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Dados

Print version ISSN 0011-5258On-line version ISSN 1678-4588

Dados vol. 40 no. 3 Rio de Janeiro  1997

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581997000300006 

As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira*

Jairo Marconi Nicolau

 

 

Uma das principais patologias dos sistemas representativos das democracias contemporâneas é a não-proporcionalidade entre a população (ou eleitorado) de uma determinada circunscrição eleitoral e seu número de representantes na Câmara dos Deputados.1 O principal efeito dessa não-proporcionalidade é dar pesos distintos aos votos dos eleitores de diferentes circunscrições eleitorais, o que viola o princípio democrático de que todos os cidadãos tenham votos com valores iguais, evidenciado na máxima" um homem, um voto".2

Existem duas formas mais comuns de violação da proporcionalidade entre população e representantes.3 A primeira delas é fruto da não revisão periódica do número de representantes de cada circunscrição eleitoral na Câmara dos Deputados. Nos casos em que há mudanças decorrentes do deslocamento da população no interior de um país, ou derivadas de diferentes padrões regionais de crescimento populacional, algumas unidades territoriais ficam sobre-representadas em prejuízo de outras. No Reino Unido, no século XIX, por exemplo, a intensa migração do campo para a cidade produziu os famosos "distritos podres" nas áreas rurais. A não revisão do número de eleitores fazia com que os superpopulosos distritos urbanos tivessem o mesmo número de representantes das rarefeitas áreas rurais. Os países que adotam a representação majoritária em distritos de um único representante são mais sensíveis a esses deslocamentos, por isso constantemente redesenham - atividade conhecida como redistritamento - as fronteiras dos distritos para torná-los novamente equânimes.4

Uma segunda maneira de violar a proporcionalidade entre população e representantes dos distritos eleitorais na Câmara dos Deputados deriva das regras estabelecidas (muitas vezes na Constituição) para alocação das cadeiras. À exceção de Israel, todos os países democráticos elegem representantes para a Câmara dos Deputados em unidades territoriais subnacionais5 ¾ nas democracias que utilizam a representação proporcional, os distritos eleitorais, em geral, são justapostos a essas unidades. Esta é a causa de os critérios estabelecidos para proceder à distribuição de cadeiras entre as unidades subnacionais serem tão importantes: eles podem ser rigorosamente proporcionais, ou podem favorecer alguns distritos em detrimento de outros.

Quando a distribuição de cadeiras da Câmara é desproporcional, ela produz distorções representativas que podem ser dimensionadas de duas maneiras. A primeira delas, a qual chamarei federativa, enfatiza as perdas e benefícios que as diversas unidades territoriais têm quando comparadas. A segunda, a qual chamarei de partidária, toma os partidos como unidade básica dos efeitos da alocação desproporcional.

A alocação desproporcional de cadeiras na Câmara dos Deputados entre os estados é fator presente na história institucional brasileira, e tema constante de muitos autores que se dedicam ao estudo do sistema representativo (ver, p. ex., Reale, 1959; Britto, 1965; Soares, 1973; Kinzo, 1978; Souza, 1976; Lamounier, 1983; Santos, 1987; Nicolau, 1991; Nicolau e Schmitt, 1993; Serra, 1993; Santos e Schmitt, 1995; Nogueira, 1997; Tavares, 1997; Santos, 1997). Nas duas seções a seguir, meu propósito é avaliar as possíveis conseqüências da alocação desproporcional no sistema representativo brasileiro, com ênfase nas duas dimensões, a federativa e a partidária.

 

A DIMENSÃO FEDERATIVA DA ALOCAÇÃO DESPROPORCIONAL

O primeiro passo é analisar as regras estabelecidas para a alocação das cadeiras da Câmara dos Deputados entre os estados ao longo da história parlamentar do país. A Constituição de 1824, que vigorou ao longo de todo o Império, não criou normas para a representação das bancadas das províncias na Câmara; assim, elas foram instituídas por intermédio de legislação ordinária (leis, decretos e resoluções). Durante todo o Império o número de representantes da Câmara oscilou entre 100 e 125, com modificações implementadas em três situações: a) após a introdução de um novo sistema eleitoral; b) devido a alterações nas estruturas das províncias (criação das Províncias do Amazonas e Paraná e independência da Província Cisplatina); c) simplesmente derivadas do aumento arbitrário do número de representantes de algumas províncias.

Todas as Constituições do período republicano estipularam regras para a alocação das cadeiras da Câmara dos Deputados entre as unidades da Federação. Cinco especificações aparecem nos textos constitucionais: a) o número mínimo de representantes dos estados; b) número de representantes dos territórios; c) número máximo de representantes dos estados; d) número máximo de representantes na Câmara; e) estabelecimento de um número de habitantes (ou eleitores) em milhares para que os estados obtenham uma cadeira na Câmara.

As regras definidas pela Constituição de 1891 foram utilizadas para o cálculo do número de representantes de cada unidade da Federação na Câmara dos Deputados de todas as legislaturas eleitas na República Velha e da Constituinte eleita em 1933. As regras da Constituição de 1934 serviram para definir as cadeiras da legislatura eleita em 1934 e da Constituinte eleita em 1945. As bancadas estaduais das legislaturas eleitas no período 1950-66 foram preenchidas segundo as regras definidas pela Constituição de 1946. Durante o período autoritário houve uma grande instabilidade nas regras de alocação das cadeiras da Câmara dos Deputados, todas elas derivadas de emendas à Constituição de 1967: Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (legislaturas eleitas em 1970 e 1974); Emenda Constitucional nº 8, de 1977 (legislatura eleita em 1978); Emenda Constitucional nº 22, de 1982 (legislatura eleita em 1982). No período democrático duas normas diferentes vigoraram: as bancadas das legislaturas eleitas em 1986 e 1990 foram distribuídas pelas normas da Emenda Constitucional nº 25, de 1985, enquanto a da legislatura eleita em 1994 foi alocada segundo regras definidas pela Constituição de 1988.

O Quadro 1 apresenta um resumo das onze diferentes regras constitucionais utilizadas para estabelecer o número de representantes de cada unidade da Federação na Câmara dos Deputados. Três delas - as das Constituições de 1937 e 1967 e da Emenda Constitucional nº 11 - não chegaram a ser empregadas. Observa-se que as normas adotadas no período democrático, pós-1985, praticamente repetem os critérios estabelecidos pelas regras de 1982, as últimas do período autoritário.

Quadro 1
Normas Constitucionais para Distribuição das
Cadeiras da Câmara dos Deputados entre os Estados

Constituição Número
Mínimo
por Estado
Número
Máximo por
Estado
Número de
Representantes
dos Territórios
Número de
Representantes
da Câmara
População
para Obtenção
de uma Cadeira
1891 4       70 mil
1934     2   150 mil, até 20;
250 mil, acima de 20
1937 3 10      
1946 7   1   150 mil, até 20;
250 mil, acima de 20
Emenda nº 17 (1965) 7       300 mil, até 25;
500 mil, acima de 25
1967 7   1   300 mil, até 25;
1 milhão, acima de 25
Emenda nº 1 (1969)     1   *
Emenda nº 8 (1977) 6 55 2 até 420  
Emenda nº 22 (1982) 8 60 4 até 479  
Emenda nº 25 (1985) 8 60 4 até 487  
1988 8 70 4    

* Até 100 mil eleitores: três deputados; acima de 100 mil até 3 milhões: um deputado para cada 100 mil eleitores ou fração superior a 50 mil; acima de 3 milhões até 6 milhões: um deputado para cada 300 mil ou fração superior a 150 mil; acima de seis milhões: um deputado para cada 500 mil ou fração superior a 250 mil.

 

Três fatores podem ser apontados como as principais causas para a alocação desproporcional no Brasil. Dois deles devem-se a regras estipuladas nas Constituições. O primeiro é o estabelecimento de um número mínimo de representantes por unidade da Federação, independente da população desta. Tal medida sobre-representa as unidades que por um critério de distribuição rigorosamente proporcional deveriam ter um número inferior a esse mínimo. O segundo fator decorre de normas que sub-representam unidades com populações maiores, por intermédio de dois processos: pela definição de um número máximo de representantes por estado, ou pela distribuição de cadeiras segundo intervalos crescentes. Neste último caso, a partir de um determinado patamar, é maior o número de habitantes necessários (ou eleitores) para que um estado aumente a sua representação na Câmara. Por exemplo, no período 1946-64 para cada 150 mil habitantes um estado garantia uma cadeira na Câmara até que ele atingisse vinte cadeiras. A partir deste número, o estado garantia um novo representante a cada 250 mil habitantes (ver última coluna do Quadro 1).

O terceiro fator responsável pela alocação desproporcional deve-se à não revisão periódica do número de representantes de cada estado comparativamente às alterações ocorridas na população (migração interestadual e diferentes padrões de crescimento populacional). Por exemplo, o último cálculo para a definição do número de representantes de cada unidade da Federação na Câmara foi feito por intermédio da Resolução nº 12.855, de 1986 (Rabat e Cassiano, 1997). Isso produz algumas aberrações, como o fato de o Pará, com uma população superior à do Maranhão, ter um deputado a menos, e de Santa Catarina, com uma população superior à de Goiás, também ter menos um representante na Câmara.

O passo seguinte é investigar o impacto desses fatores sobre as diferentes composições da Câmara dos Deputados brasileira ao longo da história. Para permitir uma comparação mais precisa, optei pela mensuração das possíveis distorções, utilizando um índice que capta as dissimilaridades de duas unidades comparadas. O percentual de cadeiras de cada unidade da Federação em um determinado ano eleitoral foi cotejado com o percentual da população dessas mesmas unidades no mesmo ano - para os casos de não coincidência entre ano censitário e ano eleitoral, a população foi projetada. As diferenças entre os dois percentuais foi mensurada utilizando-se o índice D.6

O Gráfico 1 apresenta a distorção agregada de 26 legislaturas (tomando o ano da eleição como referência). Entre 1872 e 1930 foram selecionadas dez legislaturas que cobrem todos os diferentes critérios utilizados no período para alocação de cadeiras da Câmara entre os estados. Entre 1930 e 1994 as composições de todas as legislaturas foram analisadas.7 Os valores que aparecem no gráfico podem ser lidos de duas maneiras: como o percentual de cadeiras perdidas por todas as unidades da Federação sub-representadas, ou como o total percentual das cadeiras ganhas pelas unidades sobre-representadas. Por exemplo, o valor para 1990, indica que 10,2% das cadeiras da Câmara foram alocadas" fora do lugar"; ou seja, a soma do percentual de estados que perderam representação (ou se quisermos, dos que ganharam) é de 10,2%.

 

Gráfico 1
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Brasil
(1872-1994)

Como pode ser observado no Gráfico 1, as bancadas estaduais na Câmara dos Deputados nunca foram rigorosamente proporcionais à população dos estados. Apesar das constantes mudanças das regras constitucionais, a desproporção entre o número de cadeiras dos estados e territórios e a população oscilou em torno de 10,0%, sem muitas discrepâncias neste valor - a legislatura mais proporcional foi a eleita em 1966 (7,7%) e a menos proporcional a eleita em 1886 (12,4%).

Os Gráficos de 2 a 6 apresentam os valores das distorções entre as bancadas e as populações das regiões brasileiras. A região Sudeste (Gráfico 2) foi sub-representada em todas as legislaturas - com exceção da eleita em 1890. Durante o Império, Minas Gerais e Rio de Janeiro foram as principais unidades sub-representadas. Já na República Velha, São Paulo e Minas Gerais, por deterem as maiores populações, foram os estados mais prejudicados. A partir de 1945, São Paulo passou a responder quase que sozinho pela sub-representação da região Sudeste.

Gráfico 2
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Sudeste
(1872-1994)

As regiões Nordeste (Gráfico 3) e Sul (Gráfico 4) apresentam uma evolução errática, sendo ora sub-representadas, ora sobre-representadas. O contraste entre as duas regiões pode ser observado a partir da comparação visual, que apresenta um resultado curioso: quase sempre há uma coincidência entre a sub-representação de uma região e a sobre-representação da outra. Os dados apresentados nos Gráficos 3 e 4 permitem rejeitar uma versão corrente sobre a alocação de cadeiras da Câmara dos Deputados. Atribui-se, freqüentemente, ao governo militar um agravamento das distorções representativas, por intermédio da sobre-representação da região Nordeste (reduto eleitoral da Aliança Renovadora Nacional ¾ Arena) e sub-representação das regiões Sul e Sudeste (redutos eleitorais do Movimento Democrático Brasileiro ¾ MDB). Esta hipótese se confirma para o caso do Sudeste, que foi crescentemente sub-representado ao longo do regime autoritário, mas não para as regiões Sul e Nordeste. A região Sul, pelo contrário, foi sobre-representada nas legislaturas eleitas em 1970, 1974, 1978 e 1982. A região Nordeste, embora tenha sido sobre-representada em 1978 e 1982, chegou a ser sub-representada em 1970 e 1974.8

Gráfico 3
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Nordeste
(1872-1994)

 

Gráfico 4
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Sul
(1872-1994)

 

As regiões Norte e Centro-Oeste sempre tiveram maior representação na Câmara do que deveriam, no caso da utilização de um critério estritamente proporcional. No Centro-Oeste a taxa de sobre-representação foi pouco expressiva, chegando a um máximo de 2,1% em 1986. A região Norte, por ser área com baixa densidade demográfica, foi ao longo do tempo a principal beneficiária das regras constitucionais que estabeleceram um patamar mínimo de representação para estados e territórios. A elevação desse patamar, em 1982, para oito nos estados e quatro nos territórios caracterizou-se como a principal responsável pelo intenso crescimento da sobre-representação da bancada dessa região (Gráfico 6). A Constituição de 1988, ao criar o Estado de Tocantins e transformar os territórios de Roraima e Amapá em estados - concedendo mais quatro cadeiras a cada um - acabou aprofundando essa tendência.

Gráfico 5
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Centro Oeste
(1872-1994)

 

Gráfico 6
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Norte
(1872-1994)

Os Gráficos 7 e 8 apresentam as taxas de desproporção da representação de São Paulo e Minas Gerais, os dois estados mais populosos. Minas Gerais foi mais intensamente sub-representado no Império e na República Velha. No período pós-1945, é decrescente a tendência da taxa de sub-representação de Minas Gerais, chegando até a ser sobre-representada na legislatura eleita em 1982.

Gráfico 7
Distorção Representativa por Anos Selecionados - São Paulo
(1872-1994)

 

Gráfico 8
Distorção Representativa por Anos Selecionados - Minas Gerais
(1872-1994)

 

O Estado de São Paulo, com exceção da legislatura eleita em 1890, foi sempre sub-representado. Observa-se um crescente aumento da sub-representação ao longo do regime autoritário, tendência que continuou no período democrático e atingiu seu ápice em 1990. Na legislatura eleita em 1994 houve uma pequena diminuição na sub-representação de São Paulo, devido à entrada em vigor das regras estabelecidas pela Constituição de 1988, que ampliou o número máximo de representantes por estado para 70.

* * *

A literatura que analisa a questão da alocação desproporcional de cadeiras da Câmara entre as unidades da Federação no Brasil concentra-se na dimensão federalista. O trabalho pioneiro dessa perspectiva é o de Miguel Reale (1959), que chamou a atenção para os efeitos produzidos pelas Constituições de 1934 e 1946, no sentido de sub-representar os estados mais populosos. Luiz Navarro de Britto, em argumento que se tornaria clássico, enfatiza o viés sociológico da alocação desproporcional:

"[...] as circunscrições eleitorais sub-representadas correspondem, em geral, aos estados mais desenvolvidos e industrializados do país. Ao contrário sensu, as zonas mais atrasadas, e por igual, politicamente mais sujeitas ao jugo do coronelismo, acham-se super-representadas em relação às primeiras" (1965:242-243).

Gláucio D. Soares radicaliza a hipótese de Navarro de Britto ao defender que a alocação desproporcional das cadeiras da Câmara entre os estados dificulta a implementação de reformas sociais no país:

"Efetivamente, ao aumentar artificialmente a representação política de uma cultura política tradicional, atrasada, dominada por líderes locais, freqüentemente latifundistas, proprietários rurais, coronéis de todos os tipos, ou pessoas de sua escolha ou confiança, o sistema eleitoral terminou por prejudicar a maioria da população destas áreas. Ao aumentar o poder político da elite dirigente desta cultura política rural, tradicional e pré-ideológica, ao super-representar na Câmara e no Senado as áreas desenvolvidas social e politicamente, a legislação diminuiu a possibilidade de aprovação, pelas duas Câmaras, de reformas que viriam a beneficiar a maioria da população rural que habita principalmente estas áreas subdesenvolvidas. Este foi o caso da reforma agrária." (1973:27-28)9

Autores que posteriormente trataram do tema (Souza, 1976; Kinzo, 1978; Lamounier, 1983), praticamente repetem os argumentos desenvolvidos anteriormente por Reale (1959), Britto (1965) e Soares (1973). Um ponto comum em todos esses trabalhos é o reconhecimento de que a alocação de cadeiras da Câmara entre as unidades da Federação, por critérios não-proporcionais, produz resultados deletérios para o sistema representativo brasileiro.

Wanderley Guilherme dos Santos (1987) foi o primeiro autor a enfatizar os possíveis aspectos não-patológicos da alocação desproporcional. Para ele, dois critérios devem ser utilizados para se avaliar o desempenho de um sistema representativo: inexistência de tirania da maioria e inexistência de veto da minoria. A partir de tais pressupostos, Santos analisa a representação dos estados na Câmara dos Deputados brasileira.10 Sua conclusão é a de que a sub-representação dos maiores estados e a sobre-representação dos menores, além de não violar os princípios da boa representação, ainda compensa os menores estados das desvantagens geradas pelo alto custo para obtenção de representação nessas circunscrições:11

"Os críticos do sistema parlamentar brasileiro sustentam como evidência da injustiça distributiva o fato de que os estados de populações minoritárias no conjunto nacional, e que são coincidentemente os mais atrasados do ponto de vista econômico, possuem uma representação desproporcional comparativamente aos estados mais populosos. Quanto à justiça federativa da representação não há nada de criticável neste fenômeno, na medida em que é este mecanismo que garante o essencial em um regime representativo, a saber, a não tirania da maioria e a impossibilidade de veto da minoria" (idem:86).

 

A DIMENSÃO PARTIDÁRIA DA ALOCAÇÃO DESPROPORCIONAL

Todas as evidências quantitativas e os argumentos analisados até aqui se ancoram em pressupostos federalistas: algumas unidades da Federação, e conseqüentemente seus habitantes e eleitores, foram sobre-representadas, enquanto outras foram sub-representadas. O problema do tratamento quase que exclusivamente federalista é que ele deixa de lado um aspecto fundamental: a representação partidária.12 Não são somente os estados e seus habitantes os beneficiados ou desfavorecidos pelas regras de alocação de cadeiras utilizadas no país, mas também os partidos que concentram suas votações em determinadas circunscrições. Daí a necessidade de explorar com mais cuidado os efeitos da alocação desproporcional sobre a composição das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados.

Para dimensionar os efeitos da alocação desproporcional sobre a representação partidária, analisarei os resultados das eleições de 1994 para a Câmara dos Deputados.13 A comparação entre a votação nacional e a representação dos partidos é apresentada na Tabela 1. Os dados que chamam mais a atenção referem-se à sobre-representação do PFL e à sub-representação do PT e do PSDB. O desafio é saber se essas distorções derivam da alocação desproporcional das cadeiras da Câmara entre os estados, ou são decorrentes de outros fatores.

Tabela 1
Percentual de Votos e Cadeiras por Partido
Eleições para a Câmara dos Deputados, 1994

Partido [A]
% de votos
[B]
% de cadeiras
B - A
PMDB 20,3 20,9 + 0,6
PSDB 13,9 12,1 - 1,8
PFL 12,9 17,3 + 4,4
PT 12,8 9,6 - 3,2
PPR 9,4 10,1 + 0,7
PDT 7,2 6,6 - 0,6
PP 6,9 7,0 + 0,1
PTB 5,2 6,0 + 0,8
PL 3,5 2,5 - 1,0
PSB 2,2 2,9 + 0,7
PCdoB 1,2 1,9 + 0,7
PSD 0,9 0,6 - 0,3
PPS 0,6 0,4 - 0,2
PMN 0,6 0,8 + 0,2
PRP 0,5 0,2 - 0,3
PSC 0,5 0,6 + 0,1
PRN 0,4 0,2 - 0,2
PV 0,2 0,2 0,0
Outros 0,8 0,0 - 0,8
Total 100,0 100,0  

 

Duas singularidades do sistema eleitoral brasileiro, a inclusão dos votos em branco no cálculo do quociente eleitoral e a permissão de coligações nas eleições parlamentares, cujos efeitos variam de estado para estado e de eleição para eleição, dificultam a tarefa de dimensionar as conseqüências da alocação desproporcional,14 daí a necessidade de se fazer uma simulação isolando o efeito dessas duas normas. A Tabela 2 (coluna B) mostra como ficaria a distribuição de cadeiras da Câmara entre os partidos políticos nas eleições de 1994, caso as coligações nas eleições parlamentares fossem proibidas e os votos em branco não fossem incluídos no cálculo do quociente eleitoral. A comparação dos dados dessa simulação com a distribuição partidária derivada das eleições de 1994 revela que o PMDB foi o principal prejudicado pela vigência dessas duas normas, perdendo 21 cadeiras, enquanto o PCdoB foi o principal beneficiado, recebendo oito cadeiras a mais.15

Tabela 2
Número de Cadeiras por Partido em Três Situações: (a) eleições de 1994; (b) com proibição de coligações parlamentares; (c) com alocação rigorosamente proporcional à população dos estados
16

Partidos [A]
Bancada
Eleita em
1994
[B]
Com Proibição de
Coligação e Sem
Votos em Branco
B - A [C]
Com
Alocação
Proporcional
C - B
PMDB 107 128 +21 130 +2
PFL 89 85 - 4 78 -7
PSDB 62 67 +5 73 +6
PPR 52 52 0 47 -5
PT 49 57 +8 65 +8
PP 37 40 +3 33 -7
PDT 34 30 - 4 32 +2
PTB 31 27 - 4 24 - 3
PSB 14 9 - 5 9 0
PL 13 14 +1 16 +2
PCdoB 10 2 - 8 2 0
PMN 4 0 - 4 0 0
PSD 3 1 -2 2 +1
PSC 3 0 - 3 0 0
PPS 2 0 -2 0 0
PRN 1 0 -1 0 0
PV 1 0 -1 0 0
PRP 1 0 -1 1 +1
Prona 0 1 +1 1 0

 

O passo seguinte foi simular a distribuição de cadeiras de cada partido, caso os estados tivessem bancadas na Câmara dos Deputados rigorosamente proporcionais à população (coluna C).17 A comparação entre as colunas B e C revela o efeito da alocação desproporcional, já desconsiderados os efeitos dos votos em branco e das coligações. Os principais beneficiados pela alocação desproporcional são o PFL, PP e PPR, enquanto os principais prejudicados são o PT e o PSDB. Por esse critério, 22 cadeiras (4,3% da Câmara) estariam alocadas "fora do lugar".

A comparação entre a composição da Câmara derivada das eleições de 1994 (coluna A) e a simulação, isolando, simultaneamente, os efeitos dos votos em branco, das coligações e da alocação desproporcional (coluna C), revela uma distorção mais intensa: 56 cadeiras (10,9% do total).

A alocação desproporcional, o efeito das coligações parlamentares e a inclusão dos votos em branco no cálculo do quociente eleitoral explicam a sub-representação do PT e do PSDB. Os dados apresentados no Anexo 1 revelam que, em uma situação na qual esses três atributos do sistema representativo não estivessem presentes, esses partidos ficariam com representação parlamentar bem próxima à sua votação: PT (12,8% dos votos e 12,7% das cadeiras), PSDB (13,9% dos votos e 14,2% das cadeiras). Porém, nesse novo cenário, o PFL continuaria sobre-representado, e o PMDB ficaria intensamente sobre-representado. O que explicaria a sobre-representação desses dois partidos?

Com o isolamento dos efeitos das três variáveis que contribuem para a desproporcionalidade na relação votos-cadeiras, as distorções que permanecem são derivadas exclusivamente do sistema eleitoral, ou seja, derivam da combinação da fórmula matemática com o número de cadeiras da Câmara em cada circunscrição eleitoral (magnitude). Como a fórmula D’Hondt de maiores médias utilizada no Brasil favorece os maiores partidos e o fim das coligações faz com que o quociente eleitoral opere como cláusula de exclusão, nas simulações analisadas os partidos mais votados nos estados acabam sendo mais intensamente sobre-representados. Dessa maneira, a sobre-representação do PMDB e do PFL seria explicada devido à performance desses partidos no âmbito estadual: o primeiro foi o mais votado em quatorze estados, e o segundo em seis.18

Os dados analisados até aqui permitem avaliar os principais fatores que influíram na sub/sobre-representação dos principais partidos nas eleições para a Câmara dos Deputados em 1994. O PMDB perdeu cadeiras, sobretudo em decorrência das coligações com outros partidos, sendo pouco prejudicado pela alocação desproporcional. O PFL beneficiou-se das coligações com outras legendas e do resultado da alocação desproporcional. O PSDB e o PT foram sub-representados devido às mesmas razões: coligações eleitorais e alocação desproporcional; estes dois partidos foram particularmente prejudicados por conta da boa votação obtida em São Paulo.

 

CONCLUSÕES

Neste artigo, analisei os efeitos da alocação desproporcional das cadeiras da Câmara em dois níveis. O primeiro, federalista, enfatiza a sub/sobre-representação de cada unidade da Federação, e, conseqüentemente, de seus moradores e eleitores. O segundo efeito da alocação desproporcional ocorre sobre o sistema partidário. Nesse caso, a unidade de perdas e ganhos é cada um dos partidos políticos. Minhas principais conclusões são as seguintes:

· a alocação desproporcional das cadeiras da Câmara é uma marca da história institucional brasileira, estando presente em todas as legislaturas eleitas no Império e na República;

· a distorção média quando se compara as bancadas de cada estado na Câmara com o percentual da representação dos estados no ano da eleição é de 10%, ou seja, este é o percentual do total de cadeiras que todos os estados sub-representados perderam, ou se quisermos, o total de cadeiras a mais obtidas pelos estados sobre-representados;

· apesar de a década de 70 ter sido marcada por constantes mudanças nos critérios para a alocação das cadeiras da Câmara entre os estados, a região Nordeste não foi intensamente sobre-representada, nem a região Sul sub-representada (conforme versão corrente).

· atualmente, a alocação desproporcional prejudica particularmente São Paulo e beneficia, sobretudo, os pequenos estados da região Norte;

· nas eleições de 1994, PT e PSDB foram particularmente prejudicados pela alocação desproporcional;

· além dos efeitos da alocação desproporcional nas eleições de 1994, os partidos foram afetados por distorções geradas por outras normas do sistema eleitoral: a permissão de coligações nas eleições proporcionais e a inclusão dos votos em branco no cálculo do quociente eleitoral.

Não é propósito deste trabalho discutir propostas de possíveis correções, totais ou parciais, para a alocação desproporcional no Brasil.19 Meu objetivo, além de avaliar com mais rigor a conhecida dimensão federalista da alocação desproporcional, é o de chamar a atenção para um aspecto praticamente negligenciado pela literatura, que é o fato de os partidos políticos terem sua representação ampliada ou reduzida em decorrência da alocação desproporcional. Obviamente, esta empreitada tem conseqüências normativas inevitáveis. A principal delas talvez seja o fato de que ao enfatizar os partidos - e não apenas as unidades da Federação - como unidades beneficiadas ou prejudicadas pela alocação desproporcional, pode-se fugir das armadilhas argumentativas dos autores da versão federalista e, conseqüentemente, discutir em novas bases propostas de correção para algumas graves distorções da representação partidária na Câmara.

(Recebido para publicação em junho de 1997)

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BRITTO, Luiz Navarro de. (1965), "A Representação Proporcional". Revista Brasileira de Estudos Políticos, nº 19.         [ Links ]

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Anexo 1

Percentual da Representação Partidária na Câmara em Três Situações:
(a) eleições de 1994; (b) com proibição de coligações parlamentares;
(c) com alocação rigorosamente proporcional à população dos estados

Partido [A]
Bancada Eleita
em 1994
[B]
Com Proibição de
Coligação e Sem Votos
em Branco
[C]
Com Alocação
Proporcional
PMDB 20,9 25,0 25,3
PFL 17,3 16,6 15,2
PSDB 12,1 13,1 14,2
PPR 10,1 10,1 9,2
PT 9,6 11,1 12,7
PP 7,2 7,8 6,4
PDT 6,6 5,8 6,2
PTB 6,0 5,3 4,7
PSB 2,7 1,8 1,8
PL 2,5 2,7 3,1
PCdoB 1,9 0,4 0,4
PMN 0,8 0,0 0,0
PSD 0,6 0,2 0,4
PSC 0,6 0,0 0,0
PPS 0,4 0,0 0,0
PRN 0,2 0,0 0,0
PV 0,2 0,0 0,0
PRP 0,2 0,0 0,2
Prona 0,0 0,2 0,2

 

 

Anexo 2

Percentual da População dos Estados, Número de Cadeiras dos Estados na Câmara (Absoluto e Percentual) e Número de Cadeiras dos Estados na Câmara Proporcional à População (Absoluto e Percentual) ¾ 1994

Estado %
População
Número de
Cadeiras
(1994)
[A]
% Número de Cadeiras
Proporcional à
População dos
Estados
[B]
% A - B
SP 21,6 70 13,6 111 21,6 - 41
MG 10,6 53 10,3 54 10,5 - 1
RJ 8,5 46 9,0 44 8,6 + 2
BA 8,1 39 7,6 42 8,2 - 3
RS 6,1 31 6,0 32 6,2 - 1
PR 5,6 30 5,8 29 5,7 + 1
PE 4,8 25 4,9 25 4,9 0
CE 4,3 22 4,3 22 4,3 0
PA 3,5 17 3,3 18 3,5 - 1
MA 3,4 18 3,5 17 3,3 + 1
SC 3,1 16 3,1 16 3,1 0
GO 2,8 17 3,3 14 2,7 + 3
PB 2,1 12 2,3 11 2,1 + 1
ES 1,8 10 1,9 9 1,8 + 1
PI 1,7 10 1,9 9 1,8 + 1
AL 1,7 9 1,8 9 1,8 0
RN 1,7 8 1,6 8 1,6 0
AM 1,5 8 1,6 8 1,6 0
MT 1,5 8 1,6 8 1,6 0
MS 1,2 8 1,6 6 1,2 + 2
DF 1,1 8 1,6 6 1,2 + 2
SE 1,0 8 1,6 5 1,0 + 3
RO 0,9 8 1,6 4 0,8 + 4
TO 0,6 8 1,6 3 0,6 + 5
AC 0,3 8 1,6 1 0,2 + 7
AP 0,2 8 1,6 1 0,2 + 7
RR 0,2 8 1,6 1 0,2 + 7
Total 100,0 513 100,0 513 100,0  

 

 

ABSTRACT
Distortions in State Representation within Brazil’s Lower House

The article investigates two dimensions of the disproportionate distribution of Lower House seats among Brazilian states: the federalist and the party dimensions. In the first case, states ¾ and, consequently, their citizens ¾ are deemed the main beneficiaries or losers. In the second case, parties are seen as under or over-represented as a result of the prevailing distribution. The federalist dimension is evaluated bases on data regarding twenty-six legislatures since 1881, taking into account the effects of all legal norms defined for the distribution of seats among states. The party dimension is analyzed based on simulations using 1994 election returns.
Keywords: representation; Lower House; political parties.

 

RÉSUMÉ
Les Distorsions dans la Représentation des États Brésiliens à la Chambre des Députés

Dans cet article on cherche à examiner deux aspects de la répartition peu équilibrée en sièges à la Chambre des Députés des unités de la fédération brésilienne (Etats): l’un fédéraliste et l’autre lié à la représentation des partis politiques. Dans le premier cas, ce sont les unités territoriales et, par conséquent, leurs habitants d’abord qui en reçoivent les effets bénéfiques ou négatifs. Quant au second, ce sont les partis politiques qui, par leur sous ou sur-représentation subissent une distorsion dans la répartition des sièges. Le premier est évalué à l’aide de données comprenant 26 législatures depuis 1881; il examine l’effet de toutes les dispositions légales établies visant à répartir les sièges entre les unités de la fédération. L’aspect de la représentation des partis se sert de simulations construites sur les résultats des élections de 1994.
Mots-clé: représentation; Chambre des Députés; partis politiques.

 

 

 

NOTAS:

*A pesquisa para este trabalho contou com o apoio da The Andrew W. Mellon Foundation e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Agradeço a Rogério Schmitt, com quem realizei parte da pesquisa apresentada aqui, a Márcia Miranda Soares e a Scott Mainwaring pelos comentários pertinentes que, sem dúvida, aperfeiçoaram este artigo.

1. A classificação da não-proporcionalidade entre população e número de representantes como patologia foi sugerida por Taagepera e Shugart (1989:14).

2. Algumas democracias sobre-representam deliberadamente regiões habitadas por determinados grupos étnicos. Isto ocorre com a representação do País de Gales e da Escócia nos Parlamentos britânico e europeu, bem como com a representação dos valões belgas (que falam o francês) nas eleições para o Parlamento Europeu (Lijphart, 1994:128).

3. A não-proporcionalidade entre população e número de representantes na Câmara Baixa é expressa na literatura especializada internacional pela palavra inglesa mallaportionment. Infelizmente não há expressão similar em português que permita tradução.

4. A atividade de redistritamento em países que utilizam distritos eleitorais de um representante dá ensejo a um outro tipo de patologia conhecida na literatura internacional como gerrymander, situação na qual os distritos são desenhados com o intuito de favorecer um partido (ou candidato) específico.

5. Na Holanda, apesar de a distribuição de cadeiras ser feita no âmbito nacional, há uma distribuição posterior entre dezenove circunscrições, subnacionais, nas quais as listas de candidatos são apresentadas.

6. O índice D, formulado por Loosemore e Hanby (1971), é tradicionalmente utilizado para calcular a desproporcionalidade entre votos e cadeiras de um determinado sistema eleitoral. No caso específico, ele foi calculado da seguinte forma: D= 1/2 S ½ c - ch½ , onde c é o percentual de cadeiras de uma unidade da Federação em um determinado ano eleitoral, e ch é o percentual da população dessa unidade no mesmo ano. Os cálculos para o período 1872-1990 foram retirados de Nicolau e Schmitt (1993). Outro critério para a mensuração das distorções no período 1945-1990 pode ser encontrado em Serra (1993).

7. Para mais detalhes, ver Nicolau e Schmitt (1993).

8. Apesar de a região Sul, particularmente o Estado do Rio Grande do Sul, não ter sido gravemente sub-representada, foi um governador gaúcho (Alceu Collares) o político brasileiro que individualmente mais se envolveu em campanhas - ao longo do ano de 1993 - para a correção das distorções produzidas pela alocação desproporcional no país.

9. Em que pese a hipótese de Soares ter se tornado uma versão razoavelmente disseminada sobre o sistema político do período 1946-64, ela carece de confirmação empírica para ser sustentada. Não há nenhuma evidência que indique que as bancadas dos estados mais urbanizados e industrializados tenham sido mais progressistas nas votações nominais do período.

10. A maior dificuldade de aplicação desses princípios para a questão das bancadas é como estabelecer quem é maioria e quem é minoria. A agregação dos estados por região como faz Santos é controversa: o Espírito Santo, classificado na região Sudeste, deve ser contado como maioria? E a Bahia, um dos estados com maior população, pode ser classificada como minoria? Como classificar o Distrito Federal, unidade da Federação incluída no Centro-Oeste, mas com altíssima renda per capita? Em que situações reais poderia haver um tipo de clivagem em que todos os representantes do Nordeste, Centro-Oeste e Norte, independentemente de seus partidos, votassem contra o bloco de parlamentares do Sul-Sudeste, e vice-versa? Sem contar que aplicado ao Senado ¾ Casa com poderes legislativos ¾ os princípios de Santos seriam violados sem dificuldades.

11. Santos (1987) menciona os quocientes eleitorais mais altos, e conseqüentemente um maior custo percentual para a eleição de um representante nos menores estados. Na realidade, o custo de entrada na Câmara (o quociente eleitoral) não tem relação direta com a alocação desproporcional - pois é possível que um sistema representativo conviva, simultaneamente, com baixo custo de entrada e alocação desproporcional, bem como com alocação proporcional e alto custo de entrada - , mas sim com o número de representantes de cada estado (magnitude). Quanto maior a magnitude, e mantidos constantes outros fatores, menor o percentual de votos que um partido necessita obter para eleger um deputado.

12. Alguns autores da perspectiva federalista, sobretudo Reale (1959), Britto (1965) e Soares (1973), chamaram, marginalmente, a atenção para os efeitos da alocação desproporcional sobre os partidos políticos. Tais efeitos não têm merecido análises mais detalhadas também da literatura internacional. Exceções são: Gallagher (1991) e Lijphart (1994). Especificamente para o caso dos Estados Unidos, ver Balinski e Young (1982).

13. Embora a tentação tivesse sido grande, razões de natureza metodológica não permitem extrapolar as conclusões das eleições de 1994 para as eleições de 1986 e 1990.

14. Para maiores detalhes acerca dos efeitos dessas duas características do sistema representativo brasileiro, ver Nicolau (1996, caps. 3 e 4).

15. Na hipótese de proibição das coligações em eleições parlamentares, o quociente eleitoral estadual passa a operar, de fato, como cláusula de exclusão, prejudicando os menores partidos e sobre-representando os maiores.

16. Os percentuais das colunas A, B e C encontram-se no Anexo 1.

17. Os dados absolutos da distribuição de cadeiras por um critério rigorosamente proporcional - no caso, a combinação da Quota Hare com as Maiores Sobras - estão apresentados no Anexo 2.

18. Considerei, para o caso do PMDB, São Paulo, onde o partido obteve 2.200.838 votos, votação praticamente idêntica à do PSDB (2.228.333) e à do PT (2.203.648).

19. Uma análise das propostas apresentadas por políticos e acadêmicos para a correção das distorções representativas no país, está em Nicolau e Schmitt (1993).

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