Migrações de crise à luz da legislação migratória e de refúgio no Brasil contemporâneo

Crisis migration in the light of migratory and refugee law in contemporary Brazil

Resumo:

A discussão sobre a proposta teórica-conceitual das migrações de crise é recente na literatura especializada da área, particularmente na nacional, remontando à última década. Concomitante ao período deste debate, o Brasil passou a despontar como país receptor de migrantes e pessoas em situação de refúgio, no âmbito das migrações Sul-Sul. Diante do cenário de maior complexidade, diversificação e elevação do volume dos movimentos migratórios em escala global e nacional, coloca-se a importância de se debater novas categorias migratórias que tenham correspondência com a realidade atualmente apresentada. Assim, o propósito deste artigo é analisar se as legislações brasileiras de migrações e refúgio incorporaram o conceito de migrações de crise em seus dispositivos; em caso afirmativo, de que maneira se deu esta incorporação; abordando, ainda, os desafios para sua implementação na prática. Para desenvolver a argumentação pretendida, a pesquisa se baseou em revisão bibliográfica e análise documental, especialmente normativa.

Palavras-chave:
migrações de crise; refúgio; acolhida humanitária; legislação; Conare

Abstract:

The discussion on the theoretical and conceptual proposal of crisis migration is recent in the specialized literature of this field, particularly in Brazil, dating back to the last decade. During the same period, Brazil has emerged as a receiving country of migrants and refugees in the context of South-South migration. Given the increasingly complex, diverse and growing volume of migratory movements on global and national scale, it is important to discuss new migration categories that better correspond to the current reality. Thus, the purpose of this article is to analyze whether Brazilian migration and refugee laws have incorporated the concept of crisis migration into its provisions and, if so, how this incorporation took place, also addressing the challenges for its practical implementation. To develop our point, the research was based on literature review and documental analysis, especially of normative acts.

Keywords:
crisis migration; refugee; humanitarian reception; law; Conare

Introdução

As migrações transnacionais têm se complexificado e se diversificado especialmente a partir da virada para o século XXI, visto que os movimentos migratórios têm assumido diversos direcionamentos - com destaque para o eixo Sul-Sul - e abrangido perfis diferenciados de migrantes na atualidade (Baeninger et al., 2018; De Haas, 2024). Dados do mais recente relatório Global Trends do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur) corroboram essas afirmações, entre os quais: 73% da população deslocada forçosamente em nível mundial - que perfaz hoje 123 milhões de pessoas - está acolhida em países de baixa ou média renda. Ademais, dentre as nacionalidades mais representativas de pessoas reconhecidas como refugiadas, despontam Síria, Venezuela, Afeganistão, Ucrânia, Sudão do Sul e Sudão; ao passo que os maiores países acolhedores são Irã, Turquia, Colômbia, Alemanha, Uganda, Paquistão e Chade. Com exceção da Ucrânia (enquanto país de origem) e da Alemanha (país de acolhida), nota-se que todos os países elencados estão localizados no Sul Global (Acnur, 2025b).

À medida que os deslocamentos¹ vêm se avolumando e se tornando cada vez mais plurais, o mesmo se observa em relação às categorias migratórias de que se valem autoridades estatais e internacionais para classificar burocraticamente migrantes (Zetter, 2007). Em paralelo àquelas convencionais no campo migratório e do refúgio - como a do refugiado, do solicitante de refúgio, do apátrida e do deslocado interno -, vemos surgir novas categorias empregadas pelo Acnur (2025b) - a exemplo de refugee-like situation e people in need of international protection - , além das construídas por diversos Estados - com base em normativas recentes ou com forte caráter ad hoc - na atualidade.

Tal fato se deve não só às alterações nos padrões de movimentação de pessoas e grupos entre (ou dentro de) fronteiras estatais, como também às dificuldades de se ter acesso às categorias já existentes - sobretudo à de refugiado² (Zetter, 2007; Moreira, Borba, 2021). Por conseguinte, outras possibilidades de regularização migratória passaram a ser cogitadas, compondo um amplo espectro de categorias sob o guarda-chuva das chamadas “vias complementares”³ (Acnur, 2025a) - e, assim, levantando igualmente um debate sobre o enfraquecimento do instituto do refúgio (Sartoretto, 2018).

Tendo em vista o elevado número de pessoas deslocadas, vale a reflexão: quais as motivações mais proeminentes que têm levado indivíduos e coletividades a se mover nos dias atuais? São elas: conflitos armados, perseguições, situações de instabilidade política e institucional, violência generalizada - inclusive a urbana, com a atuação de gangues -, graves violações de direitos humanos, além de desastres ambientais e climáticos vivenciados nos países de origem ou de residência. Um dado alarmante do relatório citado aponta que, do total de 73,5 milhões de pessoas categorizadas como deslocadas internas, 70% delas se movimentaram em decorrência de catástrofes geradas por questões ambientais ou da mudança climática (Acnur, 2025b).

A amplitude dos fatores que motivam, na atualidade, o deslocamento tem instigado pesquisadoras e pesquisadores na área das migrações e refúgio a repensar as categorias migratórias até então adotadas por Estados e organismos internacionais. Nesse contexto, já no início dos anos 2000 e, especialmente, na década de 2010, emergiram da Academia do Norte Global formulações teóricas pautadas por novos conceitos: o de migração de crise (Clochard, 2007; Martin, Weerasinghe, Taylor, 2014) e migração de sobrevivência (Betts, 2013) - os quais serão aprofundados na primeira seção deste texto.

Diante do cenário exposto, que suscita novas indagações tanto do ponto de vista acadêmico quanto empírico, vertemos o foco para o Brasil enquanto país do Sul Global que tem visto o número de solicitações de refúgio recebidas aumentar recentemente, atingindo 68 mil pedidos em 2024 (Obmigra, MJSP, 2025). Importa mencionar que o país também se destaca em relação à acolhida de migrantes oriundos da Venezuela, sendo esta a segunda nacionalidade mais representativa, como vimos, da população deslocada mundial (Obmigra, MJSP, 2025; Acnur, 2025b). Adicionalmente, na última década (2015-2024), mais de 150 mil pessoas de 94 nacionalidades distintas - das quais a maioria tem origem venezuelana - foram reconhecidas como refugiadas pelo Brasil (Obmigra, MJSP, 2025). Com isso, a atuação brasileira especialmente em matéria de refúgio tem sido reputada como inclusiva e avançada na região, desde ao menos o final dos anos 1990 (Moreira, 2012). Nesse sentido, é relevante compreender como o país se situa em relação às propostas conceituais mais recentes elaboradas nessa área do conhecimento.

Partimos, então, da seguinte questão: o Brasil incorporou o conceito de migrações de crise em sua legislação migratória e de refúgio? Em caso positivo, de que forma se deu tal incorporação no arcabouço jurídico-institucional brasileiro e, ainda, quais os principais desafios para a sua implementação prática? A hipótese defendida é de que tanto a definição de refugiado quanto a acolhida humanitária, conforme previstos legalmente, reconhecem situações correspondentes às migrações de crise, porém a aplicação de ambos se depara com óbices atrelados, essencialmente, a questões políticas - como pretendemos demonstrar, em maiores detalhes, ao longo do texto. Para desenvolver esta argumentação, valemo-nos de revisão da literatura especializada na área e, principalmente, de análise documental (baseada em leis, decretos, portarias interministeriais, além de relatórios elaborados por órgãos governamentais e organismos vinculados às Nações Unidas).

Quanto à estrutura textual, começaremos com um breve panorama sobre a abordagem teórica-conceitual das migrações de crise, em paralelo ao conceito de migração de sobrevivência. Na sequência, analisaremos as legislações atualmente vigentes sobre migrações e refúgio no Brasil, destacando aspectos relacionados à definição de refugiado, à expressão “grave e generalizada violação de direitos humanos” e à previsão de acolhida humanitária para migrantes em território brasileiro. Por fim, faremos o exercício de relacionar o conceito e o disposto nas legislações, com o intuito de responder, em maior profundidade, às questões acima colocadas.

Migrações de crise: breve panorama sobre a proposta teórica-conceitual

A perspectiva das migrações de crise nasceu no Norte Global como novo enfoque teórico nos estudos migratórios no início do presente século. Pela vertente francesa, Clochard (2007) buscou lançar luz sobre o papel do Estado ao deliberadamente impedir o ingresso territorial de migrantes - entre os quais potenciais solicitantes de refúgio - ao se valer de dispositivos, medidas e práticas jurídico-políticas adotadas por autoridades estatais que atuam nas fronteiras e são responsáveis pelo controle migratório. A dificuldade de se acessar os espaços do Norte tem contribuído, assim, como indicam os dados, para que populações advindas do Sul Global fiquem retidas nestes territórios, tanto em situação de trânsito, quanto como seus destinos finais - ainda que não sejam estes os originariamente almejados por elas, transformando-se naqueles possíveis (Agier, 2006; Baeninger, 2018).

Um aspecto inovador das migrações de crise diz respeito à ênfase na origem, nos processos históricos, sociais, políticos, econômicos que ocorrem nesses países - sobretudo do Sul Global, como já enunciado. Com isso, prioriza-se compreender a crise, em suas múltiplas facetas, nas mais diversas localidades do globo, analisando também os fatores que a motivaram e levaram a população afetada por ela a se deslocar, seja interna, seja internacionalmente (Baeninger, Peres, 2017). Passa-se a ter, assim, uma inversão no foco da análise dos estudos da área, o qual, tradicionalmente, foi pautado pelo local de recepção ou destino da migração (Moreira, Borba, 2021).

A partir desse redirecionamento, importa questionar, como faz Samaddar (2016): qual o envolvimento dos países do Norte na crise que é vivenciada em países do Sul Global? Nesse sentido, é imprescindível retomar os processos de colonização brutalmente exploratórios às então-colônias e que as relegaram à condição de países considerados subdesenvolvidos ou em (eterno) desenvolvimento. Além disso, é inegável a atuação de países do Norte em conflitos armados, mesmo nos considerados intraestatais, devido aos interesses econômicos, geoestratégicos ou energéticos que aqueles possuem na região conflituosa. Isso sem contar os grandes empreendimentos instalados por empresas multinacionais em países africanos, asiáticos ou latino-americanos, igualmente com intenção predatória, tal qual a extração de minérios, podendo gerar graves prejuízos ambientais a tais localidades e, consequentemente, às suas populações.

Há, portanto, inúmeras razões - entre as quais também se incluem as chamadas intervenções humanitárias - que evidenciam que as crises não são exclusivamente causadas na origem, ou seja, no Sul Global; mas contam com participação decisiva de países do Norte para sua deflagração e continuidade. Por sua vez, estes, como já apontado, frequentemente atuam para evitar que as pessoas deslocadas em decorrência de tais circunstâncias acessem os seus territórios.

Com base na necessidade de uma compreensão mais aprofundada sobre o que configura uma crise e na constatação de que as categorias vigentes não mais dariam conta de explicar as experiências migratórias do mundo contemporâneo, Martin, Weerasinghe e Taylor (2014) avançaram no conceito de migrantes de crise. Representando a vertente estadunidense desta abordagem teórica, as autoras vislumbram pessoas que fogem da fome (ou insegurança alimentar); da seca ou de outros fenômenos ambientais, que podem igualmente acarretar fome; de conflitos armados internos ou interestatais; entre outras graves violações de direitos humanos.

Nota-se que os fatores motivadores para o deslocamento do local de origem estão diretamente relacionados a crises humanitárias - expressão que as autoras conceituam como aquelas marcadas por ameaça generalizada à vida, segurança, integridade física, saúde ou subsistência básica, que não são possíveis de serem enfrentadas por si sós, sejam por indivíduos, famílias ou comunidades inteiras (Martin, Weerasinghe, Taylor, 2014). Portanto, basicamente a fuga se dá com o objetivo de preservar a própria vida e sobrevivência, ou seja, assegurar condições mínimas para subsistir, devido ao contexto marcado pelas adversidades impostas a estas populações.

Além das crises humanitárias, outra hipótese que pode ensejar as migrações de crise é a das crises ambientais (Black, Collyer, 2014). Ressalte-se que os eventos deflagradores destas podem ser naturais - quando ocorrem sem a interferência humana no ambiente; ou antropogênicos - quando há a presença desta, contribuindo para a ocorrência do fenômeno; ou, ainda, mistos - quando ambos influenciam, simultaneamente e de modos diferentes, a migração por situações ambientais que obstaculizam a vida em determinado espaço (Claro, 2018). De acordo com o Acnur (2025b), somente em 2024, foram contabilizados 20 milhões de novos deslocamentos provocados por conflitos e violência; ao passo que outros 45 milhões, por desastres ambientais e climáticos. Todavia, ao se abordar estes deslocamentos, é importante ter em mente a perspectiva da multicausalidade, segundo a qual os fatores ambientais e climáticos devem ser considerados de forma interrelacionada a outros (políticos, econômicos, sociais ou demográficos) verificados nos cenários de crise. Como apontam Black et al. (2011), frequentemente, há múltiplos aspectos que permeiam a decisão de migrar, sendo raramente possível identificar especificamente os “deslocados ambientais”.

Outro desafio a se destacar sobre as crises ambientais - que, para Richard Black e Michael Collyer (2014), também podem ser tratadas como crises humanitárias - são os efeitos imobilizantes engendrados por elas. Conforme os autores, tendo em vista a emergência enfrentada, a ação de migrar pode se revelar bastante difícil de ser concretizada, levando famílias e comunidades inteiras a permanecerem nos locais acometidos pelo desastre, ainda mais no momento atual em que a construção de barreiras e os impedimentos à mobilidade são tão evidentes. Nesse caso, os riscos - senão os danos propriamente ditos - serão sentidos por tais populações, ameaçando ou efetivamente violando direitos básicos de subsistência - entre eles, o mais essencial, à vida; mas também à saúde, à alimentação, à segurança, à integridade física, à moradia, à educação etc. (Black, Collyer, 2014).

De maneira semelhante, Betts (2013) formulou o conceito de migração por sobrevivência, fazendo referência a “pessoas que estão fora de seu país de origem devido à ameaça existencial para acessar uma solução ou remédio doméstico”. Como explica Andrade (2018), os seus componentes cruciais consistem na ideia de “ameaça existencial”, que seria um perigo de morte ao qual indivíduos estariam expostos se ali permanecessem; no princípio da extraterritorialidade, que embasa o direito internacional dos refugiados; e na impossibilidade de ter provida uma resolução mediante a provocação do sistema judiciário doméstico (o que constitui requisito de acesso a cortes regionais de direitos humanos).

Observa-se que a elaboração conceitual do autor sobre migração de sobrevivência guarda relação com a definição de crise humanitária - já apresentada - das autoras (Martin, Weerasinghe, Taylor, 2014) e, ao mesmo tempo, contempla pessoas que se deslocam em decorrência de crises ambientais (Martin, Weerasinghe, Taylor, 2014; Black, Collyer, 2014). Contudo, os chamados deslocados internos ficariam fora da categoria de migrantes de sobrevivência, nos termos acima propostos, por não conseguirem transpor as fronteiras estatais e obter proteção de outro Estado diverso do de origem. Diante dessa limitação, conclui-se que o conceito de migrantes de crise, tal qual posto por Martin, Weerasinghe, Taylor (2014), pode ser tido como mais abrangente em comparação ao de migrante de sobrevivência de Betts (2013).

Trazendo a discussão para a literatura nacional de migrações, ambos os conceitos já foram mobilizados para compreender processos migratórios diversos no Brasil, sobretudo no eixo Sul-Sul (Correa, Nepomuceno, Mattos, Miranda, 2015). À guisa de ilustração - sem pretender elencar exaustivamente toda a produção publicada -, pode-se citar a aplicação do conceito de migração de sobrevivência para o caso venezuelano (Jarochinski Silva, Abrahão, 2018); em paralelo ao de migrações de crise para o haitiano (Baeninger, Peres, 2017; Moreira, 2025) e o sírio (Moreira, 2025).

Feitas essas breves considerações acerca do aporte teórico das migrações de crise, passaremos a análise ao Brasil, que vem despontando como destino possível - senão necessariamente o desejado - para migrantes de outras regiões do Sul Global (Baeninger, 2018). Iniciaremos a discussão pelos principais pontos do arcabouço jurídico-institucional estruturado a partir das legislações atuais em matéria migratória e de refúgio.

Migrações e refúgio no Brasil: principais aspectos sobre as legislações vigentes

Atualmente, coexistem, no Brasil, dois marcos legais - relacionados, porém distintos - que tratam respectivamente da temática mais ampla das migrações e da específica do refúgio. O primeiro substituiu o chamado Estatuto do Estrangeiro, dado pela Lei nº 6.815/80, com a aprovação da Lei nº 13.445/17 e do seu decreto regulamentador nº 9.199/17. Já o segundo encontra embasamento na Lei nº 9.474/97, também conhecida como Estatuto do Refugiado, que incorporou, no ordenamento brasileiro, disposições da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e do seu Protocolo de 1967 (Jubilut, 2007; Acnur, 2015; Ramos et al., 2020). Considerando o lapso temporal de duas décadas que separam tais legislações, começaremos pelo último.

A Lei nº 9.474/97, considerada à época em que foi aprovada como de vanguarda e um modelo a ser seguido na região sul-americana, trouxe dispositivos inovadores ao regulamentar o tema do refúgio no Brasil (Jubilut, 2007; Moreira, 2012; Jarochinski Silva, Abrahão, 2018). Dentre eles, pode-se afirmar que a própria definição de refugiado passou a ser reconhecida como mais inclusiva em relação ao parâmetro internacional, ao abarcar novas hipóteses para o acesso ao refúgio no país. Em seu artigo 1º, além de conter a denominada definição “clássica” da Convenção de 1951 (nos incisos I e II), previu uma definição “ampliada” com base na Declaração de Cartagena de 1984⁴ (em seu inciso III). Assim, entende-se como refugiado aquele que:

1. devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, encontra-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

2. não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

3. devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país (Acnur, 2015, p. 7).

A respeito do processo de elegibilidade, o Comitê Nacional para Refugiados (Conare), criado pela mesma lei, assumiu a atribuição de decidir, em primeira instância, sobre o pedido de reconhecimento como refugiado no Brasil. Comitê este formado por representantes governamentais - do Ministério da Justiça, das Relações Exteriores, do Trabalho e Emprego, da Saúde, da Educação e do Departamento da Polícia Federal - , da sociedade civil - vaga ocupada pela Cáritas Arquidiocesana - e do Acnur - tendo este apenas direito a voz, não a voto como os demais (Acnur, 2015). Além destes, mais recentemente, novos membros foram convidados a participar do Comitê na condição de observadores, igualmente sem direito a voto - entre os quais representantes da Defensoria Pública da União, do Ministério Público Federal e de outros ministérios (MJSP, 2025a). Já a decisão final sobre a solicitação de refúgio, em via recursal, cabe ao Ministro da Justiça (Acnur, 2015).

Voltando ao artigo 1º acima transcrito, nota-se que o inciso I faz referência à noção de asilo propriamente dita, especialmente ao prever a perseguição por opiniões políticas, mas incluindo também aquela derivada da nacionalidade, raça e religião individual. Tais hipóteses estão diretamente relacionadas, ainda, a conflitos armados que se desenrolam nos países de origem por razões - entre outras - nacionalistas, religiosas e políticas. Dessa maneira, contemplava-se a figura tradicional de refugiado cunhada no pós-Segunda Guerra Mundial na Europa - inclusive abrangendo, no inciso II, a do apátrida, tendo em vista as expulsões em massa que desnacionalizaram indivíduos nos contextos das grandes guerras. Por sua vez, a noção de pertencimento a um grupo social é tida como uma categoria flexível, aberta à consideração a partir do caso apresentado no pedido de refúgio, a qual ultimamente tem sido empregada para prover proteção a mulheres e à população LGBTQIA (Jubilut, 2007).

Já o inciso III guardava relação com o cenário latino-americano, marcado por regimes ditatoriais e violações sistemáticas de direitos humanos - a exemplo do que se verificou no Brasil por duas décadas (1964-1985). Ademais, no período de pós- redemocratização nacional, seguido à aprovação da Constituição Federal de 1988, fazia-se relevante associar o tema do refúgio ao dos direitos humanos (Moreira, 2012). Embora a expressão “grave e generalizada violação de direitos humanos” fosse, naquele momento, certamente uma inovação do ponto de vista jurídico, não houve previsão que explicitasse em quais termos deveria a mesma ser aplicada, abrindo espaço, dessa forma, para interpretações a serem dadas por autoridades burocráticas responsáveis pela pauta do refúgio no país (Jarochinski Silva, Abrahão, 2018; Moreira, 2025).

Na avaliação de Sartoretto (2018), tal brecha permitiu que, com base em sua normatização, a definição de refugiado brasileira tivesse sido moldada de forma mais abrangente, porém sua aplicação prática, ao longo do tempo, tenha se tornado mais restritiva. Isso porque, se, inicialmente, a referida expressão foi empregada para reconhecer angolanos no Brasil nos anos 1990, posteriormente, o Conare não a mobilizou, por exemplo, para prover refúgio a haitianos em meados dos anos 2010 - os quais foram regularizados a partir do “visto humanitário”⁵, categoria que ainda não tinha a devida previsão legal no Brasil (Fernandes, Faria, 2017). Apesar do reconhecimento da existência de uma crise humanitária - vê-se aqui a relação direta com o conceito de Martin, Weerasinghe e Taylor (2014) -, o Conare, à época, decidiu indeferir os pedidos de refúgio feitos por haitianos no Brasil (Moreira, 2025). Embora as solicitações desta nacionalidade específica tenham superado 37 mil pedidos na última década, ainda hoje, tal população encontra proteção do Estado brasileiro sob o respaldo da acolhida humanitária - a qual foi legalmente prevista em 2017 (Obmigra, MJSP, 2025; Brasil, 2017a, 2017b).

É interessante destacar que, a partir de pesquisa baseada em entrevistas com autoridades latino-americanas, inclusive do Brasil, responsáveis pelo processo de elegibilidade, uma das razões primordiais para não se aplicar os motivos ampliados de refugiado é essencialmente política. Nos dizeres de uma autoridade entrevistada: “A definição requer que qualifiquemos uma situação particular como violência generalizada ou manifestemos que um país em particular é violador massivo de direitos humanos. Há algumas considerações políticas. O Ministério das Relações Exteriores é vigilante” (Reed-Hurtado, 2013, p. 20). Portanto, percebe-se aqui que tal posicionamento reforça a discricionariedade das decisões em matéria de refúgio (Jarochinski Silva, Abrahão, 2018; Moreira, 2025).

Nesse sentido, tais evidências demonstram que a exegese sobre o que viria a constituir uma “grave e generalizada violação de direitos humanos” está condicionada a fatores políticos ligados à agenda de política externa, às relações regionais e, em particular, às relações bilaterais entre o país de origem e o Brasil enquanto país receptor de refugiados - especialmente quando ambos são fronteiriços (Moreira, 2012; 2025; Jarochinski Silva, Abrahão, 2018).

À título de exemplificação, o Conare - após estudos conduzidos por sua equipe e sistematizados em notas técnicas -, atualmente, reconhece como graves e generalizadas violações de direitos humanos as situações enfrentadas em seis países do mundo: Afeganistão, Iraque, Burkina Faso, Mali, Síria e Venezuela. Interessa salientar que a análise realizada levou em conta cinco critérios sobre o contexto verificado no país de origem: violência generalizada, agressão estrangeira, conflitos internos, violação maciça de direitos humanos e circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública - ou seja, os motivos ampliados estabelecidos pela Declaração de Cartagena de 1984. Fundamentados pelas notas técnicas, os processos de reconhecimento da condição de refugiados de pessoas provenientes destes países seguem o rito simplificado - denominado prima facie⁶-, com a eliminação, via de regra, da entrevista de elegibilidade e com as decisões do comitê sendo tomadas em bloco (MJSP, 2025b).

Passando agora ao marco jurídico geral das migrações, em 2017, a Lei nº 13.445/17 veio a substituir o Estatuto do Estrangeiro, ao tratar a temática migratória não mais exclusivamente pela ótica da segurança nacional - em que o migrante era visto como potencial ameaça à nação - e inseri-la numa gramática dos direitos humanos - sob a égide da dignidade humana - necessária e compatível com a Constituição Federal de 1988 (Brasil, 2017b; Moreira, 2012; 2025).

É fato que a experiência da migração haitiana repercutiu sobre a elaboração da nova legislação, inclusive pela necessidade de previsão legal do visto humanitário - até então apoiado em resoluções do Conselho Nacional de Imigração e do Conare (Acnur, 2015). Nesse sentido, merece destaque, enquanto avanço legislativo, a previsão da acolhida humanitária como princípio e garantia a reger a política migratória brasileira (artigo 3º, VI) e como hipótese de regularização migratória por meio de visto temporário a ser concedido ao migrante que pretenda residir temporariamente no Brasil (artigo 14, I, “c”) (Brasil, 2017b). A esse respeito, vale ressaltar os seguintes termos (artigo 14, I, § 3º):

o visto humanitário para acolhida humanitária poderá ser concedido ao apátrida ou ao nacional de qualquer país em situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de conflito armado, de calamidade de grande proporção, de desastre ambiental ou de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário (Brasil, 2017b).

Da mesma forma, o Decreto nº 9.199/17 - que veio a regulamentar a lei de migrações seis meses após a sua aprovação - reproduziu as disposições na matéria, reiterando, assim, as seis situações elencadas acima para a concessão do visto e de autorização de residência por tal modalidade no Brasil (vide artigos 145; 142, I, “c”; 36; 33, I, “c”). Segundo o referido decreto, cabe aos Ministros da Justiça e Segurança Pública, das Relações Exteriores e do Trabalho estabelecer os requisitos para concessão de autorização de residência com fundamento na acolhida humanitária, bem como para renovação do prazo e sua alteração para indeterminado (artigo 145, § 1º). Ademais, o visto poderá ser concedido em embaixadas brasileiras no exterior a fim de que seus beneficiários possam vir ao Brasil e, em território nacional, buscar regularização pela via da acolhida humanitária (Brasil, 2017a). Com base em portarias interministeriais, atualmente, o Brasil concede visto humanitário a nacionais de quatro países: Afeganistão, Haiti, Síria e Ucrânia (Brasil, 2024).

A acolhida humanitária faz parte do que se denomina por “vias complementares”⁷ e, na prática, tem sido utilizada como uma alternativa ao refúgio. Com isso, a modalidade permite regularizar pessoas que não seriam reconhecidas como refugiadas. Por outro lado, há casos que de fato se configuram como refúgio, porém este - instituto mais protetivo, como elucidaremos a seguir - não é reconhecido aos solicitantes, razão pela qual a acolhida humanitária se coloca como única opção viável.

Nesse ponto, vale uma comparação entre a acolhida humanitária, instituída em 2017 pela Lei de Migrações e pelo seu decreto regulamentador, e o refúgio, tal qual disposto em sua legislação específica datada de 1997. Ao analisarmos as seis hipóteses balizadoras da acolhida humanitária, nota-se que conflito armado e situação de instabilidade institucional têm correspondência com os motivos clássicos para o reconhecimento como refugiado, assim como grave violação de direitos humanos, com os motivos ampliados. Já calamidade de grande proporção, desastre ambiental e grave violação de direito internacional humanitário podem ser tidos como elementos inteiramente novos no arcabouço jurídico afeto à matéria. Dentre eles, os dois primeiros termos fazem menção de maneira direta ou indireta a crises ambientais, ao passo que o terceiro se relaciona sobretudo com crise humanitária.

É interessante notar que, em alguma medida, os dois institutos - refúgio e acolhida humanitária - parecem se confundir, por se assemelharem demasiado em certos quesitos. Tanto assim que nacionais provenientes do Afeganistão e da Síria, por exemplo, podem receber proteção do Estado brasileiro tanto pelo reconhecimento como refugiados, em função da “grave e generalizada violação de direitos humanos” que assola seus países de origem, quanto pela autorização de residência amparada na acolhida humanitária. A despeito do que aparenta ser uma sobreposição entre as referidas provisões legais, há, igualmente, diferenças notáveis entre estes institutos, como detalharemos a seguir.

A primeira delas é que o segundo, ao ser relacionado a um visto emitido para beneficiar pessoas que se encontram no exterior, permite que as mesmas consigam se deslocar e ingressar regularmente em território brasileiro. Ao nele aportarem, elas podem optar entre solicitar autorização de residência por acolhida humanitária ou solicitar refúgio. Isso porque, devido ao princípio da extraterritorialidade incorporado pela legislação nacional, não é possível fazer o pedido de reconhecimento como refugiado estando em território de outro país diverso do Brasil (Jubilut, 2007; Acnur, 2015). Nesse sentido, pode-se afirmar que, mediante o visto humanitário, viabiliza-se o acesso para solicitar refúgio no país - a exemplo do que ocorreu com sírios em 2015 (Moreira, 2025). Por outro lado, a facilidade da regularização pela acolhida humanitária ou o desconhecimento, por parte de migrantes, das diferenças entre os institutos quanto ao que oferecem em termos de proteção pode coibir que a pessoa solicite o reconhecimento como refugiada no Brasil - o que, inegavelmente, pode contribuir para o enfraquecimento do refúgio.

A segunda distinção entre eles diz respeito à temporalidade. Vimos que o visto por acolhida humanitária foi instituído como temporário, da mesma forma que a autorização de residência embasada nela tem prazo fixado, podendo ser estendido posteriormente para indeterminado. Todavia, conforme estabelecido, todos esses critérios serão definidos por representantes ministeriais - a depender do caso concreto, ou, mais explicitamente, da nacionalidade em questão. Diferentemente, a condição de refugiado no Brasil não está atrelada a um prazo previamente determinado. Conforme o entendimento internacional, adotado pelo Brasil, enquanto perdurarem as circunstâncias que levaram a pessoa a fugir de seu país de origem, ela tem guarida nesta categoria; assim que as mesmas cessarem, ela dever retornar ao seu Estado (Acnur, 2015). Esta situação é referida como cláusula de cessação - quando o Acnur ou o país receptor compreende que o país de origem não oferece mais riscos à pessoa ou aos grupos que dele se deslocaram - a exemplo da aplicada em 2012 a nacionais de Angola e da Libéria acolhidos no Brasil (Acnur, 2012).

A terceira diferenciação entre ambos concerne ao seu alcance protetivo, ou, em outras palavras, qual destas categorias pode oferecer maior proteção ao migrante que dela necessita. Enquanto o refúgio tem como pedra angular o princípio de non-refoulement, em conformidade com o artigo 33 da Convenção, replicado no artigo 37 da Lei nº 9.474/97; o mesmo não se aplica à acolhida humanitária, de modo que o migrante sob seu amparo poderá correr risco de devolução ao seu país de origem ou expulsão do território brasileiro, especialmente se a concessão de autorização de residência perder validade (Acnur, 2015; Correa, Nepomuceno, Mattos, Miranda, 2015; Sartoretto, 2018).

Por fim, como já pontuado, a acolhida humanitária abre novas possibilidades - i.e. a existência de calamidade de grande proporção ou de desastre ambiental e grave violação de direito internacional humanitário verificadas no país de origem - para que a proteção do Estado brasileiro seja fornecida às pessoas afetadas. No entanto, não foi especificado, tampouco na lei de migrações ou no seu decreto regulamentador, o que caracterizaria cada uma delas.

Relacionando o conceito de migrações de crise ao arcabouço normativo brasileiro

Ao traçar um paralelo entre o conceito de refúgio contido na legislação nacional e o de migrações de crise, entende-se que é justamente nos termos “grave e generalizada violação de direitos humanos” que se poderia contemplar um escopo maior de pessoas impactadas por crises em seus países de origem ou residência habitual - em consonância ao que pretendem Martin, Weerasinghe e Taylor (2014) com sua proposição teórica. Inclusive, pensando a possibilidade de desastres ambientais e climáticos serem considerados como causadores de crises humanitárias na origem, ao ameaçarem ou violarem direitos fundamentais - entre os quais à subsistência e à segurança alimentar - da população atingida por tais fenômenos. Todavia, como sublinhamos, a interpretação sobre a expressão citada e sua aplicação ao contexto observado em um dado país de origem repousa em uma série de fatores discricionários que orientam as autoridades migratórias - entre as quais os membros do Conare - responsáveis por esta pauta no país.

Já o conceito clássico de refugiado, reproduzido da Convenção de 1951 na Lei nº 9.474/97, vincula-se à noção de conflitos armados internos ou interestatais e de situações de instabilidade política e institucional - que igualmente colocam em xeque direitos básicos da população local e, com isso, são tidos como fatores configuradores da crise humanitária na origem e motivadores das migrações de crise.

Quanto à acolhida humanitária, vislumbra-se o mesmo problema constatado com a definição ampliada de refugiado, por ficar a cargo das autoridades atuantes na pauta migratória decidir quais são as nacionalidades que dela poderão se beneficiar no Brasil. Percebe-se aqui um avanço em comparação com a lei de refúgio, ao se explicitar “desastres naturais” como razões para o deslocamento da origem e a busca por proteção de outro Estado. Contudo, diferentemente do refúgio, como colocado, a hipótese da acolhida humanitária está pautada no visto temporário - o que pode representar uma fragilidade para migrantes que vivem no país sob este amparo. A previsão legal da acolhida humanitária possibilita, portanto, uma amplitude maior de cenários relacionados a crises humanitárias - incluindo as ambientais - , porém também depende de uma decisão por parte das autoridades burocráticas - o que denota a discricionariedade estatal - em relação ao país de origem para que pessoas oriundas das regiões de crise possam ser recebidas no Brasil.

Considerações finais

Pretendemos, com este texto, analisar se o Brasil incorporou o conceito de migrações de crise em sua legislação doméstica que trata de matéria migratória e de refúgio e, em caso afirmativo, de que forma se deu tal incorporação. Importa enfatizar que o conceito foi elaborado posteriormente à lei de refúgio brasileira e, por tal razão, obviamente não poderia ter sido adotado por ela. Assim, pelo que desenvolvemos ao longo do artigo, é possível concluir que há elementos, nos dispositivos constantes dos textos legais, condizentes com o referencial conceitual que orientou nossa pesquisa.

Embora não utilizando o termo explicitamente (migrantes de crise), nem mesmo fazendo menção à noção de crise, percebe-se que há relação entre tal conceito e a definição ampliada do refúgio e a acolhida humanitária. Contudo, como salientamos, não foram previstas taxativamente as seis modalidades que configuram a segunda categoria. De todo modo, há correspondência entre as crises ambientais - que fazem parte do escopo conceitual das migrações de crise - e as noções de calamidade pública e desastres ambientais. Da mesma forma, entre grave e generalizada violação de direitos humanos, de direito internacional humanitário, grave e iminente instabilidade institucional, conflitos armados e a noção de crise humanitária que compõe o referido conceito.

Diante isso, os desafios mais proeminentes na atualidade dizem respeito à interpretação e implementação na prática tanto do conceito de refúgio em sua modalidade ampliada quanto da acolhida humanitária. Embora haja abrangência em termos de previsão legal, as decisões burocráticas nessa matéria - que não podem ser vistas como meramente técnicas ou jurídicas, por serem também políticas - estão pautadas pela agenda migratória e de refúgio levadas a cabo por cada governo eleito. Isso sem contar o peso das diretrizes de política exterior, que remetem às relações bilaterais e regionais entre os países de origem e o Brasil enquanto país receptor de refugiados e migrantes de inúmeras nacionalidades. Portanto, não há garantia de aplicação de ambos os institutos a situações configuradoras das migrações de crise, em que pese o Brasil possuir, em suas legislações, dispositivos relacionados a este conceito.

Por fim, esperamos que as reflexões aqui lançadas possam contribuir para aprofundar as discussões sobre o aporte teórico das migrações de crise entre especialistas no campo de estudos migratórios no Brasil. E para reforçar a constatação - já trazida por Sartoretto (2018) - de que temos um arcabouço normativo inclusivo e aberto às novas realidades vivenciadas por migrantes na atualidade, porém ainda precisamos avançar, e muito, para assegurar sua aplicação do ponto de vista prático nos mais diversos casos concretos.

Declaração de disponibilidade de dados

Os dados de pesquisa estão disponíveis no corpo do documento

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• 1
  Apesar de existir farto debate sobre os termos “deslocamentos” e “pessoas deslocadas”, estes foram aqui adotados a partir da definição das Nações Unidas, referindo-se à movimentação daquelas forçadas a fugir de suas casas ou locais de residência habitual, em especial para evitar os efeitos de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos ou catástrofes ambientais (ONU, 2022).
• 2
  É inegável que esta categoria vem sofrendo ataques nos últimos anos, como evidencia o título de recente artigo da revista The Economist (2025): “Acabar com o sistema de refúgio e construir algo melhor”. Vide: Scrap the asylum system - and build something better. The Economist. 10.07.2025. Disponível em: https://www.economist.com/leaders/2025/07/10/scrap-the-asylum-system-and-build-something-better. Acesso em: 15.08.2025.
• 3
  Em inglês, complementary pathways, definidas pelo Acnur (2025a) como “caminhos seguros e regulares para refugiados e solicitantes de refúgio acessarem terceiros países, além da via tradicional do reassentamento”, ao oferecer oportunidades para estadia regular e proteção jurídica nestes países de acolhida, incluindo alternativas relacionadas a reunião familiar, admissão humanitária, patrocínio comunitário, trabalho ou estudos.
• 4
  Conforme a Declaração de Cartagena de 1984, consideram-se como refugiadas “as pessoas que tenham fugido dos seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública” (Acnur, 2015, p. 119).
• 5
  Observa-se aqui o uso de recursos ad hoc para regularização migratória de grupos vistos como prioritários, seja por conta da vinculação do Brasil com o país, seja por conta dos números mais expressivos de chegadas. Para aprofundar este argumento, vide: Jarochinski Silva, Malheiros, 2023.
• 6
  Registre-se que há discussão a respeito do reconhecimento baseado na definição ampliada de refugiado, aplicado a venezuelanos, configurar-se como prima facie. Contudo, por fugir ao escopo deste artigo, não o adentraremos aqui. Vide: JUBILUT, Liliana Lyra; JAROCHINSKI SILVA, João Carlos. Group recognition of. Venezuelans in Brazil: an adequate new model?Forced Migration Review, n. 65, p. 42-44, 2020.
• 7
  O debate sobre as vias complementares é bastante fértil; para maiores informações, consultar: Sartoretto, 2018; Moreira, 2025; Correa, Nepomuceno, Mattos, Miranda, 2015; Jarochinski Silva, Abrahão, 2018.

• Editores de seção
  Roberto Marinuccihttps://orcid.org/0000-0002-2042-2628
  Barbara Marciano Marqueshttps://orcid.org/0000-0003-0835-2441

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  28 Nov 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  22 Ago 2025
• Aceito
  14 Out 2025