Variables, secuencias y rutinas en los instrumentos de protección del patrimonio urbano en Colombia, a partir de la aplicación del modelo de la dependencia de la trayectoria (MDT)

Variáveis, sequências e rotinas nos instrumentos de proteção do patrimônio urbano na Colômbia, a partir da aplicação do modelo path dependency

Variables, sequences and routines in the instruments for the protection of urban heritage in Colombia, based on the application of the path dependency model

Resumen

La notable dimensión adquirida por los instrumentos de planeación y gestión de los centros históricos declarados como Bien de Interés Cultural del ámbito nacional en Colombia en la última década cuestiona el sentido de la política pública de protección del patrimonio urbano. La identificación de las secuencias y rutinas en el encadenamiento de los mecanismos de protección puede aportar a la comprensión y comprobación de la congruencia de la política pública en el diálogo central entre el patrimonio cultural y el contexto latinoamericano donde surgen, así como su reciprocidad con los retos del desarrollo urbano. A partir de la aplicación del modelo de dependencia de trayectoria (MDT) a las variables relacionadas con el patrimonio urbano, se pretende identificar la periodificación de las fases de configuración jurídico-institucional de las dimensiones de la administración, gestión y manejo de los centros históricos declarados. Como conclusión se pone de manifiesto su poca pertinencia para garantizar la conservación demandada por los sectores históricos, donde es evidente un desajuste entre la implementación y versatilidad del marco legal, a pesar del incremento de garantías para la participación ciudadana.

Palabras-clave:
Patrimonio urbano; Modelo dependencia de trayectoria; Protección-Colombia

Resumo

A notável dimensão adquirida na última década pelos instrumentos de planejamento e gestão dos centros históricos declarados Bens de Interesse Cultural em nível nacional na Colômbia, questiona o significado das políticas públicas de proteção do patrimônio urbano. das sequências e rotinas no processo de encadeamento dos mecanismos de proteção pode contribuir para a compreensão e verificação não só da congruência da política pública no diálogo central entre o patrimônio cultural e o contexto latinoamericano onde ele surge, mas também sua reciprocidade com os desafios de desenvolvimento urbano. A partir da aplicação do modelo de dependência de trajetórias (MDT) ao conjunto de variáveis identificadas e relacionadas ao patrimônio urbano, pretende-se contrastar os discursos subjacentes e essenciais para validar a interação dos elementos constitutivos dedicados à geração do corpus normativo a partir do dimensões da administração, gestão e gestão dos centros históricos declarados. Como conclusão preliminar, revela-se a sua insignificância para garantir a conservação exigida pelos setores históricos, onde se verifica um descompasso entre a implementação e a versatilidade do enquadramento legal, apesar do aumento das garantias de participação cidadã.

Palavras-chave:
Patrimônio urbano; Modelo de dependência de trajetória; Proteção-Colômbia

Abstract

The remarkable dimension acquired in the last decade by the planning and management instruments of the historical centers declared as Assets of Cultural Interest at the national level in Colombia, questions the meaning of public policy for the protection of urban heritage. In this sense, the identification of the sequences and routines in the chaining process of the protection mechanisms can contribute to the understanding and verification not only of the congruence of public policy in the central dialogue between cultural heritage and the Latin American context where it arises, but also its reciprocity with the challenges of urban development. Based on the application of the trajectory dependency model (TDM) to the set of variables identified and related to urban heritage, the aim is to contrast the underlying and essential discourses to validate the interaction of the constitutive elements dedicated to the generation of the normative corpus based on the dimensions of the administration, management and handling of the historic centers declared. As a preliminary conclusion, their insignificance is revealed to guarantee the conservation demanded by the historic sectors, where a mismatch between the implementation and versatility of the legal framework, despite the increase in guarantees for citizen participation.

Keywords:
Urban heritage; Trajectory dependency model; protection-Colombia

Introducción

El estudio de la política de protección del patrimonio urbano en Colombia ha sido abordada en estudios parciales motivados por el antecedente para la generación de nuevas legislaciones (Salazar et al., 1989), así como en explicaciones del origen conceptual de denominaciones asociadas al patrimonio (Garavito, 2006), en la construcción de relatos históricos (Escovar & Cárdenas, 2018) y en balances segmentados con una ausencia constante en la percepción de elementos profundos y estructurales que expresen el sentido de las decisiones e instituciones aportantes a la configuración de la política pública (Barbosa, 2001).

El patrimonio urbano comprende las áreas urbanas, conjuntos arquitectónicos de interés regional, barrios y sectores delimitados dentro de ciudades capitales e intermedias, al igual que poblados con valores de homogeneidad y autenticidad con variadas categorías de declaratoria en el ámbito nacional, departamental, distrital y municipal protegidos por normas de conservación urbanística, ambiental y arquitectónica de tipo local donde se localiza el Bien de Interés Cultural (BIC).

En ese sentido, el patrimonio urbano colombiano está conformado por 45 centros históricos declarados por 64 años “Monumento Nacional” hasta 1997 y de ahí en adelante por homologación se denominan “Bien de Interés Cultural del ámbito nacional” (figura 1). De esta forma, el patrimonio cultural, por su potencial para fomentar identidad, puede ser una herramienta valiosa para generar cohesión social en sociedades disgregadas y poco equitativas. Dentro de los atributos del patrimonio cultural se consideran promover nuevas conexiones sociales, productivas y políticas, además de generar movilidad y participación social, cuando logra incluir a comunidades tradicionalmente marginadas, asignándoles otro papel en las relaciones de poder (Escovar & Cárdenas, 2018). Incluso ante diferencias ideológicas puede generar dinámicas de equidad, afinidad, resignificación y nuevas formas de apropiación del territorio (Fonseca, 2019), que promueven la participación y el ejercicio de la ciudadanía.

Figura 1
- Localización y declaratoria del patrimonio urbano en Colombia. Fuente: Autor (2022).

En concordancia con lo anterior, la protección al patrimonio urbano fue asignada a la cultura y al ordenamiento territorial, mediante leyes expedidas en 1997 con propósitos diferentes, pero vinculadas a la conservación del patrimonio con superior jerarquía dentro de la política del desarrollo urbano a través de: el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP), formulado en el 2009 de manera exclusiva a bienes muebles e inmuebles, y el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), de obligatoria formulación, aprobación y adopción por todos los municipios del territorio nacional desde el año 2000.

La adición de legislaciones sobre una temática particular no necesariamente genera una política pública, requiere de acciones adicionales orientadas a crear instituciones, estructuras e instrumentos que refuercen el sentido de gobernabilidad (Centeno, 2014). Al respecto, las instituciones políticas se comprenden como reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones (March & Olsen, 1989), con el predominio de características relevantes que constituyen un rasgo estructural de la sociedad y de la forma de gobierno (Peters,1999).

El presente artículo explora la identificación de las variables fundamentales relacionadas con la protección del patrimonio urbano mediante la aplicación del modelo de dependencia de la trayectoria (MDT) (Sydow et al., 2009), además, propone la periodificación de las fases de configuración del marco legal e institucional, así como las secuencias y rutinas en los instrumentos de protección del patrimonio urbano como alternativa de interpretación desde una perspectiva temporal entre 1954 y 2019, con el fin de comprender el sentido de la política pública, las instituciones e influencias determinantes en la conformación de los centros históricos declarados en Colombia.

Cuatro momentos hacen parte del objetivo de la propuesta: 1) aproximarse al contexto del surgimiento del patrimonio urbano en América Latina, 2) analizar la estructura, conformación y posibilidades de aplicación del MDT, 3) identificar las variables y las dimensiones relacionadas con los instrumentos de protección del patrimonio urbano y 4) aplicar el MDT a las variables determinantes para interpretar la periodificación de las fases, secuencias y rutinas siendo la línea base de análisis la progresión de instrumentos de protección del patrimonio urbano.

Se concluye que el uso de herramientas no dedicadas a los estudios del urbanismo, especialmente al patrimonio urbano, permiten un abordaje alternativo, amplio e innovador por los aportes a nuevas compresiones. Esta línea facilita el reconocimiento del contexto y da luces sobre su sentido para definir la participación social con el fin de fortalecer los propósitos de la política pública del patrimonio urbano en los ámbitos exigidos por las ciudades en Colombia en la tercera década del siglo XXI.

El patrimonio urbano en América Latina: centro histórico y participación ciudadana

El reconocimiento y posicionamiento del patrimonio urbano en Latinoamérica procede de: 1) la ardua tarea para lograr que las políticas de los Estados latinoamericanos introduzcan el concepto de preservación y rehabilitación de los centros históricos (Carrión, 2000a) y 2) el consenso sobre el concepto de centro histórico y la materialización de su significado como constructor de memoria histórica, centro de poder político o ideológico de la ciudad y objeto de las políticas públicas urbanas. En la superación de las limitaciones teóricas y prácticas, la cooperación de los organismos internacionales (Unesco, Banco Interamericano de Desarrollo y Ministerio de Cultura y Comunicación de Francia) fueron decisivos en la construcción de un proyecto para los centros históricos de América Latina, a partir de la búsqueda de la participación de la ciudadanía en proyectos de desarrollo así como de la consolidación de un escenario de debate interdisciplinario y multinstitucional (Carrión, 2000b; Coulomb, 2015).

El interés y regreso a los centros históricos por parte de las autoridades locales ha sido tendencia en las ciudades de los países en desarrollo desde 1970; y se consolidó en América Latina de forma fragmentada y creciente hasta posicionarse como un paradigma del debate urbano y de las políticas urbanísticas a principios del siglo XXI según Delgadillo (2008, p. 818), con una trayectoria inicial manifestada en la recuperación de los monumentos y lentamente orientada a la problemática social vinculada de forma intensa a las desigualdades socioespaciales de las que ha sido objeto el centro histórico.

Los acuerdos adquiridos por los gobiernos de América Latina en la Séptima Conferencia Panamericana de Montevideo en 1933 marcaron el derrotero de las acciones de los estados en las siguientes décadas con el surgimiento de las legislaciones sobre patrimonio histórico, cultural y arqueológico en México (1934), Brasil (1937), Argentina (1940), Chile (1950) y Colombia (1959), al igual que la creación de instituciones encargadas de la administración y control de las medidas de conservación donde en el transcurso del siglo XX las connotaciones de salvaguarda y protección fueron matizadas por la variedad de alternativas de intervención del patrimonio cultural (Gutiérrez, 2009).

Sin embargo, el surgimiento de las legislaciones en las naciones latinoamericanas se dio con base en dos hechos relevantes: la influencia de las cartas internacionales y los programas de cooperación como el Sirchal y el Proyecto Regional Patrimonio Cultural, Urbano Ambiental para América Latina y el Caribe (1976-1995) bajo el auspicio de Unesco-PNUD; con un aporte relevante en la creación de la reflexión regional propia acompañada de procesos de formación de técnicos y profesionales en las metodologías y técnicas para formular y desarrollar proyectos de intervención del patrimonio inmueble y urbano latinoamericano, así como el apoyo en la creación, diversificación y ajuste de las instituciones culturales y marcos legales de los 26 países participantes (Carrión, 2000; Hardoy & Gutman, 1992).

En los últimos noventa años, un nuevo rol asignado a los centros históricos bajo la comprensión del pasado, desde la planificación urbana, la apertura a la participación ciudadana y la evolución del concepto del monumento aislado al bien de interés cultural permitió la integración del patrimonio urbano como expresión de la manifestación de sectores antiguos y conjuntos en la formulación de planes de ordenamiento urbano y regional de cara al reconocimiento de mecanismos de integración ciudadana; con la superación de una fase contemplativa a una fase activa de las comunidades locales y foráneas; reconocidas con sus problemáticas sociales, económicas y culturales y su relación con la ciudad que interactúa.

En este contexto latinoamericano surgió el patrimonio urbano en Colombia con sus desafíos y particularidades que obedecen a las características históricas, geográficas e ideológicas relacionadas con el progreso sociopolítico, económico y cultural, siendo el patrimonio cultural una manifestación de reciente consolidación en la Constitución Política de 1991 (Fonseca, 2019).

MDT: aproximación teórica

El institucionalismo histórico es un método de investigación en ciencias sociales que busca explicar la creación, desarrollo o extinción de las instituciones a lo largo del tiempo, al definir los límites en que los actores adoptan estrategias (North, 2001) y toman decisiones. Se considera la primera versión del nuevo institucionalismo que proviene de la ciencia política, “se percibe a manera de un cuerpo de ideas coherentes de investigación en dicha disciplina” Peters (2003, p.10), sin embargo, la aplicación se extiende a especialidades como la ciencia política, la gestión, la tecnología y recientemente a la planeación (Sorensen, 2017), donde el trabajo examina los procesos de sustitución institucional incremental y la dinámica política asociada con el encadenamiento institucional que ha enriquecido el enfoque (Sorensen, 2019).

Al interior del nuevo institucionalismo histórico surge el concepto de path dependence, traducido como ´trayectoria dependiente’, ´patrón de dependencia’ (Pierson, 2017) o ‘dependencia del camino’ (Sorensen, 2015), que permite identificar la relación entre las decisiones actuales y pasadas, generando condiciones para comprender las etapas transcurridas en la cronología de una institución desde su surgimiento hasta el presente (Sewell, 2005), dotando al institucionalismo históricos con la probabilidad de reconocer los impactos generados por los agentes y el contexto donde surgen (Vergara, 2020).

(Sydow et al., 2009) proponen un marco dinámico para diferenciar los ciclos trascurridos y la comprensión profunda de las secuencias y patrones organizativos que proceden del path dependence, mediante la diferenciación de las etapas de formación de una rutina y la especificación de las propiedades estructurales de la dependencia de la trayectoria. La lectura conceptual desde el institucionalismo histórico y los enfoques analíticos para interpretar algunos de los procesos espaciotemporales a corto y mediano plazo, examinan el patrón de dependencia del camino y las vías de desarrollo temático, los cuales ofrecen una reconceptualización en un nuevo marco de estudio en relación con las instituciones oficiales y los instrumentos de aplicación de la política pública expedida (Sorensen, 2019).

La teoría de la dependencia de la trayectoria basa su desarrollo en la metodología de subdividir el proceso en etapas gobernadas por regímenes causales que constituyen variados escenarios para la interpretación de la acción institucional y la toma de decisiones (Sydow et al., 2009). La noción de temporalidad de acontecimientos, asume que: “los eventos son normalmente `de trayectoria dependiente´, esto es, lo que ha sucedido en un punto previo en el tiempo afectará los posibles resultados de una secuencia de eventos que ocurren en un punto posterior en el tiempo”, según Sewell (2005, p. 100), centra su inquietud en razón a que la historia es de trayectoria dependiente en los procesos políticos donde un evento que ocurre en etapas previas limita el rango de acontecimientos que son posibles de suceder en etapas posteriores (Tilly, 2006; Trigo, 2015).

El modelo general de la dependencia de la trayectoria propuesto por Sydow et al. (2009) ilustra el proceso en tres fases (figura 2) mediante la segregación en su funcionamiento a partir de las condiciones singulares del contexto donde se aplique, al igual que las dinámicas internas y predominantes según la temática, estas son: fase I (de preformación), caracterizada por la contingencia e incertidumbre, por un amplio campo de acción donde no existen restricciones para decidir y en la que la historia importa (North, 1990). Al ser producto de un legado que presenta un espectro amplio de posibles opciones disponibles para el tomador de decisiones, estas no facilitan una predicción sobre la alternativa a implementar (Sydow et al., 2009).

Figura 2
- MDT Fuente: elaboración propia con base en Sydow et al. (2009: 692).

La fase de preformación no suele iniciar desde cero debido a las huellas institucionales preexistentes, adquiridas por medio de la experiencia propia o reconocidas como configuraciones históricas específicas, producto de una variable al comienzo de una secuencia de eventos. Estas condiciones determinan los resultados del futuro según Trigo (2015, p. 86); según (Somers, 1996) estas son casuales y conforman estructuras relacionales, conducen a que la noción de dependencia de la trayectoria no “se refiera a un estado de determinación desde el principio; arrojan luz sobre un proceso de reducción”, direccionadas a un momento de filtro, selección y restricción de opciones según Sydow, et al. (2009, p. 692).

Al ser las instituciones sistemas sociales y no mercados o entidades naturales, las elecciones iniciales no son aleatorias, inocentes o pequeñas (Bassanini & Dosi, 2001), debido a los intereses políticos, económicos y estratégicos concentrados en la decisión, pero especialmente, a las motivaciones humanas que tienen efectos desencadenantes en su contexto, lo que deriva en una lógica no lineal de las secuencias y rutinas, a partir de la independencia de las acciones iniciales, bien sean grandes o pequeñas, las cuales no pueden considerarse determinantes causales (Sydow et al., 2009).

La fase II (de formación) surge de un patrón de acción dominante, induce a que el proceso genere una tendencia cada vez más irreversible, la gama de opciones se reduce y adquiere características de difícil reversión de la elección inicial, permite suponer un camino en evolución, sin embargo, los procesos de decisión “siguen siendo contingentes; no son ergódicos (no accidentales), es decir, aún no convergen completamente en una distribución de punto fijo” como escribe David (1985, p. 334). La transición de la fase I (de preformación) a la fase II (de formación) inicia con una coyuntura crítica basada en discontinuidades o interrupciones de los procesos que tienden a convertirse en momentos fundacionales de nuevas instituciones, estructuras, secuencias, patrones o rutinas (Collier & Collier, 1991), no necesariamente finalizan con el desarrollo de una dependencia de la trayectoria.

La fase III se caracteriza por una contracción adicional, mayor restricción al alcance, lo que conduce a un bloqueo en el entorno, es decir, el patrón de decisión dominante se vuelve fijo y la secuencia adquiere un carácter determinista; circunstancialmente las acciones están ligadas a un camino. Una elección o patrón de acción particular se convierte en una rutina predominante y se pierde la flexibilidad, siendo el origen del bloqueo u obstrucción de naturaleza cognitiva, es decir relacionado con el mismo patrón, de carácter normativo, con sus reglas e instrumentos de regulación o de recursos de diverso tipo (sociales, económicos, jurídicos e institucionales) (Sydow et al., 2009; Sydow, 2020).

La ocurrencia de un bloqueo hace que un sistema sea potencialmente ineficiente, provoca un equilibrio predeterminado porque pierde su capacidad para adoptar mejores alternativas, en su forma extrema la rutina dominante adquiere un carácter determinista y los cursos de acción alternativos ya no son factibles por diversas razones: altos costos de cambio, inversiones irrecuperables o una cultura institucional reconocida e hincada en las acciones de la organización; que llevan a tomar decisiones que replican la trayectoria de dependencia por la carencia de alternativas reales y eficientes (Sydow et al., 2009).

Se comprende por equilibrio puntuado el resultado de la nivelación de las probabilidades de ocurrencia, posterior a la sucesión de rutinas donde la proporción de hechos permite establecer una relación determinante entre las acciones iniciales y un agotamiento de opciones. Allí, el establecimiento de una acción hegemónica refuerza la decisión previa y excluye nuevas alternativas, al suscitar mecanismos de defensa en la institución para mantenerse y legitimar sus decisiones haciéndose reticente al cambio (Trigo, 2015; Sydow, 2020).

Los conceptos y métodos del institucionalismo histórico, especialmente las secuencias y rutinas, presentan la posibilidad de identificar los patrones de la capacidad institucional al dar paso a subdisciplinas emergentes (Monnet, 2020), evidenciando los factores del desarrollo urbano, especialmente útiles para el estudio de las variables constitutivas del patrimonio urbano como la legislación y su relación con los instrumentos de planeación, gestión y manejo.

Variables de los instrumentos de protección del patrimonio urbano

La identificación y selección de variables relacionadas con los instrumentos de protección del patrimonio urbano provienen de una investigación realizada entre 1954 y 2019, cuya fuente primaria es el archivo del Ministerio de Cultura que agrupa la documentación del extinto Instituto Colombiano de Cultura, cuya producción data de 1968 a 1997, momento de su extinción e inicio de funciones del mencionado Ministerio hasta la actualidad.

El enfoque del institucionalismo histórico para la comprensión de las secuencias y patrones de las instituciones ofrece las herramientas para el análisis de la continuidad y cambio en las políticas (Sorensen, 2015). La metodología se basa en la integración de los elementos próximos al patrimonio urbano (legislación, instituciones nacionales, programas, proyectos e instrumentos) en un marco variable de relaciones múltiples, interescalares y emergentes (Álvarez, 2006). Por variable se entienden los eventos, movimientos y decisiones relacionadas con una institución promotora de efectos de orientación, complementariedad, expectativa o irrupción que desencadenan acciones estratégicas sobre mecanismos colectivos que contribuyen al fomento de prácticas a favor de la reproducción organizacional y aceptación en la conducta social relacionadas con el bien común (Sydow, 2020).

La selección de las variables y su utilidad en el MDT están conformadas por un rango de variación amplio, al constituirse en opciones sobre las cuales se agrupan las rutinas y son parte fundamental de las decisiones institucionales, sin embargo, algunas de ellas, por su carácter y pertinencia, son reconocidas de manera marginal o su influencia evoca las ideas de organismos o documentos de origen internacional. En esta línea, las variables se agrupan de acuerdo con la procedencia: 1) declaratorias, instrumentos, programas e instituciones; 2) legislación, cartas, proyectos e influencias internacionales vinculadas a la administración y gestión de los centros históricos (tabla 1).

Tabla 1
- Variables determinantes de los instrumentos de protección del patrimonio urbano

Criterio n° 1	Declaratorias, instrumentos, programas e instituciones		Entidad declarante	Gobierno Nacional (1954-1963)	Ministerio de Educación Nacional (1963-1997)		Ministerio de Cultura (1997-actual)
			Centros históricos declarados	21	9		15
			Categoría	Monumento Nacional (1954-1997)			Bien de Interés Cultural (1997-actual)
			Instrumentos de protección del patrimonio urbano	Reglamentación de Centros Históricos (1992-1997)			Plan Especial de Protección (PEP) (1997-2007) Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) (2008-actual)
			Programas	Subprograma: Inventario del Patrimonio Inmueble			Plan Nacional de Recuperación de Centros Históricos (2002-actual)
				Proyecto: Reglamentación de los Centros Históricos Colcultura (1992-1997)
			Instituciones públicas	Instituto Colombiano de Cultura-Colcultura (1968-1997)			Ministerio de Cultura (1997-actual)
				Corporación Nacional del Turismo (1971-1993)			Red Turística de Pueblos Patrimonio (2004-actual)
				Fondo de Inmuebles Nacionales (1971-1993)
				Subdirección Monumentos Nacionales-Instituto Nacional de Vías (1992-1997)
				Unidad de Recursos Físicos e Inmuebles del Consejo Superior de la Judicatura (1991- actual)
			Instituciones privadas	Fundación para la Conservación del Patrimonio Cultural (1978-actual)
Criterio n.° 2		Legislación, cartas, proyectos e influencias internacionales	Constituciones	Constitución Política (1886-1991)		Constitución Política (1991-actual)
			Legislación	Ley 163 de 1959 (diciembre 30)-Ley de Patrimonio
				Decreto 264 de 1963 (febrero 12)-Reglamentación Ley de Patrimonio
				Ley 397 de 1997 (agosto 7)-Ley General de Cultura
				Ley 1185 del 2008 (marzo 12)-Modificación y adición Ley General de Cultura
				Ley 1313 del 2008 (abril 23)-Reglamentación Artículo 7, Ley General de Cultura
				Decreto 3332 del 2008 (septiembre 5)-Modificación Artículo 3, Decreto 1313 del 2008
				Decreto 763 del 2009 (marzo 10)-Reglamentación Ley General de Cultura y Ley 1185 del 2008 sobre el Patrimonio Cultural de la Nación
				Decreto 2941 del 2009 (agosto 6)-Reglamentación y modificación Ley 1185 del 2008 sobre Patrimonio Cultural de naturaleza inmaterial
				Resolución 0330 del 2010 (febrero 24)-Desarrollo de aspectos técnicos del Patrimonio Cultural de naturaleza inmaterial
				Resolución 0983 del 2010 (mayo 20)-Desarrollo de aspectos técnicos del Patrimonio Cultural de naturaleza material
				Resolución 1359 del 2013 (mayo 24)-Delimitación del área afectada y zona de influencia de BIC del ámbito nacional sin áreas definidas
				Decreto 1080 del 2015 (mayo 26)-Decreto único reglamentario del sector cultura
				Decreto 2358 del 2019 (diciembre 26)-Modificación y adición al Decreto 1080 del 2015, sobre patrimonio cultural material e inmaterial
			Cartas, legislaciones, convenciones, proyecto e instituciones internacionales influyentes	Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural. Unesco (1972)
				Carta de Ámsterdam
				Carta Europea del Patrimonio Arquitectónico (1975)
				Carta de Nairobi
				Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos o tradicionales y su función en la vida contemporánea. Unesco (1976)
				Carta de Washington.
				Carta internacional para la conservación de ciudades históricas y áreas urbanas históricas, adoptada por la Asamblea General de Icomos (1987)
				Proyecto Regional Patrimonio Cultural, Urbano Ambiental para América Latina y el Caribe Unesco-PNUD (1976-1996)

• Fuente: Autor (2022).

El corpus legislativo para el patrimonio cultural con énfasis en el patrimonio urbano procede de dos constituciones políticas. En ellas se inscriben los instrumentos y mecanismos para la protección del patrimonio inmueble, promovidos por proyectos con incidencia en los comportamientos, la elección de los agentes se complementan haciendo de estos factores el contexto donde subyacen las ideas, conceptos e incertidumbre (Saavedra, 2016), a la espera de una interpretación.

Si bien, el argumento teórico del institucionalismo histórico ocupa un lugar relevante en el análisis, comprensión e interpretación de escenarios y perspectivas de largo plazo siendo la duración histórica su razón de ser (Vergara, 2020); este permite la incorporación de escalas de manera sistemática, al generar la relectura de la herencia institucional y política como mecanismo de reproducción continua en la historia con un matiz relevante en los movimientos internos (Piña et al., 2017), propicios para el abordaje e interpretación de las rutas asumidas o establecidas.

Aplicación del MDT a los instrumentos de protección del patrimonio urbano

La disposición de un mapa de variables integradas, dependientes y complementarias sobre la base cronológica de la trayectoria de los instrumentos de protección del patrimonio urbano, (entre 1954 y 2019), momento de la primera declaratoria de un sector urbano como monumento nacional y último acto legislativo relacionado con el patrimonio cultural respectivamente, esbozan el escenario de interacciones de los criterios que agrupan las variables sobre las cuales se fundamenta el origen, continuidad y sustitución institucional de los BIC declarados en el ámbito nacional.

El objetivo de la aplicación es reconocer las normas compartidas y las reglas formales que configuran los procesos sociales, políticos y económicos, además de ideas, códigos morales y plantillas cognitivas como factores para moldear la interpretación y la acción (Sorensen, 2019), donde las tensiones regionales y nacionales toman fuerza para expresar contraposiciones locales y la diversidad como acentos particulares (Melo, 2020), mediadores y complementarios en el cruce de las variables elementales del patrimonio urbano, en la emergencia de las secuencias y rutinas de los instrumentos de protección del patrimonio urbano.

De acuerdo con Sydow et al. (2009), la distribución de las variables en el MDT facilita la aproximación a las tres fases que conforman el patrimonio urbano e identifica el proceso de encadenamiento de los instrumentos de protección y su pertenencia con la política pública a partir de la interacción de los elementos, siendo el primer hallazgo la identificación de los años de las fases: de preformación (1954-1980); formativa (1980-1997) y la de bloqueo (1997-2019) (figura 3).

Figura 3
- Aplicación del MDT a las variables de la protección del patrimonio urbano. Fuente: Autor (2022).

Una secuencia es una lista de elementos ordenados de carácter temporal, cuyos componentes principales son eventos gobernados por posibilidades dentro de un cúmulo de rutinas, es decir el universo de secuencias (Arthur, 1994). En ese sentido, la fase de preformación (1954-1980) asume la carga hereditaria de los primeros esfuerzos por amparar las edificaciones de mayor valor estético e histórico de manera singular, con una limitada legislación aislada para los monumentos nacionales (Salazar, 1994), siendo el reconocimiento limitado a los conjuntos urbanos, hasta la declaratoria del municipio de Villa de Leyva, en el marco de la dictadura del general Gustavo Rojas Pinilla (1954), considerado el acto seminal del patrimonio urbano; idea corroborada por la Ley 163 de 1959 (Ley de Patrimonio), donde se declaran como monumento nacional 14 sectores antiguos. Esta Ley surgió de los compromisos adquiridos por Colombia en la Séptima Conferencia Internacional Americana, con respecto a la necesidad de reconocer y consolidar un marco legal para promover, proteger, regular y administrar los monumentos de origen colonial, prehispánico, del periodo inicial de la República y obras de naturaleza científica en la flora y en la geología.

El concepto de conservación integrada predominante en esta fase procede de la Declaración de Ámsterdam (1975), que instauró la perspectiva de la conservación del patrimonio arquitectónico como un objetivo de la planificación urbana y la ordenación del territorio, desencadenando inquietudes sobre la necesidad de un mecanismo con estas características, materializado en el Reglamento Especial para la Zona Histórica y Cultural de La Merced de la ciudad de Cali, constituyéndose en la coyuntura crítica para dar paso a una segunda fase desde 1980.

La reglamentación de la zona histórica y cultural de La Merced sintetiza la búsqueda de la fase de preformación en la necesidad de reinterpretar la limitada legislación sobre el patrimonio cultural. Las ideas importadas por los profesionales formados en el exterior, al igual que la presencia de arquitectos foráneos aportaron para el surgimiento del Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura) en 1968. El interés de la academia mediante la creación de centros de investigación fomentó la reflexión, el reconocimiento y el inventario de edificaciones, conjuntos urbanos y manifestaciones de carácter cultural, sin mayores alternativas de participación social.

El debate instalado y mediado por los centros de investigaciones estéticas de universidades públicas y privadas, alentados por Colcultura, se fundamentó en la idea del Plan de Salvaguardia promovido por la Carta de Nairobi donde se inscribe la necesidad de modificar las competencias legislativas de la organización social. Estas fueron las medidas técnicas y económicas para facilitar la salvaguarda de los conjuntos históricos. Emergió la idea sobre la transición del Plan de Salvaguardia al Plan de Conservación inscrito en la Carta Internacional para la Conservación de Ciudades Históricas y Áreas Urbanas Históricas (Carta de Washington) de 1987, en la que se promueve un diálogo conducente al reconocimiento de nueva legislación para el patrimonio inmueble. Esta fue relevante en 1989, con la publicación del documento: “Política Cultural para los Centros Históricos y el Patrimonio Inmueble”, base de la Ley General de Cultura de 1997.

En 1980 aún se mantenía la idea del monumento nacional, heredada de las teorías de la restauración y las necesidades nacionales. La declaratoria del municipio de Ambalema como centro histórico surgió de una rutina de transición en la comprensión del sentido de los “sectores antiguos”¹ a una decisión contemporánea de uso común en América Latina. Con la declaratoria de Ambalema se vislumbró el reconocimiento del Coloquio de Quito (1977), el cual define a los centros históricos como “aquellos asentamientos humanos vivos, fuertemente condicionados por una estructura física proveniente del pasado, reconocibles como representativos de la evolución de un pueblo”, con una nueva comprensión de la relación del área patrimonial tanto en su estado como en su escala “los asentamientos que se mantienen íntegros, desde aldeas a ciudades, como aquellos que a causa de su crecimiento constituyen hoy parte o partes de una estructura mayor” (Unesco/PNUD, 1977).

El surgimiento de nuevas ideas en torno a la conservación del patrimonio urbano, provenientes de las cartas y programas internacionales, motivaron la restructuración administrativa de Colcultura (1992) de la cual surgió el programa de Reglamentación de los Centros Históricos (1992-1997), con la aprobación de 17 reglamentaciones de los 33 centros históricos declarados al momento de finalización del programa, fundamentado en la Ley de Patrimonio (1959). Al finalizar la fase de formación, las instituciones relacionadas con la administración de los monumentos nacionales presentaban aportes limitados con una gestión espontánea, sin fundamento definido o correspondiente con el proyecto de Colcultura.

De esta forma, en 1997 surgió un equilibrio procedente de la Constitución Política de 1991, la cual inducía el concepto de uso del patrimonio cultural de la Nación, eje fundamental de la Ley General de Cultura que establece tres líneas de acción: la creación del Ministerio de Cultura, al relevar a Colcultura; la incorporación del término de Bien de Interés Cultural (BIC) para reconocer las expresiones representativas materiales e inmateriales que hacen parte de la cultura, en reemplazo del Monumento Nacional, con una nueva filosofía más próxima a la participación ciudadana y cofinanciación de su protección y, finalmente la introducción del Plan Especial de Protección (PEP) para bienes muebles e inmuebles como instrumento garante del plan del centro histórico construido con la participación activa de la ciudadanía residente y foránea.

Se expidió la Ley 388 de 1997, de desarrollo urbano, con la instauración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para todos los municipios y ciudades [cuyo límite de aprobación fue el 2000]. Esta ley promovió la autonomía municipal mediante el ordenamiento del territorio, sin embargo, el fin de fortalecer el diálogo intermitente entre el patrimonio y el desarrollo urbano no ha logrado una relación estable, por el contrario, la desproporción de su injerencia, al igual que sus tiempos de formulación han caracterizado una permisividad para alterar la delimitación de las áreas patrimoniales declaradas.

La fase de bloqueo (1997-2019), suspendió la declaratoria de nuevos centros históricos como BIC del ámbito nacional entre el 2005 y 2018, para centrarse en tres aspectos principales: la implementación del Plan Nacional de Recuperación de Centros Históricos (2002-actualidad), cuya finalidad es la aprobación del PEP inicialmente y desde el 2009 el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) para cada uno de los centros históricos declarados con un balance parcial de 32 planes aprobados, 2 en trámite de resolución de aprobación, 2 en fase de diagnóstico, 7 en fase de formulación y 2 no iniciados de la totalidad de 45 áreas patrimoniales que conforman el corpus urbano reconocido.

El turismo se ha vinculado de manera simultánea a los centros históricos declarados, inicialmente con la Corporación Nacional del Turismo (1968-1993), cuyo interés retomó la Red Turística de Pueblos Patrimonio (RTPP) en el 2010 para “potenciar el patrimonio cultural colombiano, material e inmaterial” con el fin de fomentar su “valoración y proyección mediante el turismo y generar más oportunidades de desarrollo y sostenibilidad en sus comunidades” según Fontur (2019, p.1). La RTPP está conformada por 18 centros históricos declarados BIC del ámbito nacional.

Desde la expedición de la Ley General de Cultura en 1997, con el desarrollo legislativo, se ha acentuado aún más la fase de bloqueo, existe una rutina fija en la planeación y gestión del patrimonio inmueble donde los centros históricos declarados reconocen una limitada capacidad para la adaptabilidad. Esto se ha originado en los contenidos del instrumento de protección en su etapa de formulación, sin el reconocimiento a la diversidad de escalas, complejidades y retos, con poca capacidad para asumir las condiciones emergentes o imprevistas de su singularidad (Sydow et al., 2009).

Surgen dos vertientes principales en la reflexión: por un lado, la pertinencia de la política pública dedicada al patrimonio cultural, por consiguiente, al patrimonio urbano y su correspondencia con los instrumentos de protección de los centros históricos, de otro lado, la presencia de las secuencias y rutinas, al igual que las posibles lecturas como acción presente entre las comunidades que pretenden ser convocadas a una conducta social (Sydow, 2020) mediante la participación social de cara al reconocimiento de los valores urbanos en su cotidianidad, bien sean residentes o turistas.

La aplicación del MDT permite evidenciar la dependencia de la trayectoria de la política pública del patrimonio cultural procedente de las influencias e ideas de la Séptima Conferencia Internacional Americana de 1933, origen de la Ley de Patrimonio, encadenada a la Ley General de Cultura, al Decreto 763 de 2009 y al Decreto 2358 de 2019, siendo esta línea de correspondencia legislativa una secuencia en sí misma, debido al autorefuerzo de su gestión. Aunque los instrumentos de protección del patrimonio urbano son manifestaciones del marco legal, su sentido y contenido mantienen una rutina con los mecanismos expresados por las cartas internacionales, de tal forma, la Declaración de Ámsterdam y la Carta de Nairobi expresan el Plan de Salvaguardia, acogido como manifestación en Colombia con efectividad entre las reglamentaciones y el PEP. Con la expedición de la Ley de Patrimonio Histórico Español (1985), se instauró el Plan de Protección, referente directo del Plan Especial de Protección surgido en 1997.

La Carta de Washington y el Plan de Conservación motivaron la transición del PEP al PEMP, con ajuste en el corpus legal mediante el Decreto 2358 de 2019, que ratificó al PEMP como instrumento para la protección del patrimonio material e inmaterial, al igual que promotor de la participación ciudadana con resultados en etapa primaria para determinar su efectividad en la conservación social del patrimonio. El Memorando de Viena en 2005 introdujo el concepto de Paisaje Urbano Histórico. Aunque no fue integrado dentro de la legislación, se adoptaron medidas para el tratamiento del Paisaje Cultural mediante un instrumento no definido.

La respuesta a la nueva escala de intervención entre la transición de la conservación y el paisaje urbano histórico aún no es clara, aunque el reconocimiento del paisaje inmediato y lejano como parte de los centros históricos esboza una relación en el tratamiento asignado a este sector antiguo mediante los mecanismos de intervención (Álvarez, 2006), a nivel multinormativo a partir de la delimitación de las áreas de protección y las zonas de amortiguación o influencia instaladas en el PEMP.

El encadenamiento de las rutinas en los instrumentos de protección del patrimonio urbano determinan las secuencias en correspondencia entre el corpus legal del patrimonio urbano y la respuesta a la influencia de ideas y cartas internacionales (figura 4). Es visible un desfase de más de 20 años sostenido entre ambas dimensiones, heredado de la dependencia de la trayectoria de la política pública, reconocida desde 1991, con la Constitución Política.

Figura 4
- Secuencias y rutinas de los instrumentos de protección del patrimonio urbano. Fuente: Autor (2022).

Mediante las secuencias y rutinas es posible identificar los actores y decisiones posibles. Una vez se elige una trayectoria o senda de desarrollo resulta muy difícil modificar la ruta, como consecuencia del efecto inercial que esto conlleva, es decir, el costo que implicaría modificar el camino y los beneficios crecientes que se generarían al mantenerse dentro de ese sendero (Thelen, 1999, p. 19-20; Pierson, 2000, p. 251-252).

La posibilidad de supuestos percibidos crea un modo de funcionamiento de los instrumentos de protección (Sorensen, 2017) y forma valores y guiones compartidos; a su vez, aparecen normas culturales percibidas como expectativas aplicadas colectivamente con respecto al comportamiento de categorías específicas de actores o al desempeño de ciertas actividades (Appelbaum, 2017), siendo soportada por instrumentos reguladores con respecto a la creación, gestión y uso del patrimonio; referido este a la coerción por parte del Estado para hacer cumplir las leyes mediante los mecanismos de planeación, manejo y gestión, validando el principal elemento para medir los efectos de cambio o continuidad en la política pública.

Conclusiones

El MDT emerge como alternativa para el análisis multidimensional con el fin de abordar escenarios complejos que exigen la integración de variables, ofrecen líneas de comprensión integral desde la diversidad y posibilidades de interpretación como es el caso de los instrumentos de protección del patrimonio urbano. La versatilidad de la herramienta estructura un marco teórico y un método que se enriquece con la articulación de enfoques no usuales, mediante el cual se amplían y emergen argumentos subyacentes de las posibles dependencias integradas a las secuencias y rutinas de larga trayectoria.

El periodo de estudio identificado (1954-2019) y la periodificación de las fases de preformación (1954-1980), formativa (1980-1997) y de bloqueo (1997-2019), al igual que las variables integradas al MDT ofrecen opciones para reconocer la procedencia de los instrumentos de protección del patrimonio urbano. Es evidente el desfase entre las rutinas y secuencias con el corpus legal dedicado al patrimonio cultural. En esta dirección, la presencia de una política pública para el patrimonio cultural es visible desde 1997. Especialmente en la última década, la expedición del corpus legal pareciera suplir las carencias del pasado en este aspecto. Sin embargo, su efecto es contrario al rigidizar una dimensión dúctil como la cultura desde esta perspectiva. El aporte de las instituciones públicas y privadas, la participación ciudadana y resultados de mediano plazo validarán la efectividad de su objetivo.

Las secuencias y rutinas de los instrumentos de protección procuran integrar las ideas y sentidos del contexto donde surgen con un desfase temporal en promedio de 20 años, dejando en evidencia la pérdida de utilidad de la Ley de Patrimonio desde el inicio de la década de los años 80 cuando surgió la noción del plan vinculado a la planeación y al ordenamiento de ciudad, ante el reconocimiento de las oportunidades del centro histórico como todo o parte de la ciudad contemporánea en crecimiento. De esta forma, el patrón de la secuencia mantiene y refuerza la respuesta tardía de la política pública a los desafíos de protección del patrimonio urbano en relación no solo a las cartas internacionales sino con la dinámica del encadenamiento instrumental.

En ese sentido, el desfase inicial en la trayectoria de la política de protección de cerca de dos décadas se mantiene de manera constante; la respuesta actual corresponde a las ideas de inicios del siglo XXI. Permanece bajo las mismas estructuras administrativas en una forma de operación gobernada por el encadenamiento de las decisiones. La sola observación de las instituciones y sus decisiones no dan cuenta del sentido de los instrumentos de protección; como tampoco de las acciones procedentes expresadas en proyectos, regulaciones, mecanismos e iniciativas; las cuales sumadas ofrecen un panorama general donde es posible que reposen coyunturas o indicios para aproximarse a la interpretación de la trayectoria y sus diferentes tendencias. Allí es posible vislumbrar la esquiva coherencia de un proceso a la espera de razones para la comprensión en la relación del centro histórico con la ciudad contemporánea en Colombia.

• 1
  Antes de 1980 todos los sectores urbanos patrimoniales se declaraban “sector antiguo”.
• Cómo citar: Fonseca Roa, O. Y. (2022). Variables, secuencias y rutinas en los instrumentos de protección del patrimonio urbano en Colombia, a partir de la aplicación del modelo de la dependencia de la trayectoria (MDT). urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 15, e20220078. https://doi.org/10.1590/2175-3369.015.e20220078

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Editado por

Editor responsável: Luis Alberto Salinas Arreortua

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  30 Ene 2023
• Fecha del número
  2023

Histórico

• Recibido
  03 Abr 2022
• Acepto
  12 Ago 2022