Política externa como política pública: uma análise pela regulamentação constitucional brasileira (1967-1988)

Politique etrangere comme politique publique: une analyse à travers le reglement constitutionnel bresilien (1967-1988)

Foreign policy as public policy: an analysis based on brazilian constitutional regulamentation (1967-1988)

DOSSIÊ POLÍTICA INTERNACIONAL: TEMAS EMERGENTES

Política externa como política pública: uma análise pela regulamentação constitucional brasileira (1967-1988)¹

Foreign policy as public policy: an analysis based on brazilian constitutional regulamentation (1967-1988)

Politique etrangere comme politique publique: une analyse à travers le reglement constitutionnel bresilien (1967-1988)

Michelle Ratton Sanchez; Elaini C. G. da Silva; Evorah L. Cardoso; Priscila Spécie

RESUMO

O objetivo deste trabalho é relacionar os debates sobre política externa e política pública, a partir de uma perspectiva constitucional. Para afastar o consenso de que a política externa sempre foi considerada como "externa" aos estados e distinta de toda e qualquer política doméstica – e assim de toda e qualquer política pública –, buscou-se identificar as políticas interna, externa e internacional como um continuum de um mesmo processo decisório. A partir desses pressupostos teóricos, apresentou-se uma análise da distribuição de competências da política externa brasileira nas constituições de 1967 e 1988, com o intuito de identificar, no contexto de redemocratização do Brasil possíveis alterações na regulamentação da política externa que sugerissem a incorporação de uma concepção de gestão poliárquica, que a aproximasse das demais políticas públicas. Por fim, compararam-se os mecanismos disponíveis na Constituição de 1988 para o controle da política externa e das políticas públicas em geral, a fim de proceder-se à sua aproximação e verificar a aplicabilidade dos mecanismos relativos às políticas públicas para controle da política externa.

Palavras-chave: política externa; políticas públicas; regulamentação constitucional; Constituição federal de 1967; Constituição federal de 1988; redemocratização brasileira.

ABSTRACT

The goal of this paper is to relate debates on foreign policy and public policy through a constitutional perspective. To free ourselves from the consensus that exists around the notion that foreign policy has always been considered "foreign" to states and distinct from any and all domestic policy – and thus, from any and all public policy – we have sought to identify domestic, foreign and international policy as a continuum within the same decision-making processes. On the basis of these theoretical premisses, we have then presented an analysis of the distribution of Brazilian foreign policy capacities within the 1967 and 1988 Constitutions, in order to identify – within the context of Brazilian re-democratization - possible changes in regulating foreign policy that could suggest a conception of polyarchic management bringing it closer to other forms of public policy. Lastly, we compare the mechanisms provided by the 1988 Constitutions for the control of foreign policy and public policy in general, in order to bring them closer and to verify the applicability of public policy mechanisms to the control of foreign policy.

Keywords: foreign policy; public policies; constitutional regulamentation; Federal Constitution of 1967; Federal Constitution of 1988; Brazilian re-democratization.

RÉSUMÉ

L'objectif de ce travail est de mettre en rapport les débats sur politique étrangère et politique publique, à partir d'une perspective constitutionnelle. Pour éloigner le consensus selon lequel la politique etrangère a toujours été considérée comme «externe» aux états et distincte de toute politique domestique – donc de n'importe quelle politique publique -, nous avons voulu identifier les politiques interne, externe et internationale comme un continuum d'un seul processus décisoire. A partir de ces hypothèses théoriques, nous avons présenté une analyse de la distribution de compétences de la politique extérieure brésilienne dans les constitutions de 1967 et 1988, visant à identifier, dans le contexte de redémocratisation du Brésil, d'éventuelles modifications dans le reglèment de la politique extérieure qui proposeraient l'insertion d'une conception de gestion poliarchique, qui l'approcherait des autres politiques publiques. Finalement, les mécanismes disponibles dans la Constitution de 1988 pour le controle de la politique extérieure et des politiques publiques en général ont été raprochées, afin de les comparer et de vérifier l'utilisation des mécanismes concernant les politiques publiques pour le controle de la politique extérieure.

Mots-clés: politique extérieure; politiques publiques; reglèment constitutionnel; Constitution fédérale de 1967; Constitution fédérale de 1988; redémocratisation brésilienne.

I. POLÍTICA EXTERNA COMO POLÍTICA PÚBLICA?

O leitor pode questionar-se se a identificação entre política externa e política pública, em um primeiro momento, não é uma antinomia per se. A principal justificativa para essa desconfiança está no fato de que a política externa sempre foi considerada como "externa" aos Estados e distinta de toda e qualquer política doméstica². Aliada a essa primeira questão está a concepção corrente de que apenas as políticas domésticas seriam consideradas "políticas públicas", ou seja, respostas do Estado a situações socialmente problematizadas³.

A fim de enfrentar esses impasses, a análise deste artigo toma em consideração dois pressupostos: (i) as políticas interna, externa e internacional compõem um continuum de processo decisório e (ii) a política externa não se diferencia das demais políticas públicas. Esses pressupostos apóiam um ao outro de forma a permitir a reconcepção do processo decisório da política externa sob os referenciais da política pública.

O primeiro pressuposto parte do reconhecimento, mesmo por autores que adotaram uma visão mais restrita do conceito de política externa, a exemplo de Marcel Merle⁴, de que há grandes desafios no isolamento da política externa como uma política distinta e com autonomia em relação às demais, quando se considera a intensificação dos fluxos de interação entre os ambientes interno e internacional⁵. O que se toma como desafio nesta seção do artigo é pontuar, portanto, alguns elementos que evidenciam mudanças nesse isolamento e desafiam a concepção diferenciada da política externa.

Em recentes discursos, autoridades que coordenam a política externa brasileira reforçam o fato de encontrarmo-nos em um "mundo interdependente"⁶. Nesse contexto, o Presidente Luís Inácio Lula da Silva e o Primeiro Ministro britânico, Tony Blair, em discurso conjunto publicado em março de 2006, situaram a iniciativa da "governança progressista": "Nosso encontro deixou, uma vez mais, claro que a governança progressista não se limita a uma reflexão sobre a política interna de nossos países. Ela também implica uma abordagem comum dos desafios internacionais" (LULA DA SILVA & BLAIR, 2006, p. A3; sem grifos no original).

Tais discursos políticos evidenciam as inter-relações entre as políticas interna, externa e internacional. Uma base teórica que avançou neste diagnóstico foi a da "interdependência", desenvolvida por Robert Keohane e Joseph Nye em fins da década de 1970⁷. Essa teoria remete a uma determinada concepção de mundo em que é reforçada a relevância das diversas relações políticas e sociais entre Estados e outros atores de caráter não estatal, na condução da política internacional⁸. Uma pergunta que recai sobre essa concepção é: quais são os mecanismos para a coordenação da interdependência entre os Estados e, sobretudo, na coordenação das políticas interna e internacional? Outra, relacionada à primeira, é: em que medida a "interdependência" afeta o processo decisório político, dentro e fora dos Estados? Essa última é a que interessa na análise a ser desenvolvida neste artigo.

Helen Milner (1997), em sua obra Interest, Institutions and Information, traz uma proposta sobre como repensar essas perguntas. Para tanto, a autora elenca momentos da produção teórica que abordam a relação entre as políticas interna, externa e internacional⁹e, a partir da metodologia dos jogos de dois níveis de Robert Putnam, procura incorporar a este modelo o papel de outros atores além dos Estados. A partir dessa revisão, Helen Milner sugere que os processos decisórios, estruturados como poliarquias, formam um continuum – do nacional ao internacional¹⁰.

Relaciona-se aqui a abertura apresentada pelo discurso político brasileiro (sob a perspectiva multidimensional do conceito de interdependência) à proposta de Helen Milner (os processos decisórios como um continuum).

Além dessa concepção normativa sobre as políticas interna, externa e internacional, análises recentes da Ciência Política propõem-se a relacionar política externa com política pública¹¹. Dentre os principais fundamentos para estabelecer essa relação, estão: de um lado, a política externa que, devido às mudanças no caráter da regulamentação internacional, cada vez mais, conecta-se ou confunde-se com políticas de caráter distributivo, redistributivo e regulatório¹²; de outro, a estrutura decisória necessária em Estados democráticos¹³. Relacionar ambas as concepções normativas (continuum e política pública) permite que se desenvolva uma nova abordagem dos processos decisórios, que agora estão ainda mais plurais e complexos¹⁴e não mais circunscritos a tipologias pré-definidas (política interna distinta de política externa e da internacional). A nova abordagem indica que esses processos decisórios podem estar sujeitos a uma mesma metodologia de análise – que, neste artigo, remete às fases das políticas públicas¹⁵.

Neste trabalho, serão identificadas as seguintes fases de uma política pública: formulação, decisão, implementação e avaliação¹⁶. Tal metodologia será aplicada para a análise da regulamentação constitucional da distribuição de competências e formas de controle dos momentos tradicionalmente enquadrados sob a tipologia de política externa¹⁷.

Observa-se que a expressão "política externa" é aqui empregada instrumentalmente para designar aqueles momentos de decisão tradicionalmente circunscritos à tipologia de política externa, ainda que defendamos a concepção de política externa como política pública e a idéia de continuum entre as políticas (interna, externa e internacional). Com isso, pretende-se permitir um recorte de momentos de decisão para análise e eventuais críticas e revisão da regulamentação de seus momentos, com base nos pressupostos normativos aqui apresentados.

O ponto de partida para a análise da regulamentação da distribuição de competências e de alguns meios de controle é a Constituição Federal de 1988 (CF-1988), por se constituir num marco regulatório do processo de (re)democratização no Brasil. No que tange a análise da regulamentação da distribuição de competências, serão comparados dois períodos relevantes e contrastantes da política nacional: o período militar (sob a égide da Constituição de 1967) e o pós-1988. Pretende-se com a análise desses dois períodos constitucionais observar se houve mudança significativa na regulamentação da política externa, da Constituição Federal de 1967 (CF-1967) – imposta com o objetivo de institucionalizar o regime de ditadura militar –, para a Constituição de 1988 – carta promulgada por uma Assembléia Constituinte, para restabelecimento do regime democrático.

Ademais, enquanto a análise da regulamentação das competências restringe-se àquelas relativas à política externa, na seção seguinte, procede-se à comparação dos meios de controle disponíveis sobre a política externa e as demais políticas públicas na própria Constituição de 1988.

Será verificado, assim, em que medida os processos decisórios da política externa em nível constitucional foram afetados por uma concepção poliárquica (que pressupõe, aqui, a concepção de política externa como uma política pública) e podem ser avaliados sob a metodologia desenvolvida para as fases das políticas públicas.

Para desenvolver essa análise, o artigo será estruturado em três partes, além desta introdução: o item II, em que se analisa comparativamente a distribuição de competências para a condução da política externa, nas Constituições de 1967 e 1988; o item III, em que se comparam os mecanismos de controle disponíveis para a política externa e outras políticas públicas, na Constituição de 1988, e a conclusão.

II. ANÁLISE CONSTITUCIONAL DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS EM CONDUÇÃO DA POLÍTICA EXTERNA (1967-1988)

A partir de uma pesquisa prévia sobre a regulamentação constitucional da política externa no Brasil, observou-se que, tradicionalmente, a condução da política externa é concentrada no poder Executivo¹⁸.

O mapeamento da regulamentação constitucional (1967-1988) foi sistematizado segundo os temas pertinentes à política externa recorrentemente regulamentados pelas constituições brasileiras, quais sejam: celebrar tratados; declarar guerra e celebrar a paz; e manter relações com outros Estados e participar de organizações internacionais¹⁹. Reforça-se que, sobre estes eixos temáticos, a metodologia das fases das políticas públicas será aplicada como critério de avaliação.

A partir do emprego desta metodologia, no quadro abaixo, evidencia-se como se dá a distribuição de competências entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário na condução da política externa.

A partir do quadro, observa-se que as Constituições de 1967 e 1988 não designam literalmente o poder competente para a formulação da política externa brasileira²², embora possuam dispositivos que distribuem a competência para sua condução entre os três poderes.

No que se refere ao poder Executivo, competem à União, na figura do Presidente da República, manter relações com estados estrangeiros e participar de organizações internacionais (arts. 21, I, e 84, VII, da CF-1988; arts. 8º, I, e 83, VII, da CF-1967); ao Presidente, privativamente, celebrar tratados e acordos internacionais (art. 84, VIII, da CF-1988; art. 83, VIII, CF-1967) e à União, na figura do Presidente da República, declarar a guerra²³e celebrar a paz (arts. 21, II, e 84, XIX e XX, da CF-1988; arts. 8º, II, e 83, IX e X, da CF-1967)²⁴.

As competências do poder Legislativo estão presentes na atuação do Congresso Nacional sobre questões de política externa. Compete-lhe: resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais (art. 47, I, da CF-1967) "que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional"²⁵ (art. 49, I, da CF-1988); referendar a celebração de tratados pelo Presidente da República (art. 84, VIII, da CF-1988; art. 83, VIII, da CF-1967) e autorizar ou referendar a decisão do Presidente de declarar a guerra e celebrar a paz (arts. 84, XIX e XX, e 49, II, da CF-1988; arts. 47, II, e 83, X, da CF-1967).

Ainda relativo ao poder Legislativo, em ambas as Constituições, foi atribuída ao Senado Federal a competência para aprovar, por meio de sabatina, a "escolha dos chefes de missão diplomática permanente", ou seja, os titulares das embaixadas brasileiras (art. 52, IV, da CF-1988 e art. 45, I, da CF-1967).

Além dos poderes Executivo e Legislativo, o poder Judiciário também tem competência constitucional para atuar em momentos da política externa. Ao Supremo Tribunal Federal (STF) compete, por exemplo, processar e julgar litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e o Brasil (União, estados, Distrito Federal ou territórios) (art. 102, I, da CF-1988; art. 114, I, da CF-1967)²⁶e julgar decisões que declarem a inconstitucionalidade de tratados internacionais (arts. 102, III, b, e 114, III, da CF-1967). É ainda atribuída competência ao Superior Tribunal de Justiça (STJ) para julgar decisões que contrariem tratado internacional – uma inovação da Constituição de 1988 (art. 105, III, a)²⁷. À Justiça Federal compete julgar as causas fundadas em tratados internacionais (art. 109, III, da CF-1988; art. 119 da CF-1967).

Após a descrição dos dispositivos constitucionais que estabelecem a distribuição de competências entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, passamos a seguir a avaliar o papel de cada um deles no que se refere à política externa.

Observa-se que, tanto na Constituição de 1967 quanto na de 1988, o poder Executivo, em comparação com os demais poderes, tem um papel eminentemente concentrado nas fases de formulação e decisão da política externa. Essa concentração é mais evidente quando se trata da declaração de guerra e da celebração da paz, temática por cuja implementação esse poder também é responsável (em ambas as Constituições). Destaca-se, ainda, que no caso da Constituição de 1967, especificamente, o poder Executivo também atuava na avaliação da guerra²⁸. Conclui-se, portanto, que as competências do poder Executivo em ambas as Constituições não foram modificadas na sua essência, exceto quanto à avaliação de questões relativas à guerra (fase para a qual não há previsão na Constituição vigente).

O poder Legislativo, por sua vez, assume um papel preponderante de "co-decisor", em ambas as Constituições, como responsável pela aprovação das decisões do poder Executivo sobre celebração de tratados²⁹, declaração de guerra e celebração da paz. Ademais, desempenha função na fase de formulação da política para manter relações com outros Estados e participar de organizações internacionais³⁰. Ressalta-se que, em nenhuma das temáticas analisadas, foi atribuída competência para as fases de implementação³¹e avaliação ao Legislativo.

No que se refere ao poder Judiciário, nos dois períodos analisados, verifica-se possibilidade de sua participação, mediante provocação ad hoc, nas fases de implementação e avaliação de tratados³². De uma constituição para outra, verificou-se apenas uma modificação na distribuição de competências no âmbito interno do poder Judiciário, isto é, o que antes estava concentrado no STF passou a ser compartilhado por este com o STJ³³. A partir de 1988, o poder Judiciário pode ser provocado para avaliação da política para manter relações com outros Estados e participar de organizações internacionais. Em nenhuma das Constituições analisadas, no entanto, foi atribuída competência ao poder Judiciário para atuar nas fases da política de declaração de guerra e celebração da paz.

Como observações gerais sobre a distribuição de competências, tanto na Constituição de 1967 como na de 1988, tem-se que: o poder Executivo ainda guarda papel central na formulação e na decisão da política externa; o poder Legislativo atua preponderantemente no processo de (co)decisão a posteriori e o poder Judiciário, em eventual participação ad hoc.

Torna-se importante, no entanto, contextualizar, que a distribuição de competências para a condução da política externa (inclusive), a partir Constituição de 1988 está sob égide do artigo 4º que estabelece os princípios que devem reger as relações internacionais do Brasil³⁴. Essa foi uma inovação em relação às constituições brasileiras de todos os períodos anteriores. Entende-se aqui que tais princípios consagraram, no marco regulatório nacional, oportunidades de percepção sobre um adensamento da relação entre as políticas interna, externa e internacional. Princípios esses que devem tanto orientar a interpretação da distribuição de competências para política externa como a própria condução das políticas públicas.

Além disso, no tocante à distribuição de competências para a política externa, apesar das previsões específicas, de forma geral, não terem sido alteradas da Constituição de 1967 para a de 1988, é possível identificar processos de emenda constitucional desde a aprovação desta Constituição, para a redistribuição de competências³⁵. Estima-se que isso possa ser reflexo do processo de amadurecimento da redemocratização no Brasil, em convergência com a percepção pelo poder Público de um claro adensamento da relação de continuum entre as políticas interna, externa e internacional³⁶– o que pode até mesmo favorecer a aplicação dos princípios do artigo 4º da Constituição de 1988, mencionado acima.

III. CONTROLE DA POLÍTICA EXTERNA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O objetivo desta seção consiste em examinar possíveis formas de controle sobre o poder público disponibilizadas pela Constituição Federal de 1988 para supervisão da política externa³⁷. Como as políticas públicas, em cada uma de suas fases (formulação, decisão, implementação e avaliação), devem ser conduzidas por meio de atos e normas dos poderes competentes (em razão do princípio da legalidade), as formas de controle eleitas para análise, nesta seção, consistem no controle dos atos da administração pública³⁸e em determinados meios de requerer publicidade na condução da política externa.

Dado o contexto de restabelecimento do regime democrático no Brasil, a regulamentação constitucional dos mecanismos de controle do poder público é de especial relevo, porque estabelece os meios de supervisão da aplicação dos princípios característicos aos sistemas democráticos, como as garantias de direitos (arts. 4º, II, e 5º da CF-1988), a publicidade dos negócios públicos (arts. 5º, XXXIII, e 37, § 3º, II, da CF-1988) e os limites dos três poderes³⁹.

De acordo com o artigo 70 da Constituição Federal, as formas de controle dos atos da administração pública abrangem a análise dos parâmetros orçamentários, fiscais e programáticos e podem ser classificadas como internas e externas (cf. Pietro, 2006, p. 693 ss.). O controle interno (para avaliação de seus próprios atos) é exercido dentro de cada um dos poderes por meios administrativos ex officio ou mediante provocação por indivíduo que apresente petição⁴⁰. Como tal controle é definido por regulamentação própria, sua análise foge do escopo deste artigo, qual seja, a análise da regulamentação constitucional. O controle externo, por sua vez, consiste na fiscalização dos atos pelo poder Legislativo que, no caso da União, é o Congresso Nacional⁴¹.

Esse controle é realizado tendo em vista (i) os princípios que regem a administração pública em geral estabelecidos pelo artigo 37 da Constituição de 1988 (tal como modificado pela Emenda Constitucional n. 19/1998) – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – e (ii) as previsões contidas no Plano Plurianual (PPA)⁴², na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)⁴³e na Lei Orçamentária Anual (LOA)⁴⁴referentes ao período em discussão. Isso porque a Constituição veda o início de projetos ou programas não incluídos na LOA (art. 167, I) e a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II)⁴⁵.

A utilização deste tipo de controle sobre a política externa, mediate adequada transposição dos princípios do artigo 37, por exemplo, é questão que fica aberta. Por outro lado, o controle dos atos administrativos a partir de princípios pode ser um modelo para o controle da política externa, inclusive a partir dos princípios arrolados no artigo 4o da Constituição Federal (princípios que regem as relações internacionais).

Além disso, a prática demonstra que os projetos do Ministério das Relações Exteriores (MRE) são incluídos nas leis orçamentárias da União sob rubricas genéricas, de modo que a possibilidade de sua fiscalização torna-se precária⁴⁶. Especula-se que o pouco interesse do poder Legislativo sobre o controle orçamentário do MRE dá-se em razão do baixo volume de recursos destinados a este Ministério no orçamento geral⁴⁷.

Além dos mecanismos previstos pelo artigo 70 da Constituição Federal vigente, o poder Legislativo dispõe de outros meios para supervisionar as atividades do Executivo. Dentre as alternativas disponíveis, há de se citar, por exemplo, o mecanismo previsto pelo artigo 50 da Constituição Federal, o qual estatui que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou mesmo suas Comissões⁴⁸, podem convocar ministros de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. De acordo com o parágrafo 2º do mesmo artigo, as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal também podem encaminhar pedidos escritos de informações a ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput do artigo; neste caso, a recusa de prestar informações, o não atendimento do pedido, no prazo previsto, ou a prestação de informações falsas configuram crime de responsabilidade⁴⁹. Ainda com relação a audiências, as Comissões podem convidar ministros e outras autoridades a comparecem (art. 58, § 2º, III e V, CF-1988), embora sua presença não seja obrigatória⁵⁰. Observa-se que, nestas audiências, é possível a participação de entidades da sociedade civil (o art. 58, § 2º, II).

Estes meios, contudo, não determinam nenhum tipo de modificação ou sujeição do ministro às deliberações do Congresso. Seu objetivo preponderante consiste em impor, pelo menos, algum grau de publicidade na condução da política externa pelos órgãos competentes.

Embora teoricamente seja possível a apropriação de meios de controles internos para controle da política externa, verifica-se que, a partir dos dois exemplos de controle apresentados, parece ser essencial a identificação de outros elementos que auxiliem na verificação das hipóteses normativas apresentadas na primeira seção deste artigo. Dentre tais elementos, citam-se: regulamentação infraconstitucional relativa a formas de controle interno; e dados empíricos sobre as formas de controle de políticas que têm sido utilizadas, a partir da entrada em vigência da Constituição Federal de 1988.

Atenta-se, ainda, para o fato de que outras formas de controle ainda podem ser exploradas na Constituição, como o recurso ao poder Judiciário e exploração da competência das Comissões das Casas do Congresso Nacional para apreciação dos planos de desenvolvimento nacional, dentre outros (art. 58, § 2º, VI).

IV. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após a análise comparativa apresentada neste artigo, é possível observar que a regulamentação das competências para a política externa não sofreu alterações significativas entre a Constituição de 1967 e a de 1988, apesar de os dois períodos constitucionais serem sensivelmente distintos quanto ao seus contextos históricos e políticos.

Esta assertiva foi possibilitada pela utilização da metodologia das fases das políticas públicas, cujo resultado foi consubstanciado no quadro apresentado na segunda seção deste artigo. A partir deste quadro, pode-se, ainda, explorar qual a regulamentação ideal da distribuição de competências, num regime democrático, para promover um quadro regulatório que reflita a concepção de política externa como política pública e, assim, atender à demanda por revisão das políticas como um continuum. Isso significa que os momentos da política externa podem ser afetados tanto pelas categorias das políticas públicas quanto pelas da política internacional. Ademais, uma passa a influenciar a outra, permitindo, assim, a revisão de seus momentos.

Foram identificadas, porém, tentativas isoladas de emenda constitucional no tocante à (re)distribuição de competências que tiveram início após a entrada em vigor da atual Constituição. Embora isso possa ser indicado como reflexo do processo de amadurecimento da redemocratização no Brasil, pode-se questionar se as PECs adotam uma perspectiva de política externa congruente com o conceito de política pública num Estado Democrático de Direito.

Além disso, questiona-se também o quanto tais propostas levam em consideração sua implicação para a regulamentação da política externa como um todo e, até mesmo, sua coerência com o regime democrático em que vigorarão. Isso porque, como demonstrou a análise apresentada na seção II, a regulamentação constitucional das competências relativas à política externa, nos períodos comparados, atende tanto a regime autoritário quanto ao democrático.

A grande mudança significativa observada na Constituição de 1988 foi a inclusão dos princípios que devem nortear as relações internacionais (art. 4º), embora ainda não haja uma prática de utilizá-los como forma de controle, por meio do conteúdo da política externa brasileira⁵¹.

Por fim, observou-se também que não foi possível identificar formas explícitas de controle sobre a política externa, na Constituição de 1988. Fator que poderia ser o diferencial neste contexto. Deixa-se a ressalva de que este último ponto merece ser complementado com outras pesquisas (especialmente de regulamentação infraconstitucional e empírica), como indicado na seção III.

OUTRAS FONTES

Recebido em 3 de maio de 2006

Aprovado em 4 de julho de 2006

Michelle Ratton Sanchez ([e-mail]) é doutora em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Universidade de São Paulo (USP), Professora da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e pesquisadora do Núcleo de Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDD-CEBRAP).

Elaini C. G. da Silva ([e-mail]) é mestranda em Direito Internacional na Universidade de São Paulo (USP) e pesquisadora da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e do Instituto de Direito de Comércio Internacional e Desenvolvimento (IDCID).

Evorah L. Cardoso ([e-mail]) é mestranda em Filosofia e Teoria Geral do Direito na Universidade de São Paulo (USP), bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) e pesquisadora do Núcleo de Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDD-CEBRAP).

Priscila Spécie ([e-mail]) é mestranda em Ciência Política na Universidade de São Paulo (USP) e pesquisadora da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e do Núcleo de Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDD-CEBRAP).

ANEXO – DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS CITADOS NO ARTIGO

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• BRASIL TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. 1994. RR-107.679/94.9. Disponível em: http://www.tst.gov.br Acesso em: 26.set.2006.

Anexo

Anexo - clique aqui para ampliar

1

Agradecemos aos comentários apresentados por Miriam Dolhnikoff e Eduardo Marques à primeira versão deste texto, sem que qualquer responsabilidade por incorreções ou incoerências possa ser-lhes atribuída.

2

Tal concepção da política externa, apartada das demais políticas do Estado, é amplamente aceita no campo das Relações Internacionais em decorrência da forte influência da teoria realista, para a qual a política externa assume uma especificidade em relação às demais políticas internas, o que a impede de ser considerada também uma política pública; cf. por exemplo, Aron (2002, p. 127-152); diferentemente, ver Lima (2002).

3

Ver, por exemplo, Muller (1990) e Bucci (2002).

4

Merle (1998, p. 205) considerava-a um instrumento de ação exterior do Estado, com base nos interesses e valores territorialmente situados.

5

Merle (1998 p. 46) reconhece essa interação ao apontar que "Beaucoup des problèmes internes ont été 'internationalisés', en même temps que beaucoup des problèmes internationaux ont été 'internalisés'" ["muitos problemas internos foram 'internacionalizados', ao mesmo tempo que vários problemas internacionais foram 'internalizados'" – nota do editor].

6

Destacam-se, nesse sentido, os discursos do Presidente Luis Inácio Lula da Silva e do Ministro de Relações Exteriores do Brasil, Celso Luiz Nunes Amorim, disponíveis no portal eletrônico do Ministério das Relações Exteriores (

http://www.mre.gov.br/). Discursos com a aplicação da mesma terminologia também podem ser encontrados em períodos anteriores de presidentes da República e de ministros das Relações Exteriores do Brasil.

7

Especialmente a partir de Keohane e Nye (2000a). Para algumas revisões e atualizações do conceito de interdependência, ver Keohane e Nye (2000b, p. 104-119).

8

A base da teoria da interdependência tem sido apropriada no Brasil não apenas pelo discurso político, mas também em outras formas de manifestação. Algumas dessas manifestações têm sido apresentadas de forma incompleta e não necessariamente coerente com o conceito tal como enunciado por Keohane e Nye (v. nota de rodapé 7). Nesse sentido, ver, a resenha crítica do livro "A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira", de Celso Lafer, escrita por Lacerda (2001). Nessa resenha, o autor indica a apreciação do conceito de "interdependência" por Lafer, sob uma perspectiva da coordenação única e restrita da política externa ao Estado. No mesmo sentido, pode-se suspeitar de que a apropriação de maneira incoerente também ocorre no discurso político; contudo, para este artigo, fica válida a indicação nessas manifestações de um reconhecimento da inter-relação entre as políticas.

9

De acordo com Milner (1997, p. 3ss.), em um primeiro momento (décadas de 1960 e 1970), a política externa dos estados era vista como um resultado da política interna. Em seguida (décadas de 1970 e 1980), houve a revisão dessa concepção, que passou a dar destaque para as influências internacionais no interno e vice-versa. Por fim (1980-1990), sob a influência dessas teorias, Robert Putnam sistematizou a teoria dos jogos de dois níveis. Tais referências teóricas apontadas por Milner também encontram reflexos na produção acadêmica brasileira quanto à concepção de política externa. A título de exemplo, podemos indicar, respectivamente, para o primeiro e o segundo momentos, Lafer (2004) e Fonseca Júnior (2004, p. 356).

10

"Most politics – both domestic and international – however, lie in between this two poles in an area I call

polyarchy, a structure more complex than either anarchy or hierarchy in which relations are shaped more like a network. No single group sits at the top; power or authority over decision making is shared, often unequally. Relations among groups in polyarchy entail reciprocal influence and/or the parceling out of distinct powers among groups. My central claim is that state are

not unitary actors; that is, they are not strictly hierarchical but are polyarchic, composed of actors with varying preferences who share power over decision making. [...] The search for international compromise becomes crucial in polyarchy. International politics and foreign policy become part of the domestic struggle for power and the search for international compromise. Domestic politics, then, varies along a continuum from hierarchy to anarchy, with polyarchy in between" (MILNER, 1997, p. 11) ["Muitos políticos – tanto domésticos quanto internacionais –, todavia, ficam entre esses dois pólos em uma área que chamo de

poliarquia, uma estrutura mais comlexa que tanto a anarquia quanto a hierarquia, em que as relação são modeladas mais como uma rede. Nenhum grupo individual fica no topo; o poder sobre ou a autoridade pela produção de decisões é compartilhada, freqüentemente de modo desigual. As relações entre grupos na poliarquia acarretam relações recíprocas e/ou a divisão de distintos poderes entre os grupos. Meu argumento central é que os estados

não são atores unitários, isto é, eles não são estritamente hierárquicos mas são poliárquicos, compostos por atores com preferências variáveis e que compartilham o poder na tomada de decisão. [...] A busca de comprometimento internacional torna-se crucial na poliarquia. A política internacional e a política externa tornam-se parte da disputa doméstica pelo poder e pela busca de comprometimento internacional. A política doméstica, então, varia ao longo de um continuum, da hierarquia até a anarquia, com a poliarquia no meio" – N. E.].

11

Ver, por exemplo, Ingram e Fiederlein (1988 p. 725-745), Lima (2000, p. 283) e Lentner (2006).

12

V er, por exemplo, Ingram e Fiederlein (1988 p. 726-730) e Lentner (2006), com destaque para o quadro analítico apresentado na p. 730 de Ingram e Fiederlein. As autoras ainda indicam uma quarta categoria de políticas públicas apresentada por Theodore Lowi: "

constituent policy" ("política constitutiva").

13

Nesse sentido, especificamente, ver Ingram e Fiederlein (1988, p. 726) e Lima (2000, p. 283).

14

Mais plurais no sentido da poliarquia de Helen Milner, isto é, são muitos outros momentos decisórios que se estruturam conforme os atores (estatais e não estatais) envolvidos. E complexos no sentido de que os elementos que tradicionalmente constavam de uma ou outra política volatizam-se e compõem processos "mistos" (elementos anteriormente típicos da política doméstica confundem-se com os da política externa e da política internacional).

15

Quando a política externa é identificada como algo diverso da política interna e da política internacional – tal como tradicionalmente o foi – não parece ser possível apropriar-se dessa metodologia sem que haja uma revisão de seus conceitos. Entende-se aqui que, a partir do momento em que se define um

continuum do processo de decisão, sob uma estrutura poliárquica tal como em Milner, é possível trazer a metodologia da política pública para um novo campo, mais amplo e não diverso. Abordagem que também se aproxima dessa metodologia é a de Lima (2002).

16

As fases das políticas públicas são definidas diferentemente por diversos autores. A definição mais relevante para este trabalho é a apresentada por Vargas (1992, p. 47), que identifica as seguintes etapas: (i) formação, (ii) formulação, (iii) implementação, (iv) avaliação, (v) análise e (vi) reformulação. Observa-se que, neste artigo, o que Vargas considera formulação foi subdividido em formulação e decisão. Além de Vargas, citamos como exemplos: Bucci (2002, p. 266), que considera as fases de formação, execução e avaliação, e Muller (1990, p. 28ss.), que define como essenciais apenas os momentos da tomada de decisão e da implementação.

17

Para Couto (2005, p. 95-97), há três dimensões da política: política constitucional ("

polity"), política competitiva ("

politics") e políticas públicas ("

policy"). Neste artigo, é feita a análise da distribuição constitucional de competências, ou seja, da

polity, porque ela define o conteúdo legítimo e o processo decisório das políticas públicas. Nota-se, contudo, que, diferentemente de Cláudio Couto, entende-se que a regulamentação, constitucional ou infraconstitucional, também pode ser considerada elemento das políticas públicas (

policy).

18

Tal assertiva é possibilitada a partir das conclusões de uma pesquisa que fez o levantamento das competências relativas à política externa nas constituições brasileiras desde 1824 até a presente (1988), cujo relatório intitula-se

Política externa como política pública: uma análise pela regulamentação constitucional brasileira (2006).

19

O mapeamento desses e de outros temas, como fronteiras nacionais e comércio internacional, foi realizado no trabalho referido na nota de rodapé 22; porém, não são aqui abordados porque não constam das Constituições Federais de 1967 e 1988.

20

Para acesso à íntegra dos dispositivos constitucionais, ver o

^Anexo.

21

As alterações da Emenda Constitucional n. 1 de 1969 relativas à política externa não são consideradas neste quadro porque não implicaram mudanças significativas na redação dos dispositivos alterados. Para efeitos de informação, no

^Anexo, foram identificadas as alterações.

22

Diferentemente, as Constituições de 1937 (art. 73) e a Emenda Constitucional n. 4/1961 (art. 18) determinaram expressamente a competência para dirigir e orientar a política externa, seja pelo Presidente da República (1937), seja pelo Presidente do Conselho de Ministros (1961). Sob a vigência da Constituição de 1988, identifica-se, na regulamentação infraconstitucional (Decreto n. 5 032/2004), que "cabe ao Ministério [das Relações Exteriores] auxiliar o Presidente da República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução e manter relações com estados estrangeiros, organismos e organizações internacionais" (BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2004a, art. 1º, parágrafo único). Esse decreto sucedeu regulamentações prévias congêneres, aprovadas também após 1988. Para um histórico da legislação que regulamenta o MRE, de 1808 até 1979, ver Castro (1983). Para a regulamentação mais recente do MRE, ver o portal eletrônico da Presidência da República (

http://www.planalto.gov.br).

23

No caso específico da declaração de guerra, a Constituição de 1988 exclui a competência atribuída ao Presidente da República para a direção (toda responsabilidade no encaminhamento e êxito) da guerra, constante da Constituição de 1967 (art. 92, § 2º). A Constituição de 1967 "elimina o restritivo 'política' na direção da guerra pelo Presidente da República (§ 2º), que vem da Constituição de 1934 (art. 160), mantido pela de 1946 (art. 178), com o que lhe atribui toda a responsabilidade no encaminhamento da guerra e em seu êxito" (JACQUES, 1967, p. 97).

24

Ainda sobre o tema, o Conselho Nacional de Defesa, presente sob diferentes nomenclaturas nas constituições brasileiras desde 1934, é tido, na Constituição de 1988, como órgão de consulta do Presidente sobre as hipóteses de declaração de guerra e de celebração da paz (art. 91, § 1º, I). Nesse sentido, a Constituição de 1967, no caso específico de estudos, formulação e condução da segurança nacional (incluindo declaração de guerra e celebração da paz), traz a competência de assessoria do Conselho de Segurança Nacional (arts. 90-91).

25

Essa restrição não estava presente nas constituições anteriores.

26

De acordo com a teoria do

ius imperii, estão submetidos à apreciação do poder Judiciário de um Estado apenas os atos de natureza privada dos demais. Para aplicação de tal teoria pelo poder Judiciário brasileiro, ver, por exemplo, Brasil. Tribunal Superior do Trabalho (1994) e Brasil. Supremo Tribunal Federal (2002).

27

O STJ foi criado somente na Constituição de 1988 e passou a dividir a competência para avaliação de tratados com o STF. Enquanto este avalia a inconstitucionalidade de tratados internacionais, o STJ decide os litígios quando uma lei ordinária está em questão. Ainda sobre a competência do STJ em política externa, cabe apontar a federalização dos crimes contra os direitos humanos, em que o Procurador-Geral da República, em cumprimento das obrigações decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos, dos quais o Brasil seja parte, pode suscitar o STJ para o deslocamento de casos da justiça comum para a Justiça Federal (cf. BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2004b).

28

Ver nota de rodapé anterior.

29

Especificamente, na incorporação de tratados de direitos humanos, a partir da Emenda Constitucional n. 45/2004, o poder Legislativo passou a ter a prerrogativa de determinar o seu

status jurídico no ordenamento interno, de acordo com o quorum de aprovação que tenha alcançado (art. 5º, § 3º). Entende-se que esse é um papel de co-decisão no processo da política externa.

30

O Senado Federal, ao aprovar, por meio de sabatina, os titulares das embaixadas brasileiras (art. 52, IV, CF-1988; art. 45, I, da CF-1967), participa em certa medida na formulação da política externa. Vale ressaltar que as relações diplomáticas deram-se, por muito tempo, principalmente por meio das representações diplomáticas em outros países. Esse contexto mudou e já foi tematizado em proposta de emenda constitucional (Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 387/2001 ou PEC n. 20/2003), que procurava trazer à competência do Senado a sabatina dos negociadores comerciais brasileiros que integram as delegações, independentemente de serem titulares de embaixadas. Entende-se que o dispositivo em vigor, assim como a proposta de emenda, procuram ampliar o papel de co-decisor (para também a nomeação dos representantes) e, dessa forma, aumentar o grau de influência do Senado na formulação da política externa.

31

Salvo se a regulamentação infraconstitucional da internalização de tratados for considerada implementação.

32

Explicita-se que são considerados como participação na fase de implementação os atos relativos à interpretação de conteúdo de tratado incorporado ao ordenamento interno – o que, a partir da Constituição de 1988, passou a ser desempenhado pelo STJ. A avaliação, por sua vez, consiste no conhecimento das ações de inconstitucionalidade (pelo STF).

33

A respeito da criação do STJ, v. nota de rodapé 30. Observa-se que a Emenda Constitucional n. 45/2004 – sobre a federalização dos crimes contra os direitos humanos – veio a reforçar a perspectiva de participação do poder Judiciário na fase de implementação de tratados, dado que o deslocamento de competência, de violações graves aos direitos humanos, das justiças estaduais para o STJ procura favorecer a implementação daqueles tratados.

34

Ver extrato deste artigo no

^Anexo.

35

O pano de fundo das PECs é a revisão da relação entre os poderes Executivo e Legislativo quanto à condução da política externa. As PECs podem ser agrupadas em torno das seguintes demandas: aumentar o campo temático de controle

ex post do Congresso Nacional sobre tratados e acordos internacionais; acrescentar a competência de alterar, emendar, fazer reservas, elaborar cláusulas interpretativas a tratados e acordos internacionais; instituir o mecanismo de

fast track no Brasil, ou seja, autorização prévia, por parte do Congresso Nacional, para o Executivo participar de negociações internacionais; exigir do Executivo a prestação de contas e de informações sobre as negociações internacionais para que o Congresso Nacional possa ter conhecimento prévio dos tratados e acordos internacionais que serão destinados à sua apreciação; acrescentar a competência do Legislativo ser consultado também sobre a denúncia de tratados e acordos internacionais (não apenas aprovação); escolha dos negociadores internacionais, por meio de sabatina no Congresso Nacional, à semelhança do que ocorre com relação à escolha de chefes de missão diplomática permanente do Brasil em outros países. Para acesso a uma lista das PECs, cf. Inesc (2006).

36

A respeito desse adensamento, indica-se o exemplo da política comercial multilateral no âmbito da Organização Mundial do Comércio (que também proporcionou as propostas apresentadas pelas PCEs indicadas em nota de rodapé

supra): "[...] três pontos devem ser destacados sobre a regulamentação do sistema multilateral de comércio pós-1994: (i) não corresponde apenas a um acordo sobre tarifas e comércio; (ii) regula áreas não apenas do comércio

stricto sensu, mas também áreas

relacionadas ao comércio e (iii) regula áreas fortemente relacionadas à política pública dos membros" (Sanches, 2004, p. 69). Cf. também Ostry (2000).

37

Atente-se que, embora a distribuição de competências entre os Poderes também possa ser analisada como uma forma de controle, a seção anterior não teve por escopo tal análise.

38

Nota-se, entretanto, que os meios de controle dos atos administrativos não são elementos únicos e suficientes para dar conta da totalidade das políticas públicas. Para análise da relação entre direito administrativo e políticas públicas, ver Bucci (2002).

39

Cf. Bieber (1990, p. 148-173), que parte do conceito de controle em âmbito nacional para transpô-lo para o comunitário.

40

De acordo com o Art. 5º, XXXIV,

a, da CF-1988, o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder é assegurado a todos, independentemente do pagamento de taxas.

41

O poder Legislativo exerce essa função com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), para a análise orçamentária. Sua competência é determinada, expressamente, pelo art. 49, X, da CF-1988, com relação aos atos do poder Executivo.

42

O PPA (art. 165, § 1º) é uma lei de periodicidade quadrienal, instituída pela Constituição Federal de 1988, como instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do Governo Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas determinantes, ou seja, mandatórias, para o setor público e indicativas para o setor privado (art. 174 da Constituição).

43

A LDO (art. 165, § 2º, CF-1988) tem peridiocidade anual e destina-se a estabelecer parâmetros para a forma e o conteúdo com que a lei orçamentária de cada exercício deve apresentar-se e a indicar as prioridades a serem observadas em sua elaboração.

44

A LOA (art. 165, § 5º, CF-1988) é a lei que prevê os orçamentos fiscal, de investimentos e seguridade social para o exercício subseqüente àquele em que é adotada.

45

Aliada à idéia de isolamento da política externa, outro argumento utilizado, no mesmo sentido, tem sido o fato de a política externa ser uma política de meios e não de fins. Reitera-se, aqui, as hipóteses de modificação do caráter da regulamentação internacional e do

continuum entre as políticas interna, externa e internacional.

46

Na LOA referente a 2006, por exemplo, o maior volume de recursos destinados ao MRE (R$ 561 548 979,00 dos R$ 1 578 789 657,00) era alocado sob a rubrica "Administração da Unidade – Nacional" (BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2006). Em nenhum dos 24 desafios identificados pela LDO referente a 2006 (BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2005) foram estabelecidas metas-síntese que pudessem ser alcançadas por meio da política externa. Isso é verdade até mesmo para o desafio n. 15, que se refere, expressamente, ao plano internacional, qual seja, promover os valores e os interesses nacionais e intensificar o compromisso do Brasil com uma cultura de paz, solidariedade e de direitos humanos no cenário internacional. O meio identificado para superação de tal desafio consiste na implantação da infra-estrutura necessária para a realização dos Jogos Panamericanos e do programa "Brasil no Esporte de Alto Rendimento". Não houve estipulação de recursos nem mesmo para as iniciativas do Mercosul, com exceção daqueles direcionados para as estradas nacionais que fazem parte do "Corredor Mercosul" (no âmbito do desafio n. 8).

47

Conforme a LOA referente a 2006 (BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2006), o volume total de recursos destinados ao MRE soma R$ 1 584 183 222,00, em comparação, por exemplo, aos R$ 5 408 043 973,00 alocados para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), aos R$ 5 104 576 399,00, do Ministério da Justiça e, principalmente, aos R$ 276 456 627 594,00, reservados para o pagamento de encargos financeiros da União.

48

As comissões mais relevantes para o tema de política externa são: no Congresso Nacional, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM); no Senado, a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE); na Câmara dos Deputados, a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN).

49

A Constituição também faculta aos ministros de Estado comparecer,

sponte sua e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados ou a qualquer de suas Comissões, para expor assunto de relevância de seu Ministério.

50

De fato, a partir de simples pesquisa realizada sobre as informações disponíveis na página eletrônica do Congresso, verifica-se que é elevado o número de convites apresentados pelas Comissões aos Ministros. Tais convites, contudo, raramente são atendidos. As razões das recusas e dos não comparecimentos, contudo, não podem ser acessadas na mesma página.

51

Uma tentativa de associar tais princípios ao controle da política externa foi feita no Informe n. 1 do Programa de Acompanhamento da Política Externa em Direitos Humanos (Papedh) (PAPEDH, 2005, p. 21).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Maio 2007
• Data do Fascículo
  Nov 2006

Histórico

• Aceito
  04 Jul 2006
• Recebido
  03 Maio 2006