixa destinada aos de renda mais baixa, e cessou a contribuição de 0,75% para os benefícios salário-família e maternidade. Para os empregadores, a alteração foi maior: acréscimo residual na alíquota destinada aos benefícios de riscos ocupacionais (0,5%) e aumento importante na alíquota destinada aos demais (de 10% para 20% da folha salarial), parcialmente compensado pelo fim da contribuição de 5,05% destinada a encargos familiares.

A reforma da seguridade cubana, por fim, fez-se no âmbito de mudanças econômicas e políticas significativas, protagonizadas pelo governo de Raul Castro, com a substituição do Sistema de Seguridad Social por outro com o mesmo nome, mas organizado como regime de repartição e sob a gestão do Instituto Nacional de Seguridad Social (INASS). A definição das alíquotas de contribuição foi transferida para o âmbito da reforma tributária, que as estabeleceu em 2,5% ou 5% dos ganhos para trabalhadores, dependendo da renda, e, para empregadores, em 12,5% e 14,5% da folha para os setores estatal e privado, respectivamente (ISSA, 2024).

No leque de provisões, a configuração prévia do sistema cubano foi recalibrada, com a criação da Prestación Social Opcional, destinada a mães que preferem cuidar dos filhos a retornar ao trabalho após a licença maternidade. Nessa dimensão, dois pontos merecem destaque: primeiro, mesmo com a mudança na natureza da seguridade, de não-contributiva (socialista) para contributiva (social-democrata), a reforma foi orientada pela premissa de pleno emprego, evidenciada pela ausência do seguro-desemprego, e, segundo, esse pleno emprego permaneceu sendo assegurado com a mobilização de postos de trabalho na estrutura estatal, a despeito dos esforços de reestruturação econômica empreendidos a partir de 2010 (Mesa-Lago, 2012).

Por fim, no que se refere à modelagem dos benefícios, as três reformas sistêmicas se assemelham: enrijeceram os critérios de acesso aos benefícios e reduziram seu valor monetário.

O efeito das mudanças nos critérios de acesso é de fácil compreensão: quanto maiores a idade e o período de carência, contado em tempo de serviço ou número de contribuições, mais restritivo é o acesso. A compreensão da redução do valor monetário requer mais esclarecimentos. No sistema brasileiro, o cálculo desse valor tem como parâmetros os conceitos de salário-de-contribuição e salário-de-benefício. O primeiro se refere às remunerações/ganhos sobre os quais incidem as alíquotas de contribuição; o segundo é a média dos salários-de-contribuição em determinado período, que é a base de incidência do percentual a que corresponderá o valor monetário do benefício. Nos sistemas argentino e cubano, a lógica é mesma: o valor monetário do benefício corresponde ao percentual da média dos ganhos/remunerações de determinado intervalo de tempo. Em termos lógicos, quanto maior for esse intervalo, menor será a média, dado que, em geral, os ganhos no início da vida ativa são menores, e o valor monetário poderá ser reduzido ou aumentado com mudanças no percentual da média a que ele corresponderá.

Com vistas à parcimônia, o foco desta análise é colocado na comparação da modelagem das aposentadorias por idade e tempo de serviço (ou contribuição), dado que as mudanças são replicadas, com as devidas adequações, aos demais benefícios. O Quadro 1 sintetiza a evolução desses critérios entre o sistema configurado ao final da etapa precedente e o instituído pelas reformas sistêmicas.

Quadro 1.
Critérios de definição do acesso e valor de aposentadorias nos sistemas argentino, brasileiro e cubano

Legislação	Nome	Critérios de acesso	Base de cálculo da média	Percentual da média
Argentina
Lei 18.037/1968	Ordinária	60/55 anos para homem/mulher, 30 anos de serviço e 10 de contribuição	36 remunerações mais favoráveis nos últimos 10 anos	70%, acrescidos de 1% para cada ano excedente até 82% da média
	Idade avançada	65 anos e 10 de contribuição, 5 nos últimos 8 anos		50%, acrescidos de 1% para cada ano excedente
Lei 24.241/1993 (reforma)	Ordinária	65/60 anos para homem/mulher, 30 anos de serviço com contribuições	Remunerações recebidas nos últimos 10 anos (em trabalho formal)	De 70% a 82%
Brasil
Decreto 89.312/1984	Velhice	65/60 anos para homem/mulher e 60 contribuições	1/36 da soma dos salários-de-contribuição dos meses imediatamente anteriores, até o máximo de 36, apurados em até 48 meses	70%, acrescidos de 1% por 12 contribuições excedentes até 100%
	Tempo serviço	30 anos de serviço e 60 contribuições		Homem: 80%, acrescidos de 3% por ano excedente até 95%; Mulher: 95%
	Velhice, invalidez (RMV)	70 anos e ou invalidez, 12 contribuições ou atividade remunerada por 5 anos ou filiação ao INPS após 60	--	60% do salário-mínimo
Lei 8.213/1991 (reforma)	Idade	65/60 anos para homem/mulher e 180 contribuições	Idem	70%, acrescidos de 1% para cada grupo de 12 contribuições excedentes até 100%
	Tempo serviço	30/25 anos de serviço para homem/mulher e 180 contribuições		70%, acrescidos de 6% por ano excedente até 100%
Lei 9.876/1999 (mudança incremental)	Idade	Idem	Maiores salários-de-contribuição correspondentes a 80% do período contributivo, multiplicada pelo FP	Idem
	Tempo serviço	Idem		Idem
Lei 13.135/2015 (mudança incremental)	Idade	Idem	Maiores salários-de-contribuição correspondentes a 80% do período contributivo, multiplicada pelo Fator Previdenciário ou soma de pontos	Idem
	Tempo serviço	Idem		Idem
EC* 103/2019 (mudança incremental)	Idade	65/62 anos para homem/mulher e 240/180 contribuições	Remunerações de todo o período contributivo	60%, mais 2% para cada ano de contribuição após 240/180 Continua
Legislação	Nome	Critérios de acesso	Média (salário-de-benefício)	Percentual da média
Cuba
Lei 24/1979	Ordinária	Categoria I: 60/55 anos p/ homem/mulher e 25 de serviço Categoria II: 55/50 anos p/ homem/mulher e 25 de serviço, 12 em atividades desgastantes	Maiores salários de cinco anos, selecionados entre os últimos 10	Categoria I: 50% da média, mais 1% para cada ano excedente Categoria II: 50% da média, mais 1,5% para cada ano excedente
	Extraordinária	65/60 anos p/ homem/mulher e 15 de serviço		40% da média, mais 1% para cada ano excedente
Lei 105/2008 (reforma)	Ordinária	Categoria I: 65/60 anos p/ homem/mulher e 30 de serviço Categoria II: 60/55 anos p/ homem/mulher e 30 de serviço, 15 em atividades desgastantes	Maiores salários de 5 anos, selecionados entre os últimos 15	60% da média, mais 2% para cada ano excedente após 30 para as categorias I e II
	Extraordinária	65/60 anos p/ homem/mulher, 20 de serviço		40% da média, mais 2% para cada ano excedente

• Fonte: Legislação mencionada.
• Nota: *Emenda Constitucional. Elaboração própria.

Na reforma argentina, o enrijecimento dos critérios de acesso aos benefícios ocorreu com o aumento na idade da aposentadoria em cinco anos e substituição de “30 anos de serviço e 10 de contribuições” por “30 anos de serviço com contribuições”. A redução no valor monetário da aposentadoria ordinária fez-se mediante o aumento do intervalo de ganhos usado no cálculo da média. Na reforma brasileira, a idade de aposentadoria do sistema anterior foi mantida, mas o número de contribuições exigidas foi triplicado pela reforma, de 60 para 180, e aumentado para 240 para os homens no governo Bolsonaro (2019-2022). O salário-de-benefício também foi mantido na reforma sistêmica, mas reduzido pelas mudanças incrementais subsequentes. Esse esforço foi iniciado nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998, 1999-2002), com a desconstitucionalização dos parâmetros de cálculo do valor dos benefícios, em 1998,¹⁷ e continuado, no ano seguinte, com a aprovação do aumento do intervalo de tempo para o cálculo da média e inclusão do Fator Previdenciário (FP) no cálculo do salário-de-benefício.¹⁸ Nova alteração, não necessariamente restritiva, veio em 2015, no segundo governo Dilma (2015-2017), quando foi permitida opção pela não incidência do FP, se o total resultante da soma da idade e tempo de contribuição for igual ou superior a 85 e 95 pontos, para mulheres e homens, respectivamente (IPEA, 2000, 2012). A reforma de 2019, finalmente, ampliou o intervalo de cálculo da média para todo o período contributivo; reduziu o percentual da média a que corresponde o valor monetário, de 70% para 60%, e extinguiu a aposentadoria por tempo de contribuição. Por fim, a reforma cubana também enrijeceu os critérios de acesso às duas modalidades de aposentadoria ordinária, aumentando a idade e o tempo de serviço em cinco anos, e, na extraordinária, o tempo de serviço também em cinco anos.¹⁹ As mudanças nos parâmetros de definição do valor são ambíguas: embora tenha havido aumento nos percentuais da média, o tempo de serviço definido para seu cálculo foi triplicado. De acordo com Mesa-Lago (2012), essas mudanças resultaram em aumento de 22% no valor monetário da pensão mínima e de 10% a 20% nas restantes.

Assim, no que se refere ao leque de provisões, a estratégia mobilizada nas reformas foi a de deslocamento, e os objetivos variaram: (i) remercantilização nos sistemas argentino e brasileiro, com extinção do benefício quase-contributivo que permitia a aposentadoria de pessoas em idade avançada que não conseguissem cumprir o critério de tempo de contribuição na idade regulamentar; e (ii) recalibração no caso cubano, com a criação de um benefício. No financiamento, da perspectiva do trabalhador, o impacto foi nulo no sistema argentino; residual, no brasileiro; e significativo no cubano, que passou de não-contributivo para contributivo. Na modelagem dos benefícios, a remercantilização (ou, no caso cubano, mercantilização) foi buscada mediante o enrijecimento dos critérios de acesso e, nos casos argentino e brasileiro, também pela redução de seu valor monetário. Subsequentemente, a remercantilização foi ratificada no argentino, em 2008, e aprofundada no brasileiro, mediante mudanças incrementais, também por deslocamento. Deve ser destacado que o desenho instituído pelas três reformas manteve a flexibilização do acesso para trabalhadores que desenvolvem atividades prejudiciais à saúde. Para os trabalhadores com trajetória na informalidade, a reforma argentina manteve a redução da alíquota para autônomos e a aposentadoria não-contributiva; a reforma brasileira, as provisões quase-contributivas para o trabalhador rural; e a cubana, a aposentadoria extraordinária, com tempo de serviço reduzido.

Na classificação dessas reformas quanto ao nível da retração que elas promoveram, tendo-se por referência as categorias anunciadas na introdução, verifica-se, então: (i) retração alta nas reformas argentina e brasileira, que, além do enrijecimento dos critérios de acesso aos benefícios e redução de seu valor, extinguiram os benefícios quase-contributivos destinados a trabalhadores de idade avançada com trajetória pregressa na informalidade (RMV e aposentadoria por idade avançada, respectivamente), mantendo apenas as provisões quase-contributivas (para autônomos e trabalhadores rurais, respectivamente); e (ii) retração baixa na reforma cubana, que, embora se tenha tornado contributiva e enrijecido os critérios de acesso, manteve a configuração alcançada ao final da primeira etapa, com destaque, para o que interessa aqui, a aposentadoria extraordinária.

Antes de investigar as eventuais mudanças incrementais de reação ao efeito das reformas sobre o aumento da exclusão, cabe destacar que esse fenômeno - a exclusão - tem sido tratado pela literatura como um problema crônico dos regimes de bem-estar latino-americanos (Abramo, 2021; Barrientos, 2004; Cantu, 2015; Cecchini et al. 2015; Draibe, 1997; Filgueira, 2005; Fiori, 1997; Fleury; Mesa-Lago, 2004; Franzoni, 2005; Molina, 2002). No âmbito da política previdenciária, a exclusão foi enfrentada antes das reformas sistêmicas, mediante diferentes estratégias, como verificado na seção precedente, mas estas foram insuficientes para universalização da cobertura, e a exclusão dos informais agravou-se, como ocorreu em outros países latino-americanos, em decorrência do surgimento de novas categorias ocupacionais e das reformas estruturais, destacadamente, (i) a desregulamentação do mercado de trabalho e seus desdobramentos (terceirização, subcontratação etc.) e (ii) as reformas previdenciárias, sejam as que adotaram o regime de capitalização, sejam as que mantiveram o regime de repartição (Abramo, 2021; Barrientos, 2004; Fiori, 1997; Fleury; Molina, 2002; Izquierdo, 2015; Krein; Colombi, 2019; Mesa-Lago, 2020; Picolotto, 2024; Picolotto; Lazzaretti; Hübner, 2020).

Cabe destacar ainda que a exclusão previdenciária de trabalhadores informais está fortemente relacionada, em termos lógicos, não apenas com as regras que definem o acesso à política (alíquota de contribuição, período de carência, idade), mas também com a dinâmica da economia que, como destacado na literatura, afeta o nível de emprego formal, o principal determinante dessa inclusão (Casalí et al. 2018; Calligaro; Cetrángolo, 2023). No entanto, a despeito da clareza teórica dessas conexões, a mensuração empírica dos efeitos de cada um desses fatores sobre cobertura previdenciária é dificultada, primeiro, pelo fato de que eles podem, em um mesmo período, atuar em sentido contrário, com um compensando o efeito negativo ou positivo do outro, ou se somarem em um mesmo sentido, e, segundo, pela indisponibilidade de informações, como ocorre no caso cubano.

Nos casos argentino e brasileiro, há informações disponíveis. Para o primeiro, os dados apontam queda da cobertura previdenciária, portanto, aumento da exclusão, da população economicamente ativa (PEA) (16-64 anos) e inativa (65 anos e mais) nos anos subsequentes à reforma, durante os quais houve diversas crises econômicas: na PEA, a queda foi de 49,7%, em 1991, para 38,7%, em 2003; entre os inativos, a queda foi de 78,1%, também em 1992, para 68,1%, em 2004.²⁰ Para o sistema brasileiro, os dados também indicam queda na cobertura da PEA nos anos subsequentes à reforma, que abrange crise econômica e sua superação, de 66,4%, em 1992, para 61,7%, em 2002, mas aumento da cobertura de idosos (60 anos e mais): de 74,1% em 1992, para 82%, em 2003, apontando, assim, a importância da flexibilização do acesso à aposentadoria rural, feita pela própria reforma sistêmica para os trabalhadores em atividade no período anterior, e a implementação do BPC, a partir de 1996 (Brasil, 2016).

A próxima seção investiga eventual reação ao aumento desse fenômeno multicausado - a exclusão previdenciária -, nos sistemas argentino, brasileiro e cubano, e se essa reação possui conexão com o nível da retração provocada pelas reformas sistêmicas e o aprendizado adquirido nas iniciativas de inclusão implementadas na etapa precedente.

Mudanças reativas ao aumento da exclusão dos trabalhadores informais

Nos sistemas argentino e brasileiro, em que o nível da retração provocada pela reforma sistêmica foi alto, têm surgido medidas reativas destinadas a trabalhadores informais em idade ativa e inativos, protagonizadas por governos de diferentes posições ideológicas. Para aqueles em idade ativa, as medidas distribuem-se em dois grupos: (i) criação de mecanismos que induzem a efetivação da contribuição, tendo em vista os diferentes vínculos no mercado de trabalho (assalariado, conta-própria, domésticos etc.), e (ii) criação de postos de trabalho, para o que seria necessário, argumentam seus defensores, redução dos aportes patronais. Para os inativos, têm sido criados novos programas não-contributivos ou ampliada a cobertura dos existentes. Destacam-se também, no enfrentamento da exclusão nesses dois países, as políticas denominadas de promoção social (intermediação de mão-de-obra, qualificação profissional etc.) (Cecchini et al., 2015; Cepal, 2023), mas estas não afetam a institucionalidade previdenciária estabelecida nas reformas sistêmicas, escapando, assim, do escopo da discussão aqui desenvolvida. Por fim, cabe destacar que a avaliação do impacto das medidas que reduzem os aportes patronais sobre a criação de empregos aponta, no geral, sua baixa ou nula efetividade tanto na Argentina e Brasil quanto em outros países, exceto aquelas que incidem sobre micros, pequenos e médios empreendimentos. As medidas com foco no trabalhador, por outro lado, são avaliadas positivamente, mas, como as que reduzem os custos do empregador, também têm seu efeito confundido pela dinâmica da economia (Casalí et al. 2018; Calligaro; Cetrángolo, 2023; Delgado et al., 2007; Paiva; Ansiliero, 2009). Por fim, no sistema cubano, em que o nível da retração foi baixo, não se verifica nenhuma reação sob a forma de estratificação do desenho instituído pela reforma sistêmica.

No Quadro 2, são elencadas as medidas destinadas a promover a inclusão previdenciária nos sistemas argentino e brasileiro, discriminando, por normativa, os grupos contemplados (trabalhadores ativos e inativos, empregadores) e os mecanismos de inclusão que as estruturam.

Quadro 2:
Medidas de estímulo à inclusão nas seguridades argentina e brasileira, criadas entre as reformas sistêmicas e 2000

Medidas	Grupos contemplados	Mecanismo
Argentina
Trabalhadores inativos
Atualização pensões não-contributivas (Decreto 432/1997)	Idosos e inválidos	Redução na idade
Pensão beneficiários das pensões não-contributivas (Decreto 1.450/2005)	Dependentes de beneficiários	Extensão da cobertura
Pensión Universal para Adultos Mayores (PUAM) (Lei 27.260/2016)	Idosos 65 anos ou mais	Não-contributividade
Trabalhador em idade ativa
Donas-de-casa (Lei 24.347/1994)	Donas-de casa	Redução da alíquota
Inclusión Previsional (Decreto 164/2004 e Leis 24.476/1995, 26.970/2014 e 27.562/2019)	Trabalhadores em idade de aposentadoria	Parcelamento de dívidas previdenciárias
Régimen Simplificado para Pequenos Contribuyentes (Leis 24.977/1998, 26.063/2005, 26.565/2009, 26.970/2014)	Autônomos	Redução de alíquotas
Trabalhadores rurais com tarefas temporárias ou cíclicas (Resolução Anses 2/1999)	Trabalhadores em idade de aposentadoria	Flexibilização comprovação tempo de serviço
Antecipação de aposentadoria (Lei 25.994/2004, Decreto 1.451/2006)	Trabalhadores em idade próxima de aposentadoria	Redução na idade
Empregadores
Disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores (Decreto 2.609/1993)	Empregadores	Renúncia fiscal
Medidas	Grupos contemplados	Mecanismo
Brasil
Trabalhadores inativos
Redução da idade de acesso ao BPC (Leis 9.720/1998 e 10.741/2003)	Idosos e pessoas com deficiência de 65 anos	Extensão da cobertura
Trabalhadores em idade ativa
Contribuição de pessoas físicas que prestam serviços a empresas (Lei 10.666/2003)	Cooperado e trabalhador por conta-própria que prestam serviços a empresas	Redução de alíquotas
Plano Simplificado de Inclusão Previdenciária (Lei Complementar 123/2006)	Trabalhador por conta-própria que presta serviços a pessoas físicas	Redução da alíquota
Plano Simplificado de Previdência Social (Decreto 6.042/2006)	Contribuinte individual/ facultativo e empresário com faturamento bruto de até R$36 mil anuais	Redução da alíquota
Contrato trabalhador rural por pequeno prazo de duração (Lei 11.718/2008)	Trabalhador rural contratado por pessoa física	Redução da alíquota
Contribuição em contratos de cessão de mão-de-obra (Leis 9.212/1991 e 11.933/2009)	Empregado de prestadoras de serviços mediante cessão de mão-de-obra	Recolhimento da contribuição na fonte
Contribuinte facultativo de baixa renda (Lei 12.470/2011)	Trabalhador de baixa renda dedicado ao trabalho doméstico na própria residência	Redução da alíquota
Microempreendedor Individual (MEI) (LC* 128/2008 e Lei 2.470/2011)	Empreendedor com faturamento de até R$36 mil anuais)	Redução da alíquota
Inclusão Plena do Empregado Doméstico (EC** 72/2013, LC 150/2015)	Trabalhador doméstico	Redução da alíquota
Empregadores
SIMPLES e SUPERSIMPLES (Leis 9.317/1996, 9.732/1998 e 9.841/1999)	Microempresa e empresa de pequeno porte	Renúncia fiscal
Cota Patronal Doméstica (Leis 11.250/1995, 11.324/2006 e 12.469/2011)	Empregador doméstico	Renúncia fiscal
Cota patronal sobre exportações rurais (EC 33/2001, art. 149)	Agroindústria e produtor rural pessoa jurídica	Renúncia fiscal
Desoneração Folha Salarial (Leis 12.546/2011, 12.715/2012, 12.794/2013, 12.844/2013, 12.995/2014, 13.043/2014, 13.161/2015 e 14.784/2023)	Empresas de setores selecionados	Renúncia fiscal

• Fontes: Legislação mencionada.
• Notas: * Lei Complementar, ** Emenda Constitucional. Elaboração própria.

Na seguridade argentina, em consonância com o aprendizado adquirido nas experiências prévias de inclusão, são mobilizados diversos mecanismos de inclusão. Para os trabalhadores inativos, houve três medidas. A primeira, de 1997, do governo Menem, atualizou os critérios de acesso às pensões não-contributivas por velhice e invalidez criadas em 1947-8, reduzindo a idade de 80 para 70 anos. As segunda e terceira medidas, dos governos de Cristina Kirchner e de Mauricio Macri, este do partido de direita Compromiso para el Cambio, referem-se à criação, em 2005, da pensão para sobreviventes de beneficiários das referidas pensões não-contributivas, e, em 2016, da Pensión Universal para Adultos Mayores para pessoas com 65 anos ou mais, também não-contributiva. Para trabalhadores em idade ativa, foram adotadas, nos governos de Menem, Nestor e Cristina Kirchner, cinco medidas, sendo quatro destinadas àqueles em idade próxima à aposentadoria: (i) Programa de Inclusión Previsional, a “moratória previsional”, criado em 1995 e tornado permanente em 2004. Destina-se a autônomos em idade de aposentadoria, mas histórico contributivo insuficiente, dando-lhes a chance de pagamento parcelado da dívida acumulada até 1993. Em 2014, criou-se nova moratória para autônomos e monotributaristas com idade de aposentadoria a ser alcançada em até dois anos, possibilitando-lhes o parcelamento de dívidas contraídas até 2003, prorrogada em 2019; (ii) Régimen Simplificado para Pequenos Contribuyentes, o “monotributo”, de 1998, cujo o objetivo é estimular a inclusão de autônomos (vendedores, prestadores de serviços) e, em suas reedições de 2005, 2009 e 2014, também de outras ocupações; (iii) flexibilização da comprovação de tempo de serviço para trabalhadores temporários ou cíclicos, de 1999; e, por fim, (iv) antecipação da aposentadoria em cinco anos, no caso de desempregados, de 2006 (Apella, 2022; Bertranou et al., 2011; Cetrángolo; Grushka, 2020; Cetrángolo et al., 2018). No que se refere a medidas contemplando empregadores, houve apenas uma, Disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores, de 1999, que não teve efeitos positivos sobre o emprego e foi de curta duração (Cruces; Galiani; Kidyba, 2010).

No Brasil, as medidas de inclusão apresentam pouca diversificação quanto aos mecanismos mobilizados, o que condiz com a escassa experiência prévia. Para os trabalhadores em idade ativa, foram instituídas oito medidas, sendo sete estruturadas pelo mecanismo de redução da alíquota. Destaque deve ser dado ao governo de Luís Inácio da Silva Lula, do Partido dos Trabalhadores (PT), de esquerda, que protagonizou a aprovação da Emenda Constitucional 47/2005 que criou o “sistema especial de inclusão previdenciária”, a ser estruturado com alíquotas e carências inferiores para microempreendedores, assalariados sem carteira, desempregados etc. Das medidas decorrentes dessa emenda, as mais abrangentes são os dois Planos Simplificados, de 2006, e a destinada ao Microempreendedor Individual (MEI), de 2011. Como essas medidas, as criadas no governo de Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), de centro-direita, o Simples e o Super Simples, têm sido avaliadas positivamente, dado que reduzem a carga tributária de pequenas e microempresas. Essa avaliação não tem sido estendida, como antecipado, à medida destinada a empregadores, criada no governo de Dilma Rousseff, também do PT, a Desoneração da Folha de Salários (Ansiliero et al., 2008; Paiva; Ansiliero, 2009). Criada em 2011, com vigência até 2012, essa iniciativa contemplava cinco setores, sendo renovada em dezembro 2012, com mudança nas alíquotas, incorporação de outros setores e vigência estendida até 2014. Em 2013, 2014 e 2015, foram incluídos novos setores, alteradas as alíquotas e o fim da vigência ficou indefinido. Em 2023, foi prevista a extinção gradual dessa desoneração para empresas até 2027, mas a desoneração foi estendida, por prazo indeterminado, a municípios pequenos.²¹ Por fim, para a população inativa, a iniciativa da seguridade brasileira restringe-se à redução na idade de acesso ao BPC para 67 anos, em 1998, e 65, em 2003.²²

Destaca-se que essas recalibrações, mediante estratificação do desenho instituído nas reformas argentina e brasileira, junto com a melhora no cenário econômico, produziram crescimento na cobertura previdenciária nas décadas de 2000 e 2010. No sistema argentino, entre os inativos, essa cobertura passou de 68,1%, em 2004, para 93,1%, em 2020, e, na PEA, de 38,7%, em 2003, para 51,8%, em 2020.²³ No sistema brasileiro, entre os inativos, essa cobertura passou de 82%, em 2003, para 84,8%, em 2019, e, na PEA, de 61,7%, em 2002, para 70,2%, em 2019 (Brasil, 2016, 2019, 2021).

Na seguridade cubana, não houve mudanças reativas na institucionalidade do regime geral, correlatas às verificadas nos sistemas argentino e brasileiro, o que pode ser atribuído ao baixo nível da retração promovida pela reforma sistêmica, que, diferentemente dos sistemas argentino e brasileiro, manteve a aposentadoria destinada à trabalhadores com trajetória de trabalho insuficiente para o acesso à aposentadoria ordinária. Mas deve ser destacado que duas especificidades do sistema cubano impedem relacionar essa ausência de reação apenas à manutenção desse benefício, desconsiderando eventuais efeitos do enrijecimento dos critérios de acesso sobre a exclusão de trabalhadores em idade ativa, quais sejam: (i) a manutenção da prática governamental de tentar assegurar o pleno emprego via ocupação (ou criação) de postos de trabalhos na estrutura estatal, como informa Mesa-Lago (2012); (ii) a inovação do sistema para lidar com os efeitos da reestruturação econômica do país, após 2010, sobre a força-de-trabalho.

Essa inovação se refere à criação dos denominados Régimenes Especiales de Seguridad Social,²⁴ destinados aos segmentos emergentes de trabalhadores. Atualmente, há seis novos regimes especiais, todos de adesão obrigatória, contemplando sócios de cooperativas de produção agropecuária, usufrutuários de terras, trabalhadores e artistas do setor cultural, sócios de Unidades Básicas de Produção Cooperativa, marítimos²⁵ e, por fim, trabalhadores por conta-própria e sócios de cooperativas não-agropecuárias e de micro, pequenas e médias empresas.²⁶ A configuração das provisões desses regimes é semelhante às do regime geral, mas as alíquotas de contribuição são bem maiores, chegando a 25% da renda para marítimos; 20% para membros de cooperativas, exceto as cooperativas agropecuárias, em que a contribuição é dividida entre entidade e cooperados (5% e 7%, respectivamente). A contribuição é também mais alta para o setor cultural, em que também é dividida entre empresas e profissionais (12% e 8%, respectivamente).²⁷ Por fim, destaca-se que, diferentemente do regime geral, nesses regimes especiais, a carência para acesso aos benefícios é definida em tempo de contribuição, fixando-se tempo de serviço apenas para os membros de cooperativa agropecuária e, no caso de aposentadoria ordinária, para trabalhadores por conta-própria e sócios de empresas.

Em síntese, a reforma sistêmica do regime geral cubano não desencadeou medidas reativas de inclusão previdenciária, mediante a estratificação do desenho por ela instituído. Essa ausência de medidas reativas pode ser entendida como conectada logicamente com o nível baixo da retração por ela estabelecida, mas especificidades do sistema fragilizam essa associação, especificamente, os esforços governamentais em promover o pleno emprego e a criação de regimes previdenciários especiais. Por outro lado, as reformas argentina e brasileira, que promoveram retração alta, acrescentando ao enrijecimento dos critérios de acesso aos benefícios e redução de seu valor a extinção de benefícios destinados a trabalhadores com trajetória na informalidade, desencadearam diferentes mudanças incrementais reativas ao aumento da exclusão de trabalhadores em idade ativa e inativos, a maioria delas estruturadas por mecanismos aprendidos na etapa precedente, anterior às reformas sistêmicas.

Conclusão

O artigo buscou contribuir para a explicação das tendências divergentes - retração e ampliação - na evolução da seguridade social latino-americana nas últimas três décadas. Com base em Mahoney (2000), o argumento que orientou a análise foi de que essas tendências se constituem como sequências de autorreforço da retração promovida pelas reformas sistêmicas dos regimes gerais de previdência, que, entre outras coisas, enrijeceram os critérios de acesso aos benefícios e reduziram seu valor, e sequências reativas ao aumento da exclusão previdenciária por elas provocado.

A análise dos casos argentino, brasileiro e cubano foi orientada pela hipótese de que a existência de medidas reativas ao aumento da exclusão está relacionada com o nível da retração estabelecida pela reforma sistêmica, que pode ser baixo, se há apenas enrijecimento dos critérios de acesso e redução no valor dos benefícios, ou alto, se, além dos anteriores, há extinção de benefícios. A comparação do desenho dos regimes gerais que antecederam as reformas sistêmicas com o desenho por elas instituído mostrou retração alta nos casos argentino e brasileiro e retração baixa no caso cubano. Nos dois primeiros, foi verificada reação ao aumento da exclusão provocada, entre outros fatores, por essa reforma, sob a forma de medidas destinadas à inclusão de trabalhadores informais ou com trajetória pregressa na informalidade. Essas medidas estratificaram o desenho instituído pelas reformas, recalibrando-o para a inclusão, em bases mais favoráveis, em termos de contribuição, de trabalhadores informais em idade ativa e, em bases não-contributivas ou mais favoráveis em termos contribuição, idade ou comprovação de tempo de serviço, de trabalhadores em idade de aposentadoria. No caso cubano, em que a reforma sistêmica provocou retração baixa, não foram feitas mudanças incrementais no desenho estabelecido. Mas especificidades nacionais, destacadamente, a manutenção do esforço governamental em evitar o desemprego e a inovação criada para lidar com os efeitos da reestruturação econômica sobre a força de trabalho não permitem inferir que reformas com retração baixa necessariamente não aumentam a exclusão e, por isso, não desencadeiam sequências reativas no período subsequente.

Verificou-se ainda que (i) os mecanismos mobilizados nas medidas componentes das sequências reativas da atual etapa de desenvolvimento dos sistemas foram aprendidas da etapa anterior às reformas, quando seu objetivo era também mitigar a exclusão, evidenciando, assim, que o aprendizado de políticas prévias também orienta decisões que compõem sequências reativas ao desenho institucional e não apenas as relativas ao seu autorreforço ou manutenção, como frequentemente destacado na literatura; (ii) o aumento da exclusão não pode ser atribuído apenas às reformas sistêmicas dos regimes gerais: ele resulta também da desregulamentação do mercado de trabalho, surgimento de novas ocupações e crises econômicas reiteradas. Esse achado impede a caracterização do aumento da exclusão como condição necessária e suficiente para as sequências reativas, como preconizado por Mahoney (2000). No caso da política previdenciária, a condição necessária e suficiente para o desencadeamento de sequências reativas, que ficou explícita na análise de sua evolução histórica, é a própria exclusão (e não apenas seu aumento), e esse evento - a exclusão - resulta de diversos fatores, incluindo o desenho institucional dessa política pública, que, inescapavelmente, inclui determinados segmentos sociais e exclui outros.

Referências

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• ²
  O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001. Agradeço muito esse apoio, as contribuições de Oscar Cetrángolo (CONICET/UBA), Carlos Grushka (UBA) e Ignacio Apella (Banco Mundial) e as valiosas críticas e sugestões dos pareceristas anônimos da Revista Brasileira de Ciência Política.
• ³
  Na evolução dos regimes especiais de previdência, há maior complexidade: embora muitos tenham passado por mudanças incrementais restritivas, alguns foram mantidos intocados ou ampliados, e outros, extintos, o que indica desenvolvimento relativamente independente das tendências aqui destacadas.
• ⁴
  Os demais sistemas pioneiros incorporaram o regime de capitalização em suas reformas sistêmicas, de forma exclusiva, junto com ou paralelamente ao regime de repartição.
• ⁵
  Conforme as Leis 17.575/1967, 18.037 (arts. 2º, 91, 92 e 64) e 18.038, de 1968.
• ⁶
  Estabelecidas pelas Leis 13.025/1947 e 13.478/1948.
• ⁷
  Conforme o Decreto 1021/1974 e a Lei 23.746/1989.
• ⁸
  Especificamente, a Lei 3.807/1960.
• ⁹
  Instituídas pelos Decretos-Lei 66 e 72, de 1966.
• ¹⁰
  Nas palavras do autor, a “[c]idadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal” (Santos, 1979, p. 75).
• ¹¹
  Conforme o Decreto de Consolidação das Leis da Previdência Social (CLPS) 89.312/1984.
• ¹²
  Mudanças feitas pelas Leis Complementares (LC) 11/1971, 16/1971, e Leis 5.890/1973, 5.889/1973, 6.179/1974, 6.887/1980, 7.004/1982, 7.070/1982, 7.986/1989.
• ¹³
  Conforme as Leis 1.100/1963 e 24/1979.
• ¹⁴
  Reforma feita pela Lei 24.241/1993.
• ¹⁵
  Conforme as Leis 26.222/2007 e 26.425/2008.
• ¹⁶
  Consolidação feita pelo Decreto 89.312/1984.
• ¹⁷
  Alteração feita pela Emenda Constitucional 20/1998.
• ¹⁸
  Índice constituído pela idade e o tempo de contribuição do segurado e a expectativa de sobrevida.
• ¹⁹
  Na Lei 105/2008, esse benefício compõe as provisões do seguro social, mas, no portal da ISSA e em Mesa-Lago (2012), ele compõe assistência social (não-contributivo). Essa discrepância, no entanto, não tem importância para a discussão aqui desenvolvida.
• ²⁰
  Dados fornecidos por Ignacio Apella, baseados na Encuesta Permanente de Hogares (EPH)/INDEC e Muestra Longitudinal del Empleo Registrado/MTEySS.
• ²¹
  A Lei 14.784/2023 foi vetada pelo Executivo, mas o veto foi derrubado. Após derrota em novas propostas, o Executivo questionou a constitucionalidade dessa lei (ADI 7.633), o que ensejou a aprovação da Lei 14.973 que estabelece a retomada gradual da taxação sobre a folha de pagamentos das empresas e pequenos municípios até 2027.
• ²²
  Conforme as Leis 9.720/1998 e 10.741/2003 (Estatuto do Idoso).
• ²³
  Dados fornecidos por Ignacio Apella, baseados na Encuesta Permanente de Hogares (EPH)/INDEC e Muestra Longitudinal del Empleo Registrado/MTEySS.
• ²⁴
  Instituídos pelos Decretos-lei 297/2012, 298/2012, 312/2013, 351/2017, 382/2019, 48/2021.
• ²⁵
  Apenas os que prestam serviços à empresa Selecmar.
• ²⁶
  Esses dois segmentos estão contemplados pelo Decreto-lei 48/2021, que revogou os decretos 278/2010 e 284/2011 destinados a trabalhadores por conta-própria, e 306/2012, para cooperativas não-agropecuárias.
• ²⁷
  A base de incidência dessas alíquotas pode ser selecionada dentre valores que vão de 350 a 2000 pesos, exceto no regime de trabalhadores por conta-própria, em que os valores estão entre 2000 e 9500 pesos.

Editado por

• Debora Rezende de Almeida

• Rebecca Neaera Abers

Disponibilidade de dados

Citações de dados

ISSA - INTERNATIONAL SOCIAL SECURITY ASSOCIATION. Social Security around the world: Country profiles. [base de dados]. Disponível em: Disponível em: https://www.issa.int/databases/country-profiles Acesso em: 15 jan. 2024.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  24 Fev 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  14 Fev 2024
• Aceito
  25 Set 2024