NEOLIBERALISMO E COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA NO RURAL FRANCÊS

NEOLIBERALISM AND PAYMENT FOR WATER USE IN RURAL FRANCE

NEOLIBERALISMO Y COBRO POR EL USO DEL AGUA EN LA FRANCIA RURAL

Resumo

O objetivo deste artigo é apresentar um estudo sobre resistências e desacordos na implantação de instrumentos econômicos de gestão das águas no rural francês. Com base em amplo levantamento bibliográfico e documental junto a arquivos, bibliotecas, instituições de pesquisa, Agências e Comitês de bacias franceses, a pesquisa abordou o contexto de implantação do Princípio do Poluidor Pagador na gestão das águas. Dentre seus resultados, o trabalho revela como os fenômenos da contratualização (os contrats de rivières) e da mutualização se constituíram enquanto produções políticas de resistência da parte de agricultores aos imperativos mercantis de justificação dos instrumentos econômicos de gestão ambiental.

Palavras-chave
ruralidades e meio ambiente; governança das águas; agricultura e cobrança pelo uso da água; instrumentos econômicos de gestão; água e política

Abstract

The objective of this article is to present a study on resistances and disagreements in the implementation of economic instruments for water management in rural France. Based on a bibliographical and documental research in public archives, research institutions, Agencies and French Basin Committees, the research addressed the context of the implementation of the Polluter Pays Principle in water management. Among its results, the work reveals how the phenomena of contractualization (the contrats de rivières) and mutualization were constituted as political productions of resistance on the part of farmers to the mercantile imperatives of justification of economic instruments of environmental management.

Keywords
ruralities and environment; water governance; payment for water use; economic instruments of management; water and politics

Resumen

El objetivo de este artículo es presentar un estudio sobre las resistencias y los desacuerdos en la implementación de instrumentos económicos para la gestión del agua en la Francia rural. Basándose en un amplio estudio bibliográfico y documental de archivos, bibliotecas, instituciones de investigación, agencias y comités de cuenca franceses, la investigación abordó el contexto de la implementación del principio de “quien contamina paga” en la gestión del agua. Entre sus resultados, el trabajo revela cómo los fenómenos de contractualización (contrats de rivières) y mutualización se constituyeron como producciones políticas de resistencia por parte de los agricultores a los imperativos mercantiles de justificar instrumentos económicos de gestión ambiental.

Palabras clave
ruralidades y medio ambiente; gobernanza del agua; agricultura y cobro por el uso del agua; instrumentos de gestión económica; agua y política

Introdução

No último entre séculos, o uso e acesso aos recursos hídricos consolidou-se como temática incontornável para os debates sobre sustentabilidade ambiental, desenvolvimento econômico, cidadania, justiça social e democracia. As formas de governo das águas – via autoridade central, governança participativa ou mercado – e seus aparatos de gestão – com o emprego de instrumentos econômicos ou de comando e controle – foram alvos de diversas publicações e conferências científicas sobre o tema, assim como encontros multilaterais envolvendo técnicos, burocracias de Estado e chefes de governo (^{Martins; Espinoza, 2021}).

Nos debates sobre a governança das águas, a experiência francesa consolidou-se desde o final do século XX como referência na constituição de Agências e Comitês de bacias hidrográficas, estes últimos definidos como efetivos “parlamentos das águas” (^{Bauby, 2010}). A criação dos instrumentos de cobrança pelo uso e poluição do recurso transformaram a experiência francesa em modelo gestor, chegando mesmo a influenciar a posterior formulação do Princípio do Poluidor-Pagador (^{Martins, 2008}).

Os principais méritos atribuídos à experiência francesa dizem respeito ao seu caráter descentralizado e ao seu modelo técnico. E por modelo técnico entende-se tanto os critérios de descentralização da gestão (referenciada no recorte fisiográfico do território) quanto a estruturação de um amplo sistema de informações técnicas por unidade gestora (bacia hidrográfica) para o amparo das atividades de gerenciamento. Ademais, no que se refere aos instrumentos de gestão, é comum nos debates sobre políticas ambientais, e mesmo na literatura sobre gestão ambiental, o destaque para os princípios de valoração ambiental que dariam suporte a este êxito gestor (^{Valiron, 1990}).

No Brasil, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, criado pela lei 9.433 de 1997, teve como principal referência a experiência francesa de governança. Do mesmo modo, o sistema paulista de gestão de águas também se estruturou, desde a lei estadual 7.663 de 1991, tomando por base o modelo francês, com a divisão do estado em Comitês de Bacias Hidrográficas e a adoção da cobrança pelo uso da água – as redevances – como instrumento privilegiado de gestão.

Face à relevância desta experiência em nível internacional e, particularmente, para o debate sobre governança das águas no Brasil, este trabalho tenciona contextualizar a abrangência do modelo francês a partir de sua interpretação sociológica. Ou seja, para além da apresentação abstrata, este artigo traz esta experiência desde as suas resistências e de um desacordo importante relativo à implementação da cobrança pelo uso e poluição das águas para a agricultura francesa.

Em termos metodológicos, o estudo se amparou em amplo levantamento bibliográfico e documental. Foram levantados estudos e documentos sobre conflitos na governança da água na França, com foco na política de valoração econômica do recurso. Para tanto, foram pesquisados estudos sobre o tema nas bibliotecas do LADYSS – laboratório referência na França para os estudos rurais e socioambientais –, as bibliotecas da Université Paris-Nanterre, da Maison des Sciences de l’Homme, do Institut de Géographie da Université Paris-Sorbonne e a Bibliothèque Nationale de France (BnF). Com base neste levantamento bibliográfico, foram identificados os Comitês e Agências de Bacia palcos dos desacordos mais recorrentes em relação à política de valoração da água. Identificados os Comitês e Agências do Rhône-Méditerranée-Corse e do Loire-Bretagne, foram pesquisados relatórios e documentos relativos aos encaminhamentos dos desacordos nestas instâncias de governança.

Do ponto de vista analítico, parte-se do enfoque proposto por ^{Williams (2011)} para abordar a moderna noção de natureza. Conforme o autor, no curso histórico, as definições de natureza nos revelam mais sobre as sociedades que a formulam (e suas respectivas representações e conflitos de classe) do que sobre o fenômeno que pretendem objetivar – no contexto moderno, o próprio meio ambiente. É deste modo que a chamada gestão econômica do meio ambiente foi tomada neste trabalho, como expressões de um momento histórico específico. Na análise dos documentos coletados, foram observadas as estratégias dos agentes e grupos sociais para a mobilização de grandezas socialmente compartilhadas e aceitas como legítimas na reprodução cotidiana ou na resistência em momentos críticos. Isso considerando que a moderna questão ambiental marcou o final do século XX como uma arena de trânsito e de redimensionamento da crítica social (^{Lafaye; Thévenot, 1993}). No propósito de interpretar como os discursos desta complexa arena atravessam os territórios rurais e a gestão seus recursos em situações de desacordo e controvérsia, também são trabalhadas neste estudo as noções de justificação, grandezas e regimes de ação elaboradas por ^{Boltanski e Thévenot (1991)}.

O texto encontra-se dividido em cinco seções. Após esta introdução, a segunda seção apresentará o desacordo em relação à cobrança pelo uso da água sobre a agricultura francesa. A terceira seção discutirá como a contratualização e a mutualidade formaram a resposta política à controvérsia da regulação ambiental baseada em instrumentos econômicos de gestão. A quarta seção trará o esforço analítico de distanciamento dos casos abordados para avançar sobre as circunstâncias histórico-sociais que viabilizaram a resistência da agricultura francesa ao modelo econômico neoliberal de gestão das águas. Por fim, são relacionadas as implicações que os resultados do estudo trazem para os campos dos estudos rurais e ambientais.

Controvérsias na gestão das águas

No debate internacional sobre política ambiental, o principal mérito correntemente associado ao modelo francês de gestão das águas, implantado na década de 1960, diz respeito à criação do mecanismo de atribuição de valor monetário ao recurso. Este mecanismo de valoração econômica, as redevances, influiria sobre a conduta do usuário do recurso, que ao pagar pela quantidade e qualidade de seu uso, seria estimulado a buscar formas mais sustentáveis (e por isso, menos caras) de consumo.

A literatura especializada em gestão ambiental associa as virtudes desses instrumentos econômicos de gestão aos fundamentos do Princípio do Poluidor Pagador, formulado no início da década de 1970 pela OCDE. O fundamento conceitual deste princípio data do final do século XIX e está ligado ao sistema lógico dedutivo do utilitarismo econômico, utilizado contemporaneamente como principal referência teórica da chamada economia ambiental. Amparada nas noções de equilíbrio e de utilidade do economista e sociólogo italiano ^{Vilfredo Pareto (1983)} e no conceito de externalidade do economista inglês ^{Arthur Pigou (1932)}, a economia ambiental – forma intelectual da leitura neoliberal da moderna questão ambiental – propõe o que se pode classificar como “tecnologia política da natureza”, via incorporação do comportamento dos agentes econômicos ao modelo de alocação ótima dos recursos. A especificidade dos recursos naturais seria justamente seu caráter público e não rival ou não concorrencial. Esta ausência de rivalidade ou concorrência promoveria situações em que as externalidades negativas geradas por práticas individuais (poluição ou uso excessivo do recurso, por exemplo) não seriam internalizadas pelos agentes geradores, afetando, assim, as funções de utilidade de outros agentes, bem como as relações de oferta e demanda dos recursos naturais (^{Pearce, 1985}). Segundo a economia ambiental, a alternativa seria promover a internalização individual das externalidades geradas, lançando mão de instrumentos de precificação dos usos e da degradação dos recursos (^{Bontems; Rotillon, 2003}; ^{Pearce; Turner, 1991}.

Na experiência francesa, a agricultura se fortaleceu ao longo do tempo como setor resistente à implantação do instrumento de cobrança pelo uso da água. Por décadas, a pressão das associações e sindicatos de agricultores (nacionais e regionais) garantiu a isenção do pagamento do valor econômico da água pelo setor. Ademais, as dificuldades de fiscalização das captações dos agricultores nos cursos d’água e nos aquíferos, bem como o caráter difuso de suas fontes poluidoras, poriam o debate sobre a cobrança pelo uso agrícola da água em um espaço de permanente tensão e questionamento.

Do ponto de vista dos gestores das Agências e dos Comitês de Bacia, a cobrança pelo uso da água seria um importante instrumento para gerar restrições sobre as captações de águas de mananciais superficiais ou subterrâneos destinadas à irrigação. Desde a década 1970, ganhara força o discurso de que as captações excessivas provocavam esgotamento dos mananciais no período de estiagem, especialmente nas regiões sul e oeste do país, onde as culturas irrigadas eram numerosas (^{Tiberghien, 2012}). Contudo, mesmo nas barragens construídas para a garantia das práticas de irrigação – obras largamente subvencionadas pelo Estado –, os valores da água para os agricultores eram fixados em níveis bastante baixos. E, ainda, diante do estabelecimento de valores pouco significativos (em larga medida, pela articulação e pressão das Organizações Profissionais Agrícolas¹ e da Federação Nacional dos Sindicatos de Produtores Agrícolas da França²), a implementação dessas cobranças foi objeto de muitas resistências. Tais resistências garantiram que a poluição de origem agrícola não se tornasse objeto de cobrança durante as décadas de 1970 e 1980. Conforme destacaram ^{Berger e Roques (2005)}, esta ausência de cobrança pela poluição agrícola se tornaria, ao longo do tempo, um dos importantes ingredientes da “opacidade” na gestão francesa das águas.

A rigor, a cobrança pela poluição nos territórios rurais franceses teve início apenas na década de 1990. Foi quando ocorreu, em 1992, a primeira reforma na lei que instituiu o novo sistema gestor. Esta reforma resultou da conjunção de ao menos três fatores, a saber: o agravamento da poluição de origem agrícola, a estiagem que atingiu o país nos anos de 1989 e 1990, afetando sensivelmente os sistemas de abastecimento, e a promulgação da Diretiva Europeia sobre o tratamento de redes residuárias urbanas. Em sua base, a reforma reforçaria os princípios identificados com a legislação de 1964, sobretudo no que aludia ao Princípio do Poluidor Pagador (^{Ghiotti, 2010}).

Nesta mesma década de 1990, o problema da poluição agrícola havia sido reforçado na agenda política da governança das águas não apenas pelos gestores dos Comitês e Agências de Bacias, mas também por diferentes instituições e frações do movimento ambientalista, que, há mais de uma década, já pautavam críticas à Política Agrícola Comum europeia e aos seus impactos sobre os territórios rurais franceses. Dentre outras, eram recorrentes as denúncias sobre aquíferos e rios poluídos por pesticidas e dejetos de animais, ameaçando a salubridade e a segurança do abastecimento de água (^{Lascoumes, 1994}).

Face às dificuldades das Agências e dos Comitês de bacia em submeter a agricultura ao seu principal instrumento de gestão econômico-ambiental, a criação de documentos pactuados permitiu a construção de outras formas de envolvimento do setor na governança das águas. A produção destes documentos terminaria por contribuir para a consolidação do princípio mutualista de gestão, que levaria, por sua vez, à emergência da contratualização como meio privilegiado de realização de metas gestoras específicas.

As experiências de contratualização

No escopo do regime de contratualização, os contrats de rivière ganharam predominância nos territórios rurais. Estes contratos existiam já na década de 1980, acompanhando o movimento de descentralização administrativa que o país iniciou sob o governo socialista de François Mitterrand (^{Bosc; Doussan, 2009}). Na prática, os contrats de rivière são acordos técnicos estabelecidos entre entes públicos (Estado, administrações departamentais, prefeituras, Agências de Bacia etc.) e usuários (agrícolas, domésticos, industriais), compreendendo programas plurianuais de recuperação de um rio e/ou outros cursos/reservatórios de águas, tendo em vista a resolução de problemas de ordem qualitativa e/ou quantitativa. A partir de 1992, a inovação operacional foi o enfoque territorial destes contratos, concebidos desde então no contexto da bacia hidrográfica, com a incorporação de suas metas nos Planos de Ação das Agências e Comitês de Bacia (^{Brun, 2010}).

Estes contrats de rivière se tornaram progressivamente instrumentos de gestão mediados entre os grupos de usuários, as autoridades departamentais e os Comitês de Bacia. No caso dos agricultores, alguns estudos revelam que os contratos alcançaram metas não atingidas mesmo pelas políticas agroambientais, financiadas pelo governo francês e pela União Europeia (^{Allain, 2004}).

Dentre as experiências capitaneadas pelo Comitê de Bacia Rhône-Méditerranée-Corse, há algumas cujos objetivos de mediação dos conflitos de uso da água entre agricultores e os chamados empreendedores neorrurais obtiveram êxito destacável. Este é o caso dos conflitos com a agricultura no departamento do Vale do rio Doux. No início da década de 1990, era consolidada neste território a percepção de que a cobrança monetária da agricultura pela poluição e, principalmente, pelo uso intensivo das águas do rio Doux não se efetivaria. Ante a polarização entre abastecimento urbano e turismo ecológico de um lado, e a irrigação de outro, autoridades locais e usuários concorrentes optaram pela construção de um contrat de riviére regional.

Em termos econômicos, três segmentos dominavam a exploração da terra e das águas do Vale do rio Doux: a pecuária, a silvicultura e a agricultura de policultivo. Juntos, os segmentos somavam pouco mais de 1.700 estabelecimentos em 1991 – pouco mais de 20% dos estabelecimentos agropecuários de todo o departamento de Ardèche. O uso intensivo de água pelos segmentos, bem como a emissão difusa de resíduos nos cursos dos rios (caso particular das criações animais), posicionava os usos econômicos da terra no centro dos conflitos regionais em torno dos recursos hídricos.

No início da década de 1990, os usos agropecuários da água no vale do rio Doux impactaram a economia do turismo e a pesca profissional. De acordo com dados do Comitê de Bacia Rhône-Méditerranée-Corse, o crescimento das captações para fins de irrigação já afetava a disponibilidade hídrica do rio. Somado a isso, a presença de grandes cargas efluentes das criações animais e de resíduos de agroquímicos em um ambiente com redução de volume d’água comprometera sobremaneira a capacidade autodepurativa do rio (^{Guibourdenche; Marcou, 1997}).

Com participação da Agência de bacia do Rhône-Méditerranée-Corse, em 1990, as comunas ribeirinhas do rio Doux foram induzidas a participarem da elaboração de um Plano de Desenvolvimento de Zonas Rurais (PDZR), a fim de concorrerem aos financiamentos nacionais e europeus de desenvolvimento local. A elaboração do Plano terminou por empreender uma nova lógica de tratamento da gestão local da água, vista a partir de então com importante potencial para a captação de recursos em fundos variados de investimentos para a sustentabilidade ambiental. Neste caminho, os partícipes do PDZR decidiram pela elaboração de um contrat de rivière voltado à recuperação da qualidade das águas do rio. Este primeiro contrato, estabelecido em 1991 e intitulado Doux Claire (mapa 1), seria um complemento ao PDZR, com cronograma paralelo e com um mesmo período de execução – a saber, quatro anos (^{Ghiotti, 2007}).

Mapa 1
Localização dos territórios do contrat de rivière de Doux Claire (Vallée du Doux), na bacia hidrográfica Rhône-Méditerranée-Corse

Diante dos objetivos do contrato, de início, os agricultores da bacia se opuseram à sua assinatura, atentos à possibilidade de imposição de restrições ao lançamento de seus efluentes nos cursos d’água. Ademais, a manutenção do foco na recuperação da qualidade da água, sem atender diretamente o problema de escassez de água para as práticas de irrigação em períodos de estiagem, terminou por desestimular a adesão dos agricultores ao contrato. Neste caso, coube à Casa de Agricultura local mediar a insatisfação destes agricultores, que terminariam por não participar formalmente do contrato, mas também não investiram forças para se opor à sua implementação.³

Já no Comitê de Bacia Loire-Bretagne, foram frequentes os mecanismos de gestão amparados na lógica do Poluidor-Pagador para reduzir a concentração de nitratos nas águas da bacia, decorrente da produção agrícola e, principalmente, da criação animal. A resistência dos agricultores aos instrumentos de gestão foi atenuada com a elaboração de contratos que permitiram a subvenção dos custos de inovação técnica entre os agricultores, além da participação organizada destes na negociação de metas a serem atingidas.

O caso do programa Bretanha Água Pura (BAP) é relevante para a compreensão da lógica de contratualização na bacia. Elaborado e desenvolvido na década de 1990, seu objetivo inicial era enfrentar o problema do tratamento das águas residuárias de origem doméstica e industrial. Ao final desta primeira etapa, o Programa começou a trabalhar também com diagnósticos agroambientais. A partir de 1996, o BAP passaria a acompanhar a gestão dos efluentes das unidades rurais dedicadas à criação animal. Para tanto, o Programa internalizou algumas das instruções do Conselho de Acompanhamento Agronômico do Ministério do Meio Ambiente, transformando o que até então surgira como recomendação nacional em instrumento para a parceria local e para acesso a recursos financeiros do BAP.

No curso do tempo, o BAP viria a se definir como um programa multiparceiros, com adesões voluntárias e participação de agricultores, companhias de distribuição de águas, associações ambientalistas e associações de usuários de água. Conforme observou ^{Bourblanc (2019)} ao analisar a estruturação do Programa, se, por um lado, o BAP tinha a vantagem da chamada à parceria, sem donos ou controladores de seu funcionamento, por outro, a ausência de uma liderança institucionalizada trazia dificuldades importantes para o alcance seguro dos objetivos propostos. Ou seja, os limites da contratualização se revelavam, neste caso, justamente na ausência de autoridades como as prefeituras ou o Comitê e Agência de bacia – contraditoriamente, ausência revelada como razão para a adesão de alguns segmentos ao Programa.

Mapa 2
Localização dos territórios do contrat de rivière Bretanha Água Pura (Côte-d´Amour, Ile-et-Vilaine, Finistère e Morbihan) na bacia hidrográfica Loire-Bretagne

Na prática, o BAP viabilizou, de 1996 a 2000, o suporte financeiro para controle da poluição lançada também pelos estabelecimentos criadores de animais das regiões de Côte-d’Amour, Ile-et-Vilaine, Finistère e Morbihan, no oeste da bacia, conforme indicado no mapa 2. Pelas regras do Programa, cumpriu a cada estabelecimento arcar com um terço dos gastos orçados para a regulamentação e/ou melhoria das instalações para controle e descarte de efluentes; os outros dois terços do orçamento seriam assumidos pelo Programa, com recursos provenientes de sua própria estrutura de captação, seja junto a fundos públicos de preservação ambiental ou inovação/transição técnico-ecológica seja junto a fundos privados ou multilaterais dedicados às causas ambientais.

Assim como ocorrera na experiência do Doux Claire, para viabilizar a adesão dos agricultores locais ao BAP, as prefeituras e demais organizações do Programa adotaram as Casas de Agricultura como mediadores. Em alguns contextos, para além da orientação técnica, as Casas se tornaram espaços para discussões sindicais voltadas à defesa da segurança da renda agrícola e à demanda por recursos para reconversões tecnológicas. Isto é: o cenário abstrato do progresso tecnológico incorporado como custo individual pelo agricultor/agente econômico foi substituído, no plano da realidade histórica, por redes de solidariedade e poder que terminaram por socializar os custos da inovação tecnológica. Se não pela figura do Estado centralizador, o arranjo profissional e de classe permitiu a produção de uma rede política com estacas frouxas, sem um centro fixo, mas atravessada pelas diferentes formas de capital que garantiram à agricultura francesa a resistência aos instrumentos econômicos de gestão ambiental. No caso das águas, em lugar do formato de mercado penalizador do Princípio do Poluidor-Pagador, a agricultura chegou ao que ^{Bourblanc (2019)} bem definiu como princípio do poluidor beneficiário, no qual o setor tem suporte financeiro de contratos (de rios ou territoriais) ou de políticas públicas para promover mudanças em favor da preservação ambiental.

Os sindicatos agrícolas nacionais tomariam experiências como a do programa Bretanha Água Pura para defender a sensibilização, a informação e a formação dos agricultores para a adoção de práticas comprometidas com a preservação ambiental. A defesa da contratualização voluntária tornou-se uma bandeira profissional dos agricultores, refratários aos mecanismos compulsórios de pagamento pelo uso da água nas bacias hidrográficas. Ainda que a participação dos agricultores em contrats de rivières como o BAP na bacia Loire-Bretagne e o Doux Claire na Bacia Rhône-Méditerranée-Corse tenha sido bastante relativa – nunca passando, em qualquer dos casos, de 15% do total de estabelecimentos agrícolas de cada região –, a defesa da contratualização serviu como contraposição a duas frentes discursivas importantes no debate francês sobre a adequação ambiental da agricultura nacional. A contratualização se opôs ao discurso dos Comitês e Agências de Bacia, defensores das redevances e seus mecanismos de pagamento pela poluição, e ao discurso da centralização e controle de parte da burocracia de Estado, que defendia o enquadramento dos agentes agricultores aos critérios nacionais e comunitários (no caso, da UE) de poluição dos recursos hídricos.

A ambientalização dos territórios rurais

A lógica de organização dos contrats de rivières, e principalmente a participação dos agricultores em sua implementação, não se balizou somente pelos constrangimentos ou estímulos implicados na conservação ou recuperação dos recursos hídricos de uma bacia hidrográfica específica. A questão ambiental é atravessada por outros temas políticos importantes na contemporaneidade – tais como aqueles relativos às identidades rurais. E as condutas sociais também se organizam mediante expectativas, estímulos e justificações morais que produzem formas (ou regimes) de verdade sobre as relações que dão vida social a um território.

Nestes termos, para compreender os contrats de rivières, é preciso inseri-los no contexto em que outras dinâmicas e interesses sociais atravessavam o debate sobre a gestão das águas. Não por acaso, no território francês, estes contratos ganharam corpo no início da década de 1990. Com efeito, tratou-se de um período marcado pelo que ^{Kayser (1990)} classificaria como o “renascimento” do rural francês, em contraposição às expectativas de seu esvaziamento demográfico ou de sua “desertificação”.

Historicamente, no pós-Revolução Francesa, as populações rurais do país se constituíram como uma importante base identitária da história nacional. Seja preservando o atomismo político e repercutindo seus interesses para com o regime absolutista, como bem analisara ^{Marx (1994)}, seja insistindo na força da história das regiões para defender a autoridade das hierarquias medievais ante as instituições republicanas, conforme revelaram as análises de longa duração de ^{Braudel (1986)}, o campesinato francês tornou-se uma classe social correntemente associada aos valores mais conservadores da sociedade nacional, sendo, portanto, pouco afeito aos princípios de liberdade política e de mercado próprios do ciclo da Terceira República, pós-1870.⁴

Nesta construção política e simbólica do campesinato, o rural francês chegaria ao final do século XIX como alvo de duas formas de agrarismo: um agrarismo de direita, com forte inspiração católica, que definiria o camponês como um efetivo “vigário” de Deus na terra, com a missão de cuidar e de transformar a natureza em alimento, e um agrarismo laico, defensor da relevância política do campesinato, entendido como um segmento fundamental para a segurança alimentar nacional e que, portanto, necessitaria do alcance estratégico das políticas de Estado (^{Jollivet, 2001}; ^{Hervieu, 2010}). Nestas duas ideologias agrárias, a base comum – no sentido de uma ideia sobre natureza, nos termos de ^{Williams (2011)} – era o objetivo de controle e dominação do ambiente para a produção de alimentos, seja por vontade divina, seja por interesse social mediado pelo Estado.

No século XX, o mundo rural francês se consolidou como território organizado para dominar e explorar a natureza visando à produção de excedentes. Desde o ponto de vista da burocracia de Estado, o território nacional foi sendo simbolicamente construído mediante a expertise das Grandes Escolas francesas de formação para o serviço público (^{Bourdieu, 1989}). Neste sentido, para os espaços rurais, a noção de segurança alimentar atrelada à oferta estratégica de alimentos para a população (resultante da experiência dos sequentes períodos de guerra) marcaria o olhar agronômico sobre estes territórios. E, sob o olhar perito dos engenheiros de Pontes e de Minas gestores do Estado, o rural ainda seria fonte de energia (carbono, petróleo, urânio, hidroeletricidade), de riqueza mineral e espaço físico a ser superado pelas modernas redes de transportes.

A partir da década de 1920, coube ao Estado e à União Católica da França Agrícola o papel de liderar o processo de reconversão técnica e econômica que ampliou decisivamente o poder competitivo da agricultura francesa no pós-guerra. De acordo com ^{Jollivet (1997)}, foi fundamentalmente nas organizações da juventude cristã que nasceu a ideia dos “agrupamentos de produtores”, organizando a profissão em formatos de cooperativas, sociedades mutuais e sindicatos agrícolas. Estas organizações produziram diferentes formas de atuação. Em algumas regiões, atuaram na padronização de produtos (origens controladas) e na edição de regras de comercialização, visando controlar a oferta de produtos. Mas na maior parte das regiões, as organizações atuaram como representação política e como frentes parceiras nas ações do Estado para o aumento da produção agrícola nacional. Este processo de transformação das formas de uso agrícola dos territórios seria classificado por ^{Mendras (1967)} como o fim do campesinato; isto é, a transição de um sistema de organização das relações econômicas, sociais e morais baseado na tradição da relação com a terra, para um sistema de cálculo abstrato da moderna racionalidade econômica, baseada no desencaixe espaço-temporal (os mercados futuros, por exemplo) e em novas relações com o Estado e os espaços urbanos. A moderna divisão social e espacial do trabalho superaria a tradicional oposição campo-cidade, e o continuum dos interesses econômico-capitalistas entre o rural e o urbano terminaria por converter o camponês em um agricultor para o mercado (^{Gervais et al., 1976}).⁵

Com maior intensidade no pós-segunda guerra, o Estado firmou sua atuação na consolidação deste novo agricultor e no estabelecimento de um novo padrão de agricultura no país, via adoção de mecanização, novos fertilizantes e técnicas intensivas de cultivo, além do estímulo à especialização das unidades produtivas. Nas quatro primeiras décadas do pós-guerra, a ação conjunta do Estado e das cooperativas de produtores transformou muitas regiões em verdadeiras bacias de produção – como os casos dos cerealistas no entorno de Paris, a suinocultura na Bretanha, a cultura leiteira nas regiões de topografia mais acidentadas do Leste francês e a viticultura no Sul (^{Hervieu, 1997}). Planos de implantação de novas unidades produtivas passaram a ser submetidos ao parecer de comissão voltada ao aprimoramento técnico da agricultura, com participação de representantes da profissão, do Estado e dos poderes locais (municipalidades). Estas comissões, em particular, passaram a ter grande poder nas transações fundiárias, visto que sua atuação, a princípio definida como “técnica”, não deixava de espelhar a preocupação das localidades com fenômenos como o êxodo rural e a fixação da juventude rural no campo (^{Hervieu, 2010}).

Somente na segunda metade do século XX, a questão ambiental atravessaria o debate público na sociedade francesa, com repercussão decisiva sobre os territórios rurais. Notadamente, os eventos de maio de 1968 precipitaram pautas políticas para além das demandas estudantis, extrapolando ainda os muros de Paris (^{Hobsbawn, 1995}). O movimento ecológico traria questionamentos sobre o papel do Estado e da sociedade de consumo. O rural, com suas atividades artesanais e sua tradição camponesa, apareceria como caminho contra os excessos da civilização industrial. Dentre outros, a chamada doutrina dos cinturões verdes seria tomada como bandeira de defesa de um modo de vida rival àquele empreendido pelo consumo de massas do fordismo. Estes cinturões protegeriam o rural francês e seus modos de vida atentos aos regimes e ciclos da natureza (Jollivet, 1997).

O adensamento do ambientalismo, somado aos avanços na instituição de leis e de autoridades ambientais no país durante as décadas de 1970 e 1980, terminariam por promover novas pautas para os territórios rurais. A Política Agrícola Comum, até então classificada como instrumento de garantia da soberania alimentar dos países da União Europeia, passaria a ser questionada por seus impactos ambientais. Ademais, em vários países da Europa ocidental, as estatísticas do final da década de 1980 revelariam mudanças importantes na tendência demográfica dos espaços rurais, com a retomada das curvas populacionais ascendentes destes territórios e com a emergência de atividades econômicas que extrapolavam os limites da agricultura (^{Marsden, 1998}; ^{Wanderley, 2000}). Na França, a partir da década de 1990, a economia dos territórios rurais franceses ampliaria o repertório de ofertas no chamado setor de serviços, com o avanço do turismo ligado à história arquitetônica das regiões e aos seus patrimônios ecológicos; o crescimento das profissões e serviços públicos ligados à recuperação e à preservação ambiental; e a ampliação do comércio de produtos regionais (^{Hervieu, 1993}). Este conjunto de processos sociais e econômicos terminaria por promover uma importante significação de mercado à noção de terroir (^{Hamman, 2017}).

É neste contexto de ressignificação econômica e identitária do rural que ocorre a emergência de novas estratégias de concertação da gestão das águas. Se nas décadas de 1970 e 1980 o instrumento de cobrança pelo uso das águas – as redevances – implementado pelas Agências e Comitês de bacia não lograram êxito na busca de valoração econômica da poluição das águas pela agricultura, foi na década de 1990 que a lógica mutualista de gestão ambiental conseguiu superar a resistência da agricultura para produzir novos caminhos de governança. Estes caminhos se multiplicaram no momento de questionamento da corrente associação do rural como território exclusivamente agrícola. O avanço das estatísticas sobre a renda e a população não agrícola, somado à consolidação da crítica ecológica como grandeza de justificação legítima no debate público contemporâneo, concorreram de maneira importante para a organização e produção de novos discursos sobre o devir dos territórios rurais franceses. Os contrats de rivières, neste contexto, são a formulação de uma das respostas possíveis à crítica do ambientalismo francês e dos gestores de recursos hídricos (notadamente nas estruturas das Agências e dos Comitês de Bacias) à resistência da agricultura em se submeter aos instrumentos elaborados com base no Princípio do Poluidor Pagador. E assim, tornaram-se uma resposta possível justamente porque, como bem sublinharam ^{Bosc e Doussan (2009)}, a adesão aos contratos trazia implícita a construção de um espaço de discussão que visava a não estigmatização da agricultura na responsabilidade pela poluição das águas.⁶

O que se quer ressaltar é que a lógica mutualista representada pela prática do princípio do poluidor-societário pode ser interpretada como produto do desacordo em torno das responsabilidades da agricultura na degradação da qualidade das águas nas bacias francesas. O desacordo em torno do não pagamento dos agricultores pela poluição tornou-se uma controvérsia pública no debate sobre a gestão das águas, com críticas formuladas por diferentes setores da sociedade francesa – do ambientalismo aos usuários industriais, passando pelos novos empreendedores das atividades econômicas ligadas à história e ao patrimônio ecológico do rural. Mas neste caso, e em diálogo com a sociologia pragmática de ^{Boltanski (2009)}, é importante destacar que não se está diante de uma controvérsia pública pontual, com recorte histórico episódico e agentes sociais concernidos em curto intervalo espaço-temporal. Com efeito, a controvérsia da valoração econômica da água nos territórios rurais franceses se constituiu como processo de longa duração, no qual várias estratégias foram lançadas por diferentes agentes, tanto para questionar e resistir ao pagamento econômico-ambiental – caso dos agricultores – quanto para defender e implementar a cobrança – casos do movimento ambientalista e de setores da burocracia de Estado. Após quarenta anos de criação das redevances, uma das resoluções aceitáveis por este conjunto de agentes para o enfrentamento desta controvérsia foi justamente a criação dos contrats de rivières.

Nos casos dos contratos de Doux Claire, na bacia Rhône-Méditerranée-Corse, e do Bretanha Água Pura, na bacia Loire-Bretagne, o envolvimento dos agricultores se amparou na justificação mutualista. A resistência produziu a afirmação de um novo princípio, não mais pagador e sim societário, que possibilitou inclusive o acesso da agricultura a novas fontes financeiras para o custeamento dos investimentos em novas tecnologias de tratamento e descarte de efluentes. Os demais grupos sociais e instituições diretamente envolvidas na formulação e pactuação dos contratos puderam mobilizar grandezas relevantes no debate público sobre a necessidade de preservação dos recursos hídricos das bacias, dentre as quais, as grandezas de justificação ecológica que acompanharam o redesenho – ou o renascimento – dos debates sobre o rural francês.

Neste sentido, a análise dos instrumentos de gestão ambiental não pode ser apartada do contexto de sua elaboração. E a circulação destes instrumentos, no mais das vezes, despreza este contexto, transformando-os em modelos abstratos, desprovidos de história e justificados exclusivamente pelo imperativo de sua consistência técnica. Este é o caso do instrumento econômico de cobrança pela poluição da água na França, que se tornou uma referência internacional, tendo organismos como a ^{OCDE (1992)} e o ^{Banco Mundial (1998)}, além da própria produção técnico-acadêmica (^{Gowdy; O’Hara, 1995}; ^{Merrett, 1997}), como importantes mediadores desta circulação, mas cuja experiência efetiva não se deu nos termos enunciados nesta circulação.

Do mesmo modo, os contrats de rivières só podem ser bem compreendidos em seu contexto de produção, resultante dos impasses construídos pela agricultura na resistência à cobrança pela poluição pelas Agências e Comitês de bacia. Principalmente, o caráter mutualista destes contratos torna-se compreensível no contexto de pressões resultantes das novas formas de uso e de significação dos territórios rurais. Este espaço de disputas levou a agricultura francesa a participar tanto da elaboração destes contratos, absorvendo metas e planejamento coletivos quanto do uso dos recursos financeiros captados por estes contratos – situação que sem dúvidas lhe serviu como estímulo à adesão.

Notas finais

O objetivo deste trabalho foi desenvolver uma interpretação sociológica da experiência francesa de governança das águas, com foco na experiência de resistências e produção de acordos envolvendo o principal grupo social alvo do sistema de governança projetado na década de 1960 – a saber, os agricultores. Ao longo do tempo, a resistência às redevances repercutiria na produção de arranjos mutualistas que se opuseram à própria lógica do Poluidor-Pagador preconizada pelo novo instrumento gestor.

Para o fechamento deste artigo, a apresentação de notas finais em lugar de conclusões parece mais adequado para delinear suas contribuições para os campos dos estudos rurais e ambientais. As notas permitem trazer em perspectiva os avanços que o estudo pode incitar em termos de análises sobre a complexidade da política nos contextos de gestão ambiental dos territórios rurais. E permite, sobretudo, colocar em suspenso os esforços de modelagem do comportamento social – seja para os propósitos da gestão ambiental ou para a prescrição de comportamentos econômicos no uso dos recursos naturais.

No caso da experiência francesa de governança das águas, a abstração do “modelo” eficiente de implantação de instrumentos econômicos de gestão ambiental segue circulando como discurso (ou seja, como realidade pelo que se luta) e como saber-poder. Mediante as tecnologias de saber amparadas na chamada Economia Ambiental, esta experiência contribuiu para o repertório de uma nova gramática sobre o bem comum, chegando mesmo a influir nas vontades de conversão da questão ambiental em uma grandeza verde, qualificando comportamentos empresariais e a própria administração do Estado burocrático-racional. Pode-se, ainda, avançar na indagação de como os modos de circulação e definição dos valores das mercadorias também estão submetidos a relações linguísticas, que são mobilizadas via imperativos de justificação – nos termos, por exemplo, de uma nova crítica da mercadoria, tal como aquela proposta por ^{Boltanski e Esquerre (2017)}.

Em termos analíticos, cumpre notar a importância da heterodoxia teórica empregada na construção de diferentes entradas para o alcance das camadas do objeto de estudo. No avanço da compreensão sobre as estratégias da agricultura diante dos instrumentos econômicos de gestão, as mediações entre formas sociais de dominação e práticas agenciadas de crítica e justificação se impuseram, de modo que as diferentes camadas do estudo empírico e de seu contexto histórico puderam ser dimensionadas e incorporadas na análise, sem sobreposições ou determinações prévias.

Por fim, convém ainda uma nota um pouco mais extensa sobre os diálogos entre as experiências francesa e brasileira de governança das águas. Um caminho analítico promissor para a interpretação destes diálogos diz respeito à circulação internacional das ideias. Conforme destacado na introdução deste trabalho, a experiência francesa de gestão foi historicamente apresentada no Brasil – por cientistas, técnicos e gestores ambientais – como sendo a matriz do modelo gestor construído no país após a Constituição Federal de 1988. Esta inspiração se baseava na internacionalização da formação avançada dos engenheiros brasileiros (muitos dos quais com estágios ou pós-graduação completa na França), nas cooperações das áreas de recursos hídricos dos governos estaduais com instituições francesas ou mesmo na reputação e circulação que o chamado modelo francês de gestão da água adquiriu entre instituições multilaterais (^{Martins, 2022}). Entretanto, as trocas internacionais são submetidas a zonas de intersecção e disputas por ressignificação que são geradoras de novas leituras. Nesta ressignificação, convém a atenção para o fato de que as ideias (e seus textos) viajam, no mais das vezes, sem o seu contexto (^{Bourdieu, 2002a}).

No contexto francês, a governança propiciava a necessidade de se pensar a gestão da água por uso/especialidade, bem como a resolução das fontes de financiamento de gestão. A cobrança pelo uso da água como instrumento de indução de comportamentos não conseguiu se fazer valer politicamente, para decepção dos próprios gestores que conceberam o modelo. Mas, no Brasil, a cobrança (ou projeto de) surge no contexto do discurso de sustentabilidade ambiental, amparado no Princípio do Poluidor-Pagador e dando vida aos enunciados do suposto êxito da experiência francesa no campo da implementação deste princípio.

Ao se situar histórica e espacialmente estas experiências, pode-se observar que, na França, a agenda do financiamento ganhou o centro dos debates sobre a política de águas. E foi neste marco que se discutiu a participação dos diferentes usuários, ante um sistema mutualista que necessitava de receitas para a gestão. No Brasil, a recepção destas categorias/concepções de gestão ocorreu em contexto muito diverso. Tem-se os impactos da Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente (^{Dublin, janeiro de 1992}) e da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (a Rio 92). Tratava-se de um momento de regulamentação da nova constituição, com um forte apelo à participação da sociedade civil no debate e na gestão pública. De tal sorte que a referência à concepção francesa de gestão das águas na experiência brasileira viria fortalecer uma modalidade de “tecnologia política da natureza”, com os imperativos de justificação da ordem moral mercantil na regulação dos usos do recurso e com a força do discurso neoliberal no contexto político Latino-americano do início da década de 1990.

Por fim, esta experiência de circulação dos instrumentos econômicos de gestão ambiental revela o agenciamento das práticas nos contextos de conflitos e regulação socioambiental. E este agenciamento assume duas formas, pelo menos. Uma delas é a amnésia da gênese dos instrumentos – amnésia que não resulta exclusivamente da cristalização das práticas, mas sim da estratégia dos agentes da tecnocracia interessados na gestão neoliberal dos instrumentos econômicos. A segunda forma de agenciamento se revela nos contrats de rivières, que resultaram da resistência local dos agricultores à valoração econômica da água. Neste caso, embora os defensores dos mecanismos de mercado entendessem o poder da regulação dos Comitês de Bacia como força coercitiva sobre os usuários, o que se teve de fato foi a expressão do poder como relação produtiva. Com efeito, os agricultores atravessados pela coerção da norma conseguiram organizar resistência e produzir um novo cenário de regulação do uso da água em nível local. Revelando que a gestão é, sobretudo, política. E que os mecanismos de mercado não são diferentes.

• 1
  As Organisations Professionnelles Agricoles (OPA) são geridas por profissionais da agricultura, abrangendo, além de sindicatos, cooperativas e associações especializadas por produto, também estabelecimentos de crédito agrícola, câmaras (e casas) de agricultura e órgãos técnicos.
• 2
  Criada em 1946, a Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FNSEA), reúne conjuntos de agrícolas de todas as regiões do país. Em 2020, a Federação reunia 31 associações de produtores especializados (cerealistas, produtores de leite, frutas e legumes, carnes etc.), que, somadas, abrangiam cerca de 212 mil unidades de produção.
• 3
  É interessante observar que, no contexto do Comitê Rhône-Méditerranée-Corse, a participação das Casas de Agricultura das municipalidades teve papel importante no envolvimento dos agricultores em muitos dos projetos dos contratos de cooperação mutualista criados na bacia. De acordo com estudo de ^{Hellec, Barataud e Martin (2013)}, a figura do engenheiro da Casa de Agricultura (comumente homem) se constituiu num importante elo entre os objetivos dos contratos locais e a possibilidade de captação de recursos junto aos programas agroambientais da Política Agrícola Comum (PAC) europeia. E os agricultores desta bacia, dedicados principalmente à viticultura e à criação de animais (produção de vinhos, leite e queijos), estão entre os maiores captadores de recursos da PAC no país.
• 4
  Conforme registrou ^{Moore Jr. (1975)}, diferentemente da experiência inglesa, na qual uma classe superior proprietária se voltou para a constituição de uma agricultura comercial já no século XVIII, na França absolutista, a aristocracia conservava o camponês na terra e lançava mão dos direitos feudais para extrair maior produção e, posteriormente, a própria nobreza comercializar os produtos. Dois exemplos desta rede de produção seriam os comércios de cereais e de vinhos. Nos dois casos, o incremento dos volumes de produção se faria, até meados do século XIX, através da intensificação do trabalho camponês, e não da gestão comercial da agricultura, com inovações técnicas e novas redes de transporte, por exemplo.
• 5
  Sabidamente, esta passagem do camponês ao agricultor na França não ocorreu sem contradições e formas variadas de violência. Dentre estas formas, a unificação dos mercados de bens econômicos e simbólicos revelou-se como uma das mais efetivas na desarticulação do modo de vida camponês. A propósito deste processo, ver ^{Bourdieu (2002b)}. Sobre esta desarticulação ao nível da sucessão na agricultura camponesa, ver ^{Champagne (2002)}.
• 6
  Vale lembrar que esta pressão sobre a agricultura no período ultrapassava as fronteiras do rural e do movimento ambientalista. Setores como a ostreicultura, afetada pela qualidade das águas das bacias que desaguam no litoral, bem como a pressão externa da União Europeia, mediante a articulação de legislações nacionais na década de 1990, que culminaram na criação da Diretiva Quadro Água, estabelecida pelo Parlamento Europeu em dezembro de 2000. A propósito destes vetores de pressão, ver ^{Levain et al. (2017)}.

Agradecimentos

A pesquisa sobre a qual se sustenta o artigo contou com financiamento da Fundação de Amparo à Pesquisa no Estado de São Paulo – FAPESP (Processo 2019/04783-6) e do Institut de Recherche pour le Développement (IRD-França). O autor agradece a acolhida como professor visitante no Laboratoire dynamiques sociales et recomposition des espaces (LADYSS – UMR 7533), na Université Paris-Nanterre, e no Centre d’études en sciences sociales sur les mondes africains, americanos et asiatiques (CESSMA – UMR 245), na Université de Paris, no ano acadêmico 2019-2020, período quando o levantamento bibliográfico e documental do estudo foi realizado. Para a análise do material e redação do texto, o trabalho contou com financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), mediante Bolsa de Produtividade em Pesquisa. Agradeço também aos pareceristas da Sociologias pela leitura criteriosa e sugestões apresentadas.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  16 Dez 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  13 Dez 2022
• Aceito
  22 Jan 2024