Uma metodologia de estimação da carga tributária líquida brasileira trimestral no período 1995-2009

Estimating quarterly figures for the Brazilian aggregate tax burden net of government transfers in the 1995-2009 years

Claudio Hamilton M. dos Santos Antonio Carlos Macedo e Silva Márcio Bruno Ribeiro Sobre os autores

Resumos

Este artigo apresenta uma metodologia simplificada de estimação, em bases trimestrais, das transferências governamentais e da carga tributária líquida da economia brasileira no período 1995-2009. O artigo descreve, ainda, os principais fatos estilizados observados no comportamento das referidas séries (e de desagregações relevantes destas) no período em questão, chamando a atenção para o fato de que o perfil distributivo das transferências de assistência e previdência do governo parece ter melhorado nos últimos anos.

carga tributária líquida; transferências governamentais de assistência e previdência; séries de tempo


This paper presents a simplified methodology for estimating quarterly figures for both the Brazilian government transfers and net aggregate tax burden in the 1995-2009 years. It also describes the main stylized facts observed in the data in this period, calling attention to the fact that Brazilian government transfers apparently have become more progressive in recent years.

Brazilian net aggregate tax burden; Brazilian government transfers; time series


ARTIGOS

Uma metodologia de estimação da carga tributária líquida brasileira trimestral no período 1995-2009* * Os autores agradecem a contribuição inestimável de Ricardo Zarur e Douglas Moura Guanabara, técnicos do IBGE, bem como o trabalho dos assistentes de pesquisa da coordenação de finanças públicas do IPEA (Alessandra Ferreira, Hilton Leal Silva e Wanderson Rocha) e as sugestões de dois pareceristas anônimos da revista.

Estimating quarterly figures for the Brazilian aggregate tax burden net of government transfers in the 1995-2009 years

Claudio Hamilton M. dos SantosI; Antonio Carlos Macedo e SilvaII; Márcio Bruno RibeiroIII

IPesquisador do IPEA, e-mail: claudio.santos@ipea.gov.br

IIProfessor do Instituto de Economia (Unicamp) e pesquisador do Cecon, e-mail: macedo@eco. unicamp.br

IIIPesquisador do IPEA, e-mail: marcio.ribeiro@ipea.gov.br

RESUMO

Este artigo apresenta uma metodologia simplificada de estimação, em bases trimestrais, das transferências governamentais e da carga tributária líquida da economia brasileira no período 1995-2009. O artigo descreve, ainda, os principais fatos estilizados observados no comportamento das referidas séries (e de desagregações relevantes destas) no período em questão, chamando a atenção para o fato de que o perfil distributivo das transferências de assistência e previdência do governo parece ter melhorado nos últimos anos.

Palavras-chave: carga tributária líquida; transferências governamentais de assistência e previdência; séries de tempo

Código JEL: C82; E01; H53

ABSTRACT

This paper presents a simplified methodology for estimating quarterly figures for both the Brazilian government transfers and net aggregate tax burden in the 1995-2009 years. It also describes the main stylized facts observed in the data in this period, calling attention to the fact that Brazilian government transfers apparently have become more progressive in recent years.

Key words: Brazilian net aggregate tax burden; Brazilian government transfers; time series

INTRODUÇÃO

MOTIVAÇÃO E DEFINIÇÕES BÁSICAS

Nos países desenvolvidos, as respostas da política econômica à recente crise financeira recolocaram na ordem do dia o debate sobre a política fiscal, pondo à mostra o relativo descaso com que, nas últimas décadas, o tema foi tratado pela academia.1 1 . "Paul Krugman calcula que dos cerca de 7.000 artigos publicados pelo National Bureau of Economic Research entre 1985 e 2000, somente cinco mencionavam a política fiscal em seu título ou resumo" ( The Economist, edição de 16 de julho de 2009). No Brasil, porém, o tema jamais deixou de marcar presença nos meios acadêmicos e jornalísticos. A abordagem dominante, porém, deixa a desejar sob diversos pontos de vista.

Não é surpreendente que, na imprensa, prevaleça uma interpretação menos informada pelo conhecimento empírico e teórico do que pela visão conservadora até há pouco predominante em todo o mundo. Essa visão, de modo geral, avessa à intervenção do Estado na esfera econômica, resume em dois "fatos" básicos o que o cidadão brasileiro deve saber sobre o tema das finanças públicas: o governo se apropria de fração demasiadamente grande da renda privada, como constatado pela trajetória ascendente (fartamente noticiada) da carga tributária bruta; ademais, gasta de forma ineficiente e, mais do que isso, exagerada.

Nos meios acadêmicos, o debate é certamente mais rico. Entretanto, mesmo a literatura acadêmica frequentemente parece se contentar com um tratamento quase tão simplificado quanto o veiculado pela imprensa. Abundam, no Brasil, avaliações cabais do impacto das contas públicas sobre variá veis econômicas cruciais, como a taxa real de juros e o crescimento econômico. No mais das vezes, essas avaliações também denunciam o "fardo" que o Estado brasileiro impõe à economia; muitos argumentam, por exemplo, que o ajuste fiscal brasileiro, sendo de "má qualidade", tanto do ponto de vista das receitas quanto dos dispêndios, teria um efeito nefasto sobre o investimento privado.2 2 . Ver, entre outros, Rezende et al. (2007) e Pastore e Pinotti (2006). Há, porém, um significativo contraste entre a assertividade de parte dessa literatura3 3 . Assertividade que, às vezes, parece incongruente com o fato de que, na cena acadêmica global, persistem, tanto no campo da investigação aplicada quanto no da teórica, importantes indefinições e polêmicas quanto ao papel do estado na economia. e as lacunas no conhecimento empírico da fiscalidade brasileira. Parece-nos que a produção acadêmica tem silenciado sobre alguns conceitos e temas de importância crucial para um debate sério sobre as finanças públicas. Um desses conceitos é o de carga tributária líquida. 4 4 . Afonso et al. (2007), por exemplo, se referem ao conceito de carga tributária líquida como "antigo e esquecido", aparentemente minimizando a importância crucial deste para análises macroeconômicas de todos os tipos. Essa última é explicitada, por exemplo, em Blanchard e Perotti (2002). Um desses temas é o impacto do setor público sobre a distribuição da renda.5 5 . Ver, a respeito, Santos e Gentil (2009).

O debate recente sobre a evolução das receitas governamentais tem se concentrado - assim como as manchetes da imprensa - quase que exclusivamente na dinâmica da carga tributária bruta. Como sabemos, esta equivale, grosso modo, ao valor de todos os impostos, taxas e contribuições arrecadados compulsoriamente pelo governo.6 6 . Incluindo aqueles destinados a financiar a poupança do próprio setor privado, como as contribuições para o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). O conceito também engloba os tributos pagos por empresas estatais, consideradas parte do setor privado nas contas nacionais, e as contribuições "patronais" para a previdência social dos funcionários públicos (pagas pelo governo a ele mesmo). Esse valor é, sem dúvida, um indicador do impacto do governo sobre a economia. Mas está longe de ser o único, ou mesmo o mais importante.7 7 . Santos e Pires (2007a e 2007b) e Pires (2007) analisaram as propriedades das séries de tempo (trimestrais, a partir de 1995, de proxies ) do investimento privado e da carga tributária bruta brasileiros (dentre outras), concluindo por uma correlação baixa ou (mais provavelmente) nula entre as duas variáveis - um resultado compatível, portanto, com os reportados nas " country regressions " de Alesina et al. (2002). Os usos que o governo dá a esses recursos são (como também suas fontes) muito distintos, sendo distintos também seus efeitos. Um primeiro e óbvio refinamento - presente mesmo nos modelos macroeconômicos mais simples - consiste em deduzir, da carga tributária bruta, as chamadas transferências ao setor privado. A importância disso decorre do fato de que as transferências são um dos componentes da renda líquida do setor privado, e de que esta é um dos determinantes das decisões de dispêndio das famílias e das firmas que o integram. Um segundo passo é diferenciar os tipos básicos de transferência governamental: as transferências de previdência e assistência social, destinadas às famílias (e às instituições privadas sem fins lucrativos),8 8 . Incluindo os saques do FGTS realizados pelos trabalhadores. Note-se que, pela definição das contas nacionais, uma "transferência" é uma transação na qual um setor institucional provê bens, serviços ou dinheiro a outro setor institucional sem receber qualquer contrapartida deste último (ver ONU, 1993, cap. VIII, § 8.27). As transferências são, assim, computadas na chamada "conta de distribuição secundária da renda". e as transferências destinadas (na forma de subsídios) aos produtores privados. Deduzidas as transferências, o resíduo da arrecadação é a chamado carga tributária líquida, que financia (ao menos em parte) outros tipos de dispêndio governamental (como investimento, consumo e pagamento de juros sobre a dívida pública).9 9 . Os juros pagos pelo governo aos detentores da dívida pública são entendidos como a contrapartida dos serviços de capital prestados por estes últimos ao governo. Assim, esses pagamentos são computados nas contas nacionais como "rendas líquidas de propriedade", e não como "transferências" stricto sensu.

Parece óbvio que a avaliação do impacto das finanças públicas deva investigar de forma separada os efeitos de dispêndios como transferências de poder de compra a famílias ou a empresas, pagamentos a funcionários ou decorrentes da aquisição de bens e outros serviços e a remuneração devida aos proprietários da dívida pública. Sem isso, como estimar de forma rigorosa as implicações sociais e econômicas de um arranjo fiscal? Entretanto, essa linha de pesquisa não tem sido explorada a contento pela literatura brasileira. Em particular, pouca ou nenhuma atenção tem sido dada pela maioria dos macroeconomistas aos impactos das transferências de assistência e previdência sobre a distribuição pessoal10 10 . Um tema flagrantemente controverso, aliás. Ver, por exemplo, Silveira (2003, 2008) e Moura et al. (2007) e as várias referências citadas nesses trabalhos. e regional11 11 . Caetano (2008) é uma referência importante sobre esse tema. da renda nacional ou sobre o consumo e o bem-estar social das camadas mais pobres da população. Parte da explicação reside, sem dúvida, no fato de a informação atualmente disponível sobre as transferências governamentais ser escassa e fragmentada, como veremos adiante (seção 1).12 12 . Nesse contexto, lamentamos profundamente a extinção da pesquisa Finanças Públicas do IBGE, anunciada - sem que quaisquer explicações fossem dadas aos seus usuários - em maio de 2007.

O presente trabalho visa a contribuir para o preenchimento dessa lacuna de duas maneiras complementares. Primeiro, discutindo a compatibilidade entre as bases de dados que tratam das transferências de assistência e previdência do governo ao setor privado (seções 1 e 2 do trabalho). Segundo, propondo uma metodologia de estimação em bases trimestrais, tanto para essa última variável quanto para a carga tributária líquida da economia brasileira no período 1995-2009 (seções 1 e 3);13 13 . Nesse sentido, aliás, o presente trabalho dá continuidade a um esforço que tem por objetivo construir séries trimestrais para as principais variáveis das finanças públicas brasileiras (ver Santos e Costa, 2008). a disponibilidade de séries de alta frequência é crucial, como se sabe, para a realização de estudos macroeconométricos. Na seção 4 do trabalho, são apresentados os principais fatos estilizados verificados nas séries estimadas nas seções anteriores (e em desagregações relevantes destas), chamando a atenção para a aparente melhora no perfil distributivo das transferências do governo ao setor privado da economia nos anos recentes. A seção 5 é destinada às notas finais.

1. A ESTRATÉGIA DE ESTIMAÇÃO

Uma metodologia para estimativa da carga tributária bruta brasileira (doravante CTB) em bases trimestrais foi apresentada por Santos e Costa (2008). Com base nesse trabalho e na metodologia aqui apresentada para estimar as transferências de assistência e previdência e subsídios (doravante TAPS), será possível estimar, também, a carga tributária líquida brasileira (doravante CTL) para o período 1995-2008.14 14 . Visto que a CTL é, por definição, igual à CTB menos as TAPS.

Começamos nossa análise notando que há alguma incerteza mesmo quanto aos valores anuais das referidas transferências. As três publicações oficiais do IBGE com dados sobre essas variáveis - isto é, as contas nacionais referências 1985 e 2000 (respectivamente, IBGE, 2004 e 2009) e a (aparentemente extinta) pesquisa Finanças Públicas do Brasil 2002-2003 (IBGE, 2006)15 15 . As referidas pesquisas se fazem acompanhar de séries históricas que estão disponíveis para download no site do IBGE. - apresentam números discrepantes para a série recente que, além disso, termina em 2007.16 16 . Pelo menos até março de 2010, data da última atualização deste trabalho. O dado de 2008 deve ser disponibilizado em novembro de 2010. Felizmente, a proximidade entre os números (tabela 1) é suficiente para permitir uma ideia razoavelmente precisa das ordens de grandeza envolvidas.

Isso posto, nossa estratégia de estimação das TAPS trimestrais pode ser resumida em três passos: (i) a partir de bases de dados alternativas,17 17 . A saber, as bases Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios, Execução Orçamentária dos Estados e Resultado Fiscal do Tesouro Nacional (todas da Secretaria do Tesouro Nacional), o Anuário Estatístico da Previdência Social do Ministério da Previdência Social, o Sistema Gerador de Séries de Tempo do Banco Central do Brasil e os relatórios trimestrais da Caixa Econômica Federal. procuramos reconstruir os valores anuais reportados na tabela 1 e obter estimativas desses valores para os anos 2008 e 2009; (ii) em seguida, procuramos reconstruir os referidos valores anuais utilizando apenas os dados de alta frequência disponíveis; (iii) finalmente, supomos (quando na ausência de hipótese melhor) que as parcelas "não explicadas" das transferências (isto é, os valores anuais destas últimas menos os valores "reconstruídos" por meio das séries de alta frequência) se distribuíram uniformemente ao longo de cada ano.

É importante ressaltar que os dados de alta frequência disponíveis são quase todos sobre transferências de assistência e previdência da União (como será visto adiante, na seção 3).18 18 . Infelizmente, as bases de dados Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e Execução Orçamentária dos Estados - ambas da Secretaria do Tesouro Nacional - oferecem apenas dados anuais. Entretanto, dois fatos empíricos contribuem para a robustez da estratégia adotada: (i) os subsídios são uma parcela muito pequena das TAPS (tabela 2); e (ii) estados e municípios responderam por menos de 20% das transferências de assistência e previdência totais entre 1995 e 2007, de acordo com dados da pesquisa de finanças públicas do IBGE (disponíveis apenas para o período 1995-2003) e com nossas próprias estimativas para o período 2004-2007 (tabela 3).19 19 . As estimativas das transferências de assistência e previdência estaduais e municipais foram construídas a partir das bases Execução Orçamentária dos Estados (STN, 2009a) e Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios 2004-2008 (STN 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009b), respectivamente. Em ambos os casos, as estimativas das transferências estaduais e municipais foram calculadas pela soma dos valores de itens das rubricas "Despesas de Pessoal" ("Aposentadoria e Reformas", "Pensões" e "Salário-família") e "Outras Despesas Correntes" ( "Aposentadoria e Reformas", "Pensões", "Outros Benefícios Previdenciários", "Outros Benefícios Assistenciais", "Outros Benefícios de Natureza Social", "Auxílio Financeiro a Estudantes" e "Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas"). O IBGE também classifica como TAPS alguns componentes das "sentenças judiciais" e das "despesas de exercícios anteriores" (nas rubricas "Despesas de Pessoal" e "Outras Despesas Correntes"), mas o grau de detalhamento das bases de dados da STN não permite a identificação destes últimos. Tivemos, então, de adotar a hipótese de que o (pequeno) peso relativo das transferências decorrentes de sentenças judiciais e despesas dos exercícios anteriores no total das TAPS estaduais e municipais permaneceu constante no período 2004-2008 (e igual à média dos valores verificados em 2002 e 2003, ou seja, perto de 5% das TAPS estaduais e municipais totais).

Além disso, parte considerável (em torno de 95%, no período 2000-2003) do pagamento de benefícios de assistência e previdência social realizado por estados e municípios é destinada aos servidores públicos desses entes (tabela 4).20 20 . Note-se que não pudemos estender a tabela 4 para além de 2004 porque, a partir desse último ano, os dados das Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e da Execução Orçamentária dos Estados não mais permitem estimativas precisas das transferências a servidores desses entes da federação. Isso porque "houve uma mudança na forma de classificação das despesas com 'Aposentadorias e Reformas' e 'Pensões' [dos servidores] por orientação do Ministério da Previdência. Isso ocorreu nos entes que institucionalizaram contas separadas para os fundos de Previdência dos servidores, em cujo caso a Previdência passou a orientar que a despesa com [servidores] inativos passasse a ser classificada (...) [como 'outras despesas correntes' e não mais como 'despesas de pessoal'], embora continue entrando no cálculo da despesa de pessoal da LRF" (Gobetti, 2008, p. 124). Felizmente, existem dados de alta frequência de qualidade razoável para os pagamentos das aposentadorias e pensões de servidores públicos estaduais. Com efeito, a parcela "explicada" das TAPS sobe para mais de 90% do total quando incorporamos a ela nossas estimativas das transferências dos estados (tabela 13, na seção 3).

Ainda que a estratégia geral de estimação seguida nesse trabalho seja conceitualmente muito simples, sua implementação (em março de 2010) envolveu um número significativo de decisões não triviais acerca de como lidar, dentre outras coisas, com observações aberrantes, séries incompletas e diferenças de definição entre as bases de dados relevantes. As seções 2 e 3 detalham os procedimentos adotados.

2. UTILIZANDO BASES DE DADOS ALTERNATIVAS PARA ESTIMAR AS TAPS ANUAIS EM 2008 E 2009

Como vimos, as transferências de assistência e previdência - majoritariamente federais - superam em muito o valor dos subsídios, tendo respondido por 98,5% do valor total das TAPS em 2007.

O valor anual das transferências de assistência e previdência estaduais e municipais pode ser estimado pela soma de componentes específicos das bases de dados Execução Orçamentária dos Estados (STN, 2009a) e Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios (STN, vários anos), respectivamente.21 21 . Ver nota de rodapé 19 para detalhes. A tabela 5 traz nossas estimativas para os anos 2002-2008.22 22 . O detalhamento das contas disponíveis nas referidas bases de dados em anos anteriores a 2002 não permitia aproximações suficientemente precisas; os dados para 2009 ainda não estavam disponíveis quando da conclusão deste artigo, em março de 2010.

As transferências de assistência e previdência federais, por seu turno, podem ser divididas em cinco grupos: (i) benefícios de previdência social em numerário (regime geral); (ii) benefícios de previdência social pagos aos funcionários públicos federais; (iii) benefícios sociais pagos ao deficiente e ao idoso pobre (Loas e RMV); (iv) saques do FGTS; e (v) outros benefícios sociais (que incluem várias transferências a pessoas físicas - como o programa bolsa-família, por exemplo - e a instituições privadas sem fins lucrativos). Felizmente, para nossos propósitos, os três primeiros componentes podem ser estimados com razoável precisão tomando como base os dados do Anuário Estatístico da Previdência Social (Ministério da Previdência Social, vários números), do Resultado Fiscal do Governo Central (STN, 2010) e do Banco Central do Brasil. Os valores estimados desses componentes e seus respectivos erros de precisão estão reportados nas tabelas 6, 7 e 8, evidenciando novamente aproximações bastante razoáveis. Ademais, os valores dos saques do FGTS são divulgados nos relatórios de gestão desse fundo e, mais recentemente, nos relatórios de administração da Caixa Econômica Federal, de modo que apenas os "outros benefícios sociais" - uma pequena parte das transferências federais - nos são desconhecidos.

Parece-nos possível explicar parcela superior a 90% das TAPS totais no período 2002-2007 (tabela 9). Ademais as aproximações apresentadas nas tabelas 5 a 8, somadas aos valores dos saques do FGTS,23 23 . A saber, R$ 19,64 bilhões em 2002, R$ 20,37 bilhões em 2003, R$ 22,1 bilhões em 2004, R$ 25,95 bilhões em 2005, R$ 29,68 bilhões em 2006, R$ 40,65 bilhões em 2007, R$ 43,6 bilhões em 2008 e R$ 48,7 bilhões em 2009. Tais valores, como mencionado, foram coletados nos relatórios anuais de gestão do FGTS. aproximam muito bem os valores correspondentes à "parcela explicada" das transferências de assistência e previdência. Esses fatos, associados ao peso decrescente da "parcela não explicada" das transferências de assistência e previdência - basicamente, programas assistenciais como o Bolsa Família e de transferências públicas para entidades privadas sem fins lucrativos25 25 . Para os quais, até onde sabemos, ainda não existem séries de alta frequência disponíveis na Internet. -, nos permitem obter estimativas razoavelmente precisas das TAPS totais para 2008 e estimativas preliminares para 2009 (tabela 10). Finalmente, de posse das estimativas do valor das TAPS para aqueles dois anos, utilizamos as estimativas de Gobetti e Orair (2010) para a carga tributária bruta em 2008 e 2009, a fim de construir estimativas da carga tributária líquida nesses anos (tabela 11).

3. ESTIMATIVAS TRIMESTRAIS DAS TAPS E DA CTL NO PERÍODO 1995-2008

As séries de alta frequência utilizadas neste trabalho aparecem listadas na tabela 12. Com exceção das despesas dos estados brasileiros com funcionários públicos (que exigiram um trabalho de consolidação de várias centenas de "relatórios resumidos de execução orçamentária" - RREOs - bimestrais dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal por parte dos assistentes de pesquisa da Coordenação de Finanças Públicas do IPEA), todas as séries da tabela 12 estão disponíveis na Internet.

A tabela 13 apresenta uma comparação entre os valores anuais das TAPS (efetivamente reportados pelo IBGE no período 2003-2007 e estimados para 2008 e 2009), na coluna 1, e os valores anualizados obtidos pela soma das séries de alta frequência listadas na tabela 12. Note-se que tomamos o cuidado de separar as TAPS estaduais e municipais das demais "TAPS explicadas" (colunas 2 e 3 da tabela 13). O motivo é que não há uma série trimestral oficial para as "TAPS estaduais e municipais". A fim de aproximar esta última série, aplicamos o padrão sazonal verificado nas despesas estaduais com o pagamento de aposentadorias e pensões instituídas a funcionários públicos (que obtivemos consolidando os RREOs estaduais bimestrais)26 26 . Que foram trimestralizados com base na suposição de que os valores do segundo e quinto bimestres se dividiram igualmente entre o primeiro e o segundo trimestres e o terceiro e o quarto trimestres, respectivamente. às nossas estimativas anuais das TAPS estaduais e municipais totais (coluna 3 da tabela 13).27 27 . Note-se que as TAPS estaduais correspondem a cerca de 80% das TAPS estaduais e municipais totais e que estas últimas são compostas basicamente pelo pagamento de aposentadorias e pensões a funcionários públicos. Note-se, finalmente, que - ao contrário do que se poderia intuir - o padrão sazonal das despesas dos estados com o pagamento de pensões e aposentadorias a funcionários públicos se mostrou diferente das despesas da União com esses pagamentos (séries 1 e 2 da tabela 12). Ao contrário da série da União - que apresenta "picos" no segundo e no quarto trimestres (possivelmente por conta de adiantamentos do décimo terceiro salário) -, as despesas estaduais parecem se distribuir mais uniformemente ao longo dos três primeiros trimestres do ano, aumentando apenas no quarto trimestre do ano.

Os demais procedimentos utilizados na construção de nossa série das TAPS trimestrais para o período 1997-2009 foram os seguintes:

• estendemos "para trás" a série trimestral dos saques do FGTS até 1997, aplicando a hipótese de distribuição uniforme dos saques ao longo do ano aos dados anuais disponíveis;28 28 . A hipótese de distribuição uniforme ao longo do ano aproxima razoavelmente bem a realidade no período 2003-2009.

• somamos os valores trimestrais das séries 1-6 da tabela 12,29 29 . Na construção da série trimestral das "TAPS explicadas restritas" utilizamos a série trimestral dos saques do FGTS "estendida para trás". Supusemos, ainda, que o valor da série da RMV e Loas foi zero antes de 2003. obtendo, assim, o que denominamos "TAPS explicadas restritas";

• adotamos a hipótese de que as "TAPS não explicadas" se distribuíram uniformemente ao longo dos anos em todo o período em questão;

• calculamos, então, as TAPS trimestrais, somando a série das TAPS "explicadas restritas" (obtida no item 2) com a série das transferências de estados e municípios "calibrada" pelos pesos sazonais da série 7 da tabela 12 e com a série obtida, supondo que a parcela restante das TAPS não explicadas se distribui uniformemente ao longo do ano (item 3).

As estimativas das TAPS trimestrais obtidas com a adoção desses procedimentos estão reportadas em um apêndice ao final deste trabalho e no gráfico 1.30 30 . O método utilizado para obter as séries com ajuste sazonal foi o X-12 multiplicativo. Para detalhes, ver Quantitative Micro Software (2001). Os dados para os anos 1995 e 1996 foram obtidos atribuindo os pesos sazonais das TAPS observados em 1997 (que se mantiveram relativamente constantes ao longo de toda a amostra)31 31 . Os pesos de 1997 aplicados aos dados de 1995 e 1996 foram 0,2275, 0,2377, 0,2431 e 0,2917 do primeiro ao quarto trimestres, respectivamente. aos valores anuais observados em 1995 e 1996.


De posse de estimativas trimestrais das TAPS, podemos, então, utilizar a metodologia de estimativa da CTB trimestral publicada em Santos e Costa (2008) para calcular estimativas trimestrais da carga tributária líquida da economia (subtraindo a primeira série da segunda). A série trimestral da CTL (também reportada no apêndice) para o período 1995-2009 é mostrada no gráfico 2.


4. COMO SE COMPORTARAM AS TAPS (E SEUS COMPONENTES) E A CTL NO PERÍODO 1995-2008? ALGUNS FATOS ESTILIZADOS

A análise dos dados discutidos deixa claro que o aumento da carga tributária líquida, embora considerável no período 1995-2008 (de aproximadamente 15% para 20% do PIB), foi bem inferior ao da carga tributária bruta (de aproximadamente 27% para 35%; ver gráfico 3).32 32 . Esses valores contrastam com os dados sobre a CTB no período 1995-1999 publicados na tabela sinótica 26 de IBGE (2004). São duas as razões para isso. A primeira é que o IBGE parece ter subestimado grosseiramente o peso das contribuições previdenciárias em 1995 (ver Santos, Gobetti e Ribeiro, 2008). A segunda delas é que os dados publicados pelo IBGE para os anos 1995-1999 não levavam em consideração o imposto de renda retido na fonte pelos funcionários públicos estaduais e municipais. As estimativas publicadas neste artigo corrigem os dois problemas. Isso ocorreu porque as TAPS, cujos valores anuais são reportados no gráfico 4, também aumentaram no período, de aproximadamente 12% para 15% do PIB. A recessão de 2009 fez com que a carga tributária bruta caísse (para perto de 34%) e as TAPS subissem (para perto de 16%) em % do PIB, provocando uma queda de quase 2% do PIB na carga tributária líquida nesse último ano. Uma vez que a evolução da carga tributária bruta no período 1995-2009 e seus determinantes já foram analisados em Santos, Gobetti e Ribeiro (2008) e Gobetti e Orair (2010), o restante desta seção se concentrará na análise da evolução dos componentes das TAPS.



Como vimos anteriormente, o peso dos subsídios dados aos produtores caiu consideravelmente no período em tela, tendo passado de 0,5% do PIB em 1995 para pouco menos da metade disso em 2009. As origens do significativo crescimento nas TAPS verificado nos últimos 12 anos (em torno de 3,5% do PIB) devem, portanto, estar em alguns dos componentes das transferências de assistência e previdência.

As transferências de assistência e previdência feitas por estados e municípios passaram de 2,15% para 2,6% do PIB no período em questão (ver gráfico 5) e portanto explicam apenas uma pequena parte do crescimento das TAPS.33 33 . O "pulo" verificado em 1998 foi, em grande medida, provocado por uma corrida dos servidores públicos para se aposentarem antes da aprovação da reforma da previdência daquele ano. Já o "pulo" verificado em 2009 deveu-se basicamente à queda do PIB verificada nesse último ano. A maior parte do referido crescimento ocorreu nas transferências de assistência e previdência federais. Com efeito, os gráficos 6 e 7 deixam claro que, somados, os aumentos nas transferências do INSS, do seguro-desemprego e da Loas/RMV se aproximaram de 3% do PIB no período 1997-2009.




Por outro lado, o gráfico 8 deixa claro que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais - regressivas do ponto de vista distributivo de acordo com Silveira (2008) - não cresceram significativamente no período, com um aumento de 0,3% do PIB entre 1996 e 2001 e uma posterior queda de 0,2% entre 2001 e 2008. O crescimento atípico de 2009 (por conta da crise econômica mundial) apenas fez com que a série recuperasse os patamares atingidos em 2003. Finalmente, os saques do FGTS também apresentaram pequena variação positiva nos últimos 14 anos (próxima de 0,3% do PIB), como mostra o gráfico 9.



Em suma, a análise dos dados deixa claro que: (i) as TAPS subiram significativamente nos últimos 13 anos, parcialmente compensando o aumento da carga tributária bruta, de modo que a carga tributária líquida subiu bem menos do que a bruta naquele período; (ii) o aumento nas TAPS se deu fundamentalmente nas transferências que mais afetam o bem-estar da população mais pobre e idosa do país (isto é, no regime geral da previdência, no seguro-desemprego e na LOAS-RMV);34 34 . Isso sem contar com o crescimento nos gastos com programas de transferência direta de renda, tal como o Bolsa Família (para o qual não dispomos de dados precisos), a despeito da (ainda) pequena relevância macroeconômica destes. Como vimos, tais gastos formam - junto com as transferências públicas para instituições privadas sem fins lucrativos - a maior parte das TAPS "não explicadas" da tabela 13. , 35 35 . Silveira (2008) conclui pela progressividade do Regime Geral da Previdência Social. e, finalmente, que (iii) os gastos com os benefícios previdenciários de servidores públicos - tidos como regressivos do ponto de vista distributivo - subiram pouco durante o período, permanecendo (grosso modo) relativamente estáveis no patamar de 4,5% do PIB nos últimos 13 anos.36 36 . Supusemos aqui que 95% das transferências de assistência e previdência de estados e municípios no período 2004-2009 foram destinados ao pagamento de servidores públicos (ver tabela 4).

5. CONCLUSÃO

Neste artigo nos propusemos: (i) examinar a compatibilidade entre as - poucas e fragmentadas - bases de dados existentes sobre as transferências do governo ao setor privado da economia; (ii) propor, com base nos dados anuais do IBGE e em algumas séries de tempo de alta frequência da STN, do SGS-Bacen e da CEF, uma metodologia simplificada de estimação das transferências de assistência e previdência e subsídios governamentais trimestrais para o setor privado da economia; e (iii) com base nessa última série e na metodologia de estimativa da carga tributária bruta trimestral proposta por Santos e Costa (2008), calcular uma série trimestral da carga tributária líquida para a economia brasileira no período 1995-2008.

Naturalmente, a precariedade das bases de dados existentes fez com que tivéssemos de adotar um número relativamente grande de hipóteses não triviais na construção de nossas estimativas trimestrais, que são, portanto, aproximações admitidamente imperfeitas da realidade. Ainda assim, e mesmo reconhecendo que há considerável espaço para aperfeiçoamento das estimativas aqui apresentadas - e torcendo para que outros pesquisadores se interessem em aperfeiçoá-las -, acreditamos ter tomado cuidados suficientes para garantir que a "informação" contida nelas supere em muito o "ruído" introduzido pelos erros nessas últimas. Nesse sentido, acreditamos que essas estimativas - principalmente se utilizadas com suficiente critério - possam ser úteis em análises econométricas e/ou históricas que tratem de questões fiscais relacionadas à distribuição da renda e ao consumo das famílias.

Felizmente, a margem de erro no caso dos dados anuais é bem menor. Assim sendo, acreditamos que os fatos estilizados que destacamos na seção 4 - que parecem indicar uma significativa melhora no perfil distributivo das transferências de assistência e previdência do governo verificada nos últimos anos - permanecerão válidos quando mais e melhores dados ficarem disponíveis e análises mais cuidadosas forem feitas.

Evidentemente, as evidências aqui apontadas de que as transferências governamentais possam ter contribuído para a melhora recente da distribuição da renda no Brasil não são suficientes como fundamento de prescrições de política econômica. A mensagem fundamental deste texto é, pelo contrário, a de que a qualidade do debate de caráter normativo tem muito a ganhar com a investigação das muitas áreas cinzentas que ainda marcam o conhecimento empírico das contas públicas brasileiras.

NOTAS

  • 1
    . "Paul Krugman calcula que dos cerca de 7.000 artigos publicados pelo National Bureau of Economic Research entre 1985 e 2000, somente cinco mencionavam a política fiscal em seu título ou resumo" (
    The Economist, edição de 16 de julho de 2009).
  • 2
    . Ver, entre outros, Rezende et al. (2007) e Pastore e Pinotti (2006).
  • 3
    . Assertividade que, às vezes, parece incongruente com o fato de que, na cena acadêmica global, persistem, tanto no campo da investigação aplicada quanto no da teórica, importantes indefinições e polêmicas quanto ao papel do estado na economia.
  • 4
    . Afonso et al. (2007), por exemplo, se referem ao conceito de carga tributária líquida como "antigo e esquecido", aparentemente minimizando a importância crucial deste para análises macroeconômicas de todos os tipos. Essa última é explicitada, por exemplo, em Blanchard e Perotti (2002).
  • 5
    . Ver, a respeito, Santos e Gentil (2009).
  • 6
    . Incluindo aqueles destinados a financiar a poupança do próprio setor privado, como as contribuições para o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). O conceito também engloba os tributos pagos por empresas estatais, consideradas parte do setor privado nas contas nacionais, e as contribuições "patronais" para a previdência social dos funcionários públicos (pagas pelo governo a ele mesmo).
  • 7
    . Santos e Pires (2007a e 2007b) e Pires (2007) analisaram as propriedades das séries de tempo (trimestrais, a partir de 1995, de
    proxies ) do investimento privado e da carga tributária bruta brasileiros (dentre outras), concluindo por uma correlação baixa ou (mais provavelmente) nula entre as duas variáveis - um resultado compatível, portanto, com os reportados nas "
    country regressions " de Alesina et al. (2002).
  • 8
    . Incluindo os saques do FGTS realizados pelos trabalhadores. Note-se que, pela definição das contas nacionais, uma "transferência" é uma transação na qual um setor institucional provê bens, serviços ou dinheiro a outro setor institucional sem receber qualquer contrapartida deste último (ver ONU, 1993, cap. VIII, § 8.27). As transferências são, assim, computadas na chamada "conta de distribuição secundária da renda".
  • 9
    . Os juros pagos pelo governo aos detentores da dívida pública são entendidos como a contrapartida dos serviços de capital prestados por estes últimos ao governo. Assim, esses pagamentos são computados nas contas nacionais como "rendas líquidas de propriedade", e não como "transferências"
    stricto sensu.
  • 10
    . Um tema flagrantemente controverso, aliás. Ver, por exemplo, Silveira (2003, 2008) e Moura et al. (2007) e as várias referências citadas nesses trabalhos.
  • 11
    . Caetano (2008) é uma referência importante sobre esse tema.
  • 12
    . Nesse contexto, lamentamos profundamente a extinção da pesquisa
    Finanças Públicas do IBGE, anunciada - sem que quaisquer explicações fossem dadas aos seus usuários - em maio de 2007.
  • 13
    . Nesse sentido, aliás, o presente trabalho dá continuidade a um esforço que tem por objetivo construir séries trimestrais para as principais variáveis das finanças públicas brasileiras (ver Santos e Costa, 2008).
  • 14
    . Visto que a CTL é, por definição, igual à CTB menos as TAPS.
  • 15
    . As referidas pesquisas se fazem acompanhar de séries históricas que estão disponíveis para
    download no
    site do IBGE.
  • 16
    . Pelo menos até março de 2010, data da última atualização deste trabalho. O dado de 2008 deve ser disponibilizado em novembro de 2010.
  • 17
    . A saber, as bases
    Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios, Execução Orçamentária dos Estados e
    Resultado Fiscal do Tesouro Nacional (todas da Secretaria do Tesouro Nacional), o
    Anuário Estatístico da Previdência Social do Ministério da Previdência Social, o Sistema Gerador de Séries de Tempo do Banco Central do Brasil e os relatórios trimestrais da Caixa Econômica Federal.
  • 18
    . Infelizmente, as bases de dados
    Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e
    Execução Orçamentária dos Estados - ambas da Secretaria do Tesouro Nacional - oferecem apenas dados anuais.
  • 19
    . As estimativas das transferências de assistência e previdência estaduais e municipais foram construídas a partir das bases
    Execução Orçamentária dos Estados (STN, 2009a) e
    Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios 2004-2008 (STN 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009b), respectivamente. Em ambos os casos, as estimativas das transferências estaduais e municipais foram calculadas pela soma dos valores de itens das rubricas "Despesas de Pessoal" ("Aposentadoria e Reformas", "Pensões" e "Salário-família") e "Outras Despesas Correntes" ( "Aposentadoria e Reformas", "Pensões", "Outros Benefícios Previdenciários", "Outros Benefícios Assistenciais", "Outros Benefícios de Natureza Social", "Auxílio Financeiro a Estudantes" e "Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas"). O IBGE também classifica como TAPS alguns componentes das "sentenças judiciais" e das "despesas de exercícios anteriores" (nas rubricas "Despesas de Pessoal" e "Outras Despesas Correntes"), mas o grau de detalhamento das bases de dados da STN não permite a identificação destes últimos. Tivemos, então, de adotar a hipótese de que o (pequeno) peso relativo das transferências decorrentes de sentenças judiciais e despesas dos exercícios anteriores no total das TAPS estaduais e municipais permaneceu constante no período 2004-2008 (e igual à média dos valores verificados em 2002 e 2003, ou seja, perto de 5% das TAPS estaduais e municipais totais).
  • 20
    . Note-se que não pudemos estender a
    tabela 4 para além de 2004 porque, a partir desse último ano, os dados das
    Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e da
    Execução Orçamentária dos Estados não mais permitem estimativas precisas das transferências a servidores desses entes da federação. Isso porque "houve uma mudança na forma de classificação das despesas com 'Aposentadorias e Reformas' e 'Pensões' [dos servidores] por orientação do Ministério da Previdência. Isso ocorreu nos entes que institucionalizaram contas separadas para os fundos de Previdência dos servidores, em cujo caso a Previdência passou a orientar que a despesa com [servidores] inativos passasse a ser classificada (...) [como 'outras despesas correntes' e não mais como 'despesas de pessoal'], embora continue entrando no cálculo da despesa de pessoal da LRF" (Gobetti, 2008, p. 124).
  • 21
    . Ver nota de rodapé 19 para detalhes.
  • 22
    . O detalhamento das contas disponíveis nas referidas bases de dados em anos anteriores a 2002 não permitia aproximações suficientemente precisas; os dados para 2009 ainda não estavam disponíveis quando da conclusão deste artigo, em março de 2010.
  • 23
    . A saber, R$ 19,64 bilhões em 2002, R$ 20,37 bilhões em 2003, R$ 22,1 bilhões em 2004, R$ 25,95 bilhões em 2005, R$ 29,68 bilhões em 2006, R$ 40,65 bilhões em 2007, R$ 43,6 bilhões em 2008 e R$ 48,7 bilhões em 2009. Tais valores, como mencionado, foram coletados nos relatórios anuais de gestão do FGTS.
  • 24
    . Infelizmente, os dados relativos ao ano 2009 das pesquisas
    Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e da
    Execução Orçamentária dos Estados não estavam disponíveis quando da conclusão deste trabalho (em março de 2010). Tivemos, assim, de estimar o valor das transferências de assistência e previdência de estados e municípios (que consistem, em grande medida, de aposentadorias e pensões pagas aos servidores públicos desses entes da federação) no ano 2009, supondo que a razão entre essa última variável e o valor dos benefícios previdenciários pagos aos servidores públicos federais (de acordo com o Banco Central) tenha sido igual à observada em 2008.
  • 25
    . Para os quais, até onde sabemos, ainda não existem séries de alta frequência disponíveis na Internet.
  • 26
    . Que foram trimestralizados com base na suposição de que os valores do segundo e quinto bimestres se dividiram igualmente entre o primeiro e o segundo trimestres e o terceiro e o quarto trimestres, respectivamente.
  • 27
    . Note-se que as TAPS estaduais correspondem a cerca de 80% das TAPS estaduais e municipais totais e que estas últimas são compostas basicamente pelo pagamento de aposentadorias e pensões a funcionários públicos. Note-se, finalmente, que - ao contrário do que se poderia intuir - o padrão sazonal das despesas dos estados com o pagamento de pensões e aposentadorias a funcionários públicos se mostrou diferente das despesas da União com esses pagamentos (séries 1 e 2 da
    tabela 12). Ao contrário da série da União - que apresenta "picos" no segundo e no quarto trimestres (possivelmente por conta de adiantamentos do décimo terceiro salário) -, as despesas estaduais parecem se distribuir mais uniformemente ao longo dos três primeiros trimestres do ano, aumentando apenas no quarto trimestre do ano.
  • 28
    . A hipótese de distribuição uniforme ao longo do ano aproxima razoavelmente bem a realidade no período 2003-2009.
  • 29
    . Na construção da série trimestral das "TAPS explicadas restritas" utilizamos a série trimestral dos saques do FGTS "estendida para trás". Supusemos, ainda, que o valor da série da RMV e Loas foi zero antes de 2003.
  • 30
    . O método utilizado para obter as séries com ajuste sazonal foi o X-12 multiplicativo. Para detalhes, ver Quantitative Micro Software (2001).
  • 31
    . Os pesos de 1997 aplicados aos dados de 1995 e 1996 foram 0,2275, 0,2377, 0,2431 e 0,2917 do primeiro ao quarto trimestres, respectivamente.
  • 32
    . Esses valores contrastam com os dados sobre a CTB no período 1995-1999 publicados na tabela sinótica 26 de IBGE (2004). São duas as razões para isso. A primeira é que o IBGE parece ter subestimado grosseiramente o peso das contribuições previdenciárias em 1995 (ver Santos, Gobetti e Ribeiro, 2008). A segunda delas é que os dados publicados pelo IBGE para os anos 1995-1999 não levavam em consideração o imposto de renda retido na fonte pelos funcionários públicos estaduais e municipais. As estimativas publicadas neste artigo corrigem os dois problemas.
  • 33
    . O "pulo" verificado em 1998 foi, em grande medida, provocado por uma corrida dos servidores públicos para se aposentarem antes da aprovação da reforma da previdência daquele ano. Já o "pulo" verificado em 2009 deveu-se basicamente à queda do PIB verificada nesse último ano.
  • 34
    . Isso sem contar com o crescimento nos gastos com programas de transferência direta de renda, tal como o Bolsa Família (para o qual não dispomos de dados precisos), a despeito da (ainda) pequena relevância macroeconômica destes. Como vimos, tais gastos formam - junto com as transferências públicas para instituições privadas sem fins lucrativos - a maior parte das TAPS "não explicadas" da
  • 35
    . Silveira (2008) conclui pela progressividade do Regime Geral da Previdência Social.
  • 36
    . Supusemos aqui que 95% das transferências de assistência e previdência de estados e municípios no período 2004-2009 foram destinados ao pagamento de servidores públicos (ver
  • REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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    Artigo enviado em 30 de junho de 2009 e aprovado em 19 de abril de 2010.

  • *
    Os autores agradecem a contribuição inestimável de Ricardo Zarur e Douglas Moura Guanabara, técnicos do IBGE, bem como o trabalho dos assistentes de pesquisa da coordenação de finanças públicas do IPEA (Alessandra Ferreira, Hilton Leal Silva e Wanderson Rocha) e as sugestões de dois pareceristas anônimos da revista.
  • APÊNDICE

    • AFONSO, J.R.; MEIRELLES, B. B.; CASTRO, K. P. Carga tributária: a escalada continua. Boletim de Desenvolvimento Fiscal, Brasília-DF: IPEA, n. 4, p. 25-32, 2007.
    • BLANCHARD, O. ; PEROTTI, R. An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on output. Quarterly Journal of Economics, v. 117, n. 4, p. 1.329-1.368, 2002.
    • CAETANO, M. A. Previdência Social e Distribuição Regional da Renda. Texto para Discussão, Brasília-DF: IPEA, n. 1317, 2008.
    • CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Relatório da administração 2009 Brasília, DF, 2010.
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    • ______. Tópicos sobre a Política Fiscal e o Ajuste Fiscal no Brasil. Tese (Doutorado) - Departamento de Economia da Universidade de Brasília. Brasília-DF, 2008. (não publicada)
    • IBGE. Sistema de Contas Nacionais Brasil 2003. Coordenação de Contas Nacionais. Rio de Janeiro-RJ, 2004.
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    • SANTOS, C.H.; COSTA, F. R. Uma metodologia de estimação da carga tributária bruta brasileira em bases trimestrais. Economia Aplicada, São Paulo, v. 12, n. 2, abr./jun. 2008.
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    1 . "Paul Krugman calcula que dos cerca de 7.000 artigos publicados pelo National Bureau of Economic Research entre 1985 e 2000, somente cinco mencionavam a política fiscal em seu título ou resumo" ( The Economist, edição de 16 de julho de 2009). 2 . Ver, entre outros, Rezende et al. (2007) e Pastore e Pinotti (2006). 3 . Assertividade que, às vezes, parece incongruente com o fato de que, na cena acadêmica global, persistem, tanto no campo da investigação aplicada quanto no da teórica, importantes indefinições e polêmicas quanto ao papel do estado na economia. 4 . Afonso et al. (2007), por exemplo, se referem ao conceito de carga tributária líquida como "antigo e esquecido", aparentemente minimizando a importância crucial deste para análises macroeconômicas de todos os tipos. Essa última é explicitada, por exemplo, em Blanchard e Perotti (2002). 5 . Ver, a respeito, Santos e Gentil (2009). 6 . Incluindo aqueles destinados a financiar a poupança do próprio setor privado, como as contribuições para o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). O conceito também engloba os tributos pagos por empresas estatais, consideradas parte do setor privado nas contas nacionais, e as contribuições "patronais" para a previdência social dos funcionários públicos (pagas pelo governo a ele mesmo). 7 . Santos e Pires (2007a e 2007b) e Pires (2007) analisaram as propriedades das séries de tempo (trimestrais, a partir de 1995, de proxies ) do investimento privado e da carga tributária bruta brasileiros (dentre outras), concluindo por uma correlação baixa ou (mais provavelmente) nula entre as duas variáveis - um resultado compatível, portanto, com os reportados nas " country regressions " de Alesina et al. (2002). 8 . Incluindo os saques do FGTS realizados pelos trabalhadores. Note-se que, pela definição das contas nacionais, uma "transferência" é uma transação na qual um setor institucional provê bens, serviços ou dinheiro a outro setor institucional sem receber qualquer contrapartida deste último (ver ONU, 1993, cap. VIII, § 8.27). As transferências são, assim, computadas na chamada "conta de distribuição secundária da renda". 9 . Os juros pagos pelo governo aos detentores da dívida pública são entendidos como a contrapartida dos serviços de capital prestados por estes últimos ao governo. Assim, esses pagamentos são computados nas contas nacionais como "rendas líquidas de propriedade", e não como "transferências" stricto sensu. 10 . Um tema flagrantemente controverso, aliás. Ver, por exemplo, Silveira (2003, 2008) e Moura et al. (2007) e as várias referências citadas nesses trabalhos. 11 . Caetano (2008) é uma referência importante sobre esse tema. 12 . Nesse contexto, lamentamos profundamente a extinção da pesquisa Finanças Públicas do IBGE, anunciada - sem que quaisquer explicações fossem dadas aos seus usuários - em maio de 2007. 13 . Nesse sentido, aliás, o presente trabalho dá continuidade a um esforço que tem por objetivo construir séries trimestrais para as principais variáveis das finanças públicas brasileiras (ver Santos e Costa, 2008). 14 . Visto que a CTL é, por definição, igual à CTB menos as TAPS. 15 . As referidas pesquisas se fazem acompanhar de séries históricas que estão disponíveis para download no site do IBGE. 16 . Pelo menos até março de 2010, data da última atualização deste trabalho. O dado de 2008 deve ser disponibilizado em novembro de 2010. 17 . A saber, as bases Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios, Execução Orçamentária dos Estados e Resultado Fiscal do Tesouro Nacional (todas da Secretaria do Tesouro Nacional), o Anuário Estatístico da Previdência Social do Ministério da Previdência Social, o Sistema Gerador de Séries de Tempo do Banco Central do Brasil e os relatórios trimestrais da Caixa Econômica Federal. 18 . Infelizmente, as bases de dados Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e Execução Orçamentária dos Estados - ambas da Secretaria do Tesouro Nacional - oferecem apenas dados anuais. 19 . As estimativas das transferências de assistência e previdência estaduais e municipais foram construídas a partir das bases Execução Orçamentária dos Estados (STN, 2009a) e Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios 2004-2008 (STN 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009b), respectivamente. Em ambos os casos, as estimativas das transferências estaduais e municipais foram calculadas pela soma dos valores de itens das rubricas "Despesas de Pessoal" ("Aposentadoria e Reformas", "Pensões" e "Salário-família") e "Outras Despesas Correntes" ( "Aposentadoria e Reformas", "Pensões", "Outros Benefícios Previdenciários", "Outros Benefícios Assistenciais", "Outros Benefícios de Natureza Social", "Auxílio Financeiro a Estudantes" e "Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas"). O IBGE também classifica como TAPS alguns componentes das "sentenças judiciais" e das "despesas de exercícios anteriores" (nas rubricas "Despesas de Pessoal" e "Outras Despesas Correntes"), mas o grau de detalhamento das bases de dados da STN não permite a identificação destes últimos. Tivemos, então, de adotar a hipótese de que o (pequeno) peso relativo das transferências decorrentes de sentenças judiciais e despesas dos exercícios anteriores no total das TAPS estaduais e municipais permaneceu constante no período 2004-2008 (e igual à média dos valores verificados em 2002 e 2003, ou seja, perto de 5% das TAPS estaduais e municipais totais). 20 . Note-se que não pudemos estender a tabela 4 para além de 2004 porque, a partir desse último ano, os dados das Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e da Execução Orçamentária dos Estados não mais permitem estimativas precisas das transferências a servidores desses entes da federação. Isso porque "houve uma mudança na forma de classificação das despesas com 'Aposentadorias e Reformas' e 'Pensões' [dos servidores] por orientação do Ministério da Previdência. Isso ocorreu nos entes que institucionalizaram contas separadas para os fundos de Previdência dos servidores, em cujo caso a Previdência passou a orientar que a despesa com [servidores] inativos passasse a ser classificada (...) [como 'outras despesas correntes' e não mais como 'despesas de pessoal'], embora continue entrando no cálculo da despesa de pessoal da LRF" (Gobetti, 2008, p. 124). 21 . Ver nota de rodapé 19 para detalhes. 22 . O detalhamento das contas disponíveis nas referidas bases de dados em anos anteriores a 2002 não permitia aproximações suficientemente precisas; os dados para 2009 ainda não estavam disponíveis quando da conclusão deste artigo, em março de 2010. 23 . A saber, R$ 19,64 bilhões em 2002, R$ 20,37 bilhões em 2003, R$ 22,1 bilhões em 2004, R$ 25,95 bilhões em 2005, R$ 29,68 bilhões em 2006, R$ 40,65 bilhões em 2007, R$ 43,6 bilhões em 2008 e R$ 48,7 bilhões em 2009. Tais valores, como mencionado, foram coletados nos relatórios anuais de gestão do FGTS. 24 . Infelizmente, os dados relativos ao ano 2009 das pesquisas Finanças do Brasil: Dados Contábeis dos Municípios e da Execução Orçamentária dos Estados não estavam disponíveis quando da conclusão deste trabalho (em março de 2010). Tivemos, assim, de estimar o valor das transferências de assistência e previdência de estados e municípios (que consistem, em grande medida, de aposentadorias e pensões pagas aos servidores públicos desses entes da federação) no ano 2009, supondo que a razão entre essa última variável e o valor dos benefícios previdenciários pagos aos servidores públicos federais (de acordo com o Banco Central) tenha sido igual à observada em 2008. 25 . Para os quais, até onde sabemos, ainda não existem séries de alta frequência disponíveis na Internet. 26 . Que foram trimestralizados com base na suposição de que os valores do segundo e quinto bimestres se dividiram igualmente entre o primeiro e o segundo trimestres e o terceiro e o quarto trimestres, respectivamente. 27 . Note-se que as TAPS estaduais correspondem a cerca de 80% das TAPS estaduais e municipais totais e que estas últimas são compostas basicamente pelo pagamento de aposentadorias e pensões a funcionários públicos. Note-se, finalmente, que - ao contrário do que se poderia intuir - o padrão sazonal das despesas dos estados com o pagamento de pensões e aposentadorias a funcionários públicos se mostrou diferente das despesas da União com esses pagamentos (séries 1 e 2 da tabela 12). Ao contrário da série da União - que apresenta "picos" no segundo e no quarto trimestres (possivelmente por conta de adiantamentos do décimo terceiro salário) -, as despesas estaduais parecem se distribuir mais uniformemente ao longo dos três primeiros trimestres do ano, aumentando apenas no quarto trimestre do ano. 28 . A hipótese de distribuição uniforme ao longo do ano aproxima razoavelmente bem a realidade no período 2003-2009. 29 . Na construção da série trimestral das "TAPS explicadas restritas" utilizamos a série trimestral dos saques do FGTS "estendida para trás". Supusemos, ainda, que o valor da série da RMV e Loas foi zero antes de 2003. 30 . O método utilizado para obter as séries com ajuste sazonal foi o X-12 multiplicativo. Para detalhes, ver Quantitative Micro Software (2001). 31 . Os pesos de 1997 aplicados aos dados de 1995 e 1996 foram 0,2275, 0,2377, 0,2431 e 0,2917 do primeiro ao quarto trimestres, respectivamente. 32 . Esses valores contrastam com os dados sobre a CTB no período 1995-1999 publicados na tabela sinótica 26 de IBGE (2004). São duas as razões para isso. A primeira é que o IBGE parece ter subestimado grosseiramente o peso das contribuições previdenciárias em 1995 (ver Santos, Gobetti e Ribeiro, 2008). A segunda delas é que os dados publicados pelo IBGE para os anos 1995-1999 não levavam em consideração o imposto de renda retido na fonte pelos funcionários públicos estaduais e municipais. As estimativas publicadas neste artigo corrigem os dois problemas. 33 . O "pulo" verificado em 1998 foi, em grande medida, provocado por uma corrida dos servidores públicos para se aposentarem antes da aprovação da reforma da previdência daquele ano. Já o "pulo" verificado em 2009 deveu-se basicamente à queda do PIB verificada nesse último ano. 34 . Isso sem contar com o crescimento nos gastos com programas de transferência direta de renda, tal como o Bolsa Família (para o qual não dispomos de dados precisos), a despeito da (ainda) pequena relevância macroeconômica destes. Como vimos, tais gastos formam - junto com as transferências públicas para instituições privadas sem fins lucrativos - a maior parte das TAPS "não explicadas" da tabela 13. 35 . Silveira (2008) conclui pela progressividade do Regime Geral da Previdência Social. 36 . Supusemos aqui que 95% das transferências de assistência e previdência de estados e municípios no período 2004-2009 foram destinados ao pagamento de servidores públicos (ver tabela 4). * Os autores agradecem a contribuição inestimável de Ricardo Zarur e Douglas Moura Guanabara, técnicos do IBGE, bem como o trabalho dos assistentes de pesquisa da coordenação de finanças públicas do IPEA (Alessandra Ferreira, Hilton Leal Silva e Wanderson Rocha) e as sugestões de dois pareceristas anônimos da revista.

    Datas de Publicação

    • Publicação nesta coleção
      04 Nov 2010
    • Data do Fascículo
      Ago 2010

    Histórico

    • Recebido
      30 Jun 2009
    • Aceito
      19 Abr 2010
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