Bloqueios judiciais de verba pública: entre a política judiciária e o Sistema Único de SaúdeRESUMO
O presente estudo visa analisar o impacto quantitativo de bloqueios judiciais de verbas públicas no contexto da judi-cialização da saúde pública, tendo por unidade de análise o orçamento do Estado de Minas Gerais. Para tanto, foram coletados dados das dotações orçamentárias destinadas à judicialização da saúde pública entre 2020 e 2025, bem como da execução orçamentária entre os anos de 2020 e 2024, discriminando quanto o gasto com judicialização da saúde representava no gasto total em saúde e quanto os bloqueios judiciais representavam no total do orçamento para a judicialização da saúde. Os dados demonstraram que o montante pago no contexto da judicialização da saúde no estado alcançou 7,74% do total despendido para a saúde pública em 2024, com cerca de dois quintos do gasto do período proveniente de bloqueios judiciais ou de depósitos judiciais realizados pelo Estado de Minas Gerais. Tal fato atesta o crescimento do Poder Judiciário como um ator relevante para a política de saúde, o que gera problemas de economicidade e eficiência da prestação dos serviços de saúde, bem como desafios para o planejamento em saúde e para o equilíbrio interfederativo.
PALAVRAS-CHAVE
Judicialização da saúde; Sistema Único de Saúde; Orçamentos.
ABSTRACT
This study aims to analyze the quantitative impact of judicial seizures of public funds within the context of public health litigation, using the budget of the state of Minas Gerais as the unit of analysis. To this end, data on budget appropriations for public health litigation between 2020 and 2025 were collected, as well as budget execution data between 2020 and 2024, highlighting the percentage share of health litigation expenditures within total public health spending, and the share of judicial seizures within total litigation expenditures. The data demonstrated that expenditures on health litigation accounted for 7.74% of total public health spending in 2024, with judicial seizures and court deposits representing about two-fifths of the total expenditure during the analyzed period. This fact underscores the growth of the Judiciary as a relevant actor in health policy, which generates economicity and efficiency issues, while posing challenges to state planning and interfederative balance.
KEYWORDS
Health’s judicialization; Unified Health System; Budgets.
RESUMEN
El presente estudio busca analizar el impacto de los embargos judiciales de fondos públicos en el contexto de la judi-cialización de la salud, teniendo como unidad de análisis el presupuesto del Estado de Minas Gerais. Para ello, se recopilaron datos de las dotaciones presupuestarias destinadas a la judicialización de la salud pública entre 2020 y 2025, así como de la ejecución presupuestaria entre los años 2020 y 2024, detallando la participación del gasto en judicialización de la salud en el gasto total en salud y la participación de los embargos judiciales en el total del presupuesto para la judicialización de la salud. Los datos demos-traron que el monto pagado en el contexto de la judicialización de la salud en el estado alcanzó el 7,74% del total desembolsado para la salud pública en 2024, con cerca de dos quintos del gasto del período provenientes de embargos judiciales o de depósitos judiciales realizados por el Estado de Minas Gerais. Estos hallazgos evidencian el crecimiento del Poder Judicial como un actor relevante para la política de salud, lo que genera problemas de economicidad y eficiencia en la prestación de los servicios de salud, así como desafíos para la planificación sanitaria y para el equilibrio interfederativo.
PALABRAS CLAVE
Judicialización de la salud; Sistema Único de Salud; Presupuestos.
Introdução
A judicialização da saúde é tida como um fenô-meno altamente relevante para compreender a política de saúde brasileira, dada a variedade dos bens e serviços demandados, a amplitude de sua utilização em todo o território nacional e seu impacto financeiro nos orçamentos na-cional e subnacionais de saúde1,2. A literatura tem apontado como a judicialização pressiona os orçamentos públicos da saúde, sendo, ainda, uma potencial fonte de iniquidade no acesso a este direito social, por permitir que pessoas que judicializaram suas demandas recebam prestações não disponíveis para a totalidade da população3,4.
A dinâmica da judicialização da saúde no Brasil permite falar de uma ‘política judiciária da saúde’5, conceito que interessa a esse artigo por diferentes razões. Em primeiro lugar, en-tender a judicialização da saúde como uma ‘política’ envolve compreender que as decisões sobre judicialização não são decisões mera-mente técnicas, mas que fazem parte de um contexto mais amplo de decisões políticas tomadas pelo Estado sobre quem deve receber o que6. Em segundo lugar, o conceito de política pressupõe um certo grau de organização, o que permite frisar que a judicialização não é mera adição de decisões judiciais desconexas entre si, mas que possui uma estrutura organizativa que lhe dá um certo grau de coerência7,8. Em terceiro lugar, pensar a judicialização como política permite pensar como os diferentes atores e instituições interagem para criar essa política, permitindo mapear conflitos e convergências9. Por fim, pensar uma ‘política judiciária’ de saúde permite comparar essas políticas com a ‘política pública de saúde’, avaliando se há reforço ou conflito entre elas.
É fato que a literatura já trata de uma ampla gama de problemas envolvendo a judiciali-zação, que englobam tanto problemas de natureza normativa - sobre como deveria se comportar a judicialização - quanto de na-tureza descritiva - sobre como se comporta efetivamente a judicialização, ainda que nem sempre utilize o conceito de ‘política judi-ciária’ como ferramenta analítica. Do ponto de vista normativo, já está bem assentado o fato de que a judicialização da saúde pode ser fonte de iniquidade no Sistema Único de Saúde (SUS), ao permitir que pacientes que judicia-lizam recebam prestações indisponíveis aos pacientes que não judicializam3,4,10,11. Ainda, há literatura que aponta como a judicialização deveria se comportar, como aquela que frisa a necessidade de fortalecer processos coletivos e estruturais12.
Do ponto de vista descritivo, as revisões sistemáticas sobre o tema mostram que a li-teratura está muito concentrada em estudos sobre ações que demandam medicamentos, ob-servando as características dos medicamentos pleiteados (como sua inserção ou não no SUS) e os requisitos demandados pelos juízes para concluir sobre a existência ou não do direito do requerente ao fornecimento do fármaco2,13,14. Percebem-se também artigos que lidam com a dimensão orçamentária da judicialização da saúde, mostrando impacto nas contas públicas, em especial nas rubricas que envolvem a assis-tência farmacêutica1,4,15. Por fim, outro grupo de artigos está preocupado com a estrutura institucional da judicialização da saúde, focando não só nas adaptações realizadas pela cúpula do Poder Judiciário para lidar com o volume crescente de ações, como também em iniciativas locais para a desjudicialização de conflitos16, 17. O presente trabalho propõe discutir as inter-relações entre a ‘política judiciária da saúde’ e o planejamento e gestão em saúde sob um aspecto pouco avaliado na literatura sobre o tema: o modo como as decisões judi-ciais são cumpridas. Embora sejam comuns levantamentos sobre o montante despendido com a judicialização, não há reflexão sobre como ocorre o dispêndio desse gasto público. O argumento aqui delineado é que o ‘como’ se gasta é importante para refletir sobre as imbricações entre política judiciária e política pública de saúde, e que o Poder Judiciário tem ferramentas não só para definir com o que se gastará, mas para realizar, por si só, o gasto, o que pode representar problemas para o planejamento e gestão da saúde.
A fase de cumprimento de uma decisão judicial é denominada ‘fase executiva’, ca-racterizada pelo uso do Poder Judiciário para obrigar o devedor a cumprir uma obrigação de dar algo, fazer algo ou não fazer algo18. Os métodos de execução são divididos em dois grandes grupos. Na execução direta ou por sub-rogação, o Poder Judiciário substitui o devedor (nesse caso, o Estado), cumprindo a prestação devida às expensas do devedor. É o que acontece, por exemplo, com o bloqueio de valores em conta bancária do devedor para saldar determinada dívida. Na execução indi-reta, por outro lado, o Poder Judiciário impõe medidas para tentar forçar o devedor/Estado a cumprir a obrigação, como a imposição de multas pelo descumprimento da obrigação ou mesmo a prisão civil, em casos específicos18.
No contexto da judicialização da saúde, as recomendações do Poder Judiciário tendem a ser no sentido da preferência por meios de execução direta. O bloqueio judicial de verbas públicas é tido pelo Fórum Nacional do Judiciário para a Saúde (Fonajus) como estratégia preferencial em relação à imposi-ção de multa pela mora no fornecimento19, e pode ser realizado por meio do Sistema de Busca de Ativos do Poder Judiciário (Sisbajud), resultado de convênio existente entre a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Banco Central, que permite que qualquer autoridade judicial bloqueie valores em contas bancárias brasileiras, inclusive do Poder Público20.
O CNJ aceita o bloqueio judicial de verba pública no contexto da judicialização da saúde e recomenda que a parte que pleiteia a prestação apresente três orçamentos, com o objetivo de garantir certa economicidade, determinando que os valores só podem ser liberados diretamente para o autor da ação em situações excepcionais, com o objetivo de prevenir fraudes21. Ademais, desde 2024, o valor bloqueado para compra de remédios pelo paciente não pode exceder o Preço Máximo de Venda ao Governo estabelecido pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED), por força de decisão do Supremo Tribunal Federal22. A mesma recomendação permite ainda que, no caso de impossibilidade de aquisição direta pelo Poder Público, este pode depositar em juízo o valor equivalente à prestação, que será usado para aquisição do produto ou contratação do serviço, também por meio de liberação da verba diretamente ao responsável pelo cumprimento da obrigação ou, excepcionalmente, ao próprio paciente, que prestará contas dos valores despendidos21. Assim, os recursos públicos podem ficar aces-síveis ao Poder Judiciário em duas situações diferentes: quando o próprio réu deposita valores no processo judicial ou em caso de bloqueio pelos sistemas conveniados, que atingem todas as contas em território nacional de entes estaduais e municipais.
O presente estudo visa descrever o impacto quantitativo de bloqueios e depósitos judi-ciais no orçamento destinado à cobertura dos gastos com a saúde pública judicializada e da saúde pública em geral, tendo por unidade de análise o orçamento do estado de Minas Gerais. Propor-se-á, a partir desse caso, o argumento de que o uso de bloqueios e depósitos judi-ciais representa uma incursão institucional do Poder Judiciário na política de saúde pouco estudada até o momento, mas que é de extrema relevância para compreender a dinâmica da saúde judicializada, afetando o planejamento estatal e a gestão do SUS.
Material e métodos
O presente estudo é quantitativo, documental, descritivo, longitudinal e retrospectivo, que visa entender a proporção da execução direta pelo Poder Judiciário da prestação de saúde pública judicializada em relação ao orçamento da saúde em geral e ao orçamento destinado aos gastos com judicialização da saúde. Tem-se por unidade de análise o estado de Minas Gerais, no período que compreende os anos de 2020 a 2025, para as dotações orçamentárias, e 2020 a 2024, para a execução orçamentária. Os dados foram coletados no mês de outubro de 2025, o que impossibilitou a análise da execu-ção orçamentária no ano de 2025, uma vez que não havia, até aquele momento, o fechamento do exercício financeiro.
Para a configuração do caso estudado, foram utilizadas três principais fontes: (i) as leis or-çamentárias produzidas pelo estado de Minas Gerais entre 2020 e 2024; (ii) os relatórios institucionais de monitoramento produzidos entre 2020 e 2025; e (iii) a aba ‘despesas’ do Portal da Transparência de Minas Gerais, que permite, em tempo real, avaliar a execução orçamentária em suas diversas dimensões (empenho, liquidação e pagamento).
Na primeira parte da pesquisa, foram coleta-das as dotações orçamentárias constantes dos Planos Plurianuais de Ação Governamental (PPAGs) 2020-2023 e 2024-2027, buscando o valor das dotações relativas às ações orça-mentárias ‘Atendimento a Medidas Judiciais’ (Códigos 4441 e 4133), bem como as metas de execução física relacionadas à ação23,24. A ação é específica para gastos relacionados à judicialização da saúde, permitindo rastrear os impactos orçamentários do fenômeno.
Após, foram coletados, nas Leis Orçamentárias Anuais aprovadas para os exercícios 2020-2025, os valores das dota-ções orçamentárias e das execuções físicas relacionadas às mesmas ações25-30. Por fim, o efetivamente executado foi coletado do Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais.
Na segunda parte, foram usadas funciona-lidades do Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais para produzir planilhas rela-cionadas às ações apontadas, apresentando os valores empenhados, liquidados e pagos nos exercícios 2020-2024, desagregados segundo as informações (i) favorecidos; (ii) item de despesa e (iii) classificação da despesa. Esses dados foram compilados para separar aquelas despesas referentes a bloqueios e depósitos judiciais, caracterizadas por possuir como favorecidos (i) o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, para casos de depósitos judiciais reali-zados perante a Justiça Estadual; (ii) a Justiça Federal em Minas Gerais, para casos de de-pósitos judiciais realizados perante a Justiça Federal; e (iii) a ‘regularização de bloqueios judiciais’, para casos de bloqueios.
A redação desse artigo não utilizou inteli-gência artificial.
Resultados e discussão
Um primeiro ponto relevante para compreen-der os impactos da judicialização no planeja-mento em saúde está na análise das dotações orçamentárias destinadas a cobrir os custos da judicialização. Em cada Plano Plurianual, com duração de quatro anos, são previstos valores anuais para cobrir os custos de cada ação orçamentária, com vistas a subsidiar a Lei Orçamentária Anual, que trará, de forma espe-cífica para cada ano, os valores que poderão ser gastos com a referida ação. A dotação fixada pode ser alterada ao longo do ano, seja para reduzi-la, quando os custos forem inferiores aos previstos, seja para aumentá-la, em caso de necessidade. O aumento de dotação or-çamentária já existente ocorre por meio do que se denomina ‘créditos suplementares’, que são, em geral, abertos por decreto nos limites de remanejamento autorizados pela Lei Orçamentária Anual. A suplementação deve indicar a fonte de recurso, que pode vir, por exemplo, do superávit do ano anterior, de excesso de arrecadação ou de diminuição de outra dotação orçamentária31.
A tabela 1 demonstra a evolução dos montantes reservados para o gasto com a judiciali-zação da saúde, revelando, ainda, o montante empenhado e pago em cada ano. O empenho é uma das etapas do gasto público. Por meio do empenho, o gestor reserva parte do orçamento para determinado gasto. O montante empenhado pode não ser pago no mesmo ano em que foi realizado, caso em que ele se transforma em ‘restos a pagar’, podendo ser saldado no ano posterior31.
Dotação prevista no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) e na Lei Orçamentária Anual (LOA) e montante empenhado e pago nas ações de Atendimento a Medidas Judiciais (Códigos 4441 e 4133) em saúde pública, por exercício financeiro em Minas Gerais (2020 - 2028). Valores em milhões de reais
Os dados mostram que há uma assimetria entre o planejamento de médio prazo da judi-cialização da saúde e o gasto efetivado, medido pelo montante dos empenhos. Ao comparar o valor previsto ao início do ciclo do Plano Plurianual e o efetivamente realizado ao final de cada ano, percebe-se que em todo o período de 2021-2024 o gasto realizado foi cerca de duas vezes o previsto originalmente no pla-nejamento de médio prazo. Isso equivale a dizer que o planejamento de médio prazo tem subestimado sistematicamente o peso da judi-cialização da saúde no orçamento, o que pode contribuir para o descontrole orçamentário de toda a política de saúde.
Em relação à Lei Orçamentária Anual, os dados mostram que, nos anos de 2021, 2023 e 2024, o gasto foi superior ao previa-mente orçado, o que levou à necessidade de suplementar as dotações disponíveis para a judicialização da saúde. Nos anos de 2021 e 2024, essa suplementação foi considerável, ultrapassando o patamar de 100% de aumento.
A tendência de gasto com a judicialização é de aumento, com o valor gasto em 2024 cor-respondendo a mais de três vezes o gasto de 2020, em termos reais. Nota-se um aumento do gasto, em termos reais, em todos os anos, salvo em 2022, quando foi cerca de 75% do gasto do ano anterior, embora represente um aumento de 80% em relação a 2020. Trata-se, portanto, de um dispêndio que cresce ao longo do tempo, alcançando cifras que ultrapassam o montante de um bilhão de recursos empe-nhados em 2024.
Os dados apontam ainda que a importância da judicialização no universo dos gastos do Fundo Estadual de Saúde se ampliou consideravelmente ao longo dos anos, em quais-quer das métricas analisadas. Em termos de participação dos gastos com judicialização no montante empenhado do Fundo Estadual de Saúde, nota-se um salto de cerca de 3% do total em 2020 para 8,86% em 2024, um crescimento de cerca de três vezes. Já em relação ao montante pago, o crescimento foi ligeiramente inferior, próximo de duas vezes e meia. Com exceção dos anos de 2020 e 2023, a proporção dos em-penhos com judicialização da saúde pública em relação aos empenhos totais do Fundo Estadual de Saúde foi superior àquela prevista nas Leis Orçamentárias Anuais, o que sugere que, ao longo do exercício financeiro, houve a neces-sidade de remanejamento de recursos direcio-nados a outras áreas da saúde para a cobertura de tais gastos. Em média, 5,86% dos empenhos realizados pelo Fundo Estadual de Saúde e 5,21% dos gastos do Fundo foram direcionados à co-berturas com judicialização da saúde pública, denotando importante participação relativa da judicialização no gasto em saúde.
Para a análise da importância dos bloqueios judiciais no gasto da judicialização da saúde, foi selecionado o valor efetivamente pago no período entre 2020 e 2024 que teve por beneficiários ‘regularização de bloqueios ju-diciais’, ‘Justiça Federal em Minas Gerais’ e ‘Tribunal de Justiça de Minas Gerais’. Assim, foi possível aferir o gasto em dois casos dis-tintos, mas inter-relacionados: (i) quando o estado de Minas Gerais se mantém inerte ao fim do prazo estabelecido pela determinação judicial, sofrendo bloqueio em suas contas; e (ii) quando o estado de Minas Gerais se antecipa ao bloqueio e deposita judicialmente valor equivalente ao tratamento pleiteado. Em qualquer um dos casos, há o pagamento do tratamento pelo Poder Judiciário a partir da liberação dos valores diretamente ao pres-tador de serviço ou, excepcionalmente, ao próprio paciente.
A tabela 2 mostra o montante pago para cada um dos beneficiários, por ano. Frisa-se que não foram encontrados valores destina-dos à regularização de bloqueios em 2020, o que provavelmente se deveu à inexistên-cia de registro por parte da Administração Pública no ano.
Valor total pago em ações relacionadas à judicialização da saúde para os beneficiários Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Justiça Federal de Primeiro Grau em Minas Gerais e Regularização de Bloqueios Judiciais, por ano
A tabela 2 demonstra que o Poder Judiciário é um ator importante na realização dos gastos estaduais com judicialização da saúde pública. Entre 2021 e 2024, gastos com depósitos judiciais e regularização de bloqueios re-presentaram mais de dois quintos de todo o gasto com judicialização, o que significa que, a cada cinco reais destinados à cobertu-ra desse gasto, dois reais foram destinados a despesas que foram realizadas pelo próprio Poder Judiciário, por meio da liberação de valores públicos a particulares. Os bloqueios judiciais propriamente ditos, em que não há depósito por parte do estado de Minas Gerais, mas efetivo lançamento de indisponibilidade de valores nos sistemas conveniados, repre-sentaram entre um quarto e metade do total pago em ações de judicialização da saúde no período analisado. Os gastos com bloqueios e depósitos judiciais em ações relacionadas à judicialização da saúde representaram, entre os anos de 2021 e 2024, entre 2,26% e 3,70% dos gastos totais do Fundo Estadual de Saúde de Minas Gerais.
A constatação de que bloqueios judiciais são práticas comuns no Estado de Minas Gerais coaduna com outros achados na literatura, que apontam essa realidade em unidades diversas da Federação. Nesse sentido, Oliveira e coauto-res, analisando processos de judicialização de medicamentos no Rio Grande do Norte, entre 2013 e 2017, encontraram bloqueios judiciais para a compra do fármaco pelo autor da ação em 56,1% dos casos33. De maneira semelhante, Naundorf e coautores34 descrevem que, em 2016, dos R$ 275,8 milhões gastos pelo Estado do Rio Grande do Sul com demandas judiciais de saúde, cerca de R$ 176,4 milhões foram oriundos de bloqueios judiciais, o que repre-senta uma participação de 64% dos bloqueios no gasto total de saúde judicializada.
O volume elevado de bloqueios judiciais no contexto da judicialização da saúde traz desa-fios. Um primeiro aspecto a ser analisado parte da perspectiva do paciente que busca o Poder Judiciário. O autor de uma demanda judicia-lizada não deseja o equivalente financeiro da prestação de saúde, mas o efetivo fornecimento da prestação. Assim, a execução da obrigação pelo Poder Judiciário pode ser um obstácu-lo no acesso à saúde, notadamente porque a normatização do CNJ impõe ao autor da ação a responsabilidade de apresentar orçamentos da prestação21, o que pode ser um empecilho, em especial para pacientes hipossuficientes.
Mas o uso excessivo de medidas de exe-cução direta pode representar também um desafio para a Administração Pública, em especial no caso do bloqueio judicial. O gasto público segue uma série de etapas rígidas que compreende o empenho, a liquidação e o paga-mento da obrigação. O empenho é a etapa em que o gestor reserva parte da dotação orçamen-tária para certa despesa. Ele deve ser realiza-do previamente ao gasto, sendo considerada irregularidade grave a realização de despesa sem prévio empenho, por seu potencial pre-judicial à previsibilidade e à transparência do gasto público. Na liquidação, averigua-se se a despesa foi realmente realizada, tendo em vista a documentação comprobatória. Por fim, a despesa é paga31.
O uso de bloqueios judiciais pode compro-meter essa ordem lógica, em especial por não garantir que a despesa pública foi precedida de empenho. Assim, há o potencial comprometi-mento da previsibilidade e da transparência do gasto, além de potenciais problemas de contabilização de despesas.
A fim de testar o impacto dos bloqueios judiciais no planejamento, a pesquisa desa-gregou os empenhos destinados a regularizar bloqueios judiciais relativos ao ano em que foram realizados e os empenhos destinados a regularizar bloqueios judiciais classificados como ‘Despesas de Exercícios Anteriores’. Segundo a legislação financeira, a despesa pública é considerada realizada no exercício financeiro, ou seja, no ano civil em que há seu empenho, mesmo que a prestação de serviço ou a compra pública ocorra posteriormente31. Porém, a lei determina que, em caso de des-pesas já realizadas em exercícios anteriores sem empenho prévio ou com empenho can-celado indevidamente, seja utilizada a rubrica ‘Despesa de Exercícios Anteriores’. A análise das despesas realizadas como despesas de exercícios anteriores é, portanto, relevante para aferir o planejamento econômico, uma vez que se trata de despesas que já oneram o ente público, mas que, por alguma razão, não foram contabilizadas adequadamente no exer-cício financeiro em que deveriam ter sido35.
A tabela 3 demonstra que, embora o volume total de bloqueios judiciais pareça diminuir ao longo dos anos, esse efeito é causado, lar-gamente, pela diminuição dos empenhos para regularização de bloqueio de anos anteriores, com os empenhos para regularizar bloqueios do ano seguindo em tendência de alta. Isso se dá porque os empenhos realizados para regularizar bloqueios judiciais nos exercícios de 2021 e 2022 eram, em proporção consi-derável, relativos a despesas de exercícios anteriores, ou seja, valores já despendidos, mas que não haviam sido devidamente conta-bilizados. No exercício de 2021, o volume de empenhos realizados para cobrir bloqueios realizados em anos anteriores (R$ 185,9 milhões, em valores nominais) representava cerca de 71% dos R$ 260 milhões orçados pela Lei Orçamentária Anual para toda a ação orçamentária referente à judicialização da saúde, o que sugere que quase três quartos do valor orçado estava comprometido com despesas que já haviam sido realizadas e que não haviam sido contabilizadas.
Total pago para regularização de bloqueios judiciais e valor dos empenhos para regularização de bloqueios judiciais classificados como despesas de exercícios anteriores, Minas Gerais (2021 - 2024). Valores em milhões de reais
A análise das despesas de exercícios anteriores também permite compreender o aumento expressivo de gastos em 2021, seguido de queda em 2022, a única da série histórica. A desagre-gação permite perceber que parte considerável do gasto em 2021 foi usado não para despesas do ano civil, mas de exercícios anteriores, o que gerou a necessidade de suplementar as dotações destinadas à judicialização da saúde, com remanejamento do orçamento de outras áreas. O impacto da regularização de bloqueios judiciais na necessidade de suplementação do orçamento de judicialização da saúde foi reconhecido pelo próprio gestor, que apontou para o fato no relatório de acompanhamento anual do programa:
A meta orçamentária considera gastos com medicamentos, insumos, leitos e outros servi-ços de saúde solicitados por decisões judiciais além de pagamentos de serviços de terceiros e, como houve suplementação orçamentária para regularização dos bloqueios judiciais ocor-ridos em contas SEF [Secretaria Estadual de Fazenda], SES [Secretaria Estadual de Saúde] e FES [Fundo Estadual de Saúde], a execução foi maior que o previsto, e o indicador ficou subestimado36(1096).
Portanto, o bloqueio judicial é uma fonte po-tencial de desorganização do planejamento em saúde, que distorce o ciclo da despesa pública e pode levar à necessidade de remanejamento inesperado de despesas.
Um terceiro risco é a ocorrência de perda de eficiência no gasto público, por não ser a aquisição pelo Poder Judiciário precedida de licitação, o que pode favorecer fraudes e perda de economicidade37. A pesquisa de Vilvert e coautores38, analisando o caso de Santa Catarina, demonstra que o gasto com medicamentos nos meses analisados seria entre 39,5% e 46,3% menor se o medicamento fosse objeto de compra direta pelo ente e não de aquisição após bloqueio judicial.
A limitação do bloqueio judicial para custear medicamentos ao Preço Máximo de Venda ao Governo, instituído pela Súmula Vinculante nº 60 (Tema de Repercussão Geral 1.234) do Supremo Tribunal Federal, não so-luciona a questão22. A literatura demonstra que o Preço Máximo de Venda ao Governo é bastante superior ao preço pelo qual o Estado efetivamente adquire medicamentos quando realiza licitações39. Por tal razão, inclusive, o Tribunal de Contas da União (TCU) não considera os preços fixados pela CMED como parâmetros adequados para referência nas aquisições públicas de medicamentos40. Há, dessa forma, uma assimetria entre os parâme-tros fixados pela Política Judiciária da Saúde e os parâmetros validados pelos órgãos de controle para a Política de Saúde.
Um quarto risco do uso de bloqueios judiciais é uma eventual distorção da divisão interfederativa de responsabilidades pelo custeio de prestações judicializadas. Isso se dá porque o Sisbajud, utilizado para realizar os bloqueios judiciais, não alcança a Conta Única do Tesouro Nacional, de forma que os recursos da União não podem ser bloquea-dos com o uso da ferramenta41. Assim, caso haja descumprimento de ordem judicial pela União, não é possível ao juiz ordenar a indis-ponibilidade de verbas federais pelo sistema, em decorrência de restrições técnicas à sua realização. Em virtude de tal limitação, há situações em que juízes federais transferem a responsabilidade de custeio da presta-ção aos estados e municípios de residência do autor da ação judicial, mesmo quando a responsabilidade de seu custeio é da União, conforme apontou o Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal em pedido de providências direcio-nado ao CNJ42. A manifestação do Colégio exemplifica casos em que houve bloqueios que alcançaram, em determinados processos, os onze milhões de reais em contas munici-pais e estaduais, incluindo um caso em que o município de Ouro Preto sofreu bloqueio de R$ 2,5 milhões em sua conta bancária para custear medicamento sem registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), valor que, segundo o Município, excedia inclusive o valor do orçamento anual da saúde munici-pal à época41,42. O CNJ, contudo, considerou que o órgão era incompetente para apreciar o pedido de providências, tendo decidido pelo seu arquivamento42.
A constatação de que o uso de bloqueios judiciais é assimetricamente aplicado, atin-gindo estados e municípios ao mesmo tempo em que poupa o orçamento federal, reforça a crítica corrente à judicialização da saúde no que tange ao reforço às assimetrias federativas de financiamento da saúde pública. De fato, a questão federativa na judicialização da saúde recebeu atenção do Supremo Tribunal Federal, com a criação de parâmetros para divisão da responsabilidade financeira nos Temas 793 e 1.234 da repercussão geral22. Contudo, há o potencial de esvaziamento desses parâmetros, em especial tendo em vista a fragilidade do sistema de ressarcimento interfederativo pela via administrativa de gastos com judicialização da saúde43. Nesse contexto, entes subnacio-nais ficam expostos ao risco de terem valores consideráveis bloqueados para custear parce-las de responsabilidade federal, enfrentando dificuldade e mora para reaver tais valores do governo federal.
Para além da reflexão sobre possíveis impactos sobre a atividade administrativa, o fenômeno dos bloqueios judiciais na judi-cialização da saúde revela o empoderamen-to do Poder Judiciário no tema. A literatura aponta largamente como o Poder Judiciário vem criando mecanismos para tornar mais ra-cional e efetivo o processo de judicialização da saúde, frisando ações como o estabelecimento de instâncias negociais e de fóruns para diálogo institucional16. Contudo, os dados do presente artigo demonstram que tais inovações institu-cionais não possuem a eficácia ou o poder de escala suficientes para organizar a demanda pela saúde judicializada. Ao contrário, os dados mostram um crescimento, em valores reais, da realização de bloqueios judiciais, o que é suges-tivo de ineficácia dos fluxos estabelecidos para cumprimento da decisão judicial, uma vez que o bloqueio é realizado quando não há cumprimen-to espontâneo da obrigação pelo ente obrigado.
Ainda, o volume dos bloqueios demonstra como o Poder Judiciário se transformou em um ator importante da própria política de saúde. Mais do que atuar pontualmente em eventuais ineficácias da política estabeleci-da ou procurar o diálogo entre instituições do executivo, os dados demonstram que o próprio perfil da judicialização, concentrado em demandas individuais e espalhado por todo o território nacional, faz com que haja dificuldades na coordenação do diálogo entre Executivo e Judiciário, levando, por vezes, à substituição do gestor enquanto responsável pela regulação, aquisição e fornecimento do serviço de saúde. Embora a literatura aponte para o uso de ferramentas como os processos estruturais para a racionalização da prestação em saúde e para o efetivo avanço da cober-tura12, os dados coletados mostram que há uma tendência não de utilização do Judiciário para estruturar a política de saúde, mas de prover pontualmente prestações judicializa-das de maneira imediata e unilateral, o que pode ampliar os já conhecidos problemas de sustentabilidade do sistema4.
A potencial substituição do gestor pelo juiz na política de saúde e suas implicações democráticas é um ponto que merece atenção. A literatura aponta como o Poder Judiciário age como um poder contramajoritário, por ser formado por agentes não eleitos, o que pode comprometer a legitimidade de suas decisões, além de não sofrer controle externo na sua atividade judicante, o que pode gerar proble-mas de accountability44. De fato, a regulação sobre os limites das decisões sobre judicia-lização da saúde vem não de leis aprovadas pelo Parlamento, mas de normativas do CNJ. Conforme aponta a literatura, nem sempre há adesão dos juízes às recomendações do CNJ, que não tem natureza jurisdicional, sendo suas soluções estruturantes muitas vezes ignoradas pelo próprio Supremo Tribunal Federal, que ainda possui jurisprudência largamente favo-rável ao deferimento de quaisquer prestações de saúde judicializadas9.
No âmbito da política de saúde, que possui notável abertura para a participação popular45, parece incoerente a existência de uma instân-cia não eleita que define, muitas vezes casuis-ticamente, não só o que se deve fornecer, mas que tem o poder de, coercitivamente, obrigar o gestor a realizar o gasto, priorizando a pres-tação judicializada em detrimento de outras possíveis. Os dados aqui apresentados apontam para a necessidade de uma reformulação ampla do papel do Judiciário na política de saúde, de forma a impedir a distorção de suas balizas constitucionais.
Conclusões
O presente trabalho objetivou lançar luz sobre um aspecto ainda pouco estudado no âmbito da judicialização da política de saúde: como, a partir de ferramentas disponíveis ao Poder Judiciário, esse poder estatal tem ampliado sua esfera de atuação, chegando ao ponto de intermediar a prestação de medicamentos, serviços e insumos. A constatação de que o uso dos bloqueios judiciais ocorre frequentemente e tem aumentado ao longo do tempo exige reformulação de uma teoria clássica da judi-cialização das políticas sociais, que defende que o Judiciário age apenas pontualmente para corrigir os rumos da política pública.
De fato, a judicialização da saúde no estado de Minas Gerais consumiu, no ano de 2024, 7,74% do orçamento da saúde pública, com quase 50% desse valor sendo oriundo de blo-queios e depósitos judiciais que não garan-tem a mesma economicidade que adviria da compra pública como realizada pelo Poder Executivo no âmbito da execução regular da política de saúde. Ademais, a pesquisa demons-tra o potencial de desorganização das contas públicas gerada pelos bloqueios judiciais, em especial pela ocorrência de um volume elevado de despesas catalogadas como Despesas de Exercícios Anteriores.
O Poder Judiciário como alocador de recursos em saúde cria desafios para a efetividade da garantia do direito à saúde. Para além de considerações relativas à economicidade e à potencial desorganização das contas públicas, com necessidade de realocação de recursos de saúde em um orçamento já marcado pelo subfinanciamento, há ainda a possibilidade de desestabilização das relações interfederativas e mesmo problemas no acesso à justiça por parte do paciente que judicializa prestações de saúde.
Em suma, a judicialização da saúde é um fenômeno crescente, mas que, da forma como se realiza no Brasil, com altos índices de de-mandas individuais por medicamentos não constantes das listas oficiais, não auxilia na solução dos problemas históricos do SUS. O Poder Judiciário, como definidor de alocação de recursos e efetivo alocador de recursos, não toca nas questões de subfinanciamento do sistema e de precificação dos serviços e produ-tos de saúde, que ameaçam a sustentabilidade do SUS e a garantia de prestação de atenção in-tegral à coletividade. A compreensão do modo como ocorre o fornecimento da prestação judi-cializada escancara um abismo existente entre o Sistema de Saúde Judicializado e o SUS, com o SUS prosseguindo subfinanciado enquanto o Sistema de Saúde Judicializado possui re-cursos, adquiridos inclusive via bloqueio de verbas públicas, para fornecer suas prestações. Sugere-se que futuras pesquisas investi-guem os impactos dos bloqueios de verbas públicas em outros entes da Federação, de forma a traçar padrões nacionais, bem como que investiguem os impactos dessa forma de cumprimento judicial na economicidade das aquisições e na qualidade da assistência à saúde prestada por essa via.
Suporte financeiro:
Disponibilidade de dados:
os dados de pesquisa estão disponíveis em repositório de dados ((https://doi.org/10.48331/SCIELODATA. ESVQ4T) e (https://www.transparencia.mg.gov.br/consultas-1/ despesa-estado/despesa)
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