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“Quem não se comunica se trumbica”: comportamento decisório e estratégias de autopromoção do Supremo Tribunal Federal1 1 Essa frase ficou conhecida mundialmente por meio de um dos maiores comunicadores da televisão brasileira, José Abelardo Barbosa de Medeiros, o Chacrinha.

Resumo

O pós-1988 trouxe maior protagonismo do Judiciário no jogo político, fato que pode derivar tanto de arranjos institucionais quanto de estratégias de seus agentes. Focando na segunda abordagem, discute-se se há uma estratégia de comunicação do Supremo Tribunal Federal (STF) com o público. De acordo com a literatura, embora o Judiciário se diferencie de outros atores políticos por não necessitar do eleitorado, assemelha-se quanto à necessidade de proporcionar transparência às suas decisões, de modo a alcançar legitimidade institucional. No caso brasileiro, há constantemente uma exteriorização de mensagens direcionadas a símbolos de justiça, objetividade e imparcialidade, e houve, desde meados dos anos 2000, um recrudescimento da visibilidade daquela instituição, destacando-se a transmissão televisionada de suas sessões plenárias e uma detalhada página institucional que contém notícias e inteiro teor de julgados. Considerando que, em perspectiva comparada, a corte constitucional tornou-se extremamente exposta, questiona-se: há seletividade institucional em relação às decisões promovidas? Para responder a essa pergunta, foram observados comunicados de imprensa do STF e decisões judiciais, em um recorte temporal de 2000 a 2016. A pesquisa utilizou métodos mistos: técnica de mineração de dados textuais e estatística. Os resultados encontrados sugerem que há uma intenção, constante ao longo da série temporal, de enfatizar a imagem de tribunal ativista.

Palavras-chave
Comportamento judicial; Judiciário e política; Supremo Tribunal Federal; comunicação; legitimidade institucional

Abstract

The post-1988 period in Brazil has brought as a consequence a greater role for the Judiciary in the political game, a fact that can be derived either from institutional arrangements or from strategies undertaken by its agents. Focusing on the second approach, the article explores whether exists a communication strategy between the Brazilian Federal Supreme Court (STF) and the public. According to the literature, in spite of the fact that the Judiciary differs from other political actors because it does not rely on the electorate, it is similar in terms of the need to provide transparency in its decisions, in order to achieve institutional legitimacy. In the Brazilian case, there is a constant externalization of messages directed at symbols of justice, objectivity, and impartiality and, since mid-2000’s, there has been an increase in the institution’s transparency, with emphasis on the televised transmission of its plenary sessions and a detailed institutional web page containing news and complete content of rulings. Considering that, from a comparative perspective, the constitutional court has become extremely exposed, one wonders: is there institutional selectivity in relation to its decisions? In order to answer this question, press releases from the Federal Supreme Court and judicial decisions were examined, over a 16-year time frame, from 2000 to 2016. The research utilized mixed methods: textual data mining techniques and statistics. The findings suggest that there is an intention, consistent throughout the time period studied, to transmit an image of an activist court.

Keywords
Judicial behavior; Judiciary and politics; Brazilian Federal Supreme Court; communication; institutional legitimacy

“[S]upremas cortes desempenham, ocasionalmente, um papel iluminista.” Ministro Roberto Barroso BARROSO, Luís Roberto. Contramajoritário, representativo e iluminista: os papéis dos tribunais constitucionais nas democracias contemporâneas. Revista Direito e Práxis, [s. l.], v. 9, n. 4, p. 2171-2228, dez. 2018. Available at: Available at: https://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/revistaceaju/article/view/30806 . Accessed on: Mar 20, 2023.
https://www.e-publicacoes.uerj.br/index....

Introdução

Baum (2006BAUM, Lawrence. Judges and Their Audiences: A perspective on Judicial Behavior. New Jersey: Princeton University Press, 2006.) inicia seu livro, Judges and their Audiences: A Perspective on Judicial Behavior, descrevendo diversos exemplos de juízes da Suprema Corte dos Estados Unidos da América (EUA) expondo suas opiniões em grandes jornais. Observa que, apesar de os discursos serem muito diferentes, possuem em comum a clara intenção de se comunicar com distintos públicos. Fenômeno semelhante pode ser observado nas diversas cortes em países democráticos. No Brasil, a frequência dessas opiniões vem suscitando debates e abrindo novos canais de comunicação com a sociedade.

Para atores políticos convencionais, é fundamental ter uma boa relação com o público, sendo as eleições o principal estímulo para se buscar uma estratégia de comunicação (DOWNS, 1957DOWNS, Anthony. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row, 1957.; POWELL JR., 2000POWELL JR., G. Bingham. Elections as Instruments of Democracy: Majoritarian and Proportional Visions. New Haven: Yale University Press, 2000.; VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.; STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.). Contudo, quais estímulos tornariam interessante a estratégia de comunicação dos juízes de tribunais superiores, uma vez que eles não dependem diretamente do eleitorado? Parece uma questão de grande relevância, dado o protagonismo que o Judiciário vem galgando contemporaneamente.

A discussão também se relaciona à teoria do apoio institucional delineada por Easton (1975EASTON, David. A Re-Assessment of the Concept of Political Support. British Journal of Political Science, [s. l.], v. 5, n. 4, p. 435-457, 1975.), segundo a qual é possível concluir que pessoas mais atentas aos tribunais seriam mais susceptíveis de aceitar a mitologia da neutralidade judicial e a objetividade na tomada de decisões (CALDEIRA e GIBSON, 1995CALDEIRA, Gregory A.; GIBSON, James L. The Legitimacy of the Court of Justice in the European Union: Models of Institutional Support. The American Political Science Review, [s. l.], v. 89, n. 2, p. 356-376, Jun, 1995.; GIBSON, CALDEIRA e BAIRD, 1998GIBSON, James L.; CALDEIRA, Gregory A.; BAIRD, Vanessa A. On the Legitimacy of National High Courts. American Political Science Review, [s. l.], v. 92, n. 2, p. 343-58, 1998.), de forma a manter e popularizar uma crença profunda na legitimidade do tribunal como instituição.

Essa visão estaria associada à percepção de que os juízes são diferentes, que eles confiam na lei e não em valores na tomada de decisão, que são “objetivos”2 2 Baum (2006) apresenta uma metáfora irônica do “juiz como Mr. Spock”, comparando-o ao personagem fictício (e não humano) cujas atitudes eram desprovidas de egoísmo e emoções, na busca pelo bem comum: “Thus there is an element of Mr. Spock in the judges of the pure legal and attitudinal models, judges who act without emotion or self-interest in order to advance the general good. As the leading expert on Mr. Spock explained, ‘In the Vulcan culture, one simply does what is right’ (Nimoy 1977, 104)” (BAUM, 2006, p. 18). e técnicos, o que contribuiria fortemente para a legitimidade dos tribunais perante a sociedade, e, portanto, daria maior segurança ao monitoramento e ao cumprimento de decisões judiciais.

Diferentemente dos políticos elegíveis, os membros do STF são nomeados de forma cooperativa entre Executivo e Legislativo (indicados pelo presidente da República, confirmados pela maioria absoluta do Senado Federal). Eles possuem mandatos permanentes; uma vez que ocupam a função, as chances de destituição são quase nulas.

Não obstante, é consenso na literatura que, em várias dimensões relevantes, ainda que existam especificidades contextuais, membros de tribunais constitucionais não são imunes à política. No caso da Suprema Corte dos Estados Unidos, por exemplo, Posner (2005POSNER, Richard A. Foreword: A Political Court. Harvard Law Review, [s. l.], v. 32, 2005.) menciona que os conflitos não raros com o Congresso acabam rendendo casos épicos, e isso também pode ser relatado no Brasil, especialmente nas últimas décadas. Dessa forma, durante sua exposição à observação do público, pode ser esperado um comportamento paralelo ao de políticos comuns.

Ao lado desse fortalecimento impulsionado pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), cresceu a visibilidade das suas decisões, e no mesmo período surgiram novas configurações, como a criação da TV Justiça, a instituição de audiências públicas, a transmissão ao vivo das sessões em televisão aberta e o aumento da frequência de entrevistas e outras matérias na imprensa.

O STF costuma ser sempre citado como o único a ter as sessões plenárias televisionadas. No entanto, o México e o Reino Unido também são exemplos raros de transmissão das plenárias.

Na literatura há diversos trabalhos que buscam uma explicação a partir de uma perspectiva estratégica. Alguns com foco na Suprema Corte dos Estados Unidos (FEREJOHN e WEINGAST, 1992FEREJOHN, John A.; WEINGAST, Barry R. A Positive Theory of Statutory Interpretation. International Review of Law and Economics, [s. l.], v. 12, n. 2, p. 263-279, 1992.), outros em política comparada (EPSTEIN, KNIGHT e SHVETSOVA, 2001EPSTEIN, Lee; KNIGHT, Jack; SHVETSOVA, Olga. The Role of Constitutional Courts in the Establishment and Maintenance of Democratic Systems of Government. Law and Society Review, [s. l.], v. 35, n. 1, p. 117-164, 2001.; HELMKE, 2002HELMKE, Gretchen. The Logic of Strategic Defection: Court-Executive Relations in Argentina Under Dictatorship and Democracy. American Political Science Review, [s. l.], v. 96, n. 2, p. 291-303, 2002.), na Corte Constitucional Federal na Alemanha (VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.) e, por fim, na Suprema Corte mexicana (STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.).

Outros sugerem que tribunais constitucionais são responsivos com preferências do Legislativo e do Executivo, com a opinião pública (MISHLER e SHEEHAN, 1993MISHLER, William; SHEEHAN, Reginald S. The Supreme Court as a Countermajoritarian Institution? The Impact of Public Opinion on Supreme Court Decisions. The American Political Science Review, [s. l.], v. 87, n. 1, p. 87-101, 1993.; MCGUIRE e STIMSON, 2004MCGUIRE, Kevin T.; STIMSON, James A. The Least Dangerous Branch Revisited: New Evidence on Supreme Court Responsiveness to Public Preferences. The Journal of Politics, [s. l.], v. 66, n. 4, p. 1018-1035, 2004.; CARRUBBA e ZORN, 2008CARRUBBA, Clifford J.; ZORN, Christopher J. Executive Discretion, Judicial Decision Making, and Separation of Powers in the United States. The Journal of Politics, [s. l.], v. 72, n. 3, Jul, 2008.) e, finalmente, que os juízes consideram preferências tanto do público quanto do governo (EPSTEIN, KNIGHT e SHVETSOVA, 2001EPSTEIN, Lee; KNIGHT, Jack; SHVETSOVA, Olga. The Role of Constitutional Courts in the Establishment and Maintenance of Democratic Systems of Government. Law and Society Review, [s. l.], v. 35, n. 1, p. 117-164, 2001.; RAMSEYER e RASMUSEN, 2003RAMSEYER, J. Mark; RASMUSEN, Eric B. Measuring Judicial Independence: The Political Economy of Judging in Japan. Chicago: University of Chicago Press, 2003.; HELMKE, 2002HELMKE, Gretchen. The Logic of Strategic Defection: Court-Executive Relations in Argentina Under Dictatorship and Democracy. American Political Science Review, [s. l.], v. 96, n. 2, p. 291-303, 2002.; VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.).

Ainda, no campo disciplinar de instituições judiciais (judicial politics), permanece em aberto a intrigante relação entre instituições judiciais e a opinião pública. Embora para a Ciência Política haja teorias que explicam essa associação pela busca por legitimidade, estima ou sobrevivência institucional, quanto aos tribunais constitucionais, estudos empíricos que se debruçam sobre modelos estratégicos de comportamento judicial ainda são escassos, sobretudo no Brasil.

Quando se trata da relação entre Supremo e imprensa, ou seja, de certa forma, da comunicação da instituição com o público, uma das poucas exceções é o estudo de Arguelhes, Oliveira, e Ribeiro (2012ARGUELHES, Diego W.; OLIVEIRA, Fabiana Luci de; RIBEIRO, Leandro M. Ativismo judicial e seus usos na mídia brasileira. Revista Direito, Estado e Sociedade, [s. l.], n. 40, p. 34-64, Jan/Jun, 2012.). Entretanto, trata-se de uma perspectiva diversa, qual seja, a construção da imagem ativista no discurso da mídia durante o período de transição democrática, fenômeno observado por meio de análise de conteúdo de jornais, que são o próprio objeto do estudo.

Dando continuidade a esses esforços, o presente artigo analisa o comportamento do STF ao longo do tempo a partir de suas decisões de controle de constitucionalidade abstrato, colocando como variável as escolhas institucionais de promover determinadas decisões a serem comunicadas ao público e à imprensa. Em outras palavras, existe uma estratégia de comunicação institucional?

1. Teoria do apoio público e poder judicial

Sem dúvidas, os atores políticos precisam de apoio público para se manterem no poder. O Judiciário - vital para o funcionamento das democracias contemporâneas e em perene interação com as demais instituições representativas, por suas blindagens institucionais e formas de recrutamento e destituição - não possui uma dependência umbilical do público, tendo em conta que não há uma relação com o eleitorado. No entanto, se é inegável que existe uma interação crescente com a sociedade civil, é possível identificar estratégias de comunicação? Se sim, quais os incentivos para que elas existam?

Uma pista encontrada na Ciência Política advém do desejável mecanismo de fortalecimento de decisões judiciais. Esse mecanismo, que será tratado detalhadamente adiante, identifica as condições ideais em que os tribunais podem ser insulados e capazes de, se necessário, restringir o governo - aqui operacionalizado como atores políticos, cuja função seja legitimada pela via representativa. Vanberg (2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.), um dos autores que utilizam a teoria de que o maior incentivo seria o mecanismo de fortalecimento, resume as duas condições em que a estrutura pode funcionar: (1) tribunais devem dispor de apoio público suficiente; (2) informações sobre decisões judiciais devem ser transparentes.

A primeira condição é endógena às interações entre Judiciário-governo. Como resultado, os juízes dispõem apenas parcialmente do controle sobre os limites de seu poder, ou seja, apenas sobre a transparência.3 3 Nesse estudo, o conceito pode ser compreendido como um esforço para conferir publicação ou visibilidade ao trabalho conduzido pela instituição. O termo “transparência” relaciona-se à teoria do apoio público, conforme delineado ao longo deste artigo. Trabalha-se a hipótese de que a iniciativa de divulgar é uma escolha da instituição, considerando a possível finalidade de se construir legitimidade.

A comunicação com o público, nesse sentido, seria necessária para construir a legitimidade, sendo esperado que atores judiciais fossem mais fortalecidos em um contexto em que o público é informado e capaz de compreender suas decisões.

Por outro ponto de vista, apontado como um certo efeito colateral, quando o público apoia um Judiciário mais ativista, este pode se constituir em uma ameaça, pois pode passar a ter condições de influenciar resultados políticos efetivamente (CARRUBBA, 2009CARRUBBA, Clifford J. A Model of the Endogenous Development of Judicial Institutions in Federal and International Systems. The Journal of Politics, [s. l.], v. 71, n. 1, p. 55-69, Jan, 2009.; STEPHENSON, 2004STEPHENSON, Matthew C. Court of Public Opinion: Government Accountability and Judicial Independence. The Journal of Law, Economics & Organization, [s. l.], v. 20, n. 2, p. 379-399, 2004.).

Cabe uma consideração no tocante ao termo “ativista” da forma como é trabalhado neste artigo. O registro mais remoto do termo “ativismo judicial”, que pode ser conceituado como “juízes não eleitos disputando a última palavra com legisladores”, é atribuído a uma matéria de 1947 da revista Fortune, escrita pelo historiador Arthur Schlesinger Jr. (ARGUELHES, OLIVEIRA e RIBEIRO, 2012ARGUELHES, Diego W.; OLIVEIRA, Fabiana Luci de; RIBEIRO, Leandro M. Ativismo judicial e seus usos na mídia brasileira. Revista Direito, Estado e Sociedade, [s. l.], n. 40, p. 34-64, Jan/Jun, 2012.).4 4 Nesse texto, que foi amplamente citado, traçou-se um perfil dos ministros da Suprema Corte e eles foram classificados em grupos, a saber, “ativistas com ênfase na defesa dos direitos das minorias”, “ativistas com ênfase nos direitos de liberdade”, “defensores da autocontenção” e “representantes do equilíbrio de forças”. Longe de se restringir a uma discussão daquele modelo constitucional, os debates ganharam força na proporção em que se observou a expansão global da judicialização da política.

Ativismo, como expansão do espaço institucional dos atores judiciais, pode ser expresso de diferentes formas - interpretações criativas das regras constitucionais (sobretudo princípios), da interação entre as leis; ampliação, por própria iniciativa, de suas ferramentas processuais e do alcance das suas decisões; ou intervenção na formulação ou na execução de políticas públicas (no tocante a direitos sociais, como saúde, trabalho ou previdência).

A antítese histórica do ativismo judicial, autorrestrição - também encontrada como autocontenção ou deferência -, da mesma forma não escapa de problemas relacionados ao esgarçamento conceitual. Seus matizes giram entre deferência ou prudência, como estratégia de autopreservação institucional. Por essa via, as instituições judiciais retrairiam seu espaço de atuação diante de outras.

Entre as ferramentas que impulsionam a autocontenção, encontram-se o controle de agenda dos casos, a limitação ao acesso de litigantes à jurisdição constitucional ou a criação de barreiras procedimentais (requisitos mínimos de admissibilidade dos processos). Entretanto, também há ferramentas interpretativas, no sentido de fomentar mais aderência aos textos (status quo), vinculação a precedentes e menos ampliação de teorização dos direitos constitucionais.

Tanto o ativismo quanto a autocontenção operam como “preferências de segunda ordem”: elas orientam a forma pela qual o juiz, diante de uma policy cuja constitucionalidade está em discussão, levará em conta suas preferências de primeira ordem acerca daquela policy” (ARGUELHES, 2015ARGUELHES, Diego W. Poder não é querer: preferências restritivas e redesenho institucional no Supremo Tribunal Federal pós-democratização. In: SARMENTO, Daniel (ed.). Jurisdição constitucional e política. Rio de Janeiro: Forense, 2015., p. 233).

Por fim, entre todas as ferramentas mencionadas que direcionam à expansão ou à restrição do poder judicial, existe uma linha divisória que separa aquelas que são endógenas (de iniciativa das próprias instituições judiciais) das que são exógenas, como desenho institucional, democratização, demandas sociais e comportamento estratégico dos atores políticos. Embora possam ser separadas analiticamente, podem se influenciar reciprocamente:

A dotação inicial de competências de que cada instituição dispõe, de acordo com o texto constitucional, é, ao mesmo tempo regra do jogo e parte do que está em jogo nas interações entre esses poderes. No dia a dia da política e da implementação da constituição, os diversos poderes (em especial, mas não exclusivamente o Judiciário) podem interpretar a Constituição vigente de modo a expandir e retrair essas competências ou até mesmo a inventar competências inteiramente novas. (ARGUELHES, 2015ARGUELHES, Diego W. Poder não é querer: preferências restritivas e redesenho institucional no Supremo Tribunal Federal pós-democratização. In: SARMENTO, Daniel (ed.). Jurisdição constitucional e política. Rio de Janeiro: Forense, 2015., p. 216, grifos do autor)

Quando o objeto de estudo se debruça sobre o comportamento judicial observável nos resultados das decisões da instituição, esses conceitos são operacionalizados a partir de como a contestação a uma política/legislação questionada constitucionalmente é respondida.

Assim, sendo relevadas as limitações de tal generalização, é possível considerar ativista um tribunal que responda positivamente às ações de controle de constitucionalidade, e pode-se considerar autocontido aquele que se utiliza de ferramentas procedimentais para não responder ou responder negativamente às demandas dessa natureza.

Diante desse quadro teórico, o público pode servir aos atores judiciais como suporte para uma atuação mais livre, na hipótese de necessários confrontos com os incumbentes. Em outras palavras, de acordo com a teoria do mecanismo de fortalecimento, esse público pode simbolizar um alto custo político, na medida em que será capaz de punir eleitoralmente responsáveis em dada hipótese de conflito entre Judiciário-governo (CARRUBBA, 2009CARRUBBA, Clifford J. A Model of the Endogenous Development of Judicial Institutions in Federal and International Systems. The Journal of Politics, [s. l.], v. 71, n. 1, p. 55-69, Jan, 2009.; VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.; STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.; STEPHENSON, 2004STEPHENSON, Matthew C. Court of Public Opinion: Government Accountability and Judicial Independence. The Journal of Law, Economics & Organization, [s. l.], v. 20, n. 2, p. 379-399, 2004.).

Portanto, nessa linha de argumentação, a capacidade que os tribunais possuem de se comunicar com a sociedade ou, melhor dizendo, de institucionalizar um processo de transparência de suas decisões, por vezes seletivo, é fundamental para a manutenção de sua reputação com rebatimento positivo na legitimidade de sua atuação.

2. Transparência e reputação institucional

Transparência pode ser um conceito muito amplo ou trivial. Inserido nas teorias de apoio público, seria uma variável que permitiria capturar a probabilidade de que os indivíduos se tornem conscientes de uma “tentativa de descumprimento ou evasão de uma decisão judicial” ou mera possibilidade de um público tomar conhecimento do caso. Nesta seção, discute-se que influências são particularmente centrais.

No que tange à transparência, a literatura aponta as seguintes variáveis:

  1. visibilidade alcançada pela cobertura da imprensa;

  2. seleção institucional para divulgação;

  3. temática do caso (amplitude de interesses da sociedade ou de instituições políticas envolvidas);

  4. complexidade do caso.

Na definição utilizada para este artigo, como “transparência” entende-se visibilidade ou exposição. No caso brasileiro, há poucos estudos empíricos sobre o comportamento do STF focados nas interações com o público ou com a imprensa (como intermediária nessa relação) para que se tenham exemplos de como operacionalizar esse conceito como variável. Porém, ressalvadas algumas idiossincrasias locais, utilizou-se como principal referência o estudo publicado por Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.) para o caso do tribunal constitucional mexicano, o qual compartilha diversas configurações com STF,5 5 O tribunal constitucional mexicano possui competência para exercer controle de constitucionalidade centralizado, concreto, abstrato e ações constitucionais individuais - mandado de segurança, amparo, habeas corpus, etc. O caráter que se sublinha acerca da participação desses tribunais constitucionais no processo político é a possibilidade de decidir sobre litígios, na ausência de uma disputa concreta, o que permite que uma política possa ser contestada assim que for aprovada pelo Legislativo ou Executivo, antes mesmo de surtir efeitos. Guarda semelhanças, ainda, no tocante ao número de membros, à forma de indicação e ao período em que passou por extensas reformas constitucionais (início dos anos 2000), conferindo mais protagonismo, bem como mais transparência. em que pese o número de processos que recebe em média anualmente seja contrastante.

A princípio, no Brasil todas as decisões judiciais são transparentes e acessíveis ao público externo (a menos que estejam sob segredo de justiça) e é por essa razão que talvez o termo “transparência” cause certa confusão quando transportado para o estudo de instituições judiciais, já que a transparência seria completa.

No entanto, de 1990 a 2016 foram distribuídos ao todo 1.558.019 processos no STF, o que daria uma média 59.923 por ano,6 6 Fonte: https://transparencia.stf.jus.br/extensions/recebidos_baixados/recebidos_baixados.html. Acesso em: 20 mar. 2023. dez vezes maior do que a média da Alemanha e do México, por exemplo.7 7 Ainda sobre o México, as ações sob competência de seu tribunal constitucional, SCJN, resumem-se a Ação de Inconstitucionalidade, Amparo e Controvérsia Constitucional. Quanto ao controle de constitucionalidade abstrato, de forma semelhante à da Alemanha, os requisitos para que um processo dessa natureza seja apresentado são: 1/3 da Câmara dos Deputados ou do Senado (contra leis internacionais); 1/3 das Assembleias Locais (contra leis estatais); procurador-geral da República, contra qualquer lei; e líderes de partidos contra leis eleitorais federais. De 1995 até 2016, de acordo com os dados da página oficial, foram iniciados 41.700 processos, considerando controle de constitucionalidade e recursos de instâncias inferiores, o que significa, em média, 2 mil processos recebidos por ano. Calculada pelos autores, com base nos dados disponíveis em: Suprema Corte de Justicia de la Nación. Portal de estadística judicial: https://estadisticajudicial.scjn.gob.mx/. Acesso em: 20 mar. 2023. Diante da extensa agenda de trabalho do STF, com números inimagináveis para a maioria das cortes constitucionais no mundo, como então atrair a atenção do público?

Uma pequena parcela da população exerce influência sobre a opinião pública - editoriais de jornais, jornalistas, escritores, políticos, especialistas e grupos de interesse. Muitos estudos imputam a esses grupos específicos consideráveis efeitos no desenvolvimento do conhecimento e da opinião do público sobre temas particulares por meio dos filtros e de outras ferramentas que direcionam o discurso dessas elites.

Alguns grupos específicos, como a oposição em dado governo, possuem inegavelmente maior interesse na transparência, uma vez que isso significa maior conhecimento sobre os temas debatidos na esfera judicial, qual o posicionamento final do tribunal de cúpula e possíveis manobras para burlar a decisão.

A capacidade das oposições de aumentar a transparência é condicionada pelo seu ambiente institucional e pelas características da questão em jogo. Processos legislativos que são abertos ao público, que permitem que grupos de oposição iniciem audiências públicas, ou moldem a agenda de audiências de comissões ou discussões de plenário, aumentem a capacidade das audiências do comitê de oposição ou o debate no plenário, aumentam a capacidade da oposição de chamar atenção à evasão legislativa. (VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005., p. 46)8 8 No original: “However, the ability of the oppositions to increase transparency is conditioned by its institutional environment and by the characteristics of the issue at stake. Legislative processes that are open to the public, that allow opposition groups to initiate public hearings, or to shape the agenda of committee hearings or floor debate, enhance the ability of the opposition committee hearings or floor debate, enhance the ability of the opposition to call attention to legislative evasion”.

Alguns desses grupos podem ser identificados de maneira intuitiva, observando qual a parte autora das ações judiciais, e um exemplo mais claro são os partidos de oposição identificados por Taylor (2008TAYLOR, Matthew M. Judging Policy: Courts and Policy Reform in Democratic Brazil. Stanford: Stanford University Press, 2008.), como os que fazem mais uso das ações diretas de inconstitucionalidade (ADI), uma vez que as utilizam como forma de continuar batalhas judiciais perdidas ou ameaçadas no Legislativo.9 9 “Os legitimados ativos do art. 103 da CF foram, sem dúvida, responsáveis pelo esvaziamento do controle difuso. A preferência pelo modelo concentrado faz-se presente sob dois pontos de vista: 1) Ponto de vista político: a ausência de custo político para quem propõe, a possibilidade de veto de uma proposta do Executivo ou da maioria legislativa, o caráter de maior visibilidade de uma ação direta de inconstitucionalidade e seu efeito midiático provocado pela abrangência erga omnes do julgamento” (CARVALHO, 2010, p. 196).

A transparência também depende de outros fatores além do ambiente institucional ou das ações de atores externos interessados em mobilizar a coletividade. Características do próprio caso em questão podem ser determinantes, tornando mais difícil monitorar até mesmo o significado da decisão. A linguagem técnica usualmente empregada pelos magistrados nos acórdãos e nos votos já dificulta consideravelmente o entendimento de um público mais amplo, mas, quando o tema é mais complexo, essa compreensão e, consequentemente, a transparência ficam bastante limitadas.

O aumento da complexidade pode ser, inclusive, uma ferramenta utilizada intencionalmente para diminuir a transparência. Vários métodos podem ser usados, como a formulação precisa de um posicionamento em um voto, por exemplo. Quanto mais precisa, com fundamentos claros em princípios constitucionais e implicações diretas para determinada política, mais fácil monitorar seu resultado.

Neste artigo, foram consideradas questões temáticas complexas que atingem diversas áreas políticas ao mesmo tempo e exigem respostas técnicas mais complexas. A classificação foi intencionalmente atribuída pelos autores ancorando-se na hipótese levantada pela literatura (VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.; STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.), a qual orienta no sentido de que temas mais complexos tornam mais difícil estabelecer de forma convincente se uma decisão foi evadida por parte do público.

Instituições judiciais também podem ter a iniciativa de aumentar a probabilidade de exposição de determinadas decisões. Considerando tais hipóteses, Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.) investigou o uso estratégico da assessoria de imprensa do tribunal para aumentar o conhecimento público sobre decisões que podem ser contestadas por maiorias legislativas.

3. Seletividade de divulgação das decisões: publicação intencional ex post 10 10 O conceito de seletividade como instrumento de estratégia política na esfera judicial foi empregado originalmente ao caso brasileiro por Carvalho (2005, 2009 e 2016).

Este artigo tenta capturar de que forma a comunicação entre o STF e o público ocorre. Naturalmente, estimar quando há maior visibilidade de uma decisão por iniciativa institucional seria uma missão hercúlea, considerando as dificuldades em pressupor determinadas conclusões sobre associações entre resultado dos julgados e cobertura da notícia por parte da imprensa, como sugere o desenho proposto por Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.).

É compreensível, no entanto, que algumas evidências possam ser encontradas na página institucional do STF, que possui algumas peculiaridades. Há uma seção que se encarrega de compilar algumas das decisões e divulgá-las como “notícias”, utilizando para tanto uma linguagem jornalística ou simplesmente menos técnica, o que seria o equivalente da instituição ao press release. Há, ainda, a seleção de alguns julgados que se tornam “informativos”,11 11 Agradecemos os comentários dos membros do Grupo de Trabalho Política, Direito e Judiciário, durante o XI Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) em Curitiba, Paraná, 2018. os quais não apenas têm maior destaque, mas também influenciam e formam posicionamento em toda a classe jurídica.

Ressalta-se que o cargo de assessoria de imprensa é comissionado, sendo o responsável indicado periodicamente pelo presidente do tribunal em exercício. E sua função é repassar ao público externo o conteúdo dos julgados, a pauta do que vai ser decidido prevista para determinado período (mês ou semana). É bastante perceptível o esforço em verter a linguagem técnica jurídica em termos mais acessíveis e de fácil compreensão para o público leigo. Relembrando a aludida descrição da teoria do apoio institucional (EASTON, 1975EASTON, David. A Re-Assessment of the Concept of Political Support. British Journal of Political Science, [s. l.], v. 5, n. 4, p. 435-457, 1975.), segundo a qual mais conhecimento sobre determinada instituição é uma condição necessária para se obter mais validação.

Sobre a metodologia e os dados, foram utilizados como unidade de análise (proxy para comportamento judicial) os resultados das ADIs julgadas, uma vez que são o principal instrumento processual de controle de constitucionalidade.

O resultado “procedente” é considerado contramajoritário pela literatura, ou seja, significa que a instituição utilizou o seu poder de veto, pois permite anular uma política (legislação) e é a forma mais largamente empregada para estimar seu comportamento como ator político - também foram encontrados os termos “autocontido” versus “ativista”.

Foram consideradas improcedentes não apenas as ADIs não admitidas no mérito, mas também aquelas que “aguardam julgamento” e as que tiveram “perda do objeto”, porque, na prática, resultam no insucesso para que o impetrante, ator político que iniciou o processo, obtenha o veto desejado, mantido, portanto, o status quo da legislação questionada.

Assim, a primeira seleção foi realizada entre 2000 e 2016. No período foram julgadas 2.705 ADIs. Desse universo, foram selecionados aleatoriamente 358 casos, com nível de confiança 95%.12 12 As ações selecionadas aleatoriamente foram: 12; 49; 62; 71; 94; 147; 161; 168; 196; 208; 214; 220; 239; 250; 255; 273; 279; 296; 312; 325; 329;340;341; 397; 414; 424; 450; 451; 459; 463; 494; 504; 506; 510; 602; 644; 668; 711; 770; 771; 775; 783; 857;863; 872; 886; 898; 906; 944; 945; 1072; 1074; 1163; 1165; 1200; 1218; 1221; 1272; 1273; 1280; 1281;1361;1376;1398; 1435; 1484; 1493; 1502; 1517; 1551; 1583; 1595; 1620; 1627; 1633; 1659; 1667; 1671; 1699; 1717; 1720; 1722; 1726; 1731; 1767; 1779; 1814; 1833; 1851; 1864; 1868; 1878; 1892; 1895; 1920; 1923; 1931; 1952; 1856; 1972; 1994; 2018; 2021; 2049; 2062; 2102; 2134; 2193; 2219; 2229; 2232; 2238; 2251; 2273; 2288; 2294; 2315; 2316; 2348; 2358; 2366; 2376; 2380; 2385; 2398; 2411; 2412; 2413; 2416; 2430; 2433; 2443; 2454; 2455; 2463; 2480; 2484; 2490; 2497; 2512; 2514; 2541; 2556; 2547; 2588; 2597; 2610; 2621; 2622; 2624; 2629; 2672; 2684; 2703; 2709; 2710; 2717; 2626; 2732; 2735; 2741; 2758; 2777; 2778; 2793; 2797; 2813; 2829; 2842; 2843; 2863; 2875; 2885; 2904; 2906; 2925; 2928; 2953; 2966; 2992; 3027; 3030; 3046; 3047; 3067; 3073; 3075; 3087; 3089; 3101; 3105; 3112; 3128; 3130; 3139; 3145; 3149; 3167; 3168; 3192; 3193; 3200; 3203; 3246; 3249; 3251; 3267; 3271; 3293; 3330; 3346; 3347; 3369; 3374; 3376; 3379; 3390; 3410; 3439; 3440; 3453; 3454; 3472; 3484; 3510; 3527; 3548; 3566; 3583; 3599; 3603; 3606; 3609; 3647; 3650; 3654; 3672; 3681; 3686; 3690; 3706; 3726; 3741; 3745; 3750; 3756; 3773; 3809; 3812; 3817; 3827; 3831; 3858; 3867; 3869; 3876; 3896; 3906; 3932; 3937; 3992; 4005; 4025; 4043; 4049; 4050; 4061; 4077; 4087; 4095; 4096; 4103; 4126; 4127; 4145; 4152; 4167; 4172; 4176; 4189; 4200; 4209; 4231; 4239; 4255; 4266; 4274; 4277; 4284; 4315; 4345; 4352; 4357; 4358; 4376; 4389; 4424; 4433; 4437; 4439; 4451; 4534; 4552; 4569; 4602; 4607; 4627; 4642; 4650; 4655; 4679; 4680; 4696; 4698; 4713; 4714; 4717; 4722; 4739; 4777; 4793; 4811; 4815; 4883; 4887; 4901; 4917; 4951; 4964; 4978; 4986; 4989; 4991; 5000; 5015; 5230; 5240; 5035; 5053; 5058; 5089; 5096; 5118; 5178; 5221; 5240; 5418; 5446; 5494; 5500; 5513; 5521; 5530; 5539; 5548; 5579; 5590; 5618.

Com a amostra de 358 ADIs, as variáveis de interesse foram codificadas no banco de dados, que, além de conter o resultado das decisões, disponibiliza uma lista de palavras-chave correspondentes ao assunto tratado no processo de controle de constitucionalidade, intencionalmente atribuídas pelos autores. Há informações sobre o impetrante da ADI, a legislação impugnada, a data de julgamento definitivo e a ocorrência de matéria na página institucional.

Optou-se por selecionar de forma aleatória as decisões de ADIs dentro do universo, observados os seguintes pontos: (1) o resultado da ADI - procedente ou não - variável dummy; (2) se o objeto da ADI versava sobre o âmbito federal ou estadual e localizado; (3) se a ação se trata de tema complexo ou não - sendo complexos os temas relacionados a direito orçamentário, tributário, financeiro, previdenciário e processual; não complexos os que versam sobre direito civil, penal, eleitoral e direitos fundamentais.13 13 A complexidade dos temas e a generalidade das políticas contestadas (se de âmbito federal ou estadual) serão consideradas variáveis de controle, em uma tentativa de capturar o grau de conhecimento/visibilidade das decisões de forma endógena. Ademais, a complexidade é um fator que influencia a transparência em torno de uma decisão. Quanto menos complexa for uma área política, mais fácil será para os cidadãos determinarem se uma decisão foi respeitada, uma vez que suas implicações seriam mais diretas. Por exemplo, o cumprimento de uma decisão que reconhece a união homoafetiva é mais fácil de monitorar do que o cumprimento de uma decisão que toca nas inter-relações entre várias disposições do direito previdenciário. No grupo de decisões em que os cidadãos podem determinar mais prontamente se a decisão do tribunal constitucional foi fielmente implementada, os legisladores devem estar mais conscientes do potencial de uma reação pública caso não estejam em conformidade com a decisão do tribunal.

Posteriormente, na página de notícias, para estimar a divulgação institucional ex post dos julgados, foram analisadas individualmente todas as matérias referentes a cada ADI pesquisada por busca de palavras por meio de seu número de identificação. Foram consideradas as seguintes observações: (1) se a decisão foi objeto de alguma notícia específica veiculada na página institucional, o que viria a ser codificado como uma variável dummy (excluídas matérias que apresentam a pauta da semana ou do dia ou que tratam de diversos processos em bloco);14 14 As referidas notícias “em bloco” apenas citavam os números dos processos, sem qualquer informação adicional, por essa razão foram desconsideradas durante a coleta de dados. (2) havendo publicação, se foi em momento anterior ou posterior à decisão definitiva.

Quanto às notícias, a página institucional publica matérias sobre decisões ou que ainda estão sob deliberação, definidas pela própria instituição como espécie de jornal que veicula resumos das circunstâncias fáticas e processuais e dos fundamentos proferidos oralmente nas sessões de julgamento. O tribunal vem publicando, desde 1995, boletins a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Turmas e do Plenário, de modo que contêm resumos não oficiais de decisões proferidas pelo tribunal.

De acordo com a coordenadoria de imprensa do STF,15 15 Entrevista por e-mail com Joyce Maria Magalhães Russi, coordenadora de imprensa do STF, em 21.10.2016. os principais veículos de comunicação do país possuem jornalistas especializados (setoristas) na cobertura diária do STF. Esses jornalistas comparecem diariamente para colher informações para subsidiar suas matérias. Havia, no ano em que foi realizada a entrevista com a coordenadoria de imprensa, em torno de 40 jornalistas de veículos nacionais e internacionais credenciados para realizar a cobertura jornalística.

Embora todos16 16 Exceto quando em segredo de justiça, ou seja, quando há risco de expor informações privadas das partes e quando o processo contém documentos sigilosos. os processos que tramitam no STF possam ser acessados a partir da página do STF (https://portal.stf.jus.br), no campo “acompanhamento processual”, bastando informar o número de identificação ou o nome dos litigantes, e que todas as sessões plenárias do STF sejam transmitidas na íntegra pela TV Justiça e fiquem disponíveis na internet, ainda assim, a página de notícias representa um viés de seleção do que a instituição quer ou não divulgar ao público externo.

Voltando à questão da sobrevivência institucional fundamentada na busca por apoio específico, a princípio, poderia se argumentar que não haveria por que a instituição se preocupar com a probabilidade de a cobertura ex post ser baixa. Ao contrário, ela já detém sua própria cobertura a partir da divulgação, independentemente dos resultados. No entanto, há possibilidade (e poderia haver interesse) em amplificar ou minar a divulgação de determinadas decisões.

Nem todas as decisões de controle de constitucionalidade são televisionadas, por nem sequer passarem por sessões plenárias, e essa foi uma das mudanças ocorridas no período posterior a 2000 com a aparente motivação de desafogar sua pauta - sendo possível, por exemplo, decisões monocráticas em sede cautelar. Todos os processos, no entanto, disponibilizam acesso ao inteiro teor para o público externo (exceto quando há determinação de segredo de justiça). Porém, é inegável que a compreensão por parte de públicos que não estejam familiarizados com a linguagem técnica/jurídica acaba ficando inviável.

Diversas são as teorias que sustentam motivações para a construção de uma imagem institucional, a presente análise ainda não alcança a discussão sobre qual imagem exatamente se quer apresentar. A partir dos dados e da teoria levantada, a questão da pesquisa observa, dentro das discussões comportamentais pertinentes a estudos de instituições políticas, se é possível identificar uma escolha intencional de divulgar determinadas decisões.

Há inúmeros argumentos no sentido de que o próprio objeto de disputa política seria se firmar como um tribunal forte, independente e contramajoritário. Esse é o papel que se apresenta não apenas ao público, mas às demais instituições - enquanto peça essencial do jogo democrático.

Para a Ciência Política, é de especial interesse observar um padrão que indique escolhas racionais (de interesse institucional) por parte dessa instituição ao expor algumas decisões em detrimento de outras, por mais que se argumentasse que seria trivial publicar apenas decisões que signifiquem “mudança no status quo”, porque, em primeiro lugar, dentro da amostra há decisões de maior e de menor abrangência que refutam o argumento de publicação por “utilidade pública”.

E, em segundo lugar, porque decisões dessa natureza (controle de constitucionalidade) simbolizam, até certo ponto, uma mudança na aplicabilidade de determinada política, independentemente do resultado contramajoritário ou autocontido.

3.1. Análise exploratória dos dados

Aqui vamos proceder à análise da estatística descritiva para a visualização e a exploração dos dados. Como já foi mencionado, a variável dependente “Publicação” corresponde à existência de ao menos uma matéria na página de notícias institucional comunicando a decisão ao público externo, consideradas apenas as publicações posteriores à decisão.

“Adin Procedente”, variável independente, diz respeito ao resultado da decisão da ADI, que pode ser procedente ou improcedente. As demais variáveis são: “Federal”, que indica se o objeto da ADI é legislação de abrangência federal ou estadual; “Publicação Anterior”, a qual identifica se houve alguma ocorrência de matéria na página institucional antes da decisão final; “Direito Administrativo”, “Direito Processual”, “Direito Previdenciário” e “Direito Tributário”, as quais, por fim, correspondem à complexidade do tema da ADI, uma vez que, segundo a literatura, determinadas temáticas teriam maior propensão a serem divulgadas para o público em geral, independentemente do resultado (VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.; STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.). Foram excluídos da análise quatro casos, respectivamente, as ADIs de números 296, 1484, 2621 e 2778.17 17 A ADI n. 296, cuja primeira movimentação se deu em 06.06.1990 e decisão final em 17.10.2000, na verdade, equivocadamente protocolada como ADI, é outra forma de controle concentrado - Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO). Diverge do escopo deste artigo, que selecionou apenas ADIs, uma vez que consiste na declaração por parte do STF de que o Poder Público incorreu em inadimplemento de determinada obrigação fixada no texto da própria Constituição e autorizaria o STF a dirigir-lhe mera comunicação, cientificando-o de que se encontra em “mora constitucional”, ressalvado o caráter mandamental dessa mesma decisão, quando se tratar, excepcionalmente, de órgão administrativo, hipótese em que deve cumprir a determinação do tribunal, “em trinta dias” (CF, art. 103, § 2o). Pelo mesmo motivo, a ADI n. 1484 (distribuída em 25.07.1996 e julgada em 21.08.2001) e a ADI n. 2778 (distribuída em 13.12.2002 e julgada em 11.03.2003) foram convertidas em ADO durante o curso do processo. Os três casos mencionados também contiveram, na fundamentação da decisão final, a declaração de que houve “perda superveniente do objeto”, em decorrência de ulterior complementação normativa, o que é corriqueiro, especialmente quando há extenso lapso temporal entre o início e o fim do processo. Por sua vez, também foi excluída a ADI n. 2621 (distribuída em 05.03.2002 e julgada em 06.05.2003), considerando sua conversão em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), que, da mesma forma, escapa do objeto do estudo, uma vez que consiste em outra forma de controle de constitucionalidade, destinada a “evitar ou reparar lesão que resulte de ato do poder público” - incluindo anteriores à Constituição (Lei n. 9882/1999).

O Gráfico 1 apresenta a distribuição da variável dependente. Como pode ser observado, aproximadamente 44% dos resultados dos julgamentos das ADIs são objeto de matérias publicadas na página institucional de notícias do STF, representando 157 das 355 ADIs da amostra. Portanto, embora todos os processos possam ser acessados na movimentação processual, a regra é que eles não sejam publicados como notícias, o que sinaliza uma seletividade para publicar determinados casos.

Gráfico 1 -
Distribuição da variável dependente

Ainda que se argumente que a transparência é completa, no sentido de que todos os processos se encontram disponíveis para acesso por parte do público externo e de que as sessões plenárias são televisionadas, ao examinar os dados, uma questão permanece: por que o STF decide verter somente alguns casos para uma linguagem mais acessível?

O modelo teórico apresentado por Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.) sugere que os tribunais constitucionais teriam maior interesse em estimular que as decisões de veto fossem mais divulgadas na imprensa, o que o autor justifica pelo argumento do potencial risco de descumprimento.

O modelo de promoção das decisões sugere que o tribunal o faça para se antecipar à falta de relatos de determinadas decisões e garantir ao público o monitoramento, considerando o não cumprimento um problema potencial passível de resolução por meio da transparência. Empiricamente, se o modelo de autopromoção estiver correto, deve-se estimar uma relação positiva entre as variáveis “ADI Procedente” e “Publicação”.

O Gráfico 2 mostra a distribuição da variável de interesse, a variável dicotômica que mede se a ADI foi aprovada ou não pelo STF. Observa-se que na amostra apenas 32% são julgadas procedentes, o que representa 114 observações do total de 355.

Gráfico 2 -
Distribuição da variável de interesse

Tal proporção entre as que são procedentes e improcedentes (nesse último grupo, agregadas as “sem julgamento de mérito” e “improcedentes”) corrobora o que afirma a literatura no sentido de que a maioria das decisões do STF em ações de inconstitucionalidade impugnadoras de leis e atos normativos indefere os pedidos formulados. De acordo com Pogrebinschi (2011POGREBINSCHI, Thamy. Judicialização ou representação? Política, direito e democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.), chegam a 86,68% as decisões que mantêm o status quo, confirmando, dessa forma, a constitucionalidade das normas questionadas, endossada, portanto, a vontade majoritária nelas expressa.

Ao observar o Gráfico 2, intuitivamente seria possível concluir que a baixa quantidade de processos publicados como notícias após a decisão final teria alguma relação com a baixa quantidade de ADIs aprovadas (julgadas procedentes), entretanto, não foi o resultado encontrado, conforme discutido adiante.

O Gráfico 3 retrata a distribuição da variável dummy federal. Verifica-se que a minoria das ADIs versa sobre temas desse nível, representando 45% do total (161 de 355 ADIs).

A amostra reflete o que pauta o Supremo, de acordo com o relatório Supremo em Números (FALCÃO et al., 2013FALCÃO, Joaquim et al. II Relatório do Supremo em Números: O Supremo e a Federação. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2013. 184 p.), segundo o qual a agenda do STF é afetada por três tipos distintos de áreas temáticas: nacionais, locais e locais nacionalizadas:

O tribunal, por um lado, na linha do que pode ser encarado como o “Tribunal da Federação”, é chamado a resolver questões de interesse nacional. Nessa categoria estão os temas - como “servidor público” - que aparecem entre os principais processos levados pela imensa maioria dos estados ao STF. Por outro lado, contudo, muitas vezes o Supremo precisa se manifestar sobre questões que parecem ser relevantes apenas do ponto de vista local. São assuntos pouco representativos para a federação como um todo, mas que impactam, ainda que em pequena escala, a pauta do STF exatamente porque parecem gozar de certa expressividade em poucos estados [...] e, finalmente, questões que podem ser chamadas de locais nacionalizadas. Trata-se de assuntos que impactam decisivamente a pauta do Supremo, apesar de não serem expressivas em toda a federação. São assuntos típicos de unidades federativas sobrerrepresentadas no tribunal - e somente nelas o Direito Tributário, tema fundamental em São Paulo, é o caso mais representativo. (FALCÃO et al., 2013FALCÃO, Joaquim et al. II Relatório do Supremo em Números: O Supremo e a Federação. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2013. 184 p., p. 45-46)

Seguindo mais uma vez a classificação utilizada por Vanberg (2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.) para medir a abrangência do tema a ser julgado, foi estabelecida uma variável de controle binária, considerando quando a política é de âmbito federal ou estadual. De acordo com o modelo de promoção de controle de constitucionalidade proposto por Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.), a visibilidade dos processos constitucionais seria endógena à natureza dos próprios conflitos.

No entanto, seria esperada maior probabilidade de um comunicado de imprensa ser emitido com base na abrangência da política. Esse resultado seria consistente com a própria escolha do tribunal em realizar os comunicados de imprensa. O STF estaria, portanto, mais propenso a divulgar os casos à medida que a importância do tema a ser julgado aumentasse. Nessa direção, foram encontradas mais ADIs com matérias de nível estadual, e, por sua vez, a maioria destas não teve seus resultados noticiados.

Gráfico 3 -
Distribuição da variável “Federal”

O Gráfico 4 indica a distribuição da variável “Publicação Anterior”, que corresponde à existência de comunicados anteriores na página de notícias, ou seja, antes de uma decisão definitiva. Verifica-se que a maioria das ADIs teve alguma notícia a seu respeito publicada no site do STF anteriormente ao seu julgamento, representando 63% do total (223 de 355 ADIs).

Gráfico 4 -
Distribuição da variável “Publicação Anterior”

Nesse ponto, encontra-se um paradoxo: embora a maior parte das ADIs tenha sido divulgada ao público externo (com foco na imprensa) em um momento anterior, essa fração cai consideravelmente no tocante à cobertura de seu resultado após a decisão final. Ou seja, a seletividade das decisões reportadas relaciona-se ao seu resultado, uma vez que publicações anteriores (que seriam independentes da decisão firmada) não determinam a comunicação posterior.

Ainda de acordo com a literatura, há evidências consistentes para analisar as escolhas do tribunal ao emitir comunicados de imprensa anunciando os resultados dos julgados. É mais provável que o tribunal o faça quando a ADI for procedente, especialmente se for difícil que o caso seja coberto, se não houver a iniciativa institucional nesse sentido.

O Gráfico 5 mostra a distribuição por frequência das variáveis dummies para as áreas temáticas de direito administrativo, processual, previdenciário e tributário, que foram incluídas no ajuste do modelo de regressão logística. O mecanismo causal que justifica um esperado impacto negativo dessas variáveis na probabilidade de publicação seria relacionado à complexidade do tema em questão.

Gráfico 5 -
Distribuições das frequências das variáveis dummies sobre áreas temáticas das ADIs

De acordo com Falcão et al. (2013FALCÃO, Joaquim et al. II Relatório do Supremo em Números: O Supremo e a Federação. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2013. 184 p.), os principais assuntos discutidos no Supremo são, nesta ordem: direito administrativo, direito tributário, direito do trabalho, processo civil, direito previdenciário, direito civil, processo penal, direito do consumidor e direito penal. Os autores acrescentam que há grande predominância de temas que envolvem o Estado: “Direito Administrativo e Direito Tributário em geral são disputas entre particulares e órgãos estatais. E mesmo Direito do Trabalho envolve, sobretudo, as disputas sobre o FGTS contra a Caixa Econômica Federal” (FALCÃO et al., 2013FALCÃO, Joaquim et al. II Relatório do Supremo em Números: O Supremo e a Federação. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2013. 184 p., p. 48).

As áreas temáticas encontradas foram divididas em dois grupos: (1) administrativo, tributário, processual e previdenciário; (2) civil, eleitoral, penal, ambiental e trabalhista. O primeiro grupo, codificado como de maior complexidade e o segundo, de menor complexidade, para o qual seria esperada maior probabilidade de publicação.

A visibilidade dos casos, ou o que Vanberg (2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.) denomina “transparência”, não depende apenas da conjuntura institucional e das ações de atores externos, mas também de características inerentes ao tema em questão. Assim, a complexidade relacionada à área temática de determinada política contestada é um desses fatores, ao lado da abrangência (federal/estadual), delineada anteriormente. De acordo com a literatura, é mais difícil monitorar decisões que envolvem assuntos complexos:

É mais difícil estabelecer se uma decisão judicial foi fielmente implementada em áreas políticas tecnicamente mais complexas e exigentes. Por exemplo, uma reação legislativa a uma decisão declarando que a pena de morte é inconstitucional é transparente porque é bastante simples determinar (pelo menos em uma democracia liberal) se as execuções ainda acontecem. Em contraste, uma decisão técnica envolvendo várias provisões de código tributário é muito mais difícil de monitorar. O código tributário revisto atende às exigências do tribunal? Em geral, as áreas políticas que envolvem a regulação de resultados substantivos (em oposição a regras processuais) e casos que envolvem múltiplas áreas de política, em vez de um único assunto, tendem a ser mais complexas. (VANBERG, 2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005., p. 47, tradução livre)18 18 No original: “It is more difficult to establish whether a judicial decision has been faithfully implemented in policy areas that are technically more complex and demanding. For examples, a legislative reaction to a decision declaring que death penalty unconstitutional is transparent because it is fairly straightforward to determine (at least in a liberal democracy) whether executions still take place. By contrast, a technical decision involving several tax code provisions is much harder to monitor. Does the tax code as revised satisfy court’s demands? in general, policy areas that involve regulation of substantive outcomes (as opposed to procedural rules) and cases that involve multiple policy areas rather than a single issue tend to be more complex”.

Dessa forma, quanto maior a complexidade, menor tende a ser a visibilidade. Ao observar decisões judiciais, é mais comum que, ao contrário dos legisladores, os juízes tenham interesse em aumentar a transparência de suas decisões - mesmo porque estas sempre devem ser fundamentadas -, uma vez que tal característica dificultaria o risco de descumprimento. Há várias maneiras de incrementar a transparência, seja por meio da clareza dos fundamentos ao emitir os votos, seja pela formulação precisa do posicionamento, princípios que o amparam e suas implicações políticas.

Ao observar as decisões do STF após o período em que as sessões plenárias passaram a ser televisionadas, Lopes (2018LOPES, Felipe de M. Television and Judicial Behavior: Lessons from the Brazillian Supreme Court. Exchange Organizational Behavior Teaching Journal, [s. l.], v. 209, p. 41-71, 2018.) constatou que houve considerável aumento da extensão dos votos de cada ministro, o que indica impacto da transparência no comportamento judicial. Algumas questões permitem aos tribunais emitirem decisões altamente focalizadas, enquanto outras exigem decisões mais difusas, que são mais difíceis de indicar em linguagem precisa, porém, o fato é que houve um interesse institucional em aproveitar o espaço para expor de forma mais clara e fundamentada cada posicionamento individual.

A outra forma de aumentar a transparência, pertinente para o presente problema de pesquisa, é a comunicação dessas decisões em outros espaços, como o que foi encontrado por Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.) ao observar as estratégias de comunicação da Corte do México com a imprensa, aumentando a atenção sobre decisões que poderiam ser de interesse contrário às maiorias legislativas. Ainda há poucos estudos sobre o efeito do tema das decisões judiciais do STF e a associação à sua saliência/visibilidade, que seria uma perspectiva na direção inversa à proposta por Lopes (2018LOPES, Felipe de M. Television and Judicial Behavior: Lessons from the Brazillian Supreme Court. Exchange Organizational Behavior Teaching Journal, [s. l.], v. 209, p. 41-71, 2018.).

Sob a perspectiva da temática no processo decisório, alguns estudos diferenciam casos de acordo com a capacidade de o tribunal induzir a implementação de forma confiável (HALL, 2014HALL, Matthew E. K. The Semiconstrained Court: Public Opinion, the Separation of Powers, and the U.S. Supreme Court’s Fear of Nonimplementation. American Journal of Political Science Association, [s. l.], v. 58, n. 2, p. 352-366, 2014.).

Essa teoria diferencia o poder de implementação para casos “verticais” - aqueles em que as decisões podem ser diretamente implementadas pelos tribunais inferiores -, por exemplo, processo criminal, responsabilidade civil, administração judicial; e casos “laterais” - aqueles em que o tribunal se baseia em “casos não judiciais”, nos quais a implementação depende de um conjunto de outras instituições, como direito orçamentário e tributário.

Trazendo essa concepção ao STF, ressalvadas características contextuais que separam o sistema judicial norte-americano do brasileiro, seria possível esperar que a influência externa seria mais determinante na tomada de decisões do tribunal em algumas temáticas.

No entanto, se a divisão apresentada por Hall (2014HALL, Matthew E. K. The Semiconstrained Court: Public Opinion, the Separation of Powers, and the U.S. Supreme Court’s Fear of Nonimplementation. American Journal of Political Science Association, [s. l.], v. 58, n. 2, p. 352-366, 2014.) fizesse sentido para o caso em análise, seria intuitivo que as áreas temáticas consideradas “laterais” tivessem maior chance de publicação institucional, seguindo a lógica de se divulgar casos em que houvesse maior dificuldade institucional de se fazer cumprir. Observando os dados encontrados, a área que possuiu maior impacto positivo foi a do direito civil, rotulado como casos “verticais”, o que iria de encontro ao esperado.

Como pode ser observado na Tabela 1, as áreas temáticas das ADIs que podem ter impacto negativo nas publicações somam 266 do total de 355 ADIs (75%). A maioria delas versa sobre direito administrativo. É digno de nota, uma vez que essa área do Direito é, como salientado pelo relatório Supremo em Números, o principal assunto discutido em ADIs, especialmente no tocante à temática do servidor público, o que inclui questões sobre remuneração e outras condições de trabalho.

Tabela 1 -
ADIs por área do Direito

Entre as áreas do Direito que podem ter impacto positivo nas publicações, o direito civil distancia-se das demais com 49 casos. Foram incluídas nessa área temática questões tocantes ao direito do trabalho, considerando a baixa ocorrência de casos específicos sobre relações trabalhistas e por corresponder a direitos do indivíduo e interações entre particulares.

Na amostra encontrada, a maioria dos casos versa sobre questões voltadas para a discussão de liberdades individuais, como a questão do sigilo de documentos públicos (ADI n. 4047), espaços exclusivos para mulheres em sistemas ferroviários (ADI n. 4231), uso de cigarros em ambientes coletivos (ADI n. 4239), união homoafetiva (ADI n. 4277), autorização de pessoa biografada (ADI n. 4815).

Optou-se por incluir no modelo apenas as áreas temáticas com impacto negativo, que somam a maioria das ADIs, para evitar problemas de multicolinearidade.

3.2. Resultados do ajuste de modelo de regressão logística

A partir da natureza binária da variável dependente, adotamos o modelo de regressão logística para descrever a relação entre a variável que representa a publicação do resultado do julgamento da ADI na página de notícias do STF e as variáveis explicativas. O modelo proposto é definido da seguinte forma:

γ i = α + β 1 A D I N + β 2 F E D + β 3 P A N T + β 4 A D M + β 5 P R O + β 6 P R E V + β 7 T R I B + ε i

Na equação, γi corresponde à variável dependente, que é categórica binária e representa a publicação ou não do resultado da ADI no site do STF; α é a constante do modelo; β1ADIN representa a variável dicotômica que identifica se a ADI foi aprovada ou não; β2FED é uma dummy que mede se a ADI é matéria de nível federal (valor 1) ou estadual (valor zero); β3PANT é a variável binária que indica se já houve publicação no site do STF sobre a ADI antes do seu julgamento; β4ADM, β5PRO, β6PREV e β7TRIB representam, respectivamente, dummies que indicam se a ADI foi de matéria de direito administrativo, processual, previdenciário ou tributário; εi é o termo de erro.

Conforme pode ser observado pela análise da curva ROC (Receiver Operating Characteristic Curve) no Gráfico 6, o modelo apresenta um elevado desempenho preditivo. Comparativamente à linha diagonal, que representa uma classificação binária aleatória, o modelo apresentou bastante melhora. Especificamente, a área sob a curva ROC representa um poder preditivo de aproximadamente 85%.

Gráfico 6 -
Curva de ajuste do modelo de regressão logística

Como pode ser observado na tabela de contingência a seguir (Tabela 2), apenas as variáveis explicativas “Adin Procedente” e “Publicação Anterior” estão efetivamente correlacionadas à variável dependente, pois foram as únicas que apareceram com o teste de qui-quadrado significativo.

Tabela 2 -
Contingência das variáveis explicativas e a variável dependente (%)

Cerca de 82% das “Adins Procedentes” e 57% daquelas que já tiveram notícias publicadas a seu respeito antes do julgamento têm os seus resultados finais publicados no site do STF. Tal relação pode ser mais bem compreendida nos diagramas de Venn presentes nos Gráficos 7 e 8.

Gráfico 7 -
Diagrama de Venn da variável “Adin Procedente” e a variável dependente

Gráfico 8 -
Diagrama de Venn da variável “Publicação Anterior” e a variável dependente

Para analisar o ajuste geral do modelo, um dos principais testes utilizados é o de Hosmer e Lemeshow. De acordo com Garson (2011GARSON, G. David. Statnotes: Topics in Multivariate Analysis. 2011. Available at: Available at: http://www.statisticalassociates.com . Accessed on: Mar 21, 2023.
http://www.statisticalassociates.com...
), esse teste é considerado mais robusto do que o teste de qui-quadrado comum. Um resultado não significativo (p > 0,05) sugere que o modelo estimado com as variáveis independentes é melhor do que o modelo nulo. Como pode ser observado na Tabela 3, o modelo estimado apresentou um qui-quadrado de 6,983, com um p-valor de 0,539, sugerindo um ajuste adequado.

Outra medida de ajuste comumente utilizada é o Omnibus teste dos coeficientes. Diferentemente do teste de Hosmer e Lemeshow, um resultado significativo (p < 0,05) sugere um ajuste adequado (GARSON, 2011GARSON, G. David. Statnotes: Topics in Multivariate Analysis. 2011. Available at: Available at: http://www.statisticalassociates.com . Accessed on: Mar 21, 2023.
http://www.statisticalassociates.com...
). De acordo com os dados presentes na Tabela 3, o modelo apresentou um qui-quadrado de 155,667 estatisticamente significante (p-valor < 0,000), ou seja, rejeita-se a hipótese nula de independência estatística entre as variáveis independentes e a variável dependente.

Tabela 3 -
Testes de ajuste geral do modelo

Assinala-se, em primeiro lugar, que, quando todas as sete variáveis são incluídas na análise (modelo 2), a aprovação da ADI permanece com o coeficiente positivo e significativo do modelo 1, corroborando a hipótese principal que consiste em uma maior probabilidade de publicação do resultado da ADI na página de notícias quando esta for julgada procedente.

A Tabela 4 apresenta os resultados das regressões. Em parênteses estão expostos os coeficientes em razão das chances, porque a interpretação por meio do logaritmo não é intuitiva.19 19 Um coeficiente positivo (+), quando transformado pelo logaritmo, produz um coeficiente Exp (β) maior do que 1. Um coeficiente negativo (-) produz um coeficiente Exp (β) menor do que 1. Um coeficiente de valor zero produz um coeficiente Exp (β) igual a 1, indicando que a variável independente não afeta a chance de ocorrência da variável dependente.

Tabela 4 -
Determinantes para a publicação do resultado do julgamento da ADI no site do STF

Em segundo lugar, observa-se que a variável de interesse também tem um poder explicativo sobre a variável dependente bastante superior ao das outras variáveis incluídas na análise. Tomando os valores entre parênteses, referentes à razão de chance, isso significa que, mantendo as demais variáveis constantes, quando a ADI é procedente, a chance de que o resultado do julgamento seja publicado é 24 vezes maior. Esse resultado pode ser interpretado mais intuitivamente no Gráfico 9, que demonstra o efeito marginal médio entre o resultado dos julgados e a seleção daqueles que serão reportados pela página institucional de notícias.

Gráfico 9 -
Efeito marginal médio da aprovação da ADI sobre a probabilidade de publicação do resultado do seu julgamento no site do STF

Parte da literatura sugere que maior clareza ao exteriorizar as decisões judiciais promove o cumprimento, o que implicaria a intenção de divulgar de forma mais explícita, descrita em uma linguagem mais simples e menos técnica, as decisões que anulam o status quo.

O apoio público, central para manutenção do poder judicial, teria como requisito óbvio o conhecimento dessas decisões, ou seja, maior visibilidade (o que é também denominado pela literatura como transparência). O apoio específico às decisões refere-se justamente à satisfação com determinados resultados de políticas por parte de uma instituição e, nesse contexto, a específicas decisões judiciais.

Embora existam alguns obstáculos em separar empiricamente o apoio específico (a determinadas políticas) do apoio difuso (à instituição como um todo), diversas pesquisas afirmam que ambos os apoios se espelham. Evidências consideráveis sugerem que avaliações substantivas de decisões judiciais específicas afetam o nível de apoio público a um tribunal, especialmente para líderes de opinião (CALDEIRA e GIBSON, 1992CALDEIRA, Gregory A.; GIBSON, James L. The Etiology of Public Support for the Supreme Court. American Journal of Political Science, [s. l.], v. 36, n. 3, p. 635-664, Aug, 1992.). E possivelmente a assessoria de imprensa do STF, como instituição responsável por selecionar quais decisões finais reportar como comunicados de imprensa, acredita que esse é o caso.

No modelo 2, com todas as variáveis independentes, o teste de Nagelkerke apresentou um resultado de 0,475. Interpretando-o de acordo com a lógica do R² da regressão linear, significaria afirmar que as variáveis explicativas, em conjunto, explicam, aproximadamente, 48% da variação da publicação dos resultados dos julgamentos das ADIs, o que é uma quantidade relevante para uma pesquisa no campo das Ciências Sociais.

Na equação, buscou-se controlar três influências em potencial para a escolha dos casos que seriam noticiados como comunicados para a imprensa: (1) abrangência da legislação questionada, dividindo entre as de nível federal e local, pressupondo que no primeiro grupo haveria impacto positivo, à medida que a relevância da política aumenta; (2) existência de publicação ex ante, ou seja, se o caso havia sido publicado na página antes do resultado da decisão, o que indicaria que determinados processos são considerados mais relevantes do que outros, independentemente da procedência ou improcedência da ADI; (3) área temática de acordo com a complexidade, uma vez que determinados assuntos teriam maior chance de publicação ex post independentemente do resultado.

É preciso destacar que somente a dummy de procedência da ADI (modelo 1) é capaz de explicar 34% da variação da variável dependente, o que demonstra a centralidade da procedência das ADIs para entender as publicações dos resultados dos julgamentos das ADIs na página institucional do STF. Além disso, esse mesmo modelo possui um poder preditivo de 75%, portanto, apenas 10% menor em relação ao modelo com todas as variáveis explicativas.

Outra variável que se mostrou relevante foi a dummy que mede se já houve ou não publicação sobre a ADI antes do seu julgamento. Os resultados sugerem que, quando uma ADI já tiver sido citada no site do STF antes do julgamento, a chance de que o resultado do juízo seja publicado é seis vezes maior. Esse resultado pode ser interpretado mais intuitivamente no Gráfico 10, que apresenta as predições marginais, em que a variável independente varia enquanto se fixam as demais em suas respectivas médias.

Gráfico 10 -
Efeito marginal médio da presença de publicação sobre a ADI anterior ao seu julgamento sobre a probabilidade de publicação do resultado do seu julgamento no site do STF

Capturar quais as temáticas reportadas com mais frequência mesmo antes dos resultados respectivos é uma tentativa de encontrar questões intrinsecamente consideradas “importantes” pela instituição. As questões com que o tribunal deveria se importar mais, por exemplo, quanto à classificação temática ou ao nível de abrangência - nível de governo a ser confrontado - e o valor que ela representa como construção de precedentes são da mesma forma relevantes.

É possível que a publicação não se relacione ao mecanismo de apoio público, de modo que o tribunal poderia ser propenso a divulgar ADIs que vetem políticas no sentido de que tais decisões refletem mudanças potenciais na legislação que merecem ser anunciadas.

A terceira e última variável que apresentou um coeficiente significativo foi a dummy que identifica se a ADI se trata de direito administrativo. Os resultados sugerem que, quando uma ADI pertence a essa área, a chance de que o resultado do juízo seja publicado é 52% menor.20 20 Exp (β) - 1 * 100 Esse resultado pode ser interpretado mais intuitivamente no Gráfico 11, em que se verificam os efeitos marginais dessa variável, mantendo as demais constantes.

Gráfico 11 -
Efeito marginal médio da ADI que versa sobre direito administrativo sobre a probabilidade de publicação do resultado do seu julgamento no site do STF

Observando o controle relacionado às características intrínsecas de cada processo, o direito administrativo pertenceria a uma temática considerada complexa por envolver várias legislações esparsas, o que teria menor impacto esperado em publicações. Ou, na classificação proposta por Hall (2014HALL, Matthew E. K. The Semiconstrained Court: Public Opinion, the Separation of Powers, and the U.S. Supreme Court’s Fear of Nonimplementation. American Journal of Political Science Association, [s. l.], v. 58, n. 2, p. 352-366, 2014.), casos “laterais”, por pressupor a atuação conjunta de outras instituições.

No entanto, mudanças que envolvam reajuste salarial dos próprios membros do Judiciário ou redução das atribuições do Conselho Nacional de Justiça seriam exemplos nos quais a redução da transparência poderia ser desejável, seja por motivos ligados à reputação institucional, seja pela menor necessidade de coordenação com demais esferas de poder e que poderiam ser explicações plausíveis para que a variável apresente o coeficiente negativo, embora seja o tema mais recorrente em ADIs, como já mencionado.

Apesar de a literatura considerar que matérias de nível federal possam ter impacto positivo na publicação das ADIs, de acordo com os motivos já discutidos, neste modelo não foi possível descartar a hipótese nula de que a matéria de nível federal não tem nenhum tipo de influência na variação da variável independente.

Conclusão

No modelo testado, a transparência (visibilidade) é endógena, limitada às publicações institucionais (press release) e pode ser controlada pelos seus agentes, inspirada no modelo da divulgação estratégica (STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.).

Observando quais decisões são reportadas ao público - de que a probabilidade de divulgação intencional pela instituição será maior quando a decisão for contramajoritária (procedência total ou parcial da ADI) -, tomando os valores entre parênteses, referentes à razão de chance, verifica-se que, mantendo as demais variáveis constantes, quando a ADI é procedente, a chance de que o resultado do julgamento seja publicado é 24 vezes maior. Conclui-se que o modelo apresenta fortes evidências de que existe uma relação positiva entre o resultado das decisões e a publicação ex post por iniciativa do próprio STF.

A relação encontrada pode sinalizar, a princípio, uma estratégia semelhante à identificada por Staton (2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.) no tribunal constitucional mexicano. No caso do STF, a probabilidade de que uma ADI seja publicada pela instituição é maior quando o resultado tiver sido procedente, ou seja, contramajoritário, mesmo quando observadas outras variáveis de controle. Os resultados sugerem que, quando uma ADI já tiver sido citada no site do STF antes do seu julgamento, a chance de que o resultado do juízo seja publicado é seis vezes maior.

Seja pela teoria do fortalecimento público das decisões, seja pela construção da reputação institucional, há indícios de que há uma intenção, constante ao longo da série temporal estudada, de dar ênfase às ADIs que são total ou parcialmente procedentes.

Foram consideradas variáveis como a complexidade do tema21 21 A tipologia baseada em complexidade foi fundamentada nas áreas do Direito, conforme utilizada em Vanberg (2005). A categorização dos processos da amostra foi intencionalmente atribuída pelos autores no momento da construção do banco de dados, com base na interpretação da ementa do processo. e a abrangência (federal ou estadual), assim como a possível preferência anterior pela temática (publicação ex ante), mas nenhuma delas apresentou significância.

Conclui-se, a partir dos resultados encontrados, que, embora a maioria das ADIs seja julgada improcedente, ao observar os julgados selecionados para publicação na página institucional do STF e os respectivos resultados, encontrou-se uma relação positiva, com alta significância estatística, entre a publicação das matérias sobre as ADIs e o resultado procedente.

Ainda que consideradas demais variáveis de controle com forte poder explicativo, os achados indicam que há preferência do STF em demonstrar ao público os resultados contramajoritários. Tal achado pode ser explicado pela intenção de realçar a imagem de que predominam tais decisões na corte, em sentido contrário aos dados efetivos.

Ainda que se argumente que se trata de uma escolha atribuída à assessoria de imprensa do STF, o cargo comissionado é indicado por sua presidência, que se altera a cada dois anos. Uma vez que a amostra se refere a um largo intervalo (2000 a 2016), conclui-se que se trata de uma política institucional que não se modifica de acordo com o agente que ocupa a função de presidente.

Os resultados encontrados são uma evidência de que a teoria da divulgação estratégica (STATON, 2010STATON, Jeffrey K. Judicial Power and Strategic Communication in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2010.) em certa medida se aplica ao STF, no sentido de que as notícias institucionais são o veículo de divulgação para a imprensa e para o público.

Também seria possível inferir que o resultado contramajoritário, ou seja, de “Adin Procedente”, é o desejável pela instituição, dado que o padrão comportamental é contínuo ao longo dos anos analisados que cortam diversas composições de ministros, bem como pelo menos oito gestões diferentes da sua assessoria de imprensa. Considerando tal possibilidade, para estudos futuros seria interessante considerar a variação ao longo do tempo.

Entretanto, retornando ao elo entre apoio difuso e específico, há implicações para o comportamento judicial sob a perspectiva do resultado das decisões. Se o apoio público é um recurso importante, a busca por manter esse apoio ao tribunal poderia influenciar deliberações judiciais, ao passo que os atores judiciais reconhecessem que suas decisões têm relação com apoio futuro.

Esse seria um estímulo, ao lado do desejo de manter apoio ou reputação institucional, à sensibilidade à opinião pública. O apoio de que desfrutam seria, portanto, um recurso valioso que poderia ser “gasto” rapidamente ao passo que muitas decisões impopulares convencessem cidadãos de que o tribunal exerce uma influência indesejável na política.

Os achados da pesquisa realizada motivam a continuar o debate sobre mecanismos causais por trás do fenômeno. Afinal, a partir da teoria do apoio institucional, conclui-se que públicos mais atentos aos tribunais podem apoiar seu fortalecimento como instituição política, mas não é possível afirmar com segurança que o STF espera que tal seja verdade e que isso motive seu comportamento institucional.

Adquirir apoio é um processo dinâmico - os dados sugerem que os tribunais constroem apoio específico e se tornam “salientes”, o que permite que seu ativismo político chegue ao conhecimento do grande público. Aparentemente, a satisfação evolui lentamente para legitimidade institucional e o grau de conexão entre apoio específico e difuso vai se acumulando com o tempo. Além disso, diferentes áreas de formulação de políticas agradam diferentes constituintes, então a legitimidade seria alcançável por meio do mecanismo que Gibson, Caldeira e Baird (1998GIBSON, James L.; CALDEIRA, Gregory A.; BAIRD, Vanessa A. On the Legitimacy of National High Courts. American Political Science Review, [s. l.], v. 92, n. 2, p. 343-58, 1998.) explicam como satisfação sucessiva de “coalizões de minorias”.22 22 “Embora os tribunais possam ser instituições minoritárias, são capazes de agradar uma série de minorias, então podem gradualmente obter o apoio da maioria reunindo o que equivale a uma ‘coalizão de minorias’” (GIBSON, CALDEIRA e BAIRD, 1998, p. 355).

É possível, portanto, que o viés de seleção do que é publicado seja determinante na probabilidade de a instituição realçar algumas decisões. Tal conclusão parece consistente com a teoria discutida e com a amostra encontrada.

Por fim, esperamos ter coberto uma lacuna e ter contribuído minimamente para o avanço da agenda de estudos sobre comportamento judicial, em especial no Brasil, com ênfase na relação com o público como variável de interesse.

AGRADECIMENTOS

Os autores agradecem aos pareceristas anônimos da Revista Direito GV pelas atentas observações ao artigo.

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  • 1
    Essa frase ficou conhecida mundialmente por meio de um dos maiores comunicadores da televisão brasileira, José Abelardo Barbosa de Medeiros, o Chacrinha.
  • 2
    Baum (2006BAUM, Lawrence. Judges and Their Audiences: A perspective on Judicial Behavior. New Jersey: Princeton University Press, 2006.) apresenta uma metáfora irônica do “juiz como Mr. Spock”, comparando-o ao personagem fictício (e não humano) cujas atitudes eram desprovidas de egoísmo e emoções, na busca pelo bem comum: “Thus there is an element of Mr. Spock in the judges of the pure legal and attitudinal models, judges who act without emotion or self-interest in order to advance the general good. As the leading expert on Mr. Spock explained, ‘In the Vulcan culture, one simply does what is right’ (Nimoy 1977, 104)” (BAUM, 2006BAUM, Lawrence. Judges and Their Audiences: A perspective on Judicial Behavior. New Jersey: Princeton University Press, 2006., p. 18).
  • 3
    Nesse estudo, o conceito pode ser compreendido como um esforço para conferir publicação ou visibilidade ao trabalho conduzido pela instituição. O termo “transparência” relaciona-se à teoria do apoio público, conforme delineado ao longo deste artigo. Trabalha-se a hipótese de que a iniciativa de divulgar é uma escolha da instituição, considerando a possível finalidade de se construir legitimidade.
  • 4
    Nesse texto, que foi amplamente citado, traçou-se um perfil dos ministros da Suprema Corte e eles foram classificados em grupos, a saber, “ativistas com ênfase na defesa dos direitos das minorias”, “ativistas com ênfase nos direitos de liberdade”, “defensores da autocontenção” e “representantes do equilíbrio de forças”. Longe de se restringir a uma discussão daquele modelo constitucional, os debates ganharam força na proporção em que se observou a expansão global da judicialização da política.
  • 5
    O tribunal constitucional mexicano possui competência para exercer controle de constitucionalidade centralizado, concreto, abstrato e ações constitucionais individuais - mandado de segurança, amparo, habeas corpus, etc. O caráter que se sublinha acerca da participação desses tribunais constitucionais no processo político é a possibilidade de decidir sobre litígios, na ausência de uma disputa concreta, o que permite que uma política possa ser contestada assim que for aprovada pelo Legislativo ou Executivo, antes mesmo de surtir efeitos. Guarda semelhanças, ainda, no tocante ao número de membros, à forma de indicação e ao período em que passou por extensas reformas constitucionais (início dos anos 2000), conferindo mais protagonismo, bem como mais transparência.
  • 6
  • 7
    Ainda sobre o México, as ações sob competência de seu tribunal constitucional, SCJN, resumem-se a Ação de Inconstitucionalidade, Amparo e Controvérsia Constitucional. Quanto ao controle de constitucionalidade abstrato, de forma semelhante à da Alemanha, os requisitos para que um processo dessa natureza seja apresentado são: 1/3 da Câmara dos Deputados ou do Senado (contra leis internacionais); 1/3 das Assembleias Locais (contra leis estatais); procurador-geral da República, contra qualquer lei; e líderes de partidos contra leis eleitorais federais. De 1995 até 2016, de acordo com os dados da página oficial, foram iniciados 41.700 processos, considerando controle de constitucionalidade e recursos de instâncias inferiores, o que significa, em média, 2 mil processos recebidos por ano. Calculada pelos autores, com base nos dados disponíveis em: Suprema Corte de Justicia de la Nación. Portal de estadística judicial: https://estadisticajudicial.scjn.gob.mx/. Acesso em: 20 mar. 2023.
  • 8
    No original: “However, the ability of the oppositions to increase transparency is conditioned by its institutional environment and by the characteristics of the issue at stake. Legislative processes that are open to the public, that allow opposition groups to initiate public hearings, or to shape the agenda of committee hearings or floor debate, enhance the ability of the opposition committee hearings or floor debate, enhance the ability of the opposition to call attention to legislative evasion”.
  • 9
    “Os legitimados ativos do art. 103 da CF foram, sem dúvida, responsáveis pelo esvaziamento do controle difuso. A preferência pelo modelo concentrado faz-se presente sob dois pontos de vista: 1) Ponto de vista político: a ausência de custo político para quem propõe, a possibilidade de veto de uma proposta do Executivo ou da maioria legislativa, o caráter de maior visibilidade de uma ação direta de inconstitucionalidade e seu efeito midiático provocado pela abrangência erga omnes do julgamento” (CARVALHO, 2010CARVALHO, Ernani. Trajetória da revisão judicial no desenho constitucional brasileiro: tutela, autonomia e judicialização. Sociologias, [s. l.], v. 12, n. 23, p. 176-207, 2010., p. 196).
  • 10
    O conceito de seletividade como instrumento de estratégia política na esfera judicial foi empregado originalmente ao caso brasileiro por Carvalho (2005CARVALHO, Ernani. Revisão abstrata da legislação e a judicialização da política no Brasil. 2005. Tese (Doutorado em Ciência Política) - Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005., 2009CARVALHO, Ernani. Judicialização da política no Brasil: controlo de constitucionalidade e racionalidade política. Análise Social, Lisbon, n. 191, p. 315-335, Apr, 2009. e 2016CARVALHO Ernani et al. Judicialización de la política y grupos de presión en Brasil: intereses, estrategias y resultados. América Latina Hoy, [s. l.], v. 72, p. 59-88, 2016. Available at: Available at: https://revistas.usal.es/index.php/1130-2887/article/view/9426 . Accessed on: Mar 14, 2023.
    https://revistas.usal.es/index.php/1130-...
    ).
  • 11
    Agradecemos os comentários dos membros do Grupo de Trabalho Política, Direito e Judiciário, durante o XI Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) em Curitiba, Paraná, 2018.
  • 12
    As ações selecionadas aleatoriamente foram: 12; 49; 62; 71; 94; 147; 161; 168; 196; 208; 214; 220; 239; 250; 255; 273; 279; 296; 312; 325; 329;340;341; 397; 414; 424; 450; 451; 459; 463; 494; 504; 506; 510; 602; 644; 668; 711; 770; 771; 775; 783; 857;863; 872; 886; 898; 906; 944; 945; 1072; 1074; 1163; 1165; 1200; 1218; 1221; 1272; 1273; 1280; 1281;1361;1376;1398; 1435; 1484; 1493; 1502; 1517; 1551; 1583; 1595; 1620; 1627; 1633; 1659; 1667; 1671; 1699; 1717; 1720; 1722; 1726; 1731; 1767; 1779; 1814; 1833; 1851; 1864; 1868; 1878; 1892; 1895; 1920; 1923; 1931; 1952; 1856; 1972; 1994; 2018; 2021; 2049; 2062; 2102; 2134; 2193; 2219; 2229; 2232; 2238; 2251; 2273; 2288; 2294; 2315; 2316; 2348; 2358; 2366; 2376; 2380; 2385; 2398; 2411; 2412; 2413; 2416; 2430; 2433; 2443; 2454; 2455; 2463; 2480; 2484; 2490; 2497; 2512; 2514; 2541; 2556; 2547; 2588; 2597; 2610; 2621; 2622; 2624; 2629; 2672; 2684; 2703; 2709; 2710; 2717; 2626; 2732; 2735; 2741; 2758; 2777; 2778; 2793; 2797; 2813; 2829; 2842; 2843; 2863; 2875; 2885; 2904; 2906; 2925; 2928; 2953; 2966; 2992; 3027; 3030; 3046; 3047; 3067; 3073; 3075; 3087; 3089; 3101; 3105; 3112; 3128; 3130; 3139; 3145; 3149; 3167; 3168; 3192; 3193; 3200; 3203; 3246; 3249; 3251; 3267; 3271; 3293; 3330; 3346; 3347; 3369; 3374; 3376; 3379; 3390; 3410; 3439; 3440; 3453; 3454; 3472; 3484; 3510; 3527; 3548; 3566; 3583; 3599; 3603; 3606; 3609; 3647; 3650; 3654; 3672; 3681; 3686; 3690; 3706; 3726; 3741; 3745; 3750; 3756; 3773; 3809; 3812; 3817; 3827; 3831; 3858; 3867; 3869; 3876; 3896; 3906; 3932; 3937; 3992; 4005; 4025; 4043; 4049; 4050; 4061; 4077; 4087; 4095; 4096; 4103; 4126; 4127; 4145; 4152; 4167; 4172; 4176; 4189; 4200; 4209; 4231; 4239; 4255; 4266; 4274; 4277; 4284; 4315; 4345; 4352; 4357; 4358; 4376; 4389; 4424; 4433; 4437; 4439; 4451; 4534; 4552; 4569; 4602; 4607; 4627; 4642; 4650; 4655; 4679; 4680; 4696; 4698; 4713; 4714; 4717; 4722; 4739; 4777; 4793; 4811; 4815; 4883; 4887; 4901; 4917; 4951; 4964; 4978; 4986; 4989; 4991; 5000; 5015; 5230; 5240; 5035; 5053; 5058; 5089; 5096; 5118; 5178; 5221; 5240; 5418; 5446; 5494; 5500; 5513; 5521; 5530; 5539; 5548; 5579; 5590; 5618.
  • 13
    A complexidade dos temas e a generalidade das políticas contestadas (se de âmbito federal ou estadual) serão consideradas variáveis de controle, em uma tentativa de capturar o grau de conhecimento/visibilidade das decisões de forma endógena. Ademais, a complexidade é um fator que influencia a transparência em torno de uma decisão. Quanto menos complexa for uma área política, mais fácil será para os cidadãos determinarem se uma decisão foi respeitada, uma vez que suas implicações seriam mais diretas. Por exemplo, o cumprimento de uma decisão que reconhece a união homoafetiva é mais fácil de monitorar do que o cumprimento de uma decisão que toca nas inter-relações entre várias disposições do direito previdenciário. No grupo de decisões em que os cidadãos podem determinar mais prontamente se a decisão do tribunal constitucional foi fielmente implementada, os legisladores devem estar mais conscientes do potencial de uma reação pública caso não estejam em conformidade com a decisão do tribunal.
  • 14
    As referidas notícias “em bloco” apenas citavam os números dos processos, sem qualquer informação adicional, por essa razão foram desconsideradas durante a coleta de dados.
  • 15
    Entrevista por e-mail com Joyce Maria Magalhães Russi, coordenadora de imprensa do STF, em 21.10.2016.
  • 16
    Exceto quando em segredo de justiça, ou seja, quando há risco de expor informações privadas das partes e quando o processo contém documentos sigilosos.
  • 17
    A ADI n. 296, cuja primeira movimentação se deu em 06.06.1990 e decisão final em 17.10.2000, na verdade, equivocadamente protocolada como ADI, é outra forma de controle concentrado - Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO). Diverge do escopo deste artigo, que selecionou apenas ADIs, uma vez que consiste na declaração por parte do STF de que o Poder Público incorreu em inadimplemento de determinada obrigação fixada no texto da própria Constituição e autorizaria o STF a dirigir-lhe mera comunicação, cientificando-o de que se encontra em “mora constitucional”, ressalvado o caráter mandamental dessa mesma decisão, quando se tratar, excepcionalmente, de órgão administrativo, hipótese em que deve cumprir a determinação do tribunal, “em trinta dias” (CF, art. 103, § 2o). Pelo mesmo motivo, a ADI n. 1484 (distribuída em 25.07.1996 e julgada em 21.08.2001) e a ADI n. 2778 (distribuída em 13.12.2002 e julgada em 11.03.2003) foram convertidas em ADO durante o curso do processo. Os três casos mencionados também contiveram, na fundamentação da decisão final, a declaração de que houve “perda superveniente do objeto”, em decorrência de ulterior complementação normativa, o que é corriqueiro, especialmente quando há extenso lapso temporal entre o início e o fim do processo. Por sua vez, também foi excluída a ADI n. 2621 (distribuída em 05.03.2002 e julgada em 06.05.2003), considerando sua conversão em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), que, da mesma forma, escapa do objeto do estudo, uma vez que consiste em outra forma de controle de constitucionalidade, destinada a “evitar ou reparar lesão que resulte de ato do poder público” - incluindo anteriores à Constituição (Lei n. 9882/1999).
  • 18
    No original: “It is more difficult to establish whether a judicial decision has been faithfully implemented in policy areas that are technically more complex and demanding. For examples, a legislative reaction to a decision declaring que death penalty unconstitutional is transparent because it is fairly straightforward to determine (at least in a liberal democracy) whether executions still take place. By contrast, a technical decision involving several tax code provisions is much harder to monitor. Does the tax code as revised satisfy court’s demands? in general, policy areas that involve regulation of substantive outcomes (as opposed to procedural rules) and cases that involve multiple policy areas rather than a single issue tend to be more complex”.
  • 19
    Um coeficiente positivo (+), quando transformado pelo logaritmo, produz um coeficiente Exp (β) maior do que 1. Um coeficiente negativo (-) produz um coeficiente Exp (β) menor do que 1. Um coeficiente de valor zero produz um coeficiente Exp (β) igual a 1, indicando que a variável independente não afeta a chance de ocorrência da variável dependente.
  • 20
    Exp (β) - 1 * 100
  • 21
    A tipologia baseada em complexidade foi fundamentada nas áreas do Direito, conforme utilizada em Vanberg (2005VANBERG, George. The Politics of Constitutional Review in Germany. New York: Cambridge University Press, 2005.). A categorização dos processos da amostra foi intencionalmente atribuída pelos autores no momento da construção do banco de dados, com base na interpretação da ementa do processo.
  • 22
    “Embora os tribunais possam ser instituições minoritárias, são capazes de agradar uma série de minorias, então podem gradualmente obter o apoio da maioria reunindo o que equivale a uma ‘coalizão de minorias’” (GIBSON, CALDEIRA e BAIRD, 1998GIBSON, James L.; CALDEIRA, Gregory A.; BAIRD, Vanessa A. On the Legitimacy of National High Courts. American Political Science Review, [s. l.], v. 92, n. 2, p. 343-58, 1998., p. 355).
  • Como citar este artigo:

    MAGALHÃES, Rebecca; CARVALHO, Ernani. “Quem não se comunica se trumbica”: comportamento decisório e estratégias de autopromoção do Supremo Tribunal Federal. Revista Direito GV, São Paulo, v. 19, e2319, 2023. https://doi.org/10.1590/2317-6172202319

Disponibilidade de dados

O conjunto de dados deste artigo está disponível no SciELO Dataverse da Revista Direito GV, no link: https://doi.org/10.48331/scielodata.KFYE6I.

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    24 Jul 2023
  • Data do Fascículo
    2023

Histórico

  • Recebido
    11 Out 2021
  • Aceito
    27 Jan 2023
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