A gestão do custo de vida e a situação econômico-social do funcionalismo público no Estado Novo

Cost of Living Management and the Socioeconomic Standing of Civil Servants during the New State

La gestión del costo de vida y la situación económico-social del funcionalismo público en el Estado Nuevo

RESUMO

Este artigo reflete sobre a relação entre a gestão do custo de vida e as decisões políticas tendentes à melhoria da situação econômica e social do funcionalismo público durante o Estado Novo em Portugal. Conclui que a orientação dada a algumas políticas, como o sistema de Previdência Social dos Servidores do Estado, a reforma administrativa ou a política salarial, decorre da tentativa de manter os equilíbrios entre salários, preços e estabilidade orçamental, elementos legitimadores do Estado Novo. No centro desta estratégia encontrava-se, assim, a necessidade de manter o regime, através da preservação da paz social e dos equilíbrios tênues que o sustentavam. Para desenvolver este estudo, recorreu-se a autores especialistas no processo inflacionário português e nos movimentos sociais ocorridos durante o Estado Novo, bem como a fontes impressas, debates parlamentares, legislação e documentação do Arquivo Contemporâneo do Ministério das Finanças e do Arquivo da Rádio e Televisão Portuguesa.

Palavras-chave:
Portugal; Estado Novo; funcionalismo público; custo de vida; reforma -administrativa

ABSTRACT

This article analyses the relationship between living costs management and the New State’s decisions regarding the improvement of the social and economic standing of civil servants. It concludes that some of the New State’s decisions regarding civil servants’ financial benefits - such as social security system, administrative reform or salaries policy - were influenced by the need to maintain a balance between wages, prices and budgetary stability, which was at the heart of the New State’s legitimacy. In the center of this strategy was, therefore, the regime’s desire to maintain power through the preservation of social peace and the protection of the tenuous balances that sustained it. This article is based on a specialized bibliography about the Portuguese inflationary process and the social movements that occurred during the New State, as well as printed sources, parliamentary debates, legislation and documentation from the Contemporary Archive of the Ministry of Finance and the Portuguese Radio and Television Archive.

Keywords:
Portugal; New State; Civil Servants; Cost of Living; Administrative Reform

RESUMEN

Este artículo reflexiona sobre la relación entre la gestión del costo de vida y las decisiones políticas enfocadas a la mejoría de la situación económica y social del funcionalismo público durante el Estado Nuevo. Concluí que la orientación dada a algunas políticas, como el sistema de Seguridad Social de los Funcionarios del Estado, la reforma administrativa o la política salarial, procede de la tentativa de mantener el equilibrio entre los salarios, precios y estabilidad presupuestaria, elementos legitimadores del Estado Nuevo. En el centro de esta estrategia se encuentra, así, la necesidad de mantener el régimen, a través de la preservación de la paz social y de los equilibrios tenues que lo sustentaban. Para desarrollar este estudio, se recurrió a bibliografía especializada en el proceso inflacionario portugués y los movimientos sociales ocurridos durante el Estado Nuevo, así como fuentes impresas, debates parlamentarios, legislación y documentación del Archivo Contemporáneo del Ministerio de Hacienda y del Archivo de Radio y Televisión Portuguesa.

Palabras Clave
Portugal; Estado Nuevo; funcionalismo público; costo de vida; reforma administrativa

Introdução

Desde os primeiros estudos e providências realizados em prol da melhoria da eficácia da administração pública portuguesa até a efetiva apresentação de um programa de reforma administrativa, a primazia atribuída ao elemento humano e, sobretudo, às condições econômicas e sociais do funcionalismo público, foi uma das principais características destes processos. São vários os fatores que explicam esta realidade, desde a tentativa de diminuir a tendência de fuga dos melhores funcionários para o setor privado, atraídos pelas melhores condições aí atribuídas, até ao impacto dos conceitos de humanização do trabalho, dos ideais do catolicismo social ou das próprias lógicas corporativas. Porém, neste artigo, será dado destaque a um outro elemento que apresenta um papel relevante não só ao nível do rumo traçado para a reforma administrativa, mas também no que diz respeito a outras realidades que influem nas vivências do funcionalismo público: a problemática do custo de vida.

O custo de vida é um tema comum na história do capitalismo, com as suas causas e consequências a ramificarem-se por vários setores, da economia à sociedade, da política ao quotidiano. No Estado Novo português, trata-se de um fator cuja influência se estende desde o período de institucionalização do regime até a sua queda, apresentando impactos relevantes nas decisões tomadas ao nível do desenvolvimento socioeconômico e da gestão da administração pública.

O tema foi tratado por vários autores, antes e após a Revolução de 1974. Durante o Estado Novo, os principais estudos foram realizados nas décadas de 1960 e 1970, com autores como Armando de Castro, Alberto Regueira ou Maria Galhardo a debruçarem-se sobre a explicação das causas do aumento galopante do custo de vida (CASTRO, 1973; REGUEIRA, 1971; GALHARDO, 1971). A maioria dos estudos alinha-se com o discurso oficial, tentando justificar a origem internacional da inflação e a sua relação com o desenvolvimento econômico (SOUSA, 1973; DIAS, 1973). Porém, sobretudo junto do movimento sindical que recrudesce nos anos de 1970, alguns economistas começam a criticar o discurso do regime sobre a inflação, bem como a própria gestão do aumento do custo de vida feita pelo poder político (CASTRO; PEREIRA; MOURA, 1973). Na democracia, os estudos sobre a inflação portuguesa durante o Estado Novo mantiveram-se, aliando análises puramente econômico-financeiras (BARBOSA, 1984; MARQUES, 1990; QUEIRÓS, 1999; PEREIRA, 2002), a estudos que refletiram sobre as relações entre custo de vida, política e sociedade (ROSAS, 1994, 1995, 2000, 2012; NORONHA, 2010).

Existe, porém, a necessidade de uma análise que reflita, numa perspectiva de médio prazo, sobre as relações entre a evolução do custo de vida e algumas das políticas do regime relacionadas com o funcionalismo público e a reforma administrativa. Como tal, este artigo pretende analisar o modo como algumas das mais importantes estratégias do Estado Novo que incidiram sobre as condições econômicas e sociais do funcionalismo público e a orientação dada à reforma administrativa decorreram de tentativas de fazer face ao aumento do custo de vida, sem colocar em causa o princípio da estabilidade orçamental, um dos motes do regime. Pretende, também, evidenciar o modo como este objetivo tem como propósito último a defesa do Estado Novo, por meio da manutenção da paz social, do aumento do nível de eficácia da administração pública e da manutenção dos equilíbrios que o legitimavam. Para tal, será analisada a situação dos funcionários públicos da administração central metropolitana, dado que a diversidade das realidades geográficas, profissionais, legais e econômicas das Províncias Ultramarinas, bem como o diferente enquadramento da administração periférica, não permitiriam a realização de um estudo consistente dentro dos limites deste artigo.

O Estado Novo português (1933-1974) apresentou-se, desde os seus primórdios, como um regime de base corporativa assente em frágeis equilíbrios sociais. A sua longevidade dependeu da capacidade demonstrada para gerir compromissos, manter a paz social e priorizar os objetivos políticos sobre os econômicos e sociais. Esta prioridade política é bastante visível no modo como foi feita a gestão da questão financeira (LAINS, 1994, p. 926). A importância da economia na institucionalização do Estado Novo foi já profusamente estudada (TELO, 1994; GARRIDO, 2005, 2016; ROSAS, 2000). Os problemas econômicos e financeiros da década de 1920 não só foram responsáveis pelo clima que conduziu à instauração da Ditadura Militar e à queda da I República, como seriam usados como alavanca para a subida ao poder de António de Oliveira Salazar. Durante a Ditadura Militar (1926-1933), Salazar apresentou-se como um técnico, politicamente inofensivo, que detinha a solução para os problemas financeiros do país. Esta imagem, cuidadosamente criada, fez com que fosse chamado a ocupar a pasta das Finanças, numa época em que a Ditadura Militar parecia estar a caminhar para a restauração da democracia pluripartidária. Porém, a solução de Salazar implicava uma ditadura financeira que continha repercussões políticas. Através do mote do equilíbrio orçamental e das “finanças sãs”, Salazar colocaria todo o aparelho de Estado sob a dependência do seu ministério, centralizando as grandes decisões políticas e administrativas nas suas mãos.

Salazar aliou de modo tão estreito a estabilidade econômica e política, que qualquer elemento que pudesse colocar em causa o equilíbrio orçamental passava, também, a constituir um perigo para a manutenção do regime. O custo de vida seria um dos mais importantes. Assim, mais do que uma tendência econômica, a gestão do equilíbrio orçamental era uma questão política, sendo considerada o grande garante da preservação do regime. E a estabilidade dos preços constituiu o objetivo prioritário do conjunto de mecanismos habitualmente utilizados para o atingir (AGUIAR, 1973, p. 122-123).

As consequências sociopolíticas do aumento do custo de vida

A forte ligação entre política e economia criou uma associação entre o bom desempenho econômico e a manutenção da ditadura. De fato, ao longo da década de 1930, o Estado Novo conseguiu alcançar uma relativa estabilização de preços e um equilíbrio com o nível de salários, que se tornaram um dos fundamentos da sua própria durabilidade. Porém, num contexto de forte associação entre o político e o econômico, uma alteração destes pressupostos de estabilidade financeira e de controle dos preços poderia rapidamente adquirir repercussões políticas. Esse perigo foi particularmente visível em dois momentos da história do Estado Novo: a II Guerra Mundial e a década de 1970. Mas se o regime conseguiu ser bem-sucedido na resolução da crise da guerra e do pós-guerra, não teria o mesmo sucesso no controle da inflação galopante que tem lugar no início da década de 1970. O aumento do custo de vida e a incapacidade do Governo em dar-lhe resposta, aliados a um contexto de recrudescimento da atividade sindical, contribuiriam para a desagregação final do regime e para a sua queda.

A conjuntura da II Guerra Mundial foi o primeiro momento que demonstrou como a capacidade de conter o custo de vida estava ligada à manutenção da paz social e à durabilidade do regime. A “máxima estabilidade”, principal eixo da política econômica de guerra, ancorada na estabilidade dos preços, seria posta em causa (ROSAS, 1995, p. 298), desencadeando uma forte vaga de agitação social. Nos primeiros anos do conflito, Salazar tenta manter os níveis de produção, preços e salários como bases fundamentais do regime, por intermédio de uma maior intervenção no circuito econômico de todos os bens significativos (SALAZAR, 2015, p. 321-323; ROSAS, 1994, p. 338). Com estas medidas, Portugal consegue evitar aumentos acentuados de preços durante os anos iniciais do conflito, enquanto o discurso do regime atribuía esta realidade à disponibilidade abundante de produtos e ao êxito da organização corporativa (UNIÃO NACIONAL, 1940, p. 32-33). Porém, o discurso não resistiria aos impactos econômicos da guerra e o aumento acelerado de preços é sentido logo em 1941, num caso de inflação importada (FRANCO, 2004, p. 266).

A crise de subsistências, com aumento do custo de vida e racionamento de bens essenciais, quebraria os equilíbrios que sustentavam a paz social, apesar do discurso oficial ter tentado isentar o Governo dessa responsabilidade, atribuindo a culpa da inflação a fenômenos externos (COELHO, 1986, p. 314). Do mundo agrícola surgem clamores contra os manifestos obrigatórios, bem como greves e movimentações rurais no Ribatejo e em algumas zonas do Alentejo (CARLOS, 2019). Nas cidades, a escassez de alimentos e o seu elevado custo não permitem uma maior acalmia, sobretudo após o Governo ter adotado uma política deflacionista que passou pelo congelamento salarial. Surgem marchas da fome, com os grevistas a empunhar bandeiras negras. Às manifestações de rua juntam-se vagas de roubos, sabotagens e incêndios, enquanto a denúncia do aumento do custo de vida se acentuava nas páginas dos jornais (PIRES, 2018a, p. 59). Após o golpe dado ao sindicalismo de classe nos anos de 1930, com a promulgação do Estatuto do Trabalho Nacional e a criação de sindicatos nacionais que não representavam os interesses dos trabalhadores, este consistiu no mais importante momento de conflituosidade social, que não tornaria a repetir-se com a mesma abrangência antes da década de 1970 (SUÁREZ, 2016, p. 1099; BARRETO, 1991, p. 36). Os fortes movimentos reivindicativos conseguiriam inverter o congelamento salarial. Porém, a subida dos salários nominais acabaria por conduzir a uma nova elevação dos preços, que anulou os aumentos anteriores. Assim, entre 1938 e 1946, as fontes oficiais apontam para uma subida dos preços a retalho na ordem dos 146%, a uma taxa anual média de 13,6%, que poderia, contudo, estar muito aquém da realidade (ROSAS, 1995, p. 301). O processo inflacionista seria suportado pela massa de assalariados, com uma queda dos salários industriais de mais de 10% entre 1941 e 1946 (ROSAS, 1994, p. 349).

O funcionalismo público foi, também, profundamente afetado pela conjuntura da II Guerra Mundial. O aumento do custo de vida desvalorizou os já baixos vencimentos e o Governo opta por travar o seu aumento como forma de manter o equilíbrio orçamental e impedir a elevação do poder de compra, enquanto não fosse possível aumentar o número de bens disponíveis no mercado. Além disso, as dificuldades económicas da classe foram ainda exacerbadas pela carga tributária extraordinária que sobre ela recaiu. Esta situação apresentava claros impactos na eficiência da administração pública e na imagem do Estado, diminuindo a motivação dos trabalhadores e aumentando a tendência de fuga para o setor privado. Como tal, ainda durante a guerra, acabam por ser decretadas melhorias no vencimento-base do funcionalismo público, dentro dos limites permitidos pela política de contenção de despesas, através do recurso à concessão de suplementos e subsídios eventuais.¹ Estes, porém, não foram suficientes para fazer face à carestia de vida e, no discurso oficial e em pareceres da Câmara Corporativas, tornam-se cada vez mais visíveis as repercussões políticas desta realidade.²

É interessante verificar que a primeira resposta do regime à crise da conjuntura de guerra é caracterizada pela tentativa de manter os pressupostos de estabilidade orçamental e de autarcia económica. O Ministro da Economia, Rafael Duque, lança em 1941 a campanha “Produzir e Poupar”, que pretendia alcançar a autossuficiência alimentar e preservar a estabilidade dos preços (PIRES, 2018a, p. 59). Os salários agrícolas são reduzidos ou congelados e os preços no produtor são contidos para manter baixos os preços no consumidor. Mais uma vez, seria o setor agrícola o mais afetado, com os preços a não compensarem os custos de produção, enquanto a indústria era beneficiada e silenciosamente financiada através do acesso a matérias-primas baratas (ROSAS, 1994, p. 338-341). Mas a permanência da crise acabaria, também, por conduzir a algumas cedências, sendo abertas portas à ala reformista do regime, liderada pelo futuro presidente do Conselho, Marcelo Caetano. Do seu grupo surgiria Daniel Barbosa, que assume a pasta da Economia em 1947, com o propósito de acabar com a carestia de vida, especulação e mercado negro, que constituíam as bases da contestação social que alimentava a crítica ao regime (PIRES, 2018a, p. 74).

A política de Daniel Barbosa marca uma ruptura com o mote do equilíbrio orçamental, pois este sacrifica as reservas para importar gêneros de forma ampla e extinguir o mercado negro. O anterior detentor da pasta, Luís Supico Pinto, tinha já iniciado uma política de importação de gêneros com o intuito de fazer baixar os preços. Porém, temendo pôr em causa o equilíbrio financeiro, acaba por não lhe dar a amplitude necessária. Barbosa, pelo contrário, consegue forçar a descida dos preços, com a taxa de inflação a cair de 11,2% em 1946 para 2,5% em 1947 (ROLLO, 2007, p. 84, 109-110; NEVES, 1994, p. 1018). Salazar, porém, não perdoaria o sacrifício das reservas, acabando por afastá-lo do ministério.

O cenário de crise da II Guerra Mundial e do imediato pós-guerra é ultrapassado em 1947, quando se inicia uma longa estabilização de preços que se manterá sensivelmente até 1965 (ROSAS, 1995, p. 298; FRANCO, 2004, p. 270). Nessa década, o Estado lança fortes instrumentos de intervenção política sobre os preços, reorganizando o Fundo de Abastecimentos e transformando-o numa caixa de compensação (GARRIDO, 2005, p. 465). Por seu lado, os salários conseguiram superar o aumento do custo de vida. Enquanto este subiu cerca de 1,3% ao ano, os primeiros tiveram aumentos de 2,8% no setor industrial, com os salários rurais a atingirem um valor próximo, muito devido à rarefação da mão de obra (MURTEIRA, 1963, p. 409-413). Mantinham-se, é certo, alguns preços proibitivos, visíveis nas inúmeras queixas endereçadas aos grêmios e juntas (PIRES, 2021, p. 246-247). Também para o funcionalismo público, a problemática do baixo poder de compra decorrente dos baixos salários não se resume à conjuntura da guerra e permanecerá como um problema central da função pública até ao final do Estado Novo. Nas décadas de 1950 e 1960 permanecem os alertas sobre as deficientes condições econômicas e sociais dos servidores do Estado, enquanto a necessidade de uma reforma sistemática das lógicas que enquadravam os vencimentos do funcionalismo público se evidencia. Começa a ser cada vez mais notório que a reforma dos vencimentos teria de ser integrada no estudo de outros problemas que afetavam os servidores do Estado.

Na segunda metade do século XX, Portugal mantém como uma das prioridades da sua política econômica a estabilidade dos preços, sendo os controles administrativos a principal ferramenta utilizada para limitar a inflação. Contudo, a proibição de greves e a repressão de liberdades sindicais ajudava, também, a moderar a subida dos salários, os aumentos dos custos de produção e as pressões sobre a procura. Nesse contexto, a taxa de inflação não ultrapassou os 3,5% até 1965. Porém, a partir desse ano, começa a manifestar uma aceleração moderada (LOPES, 1996a, p. 305-311). Entre 1965 e 1968 os preços subiram, em média, 13,8%, com variações relevantes entre localidades. Os produtos alimentares foram os grandes responsáveis pela subida dos preços, mas também a habitação apresentou grandes aumentos, de cerca de 33,7% nas rendas de casa e de 45,8% no preço das habitações (ROSAS, 1995, p. 301; CARVALHO, 1970, p. 23-28). Após 1968, dá-se uma aceleração dos ritmos de inflação, fruto da convergência de fatores internos e externos. Apesar da conjuntura em permanente mudança, o Estado continuava a tentar controlar a inflação através dos mesmos mecanismos usados antes da guerra: o controle dos salários, que evitava a subida dos custos do trabalho, e a contenção dos preços, que limitava o aumento do custo de vida (FRANCO, 2004, p. 275-278; ROSA, 2002, p. 229-230).

O modo como o Estado Novo procedeu ao controle dos preços nessa fase é particularmente interessante e diz muito sobre as prioridades do regime. O tabelamento e o controle administrativo dos preços no produtor e no consumidor incidiam sobre uma vasta lista de produtos que incluía, sobretudo, bens essenciais. Porém, em determinadas fases, impuseram-se, também, controles sobre produtos não essenciais, como as bebidas de café, os bolos de arroz, brioches, marmelada, caracóis, croissants e queques, torradas, refrigerantes, pastas dentífricas, louças sanitárias, telhas e tijolos, armações para óculos, lentes graduadas, limpeza a seco de vestuário e lavagem e recolha de automóveis.³ A inclusão desses produtos nas listas tinha um claro objetivo político. No Estado Novo, os principais elementos disponíveis para avaliar a evolução do custo de vida eram os índices de preços no consumidor, publicados pelo Instituto Nacional de Estatística (CARVALHO, 1970, p. 23). Fazendo esses produtos parte desse índice, era essencial que os seus preços não sofressem aumentos, pois o objetivo principal do regime era evitar a aparência da inflação, desencorajando desse modo reivindicações salariais (LOPES, 1996b, p. 342). Claro que os próprios índices padeciam de deficiências que levavam vários autores a contestar a sua eficácia na determinação do custo de vida. O seu maior problema residia no fato de serem baseados em inquéritos realizados na transição entre as décadas de 1940 e 1950, que não passaram por um processo de atualização quanto aos bens elencados e ao peso que lhes deveria ser atribuído (CLEMENTE, 1935, p. 17).

Paralelamente a esta aceleração do ritmo da inflação, a década de 1960 assistiu a aumentos salariais bastante significativos em todos os setores de atividade, bem como a um alargamento da Previdência Social, cujas prestações continuavam a ser entendidas pelo Governo como complementos salariais. Não obstante acentuadas diferenças entre setores, categorias e empregadores, entre 1960 e 1973 houve um aumento de cerca de 130% nas remunerações médias por trabalhador, em termos reais (LOPES, 1996a, p. 311-312). Porém, vários autores são claros ao indicar que o nível médio dos salários continuava muito próximo do limiar da subsistência, uma situação que vai agudizar o impacto da crise da década seguinte. De fato, em 1973, 31,4% das famílias de Portugal continental apresentavam um rendimento inferior ao mínimo indispensável para satisfazer necessidades básicas. Uma população assalariada que destinava entre 65 e 75% das suas receitas à alimentação não conseguiria fazer face ao aumento exponencial da inflação que se dá na década de 1970 (SILVA, 1982, p. 1079; SEARA NOVA, 1962, p. 73 e 81).

De fato, os anos iniciais da década de 1970 testemunharam a segunda grande crise inflacionista do Estado Novo, cujos impactos, contrariamente ao que sucedeu na II Guerra Mundial, o regime não conseguiria controlar. A subida do custo de vida que vinha sendo sentida desde a segunda metade da década anterior aumenta logo no início da década de 1970. Por sua vez, o primeiro choque petrolífero, com o consequente aumento dos preços nos mercados internacionais, acelera essa evolução, fazendo com que a inflação atinja os 25% nos últimos meses do Estado Novo (LOPES, 1996a, p. 305-306). Logo em 1972 surgem as primeiras medidas de caráter conjuntural para controle da inflação, destacando-se o tabelamento e homologação de preços, o agravamento das penas ligadas à especulação, a fixação de períodos mínimos de vigência das cláusulas das convenções coletivas de trabalho relativas a salários mínimos e a reforma dos organismos de coordenação econômica. Em 1973 é, inclusive, criado o Conselho Nacional dos Preços, em cujas atribuições se incluía a possibilidade de celebrar acordos de estabilidade de preços (COELHO, 1986, p. 488-489).

Porém, a escalada do custo de vida torna-se virtualmente impossível de estancar e emergem ondas reivindicativas bastante extensas, que o regime tem dificuldade em controlar. O aumento da conflituosidade social é, também, contemporâneo do recrudescimento da atividade sindical que tem lugar a partir do final da década de 1960. Em 1969, o Governo reforma a legislação sindical sem, com isso, revogar os aspectos mais proibitivos da lei de 1933. As reformas acabariam, porém, por contribuir para a eclosão de um conjunto de greves e manifestações e para a reanimação da vida sindical, sobretudo em torno das discussões sobre a contratação coletiva (MARQUES, 2007, p. 311-312). Estas foram consequências não previstas nem desejadas pelo Governo, acabando este por responder com a proibição das reuniões intersindicais e pelo encerramento de algumas sedes (MEDINA; PACHECO; CARAMELO, 2012, p. 144; NORONHA, 2018, p. 51). Porém, estas medidas teriam o efeito inverso. A oposição conquistaria as direções de alguns dos sindicatos nacionais, sendo ainda criadas condições para a organização, no seio do corporativismo, de sindicatos até então proibidos, como o dos funcionários públicos (BARRETO, 1990, p. 72).

A preocupação com a subida do custo de vida é geral, sendo visível na imprensa - onde o tema era vigiado com apreensão pela censura⁴ -, em gazetilhas humorísticas e em conversas de café. Também o teatro de revista aborda o tema⁵, em espetáculos como Ver, ouvir e calar, apresentado no Teatro Maria Vitória, no Parque Mayer, em 1973. Por seu lado, o Governo pede calma e contenção nas expressões de crítica. No programa televisivo Conversa em Família⁶, o novo presidente do Conselho apela ao evitar campanhas difamatórias, sendo visível o seu esforço no sentido de atribuir a culpa da carestia de vida à situação internacional e não à atuação do Governo. A inflação portuguesa era, assim, apresentada como um fenômeno importado, decorrente da alta dos preços dos produtos comprados ao exterior, sobretudo maquinaria e matérias-primas, que forçava o aumento dos preços dos produtos industriais. Também a emigração, a inflação derivada da oferta turística e o aumento do poder de compra, com a sua pressão sobre uma oferta limitada, eram visados. Outros fatores, porém, não chegariam a ser tidos em consideração, como a subida dos custos da habitação ou dos preços agrícolas, que o Governo conteve o mais que pôde, até que o impacto da emigração e da guerra colonial na disponibilidade de mão de obra obrigou ao seu aumento (LOPES, 1996c, p. 261; SANTOS, 1990, p. 134).

A atuação do regime sobre a contenção da inflação foi, também, criticada de forma mais aberta nos anos de 1970. De fato, o contexto social não era já o de meados do século XX. As consequências da Primavera Marcelista, a maior organização das oposições, o reforço da atividade sindical, a menor efetividade do controle do Governo sobre as organizações de trabalhadores e as enormes dificuldades quotidianas causadas pela carestia de vida, permitem o inflamar das críticas (LOPES, 1996a, p. 311-312). Também alguns economistas, sobretudo aqueles ligados ao movimento sindical, como Armando de Castro, Carlos Caiano Pereira ou Francisco Pereira de Moura, criticam as opções e o discurso do Governo relativamente à inflação. Estes discordavam do discurso que caracterizava o processo inflacionista como puramente internacional, afirmando que os maiores aumentos de preços não se davam em produtos importados, mas em mercadorias oriundas da metrópole. Além disso, criticavam ainda a estratégia do Governo, acusando-o de pretender somente limitar a inflação, de modo a não quebrar os equilíbrios do regime. Argumentam que o Governo se escusava a assumir uma solução em que os salários aumentassem mais do que os preços, através da diminuição das margens de lucro, pelo fato de tal pressupor uma deslocação do poder político das mãos dos seus apoiantes para as massas trabalhadoras (CASTRO; PEREIRA; MOURA, 1973, p. 30, 109-111). Para esses economistas, a escalada da inflação era sinal de uma crise mais profunda que se abatia sobre o regime e a sociedade portuguesa. Como tal, debater a inflação - como, desde a década anterior, debater o desenvolvimento - era, também, debater “o funcionamento da economia, a natureza política do regime, a sua relação com o poder econômico, os efeitos da guerra e a repartição do rendimento entre capital e trabalho” (NORONHA, 2010, p. 233).

Um pouco à margem das mudanças societais que vinham tendo lugar, o regime tentava responder à inflação mantendo as modalidades tradicionais de intervencionismo económico. No entanto, a prioridade dada à estabilidade monetária e ao rigor orçamental acabaria por despoletar vários problemas de ordem pública. No início da década de 1970, uma onda de greves e manifestações assola várias fábricas, onde os trabalhadores, em alguns casos apoiados pelos respetivos sindicatos, exigem - e, por vezes, alcançam - aumentos salariais tendentes a colmatar o aumento do custo de vida, bem como melhorias nas condições de trabalho (CABREIRA, 2017, p. 91; MEDINA; PACHECO; CARAMELO, 2012, p. 146). Conta-se um grande número de greves, formas de resistência tendentes à redução da produção, desorganização dos processos de trabalho, lutas nos campos e nas pescas, e resistência nos quartéis, enquanto o Governo apela à calma face à inevitabilidade de novos aumentos de preços (NORONHA, 2010, p. 260-261; SANTOS; LIMA; FERREIRA, 1975, p. 275). Esses conflitos intensificaram-se a partir do final de 1973 e o clima de descontentamento não mais seria contido até abril de 1974, aumentando a pressão sobre o Governo e contribuindo para a desmistificação dos motes sobre os quais o Estado Novo assentava desde os anos de 1930.

O impacto do custo de vida nas condições socioeconômicas do funcionalismo público

As consequências da carestia de vida e as tentativas para minimizar o seu impacto influenciaram várias decisões do Governo e acabaram por condicionar e direcionar algumas das políticas desenvolvidas no Estado Novo. Nesse ponto serão apresentados os exemplos de três políticas do regime direcionadas ao funcionalismo público, cuja orientação foi fortemente influenciada pela problemática do custo de vida: a política de vencimentos da função pública, o desenvolvimento da Previdência Social dos Servidores do Estado e a reforma administrativa, que acabaria, a partir de 1967, por abarcar as primeiras.

O caso da função pública, único setor perante o qual o Estado surge como entidade patronal, é um exemplo particularmente interessante sobre a importância do custo de vida e da estabilidade orçamental na definição de políticas salariais. Como foi referido anteriormente, o baixo nível de vencimentos do funcionalismo público foi uma preocupação constante do regime desde os seus primeiros anos. Porém, adquire uma maior relevância quando, desde o fim da década de 1940, os salários e regalias sociais atribuídos pelo setor privado começaram a ser superiores àqueles que eram garantidos pelo Estado, tornando a função pública menos apetecível. O funcionalismo público encontrava-se, assim, entre os grupos sociais mais vulneráveis ao aumento do custo de vida, apesar de a sua imagem como setor privilegiado ter permanecido no imaginário nacional.

Essa situação causava graves inconvenientes à imagem do Estado, considerado incapaz de garantir boas condições de vida aos seus funcionários, bem como à eficiência da administração pública. Além dos baixos salários serem responsáveis por uma tendência de fuga para o setor privado que se vai manter durante todo o regime e adquirir proporções preocupantes a partir da década de 1960, acentuavam, também, a falta de motivação dos funcionários públicos e obrigavam ao recurso ao regime de acumulação, cujos impactos na produtividade do trabalho impediam um funcionamento administrativo eficaz. Após a II Guerra Mundial, a relação entre as condições econômicas e sociais dos servidores do Estado e o nível de produtividade da administração pública adquirem uma maior relevância. À semelhança do que sucedia internacionalmente, o Estado é chamado a desempenhar novas funções enquanto motor do desenvolvimento econômico e social, o que implicava a existência de uma administração pública com um maior nível de produtividade. O Estado Novo torna-se, assim, mais interventivo na sociedade e na economia, sendo compelido a provar que apresentava a mesma capacidade do que as democracias para fomentar a economia e o bem-estar social.

Para tal, era necessário que este conseguisse recrutar e manter ao seu serviço os melhores funcionários, simultaneamente, aqueles que mais facilmente eram aliciados pelo setor privado. Assim, e até o final do regime, o Governo legislará sobre várias melhorias na situação econômica e social dos servidores do Estado, entre as quais se destacam aumentos salariais e uma extensão dos apoios sociais, sob a forma de melhorias progressivas nas pensões, cuidados de saúde e habitação. Porém, o aumento do custo de vida fará com que essas medidas acabem por ser continuamente consideradas insuficientes, além de serem limitadas pela necessidade de manter o saneamento financeiro. Assim, apesar de o Estado reconhecer que o nível dos vencimentos não permitia aos seus servidores fazer face às despesas quotidianas, assumia, igualmente, que a prioridade atribuída ao saneamento das contas públicas e à própria contenção da inflação inviabilizava a opção por melhorias salariais que fizessem verdadeiramente face ao aumento do custo de vida. É nesse contexto que deve ser entendida a orientação dada à Previdência Social dos Servidores do Estado. Longe de serem considerados um direito, os apoios sociais destinados aos funcionários públicos surgem, sobretudo, como forma de compensação salarial. Tratava-se de uma solução de compromisso, em regime de coparticipação, que permitia melhorar o nível de vida dos servidores do Estado e promover a paz social, sem avançar com aumentos salariais que pudessem colocar em causa a estabilidade orçamental e o nível geral de preços.

O abono de família é um caso particularmente interessante no sistema de Previdência Social, pretendendo aproximar os vencimentos do funcionalismo público da noção corporativa de salário justo (SEABRA, 1943). Contrariamente às lógicas da Previdência Social, nas quais o Estado assumia somente uma função supletiva e de direção, o abono de família constituiu uma política social criada e gerida pelo Estado, com esquemas de financiamento que implicavam solidariedade nacional e reforço do financiamento público (RODRIGUES; CAROLO, 2020, p. 149 e 157). Na sequência da sua criação em 1942, o abono de família seria alargado ao funcionalismo público no ano seguinte, respondendo à conjuntura de crise da II Guerra Mundial.⁷ Perante um cenário marcado pela inflação, por uma forte agitação social e com a estabilidade orçamental a ser ameaçada, o abono de família surgia como alternativa a um aumento salarial que o regime pretendia evitar, mas que era imprescindível para alcançar a paz social. Paralelamente, outros apoios seriam desenvolvidos como complemento ou compensação salarial, de modo a permitir ao funcionalismo público fazer face ao aumento do custo de vida. Destes destacam-se o desenvolvimento de apoios na doença, as políticas de habitação social ou as pensões e reformas. No cômputo nacional, as despesas com a proteção social dos cidadãos abrangidos pelos diferentes regimes de previdência aumentariam exponencialmente entre 1957 e 1973, passando de 1.674 mil contos para 18.082 mil contos (VALÉRIO, 2001, p. 483).⁸

É interessante verificar que, apesar das medidas tendentes a melhorar o nível de vencimentos e regalias sociais do funcionalismo público terem sido progressivamente colocadas em prática durante todo o Estado Novo, estas adquirem uma maior importância em momentos marcados por um mais elevado nível de inflação. Claro que estes foram, também, momentos em que o regime teve de lidar com a agitação social igualmente causada pela carestia de vida, cujo impacto tinha de ser reprimido como forma de manter a paz social. Da mesma forma, também o desenvolvimento da Previdência Social decorreu de outros fatores, como os impactos internacionais do crescimento do Welfare State, as lógicas do planejamento econômico, a influência dos setores mais ligados ao catolicismo social, ou o próprio crescimento da noção de Estado Social. Contudo, é um fato que ao longo da segunda metade da década de 1960 e, sobretudo durante o marcelismo, as principais decisões políticas relativas a aumentos salariais e ao desenvolvimento da Previdência Social dos servidores do Estado apresentaram-se como resposta aos desafios causados pela elevação exponencial do custo de vida.

Além disso, outros programas do Estado Novo estariam ligados a uma tentativa de resposta a esse problema, como o próprio projeto de reforma administrativa, lançado em 1967. Ao longo da década de 1950 e durante os primeiros anos da década seguinte, foi crescendo a consciência sobre a necessidade de melhorar o nível de produtividade da administração pública. Vários estudos analisaram as deficiências e potencialidades da administração do Estado, concluindo sobre a prioridade que deveria ser atribuída, num processo de reforma administrativa, à melhoria das condições econômicas e sociais dos funcionários públicos. Na sua sequência e na esteira dos estudos preparatórios para o III Plano de Fomento, foi criado, em 1967, o Secretariado da Reforma Administrativa, com o respectivo programa a ser apresentado no início do ano seguinte. Este era dividido em quatro eixos fundamentais, atribuindo uma evidente primazia à situação econômica e social do funcionalismo público. A partir desse ano, as medidas tendentes à melhoria dos níveis de vencimento e das regalias sociais dos servidores do Estado confundir-se-iam com os objetivos do programa de reforma da administração pública (AZEVEDO, 2020).

Não obstante a permanência das críticas contra os baixos salários dos funcionários públicos, seria ao nível das pensões de reforma que mais se sentiria o impacto da aceleração do custo de vida, logo a partir do final da década de 1960. O direito a receber uma pensão de aposentadoria fazia parte do imaginário relativo à função pública. Antes dessa prestação social ser alargada ao setor privado, a possibilidade de a receber era um dos principais motivos que tornavam as carreiras públicas apetecíveis. De fato, a pensão de aposentadoria, tal como o abono de família, não deixava de ser entendida como um complemento salarial, na medida em que proporcionava uma garantia de apoio no final da vida ativa, que pretendia compensar os baixos níveis de vencimento e a consequente impossibilidade de fazer poupanças.⁹ Como tal, para o Estado, mais do que uma questão de justiça para com os seus antigos servidores, as pensões de aposentadoria acabavam por constituir uma forma de evitar a fuga para o privado dos funcionários que se encontravam no ativo.

Tal como os vencimentos, as pensões de aposentadoria eram consideradas bastante baixas, não sendo, na generalidade, suficientes para comportar as despesas quotidianas. Além disso, inicialmente estas eram constituídas por um valor fixo, calculado de acordo com o histórico do trabalhador, não acompanhando, assim, a subida do custo de vida. A partir de meados da década de 1960, esse fato passou a ser alvo de fortes críticas que chegariam aos ministérios e à Assembleia Nacional. O tema foi, também, referido pela imprensa, tendo alguns jornais feito verdadeiras campanhas chamando a atenção do Governo para a deplorável situação dos reformados da função pública (MATOS, 1968). A opinião pública passaria a exigir que as pensões de aposentadoria conhecessem os mesmos aumentos que iam sendo atribuídos aos funcionários no ativo, como forma de aplacar o aumento do custo de vida que a todos atingia de igual modo.¹⁰ Assim, o que à primeira vista parece ser, somente, uma movimentação de apoio a uma classe inativa que sofria com as dificuldades causadas pelo aumento do custo de vida, evidencia, na realidade, uma alteração na percepção dos cidadãos relativamente ao significado da pensão de aposentadoria. De fruto da magnanimidade estatal, a pensão de aposentadoria passaria a ser entendida pela sociedade como um direito conquistado após uma vida de trabalho e descontos e que, como tal, podia ser reivindicado. Também a este nível a experiência da carestia de vida teria consequências mais alargadas.

A escalada dos preços no início da década de 1970 iria ter implicações ainda maiores, quer nos níveis salariais, quer na Previdência Social dos funcionários públicos, conduzindo a uma produção legislativa sem precedentes tendente a melhorar a sua capacidade de fazer face à carestia de vida. Perante o aumento dos preços, a agitação social e as reivindicações salariais atingem níveis preocupantes. Como resposta, o Governo fomenta o desenvolvimento de medidas que pretendiam melhorar a situação econômica e social dos funcionários públicos, atribuindo uma prioridade ainda maior ao primeiro eixo da reforma administrativa. Por exemplo, a impossibilidade orçamentária de adequar os salários ao custo de vida conduziu, em 1972, à concessão do 13º mês aos funcionários públicos, no ativo ou aposentados¹¹, uma decisão que apresentava um caráter isolado, visto não ser garantida a sua atribuição nos anos seguintes. Em 1973 é determinado o aumento de 15% dos vencimentos, salários e outras remunerações principais dos servidores do Estado e, na sequência das críticas anteriores, as pensões conheceriam aumentos semelhantes.¹² O impacto do custo de vida nas famílias numerosas teria ainda consequências no abono de família, sendo fixados quantitativos crescentes em função do número de descendentes ou equiparados.¹³ Por sua vez, os trabalhadores de outros setores econômicos, como a indústria ou os transportes, viam o seu salário real médio ser atingido pelo congelamento salarial decorrente do decreto-lei n° 196/72, não tendo registado aumentos salariais em 1972 e 1973 (BARRETO, 1990, p. 104).

As medidas dirigidas ao funcionalismo público pretendiam dar resposta aos problemas que o regime enfrentava e à agitação social que colocava em causa os equilíbrios do Estado Novo (MENDES, 2020, p. 17), constituindo um enorme esforço financeiro para o Estado. De fato, no seu conjunto, a despesa social estatal evidencia aumentos muito relevantes na última fase do Estado Novo, conhecendo um aumento anual na ordem dos 35-37% entre 1971 e 1974. No que diz respeito ao PIB, essa despesa passaria de 4% em 1969 para 6% em 1974, sendo que 64% deste acréscimo se deveu ao aumento da despesa com pensões (BRITO; SANTOS, 2020, p. 160-161). Ainda assim, essas medidas seriam sempre consideradas insuficientes, sobretudo pelo fato de não terem conseguido mitigar os efeitos do aumento do custo de vida.

Conclusão

Como referiu Fernando Rosas, “saber durar” foi uma das grandes características do Estado Novo, sendo que a preservação política do regime estaria na base das suas grandes decisões econômicas e sociais desde os anos de 1930 (ROSAS, 2012; 2000, p. 12). Essa lógica é essencial para compreender a primazia que, desde a década de 1930, foi dada à tentativa de melhorar as condições socioeconômicas dos servidores do Estado. Um funcionalismo público motivado e fiel ao setor público era essencial para o aumento do nível de eficiência do aparelho de Estado, sobretudo quando, na conjuntura do pós-guerra, este adquire novas funções enquanto motor do desenvolvimento econômico e social. Para tal, era necessário que os funcionários públicos gozassem de um nível de vida confortável. Porém, permitir aumentos salariais que realmente pudessem fazer face ao custo de vida colocaria em risco um outro fundamento do regime: a estabilidade orçamentária. Como tal, seria o equilíbrio permanente entre preços, salários e saneamento financeiro que explicaria a prioridade atribuída ao primeiro eixo da reforma administrativa. Neste, a Previdência Social adquire lugar de destaque. As prestações sociais permitiam aproximar os vencimentos da lógica corporativa do salário familiar e fazer face ao custo de vida, sendo uma alternativa a aumentos salariais que pudessem colocar em causa a estabilidade orçamentária e o controle dos preços.

Assim, verifica-se que várias das providências desenvolvidas ao nível da melhoria das condições econômicas e sociais do funcionalismo público surgem como resposta a desequilíbrios entre preços e salários. Essa realidade é muito visível nos dois momentos em que a carestia de vida claramente escapou ao controle do Estado: a II Guerra Mundial e a década de 1970. O regime conseguiria superar a crise da guerra e do imediato pós-guerra, auxiliado, também, pelas novas lógicas do período, acabando por participar dos “30 anos gloriosos” do crescimento econômico. Contudo, não deixaria de aprender com o segundo conflito mundial. A necessidade de conter a elevação do custo de vida e os seus impactos estaria na base das lógicas de desenvolvimento econômico e social das décadas de 1950 e 1960. Todas essas questões seriam enfatizadas na década de 1970 e, se o Estado Novo conseguiu ultrapassar a primeira crise séria causada pela carestia de vida, não sobreviveria à segunda. A aceleração da inflação e o seu crescimento exponencial após a crise do petróleo, aliados a uma nova conjuntura marcada pela conflituosidade social e por um diferente contexto em termos de atividade sindical e organização dos trabalhadores, seriam alguns dos fatores que contribuiriam para a desagregação final do regime.

Nos últimos meses do Estado Novo torna-se cada vez mais visível como as prioridades da reforma administrativa, as políticas salariais e as melhorias da Previdência Social constituem respostas ao aumento do custo de vida e à agitação social que ela despoletava. O marcelismo tenta salvar-se a todo o custo, por meio da adoção de medidas circunstanciais, ao invés de apostar em reformas estruturais. Apesar das tentativas, este não sobreviveria ao momento de crise, sendo a carestia de vida um dos muitos fatores que se conjugaram na desagregação final do Estado Novo. Como refere Ricardo Noronha “o regime, que nascera sob o signo da estabilidade monetária, viu-se incapaz de aguentar o escudo. A psicose inflacionária foi-lhe fatal” (2010, p. 261).

• 1
  PORTUGAL. Decreto-lei n. 33272, Diário do Governo, 24 nov. 1943, p. 817-818.
• 2
  ASSEMBLEIA NACIONAL. III Legislatura, sessão legislativa 3, n. 140S1, 16 fev. 1945, p. 2.
• 3
  PORTUGAL. Portaria n. 336/72, Diário do Governo, 12 jun. 1972, p. 5.
• 4
  ARQUIVO CONTEMPORÂNEO DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS. Direção Geral da Contabilidade Pública. Subsídio eventual do custo de vida, n. 176, 1967, p. 123-134.
• 5
  ARQUIVO DA RÁDIO E TELEVISÃO PORTUGUESA. Conversa em Família. Emissão de 21 out. 1971.
• 6
  Formato televisivo no qual o presidente do Conselho se dirigia ao país, usando um discurso familiar e próximo, que seguia a lógica do programa radiofônico Fireside Chats, do presidente norte-americano Franklin Roosevelt.
• 7
  PORTUGAL. Decreto-lei n. 32192, Diário do Governo, 13 ago. 1942; PORTUGAL. Decreto-lei n. 32688, Diário do Governo, 20 fev. 1943.
• 8
  Um conto correspondia a 1.000 escudos.
• 9
  ASSEMBLEIA NACIONAL. IX Legislatura, sessão legislativa 4, n. 199, 22 mar. 1969, p. 3677.
• 10
  ASSEMBLEIA NACIONAL. VII Legislatura, sessão legislativa 3, n. 136, 9 dez. 1959, p. 118.
• 11
  PORTUGAL. Decreto-lei n. 457/72, Diário do Governo, 15 nov. 1972, p. 1666-1667.
• 12
  PORTUGAL. Decreto-lei n. 76/73, Diário do Governo, 1º mar. 1973; PORTUGAL. Portaria n. 152/73, Diário do Governo, 1º mar. 1973; PORTUGAL. Portaria n. 153/73, Diário do Governo, 1º mar. 1973.
• 13
  PORTUGAL. Decreto-lei n.º 328/73, Diário do Governo, 3 jul. 1973.

Fontes documentais

• ARQUIVO CONTEMPORÂNEO DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS. Direção Geral da Contabilidade Pública. Subsídio eventual do custo de vida, n. 176, 1967.
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• ASSEMBLEIA NACIONAL. III Legislatura, sessão legislativa 3, n. 140S1, 16 fev. 1945.
• ASSEMBLEIA NACIONAL. VII Legislatura, sessão legislativa 3, n. 136, 9 dez. 1959.
• ASSEMBLEIA NACIONAL. IX Legislatura, sessão legislativa 4, n. 199, 22 mar. 1969.
• PORTUGAL. Decreto-lei n. 32192, Diário do Governo, 13 ago. 1942.
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• PORTUGAL. Decreto-lei n. 33272, Diário do Governo, 24 nov. 1943.
• PORTUGAL. Portaria n. 336/72, Diário do Governo, 12 jun. 1972.
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• PORTUGAL. Portaria n. 153/73, Diário do Governo, 1º mar. 1973.
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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Dez 2023
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2023

Histórico

• Recebido
  01 Jun 2022
• Aceito
  14 Set 2022