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Revista Brasileira de Estudos de População

Print version ISSN 0102-3098

Rev. bras. estud. popul. vol.32 no.3 São Paulo Sept./Dec. 2015

https://doi.org/10.1590/S0102-30982015000000036 

Ponto de Vista

Sustentabilidad y equidad: reflexiones en torno a la agenda latinoamericana post 2015

Landy Sánchez Peña* 

*El Colegio de México, Ciudad de México, México (lsanchez@colmex.mx).


La reciente adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en septiembre de 2015, pone en evidencia una transformación en la forma en que se conciben globalmente las estrategias y la cooperación para el desarrollo. Si bien el concepto de desarrollo sostenible ha sido parte de la agenda internacional y objeto de un amplio debate desde hace ya un par de décadas, lo novedoso es la incorporación de la sustentabilidad de los ecosistemas y su articulación con la agenda social y económica como parte integral de las metas de desarrollo (DONOHUE; BIGGS, 2015). Los nuevos ODS demandan la incorporación transversal de la dimensión ambiental en las metas, los indicadores y la infraestructura institucional para la planeación y evaluación del desarrollo. Este cambio no está exento de incertidumbre, tanto respecto de lo que significaría llevarlo a cabo como en relación a los posibles compromisos que esa incorporación podría suponer para las metas de desarrollo social. Esta última preocupación se manifiesta de manera particular en América Latina, pues la marcada desigualdad que caracteriza a la región pareciera requerir la supeditación de la sustentabilidad ambiental al logro de la equidad.

En este texto sugiero que el debate regional en torno a esta temática demanda una redefinición de la noción de sustentabilidad, además de una expansión de la forma en que se conciben las interconexiones entre las condiciones ambientales, los modos y la calidad de vida de la población. En una primera sección discuto la necesidad de incorporar más cabalmente la noción de sustentabilidad en la discusión sobre población y desarrollo, para luego abordar estos dilemas a partir de la revisión de la Guía Operacional para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo (CEPAL, 2015) y su articulación con los ODS en América Latina. El énfasis puesto en la dimensión ambiental busca sostener el argumento de que el cambio ambiental global ha transformado la discusión contemporánea y, por lo tanto, es necesario encontrar nuevas formas de responder a las necesidades de provisión generadas por una dinámica demográfica cambiante. Ello supone hallar articulaciones entre las distintas dimensiones del desarrollo, partiendo del principio de que, sin asegurar las condiciones actuales y futuras de los ecosistemas, no hay equidad posible. La tercera sección cierra discutiendo los retos que supone integrar las discusiones del cambio demográfico y la sustentabilidad a los indicadores de seguimiento en los años próximos.

No es un adjetivo simple

Es ampliamente conocida la definición de desarrollo sustentable de la Comisión Brudtland, que alude a "asegurar la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades" (WCED, 1987, p. 8). Si bien esta definición ha sido criticada por su ambigüedad, también es cierto que sentó las bases de la discusión en torno a las metas y mecanismos para alcanzar el desarrollo sustentable, así como el horizonte temporal de las medidas para lograrlo. En particular, la definición orienta normativamente las acciones en términos de justicia intergeneracional, al subrayar que, en relación a su propia base demográfica, cada generación debe dejar a su sucesora un nivel de bienestar (humano, social, natural) tan amplio como el recibido de sus antecesores (DASGUPTA, 2008). La cuestión, por supuesto, es cómo definir dicho límite. Para algunos deben asegurarse niveles óptimos de los recursos naturales, de modo que permitan el crecimiento estable, para otros hay que garantizar la robustez de los ecosistemas, en tanto prerrequisito para la vida humana (ver PARRIS; KATES, 2003). Desde la mirada demográfica, la discusión atañe a la forma de entender las interrelaciones entre el cambio demográfico y las condiciones de viabilidad ambiental, tanto presentes como futuras.

Es generalmente aceptado, grosso modo, el principio básico de que los modos de vida y el bienestar de la población dependen de las condiciones ambientales, a la par que las tendencias demográficas inciden sobre estas condiciones. Menos claras, sin embargo, son las implicaciones de esta interdependencia en la definición de las metas de desarrollo. El dilema reside en la forma de proveer a la población presente satisfactores básicos en materia de alimentación, energía, agua y bienestar1 y, simultáneamente, salvaguardar los sistemas de sostenimiento de la vida, de los cuales depende el bienestar de las generaciones futuras (GRIGGS et al., 2013). El tamaño, la composición y distribución de la población importan para la sustentabilidad, pues dan forma tanto a las necesidades de provisión como a la manera en que dicha dotación se resuelve. La dinámica demográfica y los cambios en las normas, valores y comportamientos que la acompañan revelan transformaciones en la relación sociedad-naturaleza, es decir, en las "estructuras y prácticas histórica y culturalmente específicas, a través de las cuales los individuos y las sociedades regulan su relación con la naturaleza, tanto en términos de los aspectos materiales y energéticos como en relación a los aspectos simbólicos y culturales" (HUMMEL; JANOWICZ; LUX., 2008, p. 5). Dichas formas de regulación -formales e informales, micro y macro- reflejan, por una parte, concepciones, desigualdades y estilos de vida y, por la otra, buscan resolver el problema de la provisión bajo constreñimientos ecológicos en un contexto económico y sociodemográfico determinado.

Entonces, el cambio demográfico transforma las maneras en que se atiende socialmente la provisión de las necesidades, y a su vez incide en los recursos disponibles para una sociedad. Por ejemplo, hay estudios que sugieren que el envejecimiento está transformando los volúmenes y la distribución territorial de la demanda de agua en las ciudades, además de modificar la población económicamente activa y, consecuentemente, las bases fiscales de las localidades para atender los nuevos requerimientos (LUX, 2008). De manera similar, otros trabajos señalan que el crecimiento del número de hogares y la reducción de su tamaño aumentan el consumo energético per cápita y las emisiones de gases de efecto invernadero (MATTEW; NEUMAYER, 2004), junto con reconfigurar el crecimiento de las ciudades y, consecuentemente, constreñir la oferta pública. Abrir caminos para la sustentabilidad implica incorporar metas que anticipen el cambio demográfico y produzcan nuevos esquemas regulatorios para la provisión sustentable. Ello supone combinar políticas que incidan sobre la dinámica demográfica con medidas orientadas a fortalecer la resiliencia frente al cambio socioambiental. En este mismo sentido pueden también entenderse los diversos trabajos que llevan a expandir la mirada más allá del volumen poblacional, para preocuparse por las implicaciones, directas e indirectas, que el cambio poblacional (de su distribución, estructura y composición) puede tener sobre los problemas ambientales específicos y sobre la exposición y vulnerabilidad de la población (SCHENSUL; DODMAN, 2013; UNFPA, 2012; GUZMÁN, 2009; DE SHERBININ et al., 2007).

Objetivos e indicadores para el desarrollo en la agenda latinoamericana

¿Qué implica esta discusión para las metas de desarrollo post 2015? Los nuevos programas de acción pueden orientarse a modificar las estructuras y prácticas de mediación entre población y medio ambiente. Así, los indicadores propuestos deben permitir dar seguimiento a las transformaciones en los sistemas de provisión, para que den cuenta de la dinámica demográfica y la atiendan considerando la viabilidad de los sistemas de vida. Ello supone diseñar metas e indicadores considerando tres elementos: a) direccionalidad y cabalidad, en tanto coadyuven a transitar a sistemas de provisión sustentable, b) transversalidad e integralidad entre objetivos y dimensiones, y c) operacionalidad en cuanto a su implementación y seguimiento.

América Latina es escenario de dos discusiones simultáneas. Por una parte, se ha producido un avance importante en torno a las líneas de acción, metas e indicadores de seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, que es la expresión regional del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo de El Cairo. Justamente se aprobó en la Ciudad de México, en octubre de 2015, la Guía Operacional para la implementación y el seguimiento de este Consenso2, que es un instrumento voluntario para los gobiernos nacionales de la región. Por otra parte, también ha tenido lugar la discusión de los ODS, impulsados por las Naciones Unidas tras el cumplimiento de plazo fijado para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y que fueron aprobados en septiembre de 2015, pero cuyos indicadores de seguimiento están todavía en discusión. Una buena parte de la agenda post 2015 en América Latina girará en torno a la necesidad de encontrar los puntos de coincidencia y los indicadores útiles en ambos marcos, así como identificar la especificidad de la agenda regional para avanzar respecto del Consenso de Montevideo. En relación a la dimensión ambiental, existe amplio margen para progresar en las metas e indicadores propuestos.

Pese a diversas limitaciones, los ODS representan un avance importante respecto de los ODM, en tanto proveen una mirada más comprensiva del desarrollo sostenible en términos de la orientación del cambio buscado, la expansión de los temas atendidos y su articulación. En particular, la agenda ambiental dejó de estar constreñida a un objetivo para ampliarse a nueve y contar con metas específicas en tres más (de un total de 17 objetivos) (Anexo). Asimismo, los ODS suponen un cambio en la dirección hacia la transformación de las bases del desarrollo, en tanto se incorporan preocupaciones sobre la sustentabilidad en temas variados, desde el saneamiento y el agua potable hasta asuntos emergentes como el consumo sustentable, la salud y el desarrollo de las ciudades. Sin embargo, falta avanzar en la revisión de la completud, complementariedad y contradicción entre los objetivos. Los indicadores específicos tienen la tarea de atender los posibles desequilibrios entre los objetivos, además de promover sinergias. Por ejemplo, es preciso encontrar mecanismos que permitan compatibilizar las metas de seguridad alimentaria, vía expansión agrícola, con las de conservación del agua y de los ecosistemas terrestres. De manera semejante, se requiere impulsar las interconexiones entre consumos sustentables, nuevas energías y ciudades resilientes. Asimismo, la factibilidad de los ODS se verá favorecida con la incorporación más amplia de la dinámica demográfica, pues si bien se señalan algunos grupos de atención prioritaria, la discusión de los cambios poblacionales no está cabalmente integrada, sobre todo en relación a cómo transformará las necesidades futuras, los ecosistemas y las vulnerabilidades socioambientales.

En contraste, la Guía Operacional para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo avanza de manera importante en hacer patentes las implicaciones del componente demográfico para el desarrollo y en plantear una nueva institucionalidad que la estudie y la incorpore en la planeación. En la Guía se plantean propuestas de seguimiento claras en materia de envejecimiento, derechos sexuales y reproductivos, niños y jóvenes, migración, afrodescendientes, entre otros temas. Llama la atención, sin embargo, la escasa presencia de la dimensión ambiental, tanto respecto de su incorporación a lo largo de los objetivos como en las temáticas efectivamente abordadas. Si bien la Guía se enmarca en la discusión del desarrollo sostenible, son pocos los objetivos que integran la dimensión ambiental. De las 98 líneas de acción prioritarias (LAP), solo ocho hacen referencia explícita a esta dimensión, aunque son de gran alcance. Como puede apreciarse en el anexo, la LAP 5 enmarca la discusión del desarrollo sostenible y la número 6 se aboca a promover la producción y el consumo sostenibles, mientras que las LAP 80 y 81 se enfocan en el desarrollo urbano sostenible, con particular énfasis en reducir las vulnerabilidades y facilitar la adaptación al cambio climático y su mitigación. La LAP 83 propone el aprovechamiento inclusivo de los recursos, mientras que las LAP 76, 82 y 85 se concentran en la reducción del riesgo y la exposición a desastres naturales.

Un primer elemento a advertir es que los indicadores específicos de estas metas no alcanzan para realizar un seguimiento, dada la amplitud de sus miras. En algunos casos todavía no se proponen líneas de acción concretas (LAP 5 y 6), en otros se abocan a indicadores de prevención y protección en casos de desastres por eventos catastróficos climáticos que, si bien son relevantes, atienden una dimensión limitada de la relación población-medio ambiente (LAP 76, 80, 81, 82 y 85). Se señalan algunas metas sobre energía limpia, manejo de residuos, calidad del aire, transporte limpio y tratamiento de aguas residuales, pero se requiere avanzar en su articulación con la discusión de los procesos de cambio demográfico y urbanización esperados en la región. Por otra parte, se aprecia una limitada transversalidad de la búsqueda de sustentabilidad a lo largo de las metas de desarrollo social. En buena medida, pareciera reproducirse una lógica en la que lo ambiental está contenido en ciertas temáticas sin asumir plenamente la perspectiva del papel que juegan las condiciones de los ecosistemas en el bienestar de la población. En el futuro inmediato se requiere entonces ampliar los temas cubiertos, reforzar la transversalidad de la sustentabilidad e integralidad a lo largo de las medidas propuestas. La necesidad de articular esta agenda con los ODS abre posibilidades en este sentido.

La agenda post 2015 en América Latina

La acción humana está transformando el medio ambiente local, regional y global en grados y formas que amenazan las ganancias logradas en materia de desarrollo, a la par que abren caminos inciertos hacia el futuro. Los cambios ambientales dependerán no solo de las transformaciones de los sistemas físicos, sino también de las trayectorias demográficas y de desarrollo socioeconómico que tendrán lugar en el futuro. Un cabal entendimiento de los efectos que tendrán estos cambios y de las opciones de política pública requiere una perspectiva que considere la forma en que se interrelacionan los cambios ambientales con las transformaciones sociales y que reconozca la heterogeneidad de la población. Esta mirada debe incorporarse en el diseño de las políticas ambientales, considerando los impactos heterogéneos de los grupos poblacionales sobre el medio ambiente así como su dispar exposición a los riesgos ambientales.

La agenda puesta sobre la mesa por los ODS no es sencilla. Implica modificar el paradigma bajo el cual entendemos el proceso de cambio social, cuáles son los mecanismos institucionales desde los que debe impulsarse y dársele seguimiento, así como los recursos humanos y financieros necesarios para lograrlo. A lo largo de este texto he argumentado que un primer paso para ello es tejer vínculos más estrechos entre las distintas dimensiones del desarrollo y atender las cambiantes condiciones demográficas. ¿Cómo podemos avanzar en la agenda post 2015? En seguida ejemplifico esta tarea a partir de una breve revisión de la sección C de la Guía operacional, referida al envejecimiento.

La meta prioritaria 25 enfatiza la necesidad de capitalizar el bono demográfico a partir de la conexión entre capital humano y desarrollo económico. Sin embargo, esta imagen deja fuera los posibles efectos que tendrán sobre el medio ambiente el cambio en la estructura por edad y el crecimiento económico esperado, así como también la consideración de la medida en que las condiciones ambientales constreñirán las posibilidades de aprovechamiento de este bono. Estudios realizados a nivel macro postulan que los cambios de la estructura por edad de la población se traducirán, primero, en un crecimiento de las emisiones de carbono como resultado de la expansión de la capacidad productiva de una población joven, para después decrecer, toda vez que el envejecimiento incide sobre las tasas de participación laboral y la productividad (O'NEILL et al., 2010; DALTON et al., 2008). Los efectos ambientales favorecedores del envejecimiento pueden verse contrarrestados por el aumento de hogares unipersonales (con mayor consumo energético per cápita) y prácticas energéticas intensivas (LIDDLE; LUNG, 2010), así como por posibles ajustes futuros en la edad de retiro como un mecanismo para compensar los requerimientos fiscales. Por otra parte, las investigaciones también sugieren que el envejecimiento incide sobre las capacidades adaptativas ante el cambio climático, tanto a nivel individual como comunitario. Poblaciones más envejecidas enfrentarán el reto de transformar rápidamente sus modos de vida ante condiciones climáticas marcadas por la creciente variabilidad (ADAMO; RAZAFINDRAZ; DE SHERBININ, 2012; OVEN et al., 2012), mientras sus miembros de mayor edad afrontarán condiciones de vulnerabilidad más agudas en materia de salud, recursos materiales y financieros (HAINES et al., 2006; HAQ; WHITELEGG; KOHLER, 2008). La medida prioritaria 24 recoge parcialmente esta última arista, al proponer planes de prevención y atención para las personas mayores en caso de desastres, pero es preciso ampliarla, en tanto la vulnerabilidad ambiental va más allá de los eventos catastróficos.

Planear para el desarrollo sostenible requiere entonces incorporar esta asociación bidireccional entre cambios en la estructura por edad de la población y medio ambiente. Tres elementos pueden anotarse en este sentido. Primero, la necesidad de contar con indicadores que interconecten metas prioritarias tales como introducir principios de infraestructura sustentable (bienes y servicios) que acompañen el aprovechamiento del bono demográfico. Segundo, dada la marcada heterogeneidad de las condiciones sociodemográficas y ambientales, es necesario acompañar el análisis global del cambio de la estructura etaria con una mirada sobre las diferencias en el territorio y entre los grupos poblacionales respecto de cómo se experimentarán el proceso de envejecimiento y sus implicaciones socioambientales. Ello porque la propia desigualdad, tanto social como demográfica, jugará un papel importante para alcanzar las metas de desarrollo. Tercero, una característica central de las instituciones de provisión debe ser su flexibilidad y adaptabilidad a las cambiantes condiciones demográficas. Así, los indicadores necesitan establecer mecanismos de revisión y ajuste para que las metas anticipen demandas cambiantes, tanto en materia de inversiones en infraestructura básica como en grandes proyectos de movilidad o salud.

La desigualdad continúa siendo un rasgo definitorio de América Latina. Se espera que el cambio ambiental global exacerbe múltiples ejes de esa desigualdad, no solo sumándose a las desventajas existentes, sino transformando las bases del bienestar de las generaciones presentes y futuras. Incorporar más cabalmente la sustentabilidad a nuestros planes de desarrollo es una condición para alcanzar la equidad.

1Concepto que alude a la educación, la salud, la vivienda y otras condiciones de calidad de vida mínimas que a su vez generen condiciones para el desarrollo de las personas y el ejercicio de sus derechos.

2Resultado de las deliberaciones de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo, y que fue preparada por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)- División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con la colaboración de la División de Género de la CEPAL y del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA).

Anexo

Objetivos de desarrollo sostenible Metas con dimensión ambiental*
1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo 1.4, 1.5 (7)
2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible 2.4, 2.5 (8)
3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades 3.8 (13)
4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos Ninguna (10)
5. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas Ninguna (9)
6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos 6.3, 6.4, 6.5, 6.6 (4)
7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos 7.2, 7.3 (5)
8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos 8.4, 8.9 (12)
9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación 9.1, 9.2, 9.4 (8)
10. Reducir la desigualdad en y entre los países Ninguna (10)
11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles 11.2, 11.3, 11.5, 11.6, 11.7, 11.9 (11)
12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles Todas (11)
13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos Todas (5)
14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible 14.1-14.8, 14.10 (10)
15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica Todas (12)
16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles Ninguna (12)
17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible Ninguna (19)
Operacionalización de las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo Líneas Prioritarias con dimensión ambiental
A. Integración plena de la población y su dinámica en el desarrollo sostenible, con igualdad de género y respeto a los derechos humanos 5, 6 (6)
B. Derechos, necesidades, responsabilidades y demandas de niños, niñas, adolescentes y jóvenes Ninguna (11)
C. Envejecimiento, protección social y desafíos socioeconómicos 24 (15)
D. Acceso universal a los servicios de salud sexual y reproductiva Ninguna (14)
E. Igualdad de género Ninguna (19)
F. La migración internacional y la protección de los derechos humanos de todas las personas migrantes Ninguna (10)
G. Desigualdad territorial, movilidad espacial y vulnerabilidad 76, 80, 81, 82, 83 (9)
H. Pueblos indígenas, interculturalidad y derechos Ninguna (7)
I. Afrodescendientes, derechos y combate al racismo y la discriminación racial Ninguna (7)

*Se señalan las metas o líneas prioritarias con propósitos claramente ambientales. Entre paréntesis se indica el número total de objetivos contemplados.

Referencias

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Dirección de contactoLandy Sánchez Peña CEDUA, El Colegio de México Camino al Ajusco No. 20 Pedregal de Santa Teresa, México, D.F. México

Landy Sánchez Peña es Doctora en Sociología por la Universidad de Wisconsin-Madison y profesora-investigadora del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México.

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