A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA USINA HIDRELÉTRICA DE BELO MONTE¹

Resumo

O presente artigo tem como objetivo principal apresentar a trajetória histórica de Belo Monte no rio Xingu no Pará. Terceira maior do mundo e uma das obras mais importantes do Programa de Aceleração do Crescimento no Brasil está inserida em contexto mais amplo, onde se põe em causa o modelo de desenvolvimento e suas repercussões no planejamento energético na região amazônica. O aproveitamento energético da bacia do rio Xingu foi proposto ainda durante a ditadura militar no Brasil e, mesmo após quarenta anos, ainda é emblemático por continuar repleto de controvérsias no seu percurso. A premissa inicial da pesquisa estabelece que o subdimensionamento de impactos sociais e ambientais do empreendimento em questão acompanhou toda a trajetória do projeto e o presente estudo de caso apresenta importantes lições para um aperfeiçoamento desse instrumento da política ambiental brasileira.

Palavras-chave
Usinas Hidrelétricas; Amazônia; Licenciamento ambiental

Abstract

The purpose of this article is to present the historical trajectory of the hydroelectric plant of Belo Monte on the Xingu River. The plant, the third largest in the world and one of the most important works of the "Growth Acceleration Program" in Brazil, in the broader context, calls into question a developmental model and its implications for the energy planning in the Amazon region. The energy use of the Xingu River basin was also proposed during the military dictatorship in Brazil and, even after forty years is still emblematic for continuing to be full of controversies along its course. The initial premise of the research establishes that the lack of social and environmental impacts of the project followed the entire trajectory of Belo Monte and this case study brings important lessons for improvement of this instrument of Brazilian environmental policy.

Keywords
Hydroelectric Plants; Amazon; environmental licensing

Resumen

Este artículo tiene como objetivo presentar la trayectoria histórica de la central hidroeléctrica de Belo Monte en el río Xingu. La planta, la tercera más grande del mundo y una de las obras más importantes del Programa de Aceleración del Crecimiento en Brasil, cae en un contexto más amplio, donde socava el modelo de desarrollo y su impacto en la planificación energética en la región amazónica. También se propuso el uso de la energía de la cuenca del río Xingú durante la dictadura militar en Brasil y, aun después de cuarenta años sigue siendo emblemática para continuar llena de controversias en su ruta. La premisa inicial de la investigación establece que la infradimensión de los impactos en cuestión siguió toda la trayectoria del proyecto y este estudio ofrece lecciones importantes para la mejora de este instrumento de la política ambiental brasileña.

Palabras clave
Plantas Hidroeléctricas; Amazon; de licencia ambiental

Introdução

O presente artigo versa sobre o resgate histórico do processo de licenciamento ambiental de Belo Monte, acompanhado de seu indissociável contexto de proposição. A usina, de tamanha relevância e repercussão, possui diferentes momentos em sua elaboração e afirmação e, como projeto com grandes impactos ambientais e sociais, necessita responder às demandas da regulação nacionalⁱ em torno da política ambiental brasileira.

Belo Monte, desde o princípio (1975) permaneceu sob ampla resistência estabelecida por ambientalistas, movimentos sociais, representantes e lideranças de populações atingidas pela obra, e foi retomado, como prioridade para o governo, a partir da "crise energética" (2001) que afetou o país, e que trouxe o debate sobre geração de energia e matriz energética. No entanto, apesar dos questionamentos crescentes acerca da magnitude dos impactos de grandes centrais hidrelétricas na região amazônica, o "lobby hidrelétrico" e os interesses das grandes empreiteiras associadas ainda não permitiram uma ruptura do modelo de grandes barragens no Brasil e, assim, a matriz energética do país ainda se apoia na modalidade "limpa" do recurso água. Grandes usinas datam dos anos 1970, como Paulo Afonso, Itaipu e Tucuruí. Foi neste período que o Brasil fez sua escolha com relação à composição de sua matriz energética. A escolha está pautada na necessidade de investimento em novas fontes de energia e nas características físicas e naturais do território, assim como por questões tecnológicas e de custo-benefício (ELETROBRÁS, 2006), priorizando a hidroeletricidade. No mapa abaixo (ROCHA, 2014), nota-se a concentração de investimentos em barragens na região amazônica:

Imagem 1
Usinas Hidrelétricas na região amazônica

No entanto, conforme aponta Becker (2012) em uma reflexão sobre grandes projetos hidrelétricos na região:

Os recursos da Amazônia serão mais uma vez utilizados para abastecer o Centro-Sul do país e as empresas de alumínio, processo acrescido agora com a construção de hidrovias para escoar a soja do Centro-Oeste? Essa nova dinâmica deverá gerar benefícios para a Amazônia? Ou, pelo contrário, à região serão destinados apenas os impactos sociais e ambientais perversos? (BECKER, 2012, p.789)

Será que os benefícios econômicos das intervenções na Amazônia continuarão sendo mais importantes do que os custos ambientais das grandes obras de desenvolvimento? (FAINGUELERNT, 2013) A região ainda desempenha um papel de exportadora de energia para atender a demanda de outras regiões do país e acelerar o crescimento econômico, como é o caso da região Sudeste - Norte de MG - que receberá toda a energia gerada por Belo Monte (QUINTSLR et al., 2011).

Segundo o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo e importante instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente no país, sendo seu objetivo principal, obter maior controle sobre as atividades humanas que utilizem recursos naturais e sobre os empreendimentos causadores da degradação ambiental (FAINGUELERNT, 2013). O Ibama (2010), destaca que o licenciamento é um processo que estabelece condições, restrições e medidas para proteger o meio ambiente em três etapas distintas: (I) Licença Prévia - LP; (II) Licença de instalação - LI; (III) Licença de operação (LO). Cabe destacar que o processo de licenciamento ambiental de Belo Monte apresentou as seguintes etapas:

Tabela 1
Processo de licenciamento ambiental de Belo Monte

Etapas	Datas
Licença Prévia	Fevereiro de 2010
Licença de Instalação parcial*	Fevereiro de 2011
Licença de Instalação	Junho de 2011
Licença de Operação	Novembro de 2015

• Fonte: Fonte: http://www.ibama.gov.br/licenciamento

Metodologia

O panorama apresentado se baseia em pesquisa bibliográfica realizada a partir de livros, teses, dissertações, revistas acadêmicas e atas. As principais fontes primárias utilizadas foram documentos oficiais do licenciamento ambiental de Belo Monte, como atas das audiências públicas, ações civis públicas e pareceres técnicos dos órgãos responsáveis pela avaliação dos impactos do empreendimento.

Os primeiros estudos e relatórios sobre Belo Monte

O projeto surgiu em contexto repressivo e totalitário da ditadura militar, quando se iniciaram os primeiros estudos de aproveitamento hidrelétrico do rio Xingu no Pará. Esse período ficou marcado pela construção dos grandes projetos de aproveitamento hidrelétrico no Brasil nos marcos do projeto nacional-desenvolvimentista - para mais detalhes ver Boanada (2015, neste número da revista) - e essa preferência pautou-se, segundo argumentos de órgãos oficiais, pelas características físicas e naturais do território, assim como por questões tecnológicas e de custo-benefício (ELETROBRÁS, 2006). Além disso, merece atenção o fato de que em 1973 ocorreu o "primeiro choque" mundial do petróleo, o que incentivou o governo brasileiro a intensificar ainda mais seus investimentos em novas fontes de energia. Em, 1975, foi criado o Proálcool - Programa Nacional do Álcool - com subsídios governamentais e com dois objetivos muito claros: substituição de combustíveis fósseis (BERMANN, 2008) e diminuição da dependência de petróleo oriundo do Oriente Médio.

De acordo com o Movimento Xingu Vivo Para Sempre (MXVPS)ⁱⁱ, o mapeamento da bacia do rio Xingu foi realizado ainda em 1975 pelo Consórcio Nacional de Engenheiros Consultores S.A., integrante do grupo Camargo Corrêa. O inventário elaborado nesse período apresentou o projeto de cinco usinas hidrelétricas na bacia do Xingu, conforme mostra a tabela abaixo.

Tabela 2
Inventário de Aproveitamento Hidrelétrico da bacia do rio Xingu

Usina Hidrelétrica	Localização	Potência prevista	Reservatório
UHE Iriri	Rio Iriri	910 MW	4.060 Km²
UHE Jarina	Rio Xingu	559 MW	1.900 Km²
UHE Kokraimoro	Rio Xingu	1.940 MW	1.770 Km²
UHE Ipixuna	Rio Xingu	2.312 MW	3.270 Km²
UHE Babaquara	Rio Xingu	6.274 MW	6.140 Km²

• Fonte de dados: FUNAI, 2009, p.10.

É importante ressaltar que a história não é linear e o projeto de Belo Monte, conhecido como Complexo Hidrelétrico de Altamira nos anos 1970, possui diferentes momentos em sua elaboração que também indicam a dinâmica do processo de licenciamento ambiental (2010-2015). Conforme afirma Fearnside (2006), devido à magnitude e à natureza dos impactos da usina, esse é "o centro das controvérsias sobre o processo de tomada de decisão para grandes projetos de infraestrutura na Amazônia".

De acordo com o antropólogo Antônio Carlos Magalhães (2009):

Há cerca de trinta anos os atores e o palco continuam os mesmos: índios, população tradicional, sociedade civil, etc., de um lado, governo e seus asseclas de outro; o palco, a bacia hidrográfica do Xingu; o cenário a microrregião de Altamira (MAGALHÃES, 2009, p.39).

Nos anos 1970, Kararaô ainda era o nome de Belo Monte e seu significado relaciona-se ao "grito de guerra" da etnia Kaiapó, grupo de indígenas nativos do Sul do Pará e Norte do Mato Grosso, bastante simbólico e irônico, dada a resistência contra a usina desde o princípio.

Em 1980, a Eletronorte iniciou os estudos de viabilidade técnica e econômica do chamado Complexo Hidrelétrico de Altamira (PA), que englobava as Usinas de Babaquara e Kararaô (atual Belo Monte), sendo na concepção originária um projeto maior, com área de inundação prevista maior do que é hoje(SWITKES & SEVA, 2005).

Seis anos depois, Kararaô passou a ser, sob a lógica do governo de José Sarney (1985-1990), a melhor alternativa para a integração das usinas do rio Xingu ao Sistema Interligado Brasileiro (SIN).

Foi divulgado o Plano 2010 em 1987, elaborado pela Eletrobrás e o Ministério de Minas e Energia (MME). Este plano consiste no planejamento do setor elétrico em longo prazo sobre as barragens que eram esperadas que fossem construídas em todo o país até o ano 2010, entre outras que ainda não tinham data de construção. Conforme afirma o Parecer Técnico da Fundação Nacional do Índio (FUNAI, 2009), esse Plano propõe a construção de 165 usinas hidrelétricas no país, sendo 40 na região amazônica.

Uma versão inicial dos estudos ambientais, a respeito das duas usinas previstas no rio Xingu, foi elaborada pelo Consórcio Nacional de Engenheiros Consultores (CNEC) e esse levantamento de dados para os estudos de diversas questões especificas ambientais envolveu instituições de pesquisa pelo Brasil (FEARNSIDE, 2005).

O Relatório Final de Estudos de Inventário Hidrelétrico da Bacia Hidrográfica do Xingu foi aprovado em 1988 pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE), mesmo ano em que era promulgada nossa Constituição Federal (1988). O complexo de barragens no rio Xingu, se construído, abrangeria em maioria territórios indígenas. Por esse motivo, a partir da Constituição Federal de 1988, passou a ser avaliado como inviável em função do reconhecimento da demarcação das Terras Indígenas (TIs).

Em 1989, aconteceu o 1º Encontro dos Povos Indígenas do Xingu em Altamira (PA). De acordo com o Parecer técnico da Funai, o maior objetivo deste encontro foi protestar contra as decisões tomadas sem a participação das populações indígenas atingidas e também contra a construção do Complexo Hidrelétrico do Xingu (FUNAI, 2009). Esse evento se tornou um marco na trajetória histórica de Belo Monte pela manifestação de Tuíra (índia de etnia Kaiapó) que encostou seu facão no rosto do então diretor da Eletronorte, Muniz Lopes, como forma de expressar sua indignação em relação à Belo Monte. Esse marco foi significativo também por ter determinado que o nome da usina Kararaô (nome de origem Kaiapó) não poderia mais ser usado pela empresa, passando a se chamar, a partir desse ano, Belo Monte (SWITKES & SEVA, 2005).

No final dos anos 1980, a Eletronorte solicitou aprovação e concessão, após enviar o Relatório Final dos Estudos de Viabilidade do Aproveitamento Hidrelétrico (AHE) de Belo Monte ao DNAEE.

A retomada do projeto como prioridade do governo

Na década de 1990 ocorreu o início da liberalização da economia, caracterizada pelas opções do governo brasileiro em adotar os preceitos da ofensiva neoliberal no mundo. Tais preceitos preconizavam a reorientação do papel do setor produtivo estatal, constrangimentos dos gastos públicos para políticas sociais e de defesa de direitos e promoção e estímulo às privatizações de setores estratégicos. Tais privatizações atingiram diversos setores da economia, inclusive o setor energético. Neste setor as privatizações ocorreram principalmente no campo de distribuição de energia elétrica e não na geração de energia. É importante ressaltar as contradições - ou o desmonte - que foi realizado nesse período, na contramão dos esforços de se constituir um sistema integrado de gestão do setor elétrico como política pública, e não meramente como mercadoria a ser operacionalizada.

Face aos constrangimentos legais, um novo projeto foi aprovado em 1995 pelo DNAEE e Eletrobrás. A ideia foi tornar o projeto mais aceitável aos ambientalistas, movimentos sociais e populações atingidas pela obra que resistiam ao empreendimento, reduzindo, por exemplo, o reservatório da usina.

Ainda sob o governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Belo Monte foi reconhecida como estratégica pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) no desenvolvimento da hidroeletricidade, até 2010.

No ano seguinte (2002), sob a campanha do governo de Luís Inácio "Lula" da Silva (2003-2010), lançaram um relatório com a aspiração de definir melhor "O Lugar da Amazônia no Desenvolvimento do Brasil" e para tanto, já na primeira página, o governo assumiu o compromisso de respeitar a diversidade regional.

Convém ressaltar que o projeto arrastou-se até a segunda década do século XXI, em contexto marcado pelo fim do segundo mandato do Governo de Luís Inácio "Lula" da Silva (2007-2010) e pelo início do mandato da primeira mulher a se tornar Presidente no país, Dilma Rousseff (2011), ex-ministra de Minas e Energia e ex-chefe da Casa Civil.

Um fato relevante demarca ruptura à condução da política energética capitaneada pelo setor elétrico brasileiro, pois no início de 2000 ocorreu uma "crise" energética, devido à insuficiência de água nos reservatórios da região Centro-Sul do país (FEARNSIDE, 2004). Tal episódio afetou a oferta de energia elétrica em algumas regiões, devido à dificuldade de transmissão e às condições hidrológicas desfavoráveis de grande parte das regiões Sudeste e Nordeste do Brasil. Tal fato atraiu a atenção à questão da sustentabilidade energética, abrindo espaço para o debate político, ao se considerar os procedimentos que estruturam a tomada de decisão e ao repensar a matriz energética brasileira (BERMANN, 2001). Um plano de emergência para incrementar a oferta de energia foi criado pelo Ministério das Minas e Energia (MME). Este plano considerava a construção de quinze hidrelétricas, entre as quais o Complexo de Belo Monte. A consequência foi o racionamento de energia elétrica por parte da população e interrupção de distribuição de energia (apelidados de "apagões"). Mesmo que a retomada como prioridade do governo em 2001 - via Programa de Aceleração do Crescimento - tenha apresentado alterações em relação ao projeto anterior (década de 1970), conforme consta na análise crítica realizada pelo Painel de Especialistas (2009), o projeto ainda apresentava falhas e omissões, como o não cumprimento de condicionantes exigidas pelos órgãos responsáveis.

Cabe ressaltar a definição das áreas atingidas por grandes hidrelétricas, pois a noção do atingido, muitas vezes, se reduz ao inundado ou alagado e, dessa forma, outros impactos (sociais, culturais e simbólicos) podem ser desconsiderados (VAINER, 2008).

Conforme dados do Projeto Básico Ambiental divulgado pelo Consórcio Norte Energia, a área de influência direta (AID) da UHE é formada pelos municípios de Altamira, Vitória do Xingu, Senador José Porfírio, Anapu e Brasil Novo. A área de Influência Indireta (AII) inclui ainda Medicilândia, Uruará, Placas, Porto de Moz, Gurupá e Pacajá.

As análises críticas dos estudos de impactos ambientais afirmam que, além da segurança hídrica da região estar ameaçada, a redução da vazão a jusante da usina acarretará diversos impactos nos habitats aquáticos do rio Xingu e, consequentemente, nas populações ribeirinhas, pescadores e agricultores familiares que vivem na região e dependem do extrativismo vegetal (como açaí, cacau e buriti), da pesca e das plantações de subsistência. Em 2000, o Processo 08620.2339/2000 foi aberto na Funai para que o órgão fosse incumbido a acompanhar o licenciamento ambiental. Nesse mesmo ano, a Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa (Fadesp) foi contratada pela Eletronorte para elaborar o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da usina de Belo Monte.

O Sistema Interligado Nacional (SIN) foi construído como solução para a questão da transmissão da energia elétrica e conexão dos diversos pontos que formam esta rede no território brasileiro. Este sistema, operado pelo Operador Nacional do Sistema (ONS), segundo documentos oficiais, ainda está em expansão. O objetivo oficial é integrar a região Norte, que é composta por sistemas isolados de geração de energia elétrica e desfruta de um privilegiado potencial instalado (e a instalar), (ELETROBRÁS, 2006).

Ainda em 2001, o MPF movimentou uma Ação Civil Pública (ACP) para suspender o EIA de Belo Monte. A solicitação foi ponderada por uma liminar da 4.ª Vara Federal de Belém por diversos motivos. Alguns pontos de questionamento relacionavam-se à obrigatoriedade de consultar os indígenas que fossem afetados (Oitivas Indígenas), e obter autorização do Congresso Nacional (SWITKES & SEVA, 2005). Tais problemas apontados pela ACP, não são apenas de ordem legal, e o MPF também foi acionado diversas vezes por movimentos sociais.

Nesse período, diferentes segmentos da sociedade civil se articularam de forma mais ampla e diversas entidades, como o MDTX que depois formou a Fundação Viver, Produzir e Preservar (FVPP), reunindo cento e treze organizações sociais que elaboraram um documento chamado "SOS Xingu: Um chamamento ao bom senso sobre o represamento de rios na Amazônia".

Nessa época, muitos povos já haviam começado a constituir arenas públicas de participação e engajamento social, de forma mais articulada, visando problematizar sua situação e a forma com que tem sido incorporado no modelo de desenvolvimento em questão. Rancière (1996) reconhece a importância da constituição desses espaços de participação, ou "arenas públicas", por serem garantias institucionais de direitos e liberdades. No entanto, o autor também avalia que tais dispositivos não determinam a efetivação da "democracia", somente têm potencial de proporcionar a manifestação das divergências. Em 2002, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) disponibilizou os estudos sobre a viabilidade de Implantação do Complexo Hidrelétrico Belo Monte. Ainda nesse ano, Luís Pinguelli Rosa assumiu a presidência da Eletrobrás e, publicamente, pronunciou que o projeto seria devidamente discutido, além do que, as recomendações do Ibama e do MMA também seriam respeitadas e atendidas.

O relatório lançado em 2002 pelo governo apresentou uma breve análise do setor de energia no país, e destacou alguns conflitos na região amazônica: Belo Monte (Pará), Gás de Urucu (Amazonas) e dezoito barragens previstas na bacia do rio Araguaia e Tocantins (Goiás/Tocantins). Tornou-se evidente no documento que o governo compreende que a matriz energética brasileira, basicamente apoiada na hidroeletricidade e nas grandes barragens, acarreta impactos ambientais e sociais na bacia Amazônica como um todo. A noção de "desenvolvimento" presente nesse relatório foi influenciada pelo paradigma do "desenvolvimento sustentável" e pela percepção de que grupos sociais, na Amazônia, que lutam pela manutenção da sua forma de apropriação do território devem ter seus direitos assegurados em processos decisórios.

Em 2004, houve uma paralisação do processo de licenciamento de Belo Monte devido à identificação de várias falhas apontadas pelo MPF. Mesmo assim, um ano depois (2005), o MME, através de sua então ministra Dilma Rousseff, oficializou ao MMA e à Funai que Belo Monte seria considerada prioridade estratégica de governo (FUNAI, 2009).

O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), a partir das denúncias de violações de direitos, instituiu uma Comissão Especial (CE) para investigar as denúncias realizadas pelo Movimento dos Atingidos Por Barragens - MAB.

Em 2006, o licenciamento ambiental de Belo Monte foi mais uma vez suspenso, impedindo que os estudos sobre os impactos ambientais avançassem, já que alegavam que os povos indígenas atingidos deveriam ser ouvidos pelo Congresso Nacional. No ano seguinte, depois de diversos entraves judiciais, o EIA do AHE de Belo Monte foi autorizado a continuar (FUNAI, 2009) e foi elaborado pela Empresa Leme Engenhariaⁱⁱⁱ.

No final do ano de 2007, os esforços para a continuidade do licenciamento ambiental foram notavelmente intensificados. Em pouco tempo, iniciou-se um processo de comunicação com as populações atingidas pelo empreendimento (FUNAI, 2009) e a Empresa Leme Engenharia coordenou nove encontros na região de AHE de Belo Monte que ficaram conhecidos como "Oficinas de Participação Social" e acontecerem nas seguintes localidades: Ressaca, Agrovila Sol Nascente e Ramal do Pimentel (município de Altamira), Agrovila Leonardo da Vinci e Santo Antônio (no município de Vitória do Xingu), Escola Pública Municipal e Belo Monte do Pontal (no município de Anapu/PA). Entretanto, segundo a Constituição (1988), deveriam garantir que as populações indígenas atingidas por qualquer empreendimento hidrelétrico fossem ouvidas e devidamente consultadas. Porém, uma ACP do MPF foi justamente em relação ao não cumprimento das oitivas indígenas nas aldeias indígenas impactadas, o que não vai ao encontro da posição da Funai, garantindo que diversas reuniões fossem realizadas nas aldeias e a consulta fosse feita conforme a lei.

Após quase vinte anos do I Encontro de Povos Indígenas em Altamira, aconteceu o Encontro Xingu Vivo para Sempre (2008) que reuniu representantes das principais populações atingidas, movimentos sociais, organizações da sociedade civil, pesquisadores e ambientalistas. Esse encontro permitiu a articulação da rede de mesmo nome, que passou a ter papel relevante nas denúncias e manifestações. Como resultado, foi elaborada a Carta "Xingu Vivo para Sempre" (2008), que teve como objetivo apresentar uma nova proposta de desenvolvimento para a região do Xingu às autoridades públicas.

Em março de 2009, os EIA foram entregues ao Ibama, porém, segundo a Funai, sem considerações sobre o componente indígena. Segundo documento do Ibama (2010), as terras indígenas a serem impactadas seriam: Paquicamba, Cachoeira Seca, Kararao, Uruaya, Xipaya, Bau, Menkragnoti, Parana do Arauato, Rincheira Bacaja, Arara, Arawete Igarape Ipixuna, Koatinemo.

Ainda em 2009, as quatro audiências públicas previstas na reabertura do processo aconteceram nas cidades de Brasil Novo (10/09/2009), Vitória do Xingu (12/09/2009), Altamira (13/09/09) e Belém (15/09/09). De acordo com Fainguelernt (2013), obstáculos podem ser destacados em relação à participação nas audiências públicas realizadas: (i) o local disponível para acontecerem as arenas públicas foi distante das aldeias indígenas e comunidades envolvidas e as estradas que ligam os municípios da região são precárias; (ii) o tempo oferecido às populações atingidas para exporem seus interesses e dúvidas acerca do projeto foi curto; (iii) diversas populações ribeirinhas afirmaram em entrevistas à veículos de comunicação do país que a linguagem utilizada nas reuniões foi inapropriada, o que impossibilitou um entendimento acerca do projeto e a devida apropriação do conteúdo relativo aos impactos ambientais e sociais da usina.

Dessa forma, o MPF recomendou ao Ibama a realização de pelo menos mais treze audiências públicas, para abranger melhor a região que será afetada pela obra.

Tabela 3
Audiências públicas realizadas em 2009

UHE Belo Monte	Centrais Elétricas Brasileiras S.A.	BRASIL NOVO	PA	10/09/2009
		VITORIA DO XINGU	PA	12/09/2009
		ALTAMIRA	PA	13/09/2009
		BELEM	PA	15/09/2009

• Fonte: http://www.ibama.gov.br/licenciamento

Ainda de acordo com o MPF (2009/2010), as audiências realizadas apresentaram problemas de condução e na maneira de assegurar a participação e os direitos da população atingida pelo empreendimento. Pesquisadores de diferentes Universidades do país engajaram-se no processo e, elaboraram o "Painel de Especialistas", que realizou uma análise crítica do EIA de Belo Monte. Este documento questionou, através de diversas dimensões de impacto a viabilidade do empreendimento.

Segundo a Eletrobrás (2011), o CNPE definiu que somente a UHE Belo Monte seria construída na Bacia do Rio Xingu. Ainda segundo a empresa, a configuração de Belo Monte é diferente das outras usinas e apresentará três sítios: Pimental, Bela Vista e Belo Monte. Em 2009, a Justiça Federal suspendeu novamente o licenciamento de acordo com pedido do MPF e determinou que devesse haver novas audiências públicas para que as populações atingidas pudessem de fato participar. Nesta época, diversas lideranças indígenas se reuniram e escreveram o "Comunicado dos Povos Indígenas sobre a usina de Belo Monte".

Em dezembro de 2009, uma audiência pública sobre o EIA foi realizada, evidenciando mais uma vez o conflito entre populações indígenas e representantes do governo.

Em fevereiro de 2010, a primeira licença prévia (LP) foi concedida pelo Ibama e a Aneel aprovou os estudos de viabilidade de Belo Monte. Junto a essa licença, o Ibama apresentou quarenta condicionantes relativas às populações atingidas, qualidade da água, fauna, saneamento básico, recuperação de áreas já degradadas, entre outras. No mês seguinte, o TCU divulgou a estimativa de custos para construção da usina e o MME marcou a data do leilão de energia elétrica para abril de 2010. Assim, a Neoenergia entrou na disputa pela UHE de Belo Monte unindo-se à Andrade Gutierrez e à Votorantim Energia em consórcio.

Determinadas irregularidades, consideradas pelo MPF do Pará como graves, também aconteceram em relação à LP, como a falta de um estudo aprofundado sobre as questões indígenas envolvidas e a não incorporação das contribuições feitas em audiências públicas. Segundo ainda o MPF, documentos oficiais e pareceres técnicos comprovam que o Ibama não tinha certeza sobre a viabilidade ambiental de Belo Monte.

Nos últimos anos, as controvérsias acerca do projeto atingiram o âmbito internacional de debate de forma significativa devido ao acirramento dos conflitos durante o processo de licenciamento ambiental.

Em fevereiro de 2011, lideranças indígenas, organizações e movimentos sociais convocaram uma manifestação em Brasília (DF) contra o projeto da usina. Aconteceram protestos pelo Brasil com intuito de corresponsabilizar o BNDES, devido à confirmação de que havia concedido um empréstimo de R$ 30 bilhões para a construção da usina. O investimento do governo para que o leilão ocorresse de toda forma foi notável, inclusive aportando recursos públicos do BNDES, ou seja, do Tesouro Nacional e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Encontros, seminários, manifestações e protestos aconteceram ao longo dos últimos três anos, foram realizados em quase todo o país. Dissensos e conflitos também passam a ser mais visíveis no Estado, quando, de acordo com uma reportagem da Revista Época (de 12 de janeiro de 2011), Abelardo Bayma, então presidente do Ibama, pediu demissão do cargo, por ter sido pressionado pela Eletronorte ao não concordar em conceder a licença definitiva para implantação da usina.

A despeito da pressão da sociedade e sem o cumprimento das condicionantes listadas anteriormente, o Ibama concedeu a "autorização de supressão de vegetação" ao Consórcio Norte Energia (NESA), em 2011. Esta "licença parcial", fragmentada, não existe na legislação ambiental brasileira e permitirá o desmatamento de 238,1 hectares, sendo que 64,5 hectares são Áreas de Preservação Permanente (APP) . Nessa etapa, as licenças devem ser vinculadas ao cumprimento das condicionantes^iv que em Belo Monte eram quarenta gerais e vinte e seis específicas às populações indígenas. A licença de instalação (LI) foi emitida pelo Ibama em junho de 2011 e determinou uma série de ações que formam o Plano Básico Ambiental (PBA). O Ibama acompanhou o cumprimento das ações, junto com o Comitê Gestor do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável (PDRS) do Xingu, composto por representantes dos governos federal, estadual e municipal, dos movimentos sociais, organizações, entidades sindicais de trabalhadores urbanos, rurais e dos pescadores e comunidades indígenas. Este plano articula o Governo Federal e o Governo do Estado do Pará, e pretende promover o desenvolvimento sustentável da região.

De acordo com o MPF no Pará, as condicionantes da LP 342/2010 não foram resolvidas pela Eletrobrás como deveriam, o que permite a suspensão desta e o questionamento sobre a legalidade do procedimento. Em decorrência desta "licença parcial" inventada, foi realizado um novo protesto em Brasília contra a construção de Belo Monte. Diversos representantes e lideranças das populações atingidas, movimentos sociais (como o MXVPS) e ambientalistas se reuniram em frente ao planalto para pedir mais transparência e participação da sociedade na discussão do projeto. Este protesto contou com a presença dos índios Mebengokre (Kaiapó) que fizeram sua "dança de guerra" e assim expressaram sua indignação diante do projeto. Grande parte das lideranças ressaltou que não foram previamente consultados sobre o projeto e o medo da iminente pressão e invasão de suas terras por milhares de pessoas que irão buscar o "prometido emprego e crescimento econômico".

A polêmica acerca de Belo Monte continuou intensa e começaram a surgir diversos anúncios nos principais veículos de comunicação do país com a tentativa de difundir os possíveis benefícios e impactos positivos de Belo Monte.

Conforme o estudo realizado pela International Rivers (2010), as instituições financeiras deveriam avaliar melhor os riscos associados aos empreendimentos que pretendem financiar. O estudo comprova que o Complexo Hidrelétrico de Belo Monte não estaria apto a ser financiado, por ainda precisar comprovar sua viabilidade econômica, social e ambiental, além do cumprimento da regulação ambiental.

Em janeiro de 2011, a Funai afirmou, em ofício ao Consórcio Norte Energia (2011) sua posição em relação às instalações iniciais de construção da usina (Licença de Instalação - LI):

Condicionante com problemas graves; Criar plano de comunicação com as comunidades indígenas, com informações sobre as fases do empreendimento, do licenciamento e sobre todas as atividades relacionadas ao AHE Belo Monte (FUNAI, 2011, p.3).

Tal manifestação da Funai revela o descumprimento de diversas condicionantes previstas e a falta de investimento do Consórcio Norte Energia em informar e consultar as populações indígenas. Dessa forma, entende-se a reivindicação do movimento indígena à Belo Monte, e cabe ressaltar que o Brasil é signatário da Convenção 169 da OIT que aborda:

Dispõe sobre a responsabilidade dos governos em desenvolver, com a participação dos povos interessados, ações coordenadas e sistemáticas com vistas a proteger os direitos desses povos e garantir o respeito por sua integridade; bem como do direito a oitiva indígena nos assuntos governamentais e políticas que afetem os povos e terras indígenas e/ou tribais (FUNAI, 2011, p. 9).

É necessário destacar a intensidade da repercussão internacional que a polêmica e as manifestações contra o projeto de Belo Monte adquiriram de 2009 a 2011 e a recente intervenção da Organização dos Estados Americanos (OEA).

Segundo informações do PAC, o projeto atual trouxe mudanças significativas, como por exemplo a redução da área inundada, e a construção de apenas um canal de adução, responsáveis pelo desvio da água do rio. No entanto, os investimentos no projeto continuam altíssimos, entorno de R$ 25,8 bilhões. Dentre esses investimentos, R$ 500 milhões estão direcionados para ações do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável (PDRS) que já está sendo desenvolvido na região.

A avaliação dos impactos sociais de grandes empreendimentos na Amazônia é aspecto delicado e frequentemente abordado de maneira insuficiente nos estudos realizados. O relatório da Comissão Mundial de Barragens (2000) pactua desta percepção quando afirma que:

quanto aos impactos sociais das barragens, [...] muitas vezes os efeitos negativos não são adequadamente avaliados ou sequer considerados. A gama desses impactos é considerável - sobre a vida, a subsistência e a saúde das comunidades afetadas que dependem do ambiente ribeirinho (CMB, 2000).

O Dr. Felício Pontes Jr., Procurador do MPF/Pará, apontou que o Ibama aceitou o EIA-Rima da UHE Belo Monte mesmo com a ausência de documentos considerados relevantes, como os estudos sobre a qualidade da água, espeleologia e levantamento de populações indígenas a serem atingidas pela usina. O resultado disso é verificado por não modificarem a forma de conceber o projeto brasileiro de energia, e continuarmos assim, sem amplo debate público acerca da matriz energética e das decisões tomadas pelo governo nessa área.

As obras estavam previstas para começar em 2011, porém, efetivamente, começaram em 2013, com dois anos de atraso. De acordo com dados da empresa Norte Energia, 19 mil empregos diretos foram criados, o que não configura apenas como impacto positivo, já que também se relaciona a um dos impactos na área urbana mais significativos, pois com o aumento populacional, falta ainda mais infraestrutura na região, além da violência nos municípios ter aumentado.

Estimativas realizadas no EIA afirmam que 90 mil pessoas foram atraídas para a região, sendo que 32 mil pessoas permanecerão após o término das obras. Dessa maneira, já estava prevista a realização de um programa de incentivo à capacitação profissional e ao desenvolvimento de atividades produtivas, a ser desenvolvido nas fases de construção e operação de Belo Monte, em onze municípios.

O ISA publicou em fevereiro de 2015 uma notícia sobre o monitoramento da efetividade das condicionantes de Belo Monte, realizado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). O relatório aponta problemas de gestão, planejamento, falta de participação cidadã e de articulação entre o poder público e a Norte Energia, que colocam em risco a eficácia de algumas ações, como saneamento básico e educação. Outro fato importante que o Instituto relatou foi em relação ao descumprimento do BNDES de uma decisão da CGU que exige a liberação dos dados dos relatórios ambientais do financiamento de Belo Monte. No final de 2015, o ISA também apresentou denúncia à CGU exigindo que os dados sejam fornecidos, depois que o banco enviou uma nota à organização insistindo na alegação de que eles seriam sigilosos.

De acordo com informações da Norte Energia, no final de 2014, Belo Monte já estava com 70% das obras concluídas. No entanto, até meados de 2015, a empresa ainda não havia obtido a Licença de Operação (LO). Logo após a Norte Energia formalizar o pedido da LO em fevereiro de 2015, o MXVPS mobilizou a sociedade para assinar um abaixo-assinado via internet com o intuito de exigir que o Ibama não conceda a última licença para Belo Monte. Os principais argumentos do movimento eram sobre as centenas de famílias que moravam na área de alagamento e que ainda não tinham sido reassentadas, além do projeto de saneamento básico em Altamira ainda não ter sido finalizado e todo o esgoto ainda ser despejado no rio Xingu.

Cabe ressaltar o protagonismo da atuação do Ministério Público Federal que há anos vem promovendo além das ações civis públicas, uma reflexão mais profunda sobre o processo. No final de 2015, lançaram um relatório de inspeção nas áreas ribeirinhas atingidas com considerações que merecem destaque, como:

(1) As premissas do PBA estão sendo descumpridas no processo de remoção compulsória dos ribeirinhos atingidos; (2) Verifica-se um descompasso entre a velocidade que a empresa Norte Energia impôs ao processo de remoção compulsória com vistas à obtenção da licença de Operação da UHE Belo Monte e as medidas que deveriam ser adotadas para que os ribeirinhos detenham condições de suportar esse processo sem riscos a sua sobrevivência física e cultural; (3) Grupos ribeirinhos que, embora seja expressão de um modo de vida tradicional, que é marca reconhecida da região Norte, foram invisíveis ao processo de licenciamento e hoje não encontram nesse processo soluções que sejam adequadas à sua peculiaridade; (4) Não se verificou nas propostas que estão sendo ofertadas pela Norte Energia, alguma que permita que os atingidos visualizem uma condição futura capaz de manter seu modo de vida; (5) Os ribeirinhos estão sendo coagidos a aceitar a indenização.

Apesar das controvérsias e das diversas condicionantes ainda não cumpridas pela Norte Energia, em novembro de 2015 a LO foi concedida pelo IBAMA e o enchimento da represa foi autorizado.

Considerações finais

A Usina de Belo Monte revela diversos desafios comuns tanto à avaliação do impacto ambiental como aos processos de licenciamento ambiental em toda a Amazônia brasileira (FEARNSIDE, 2006). No que diz respeito à construção de grandes hidrelétricas na região, existe uma repetição de um mesmo padrão de política pública, que desrespeita a legislação ambiental brasileira e os direitos das populações tradicionais atingidas pela obra, que na maioria das vezes, são consideradas "entraves" ao desenvolvimento econômico. O lugar da Amazônia no desenvolvimento do país implica na garantia de direitos dos povos e na proteção ambiental. No entanto, um dos maiores desafios ainda presentes na região se relaciona à consideração dos conhecimentos e do bem-estar dos povos amazônicos (MORAN, 1990).

O investimento do Estado brasileiro em grandes usinas hidrelétricas é um assunto polêmico no Brasil, em especial no que tange o respeito à sua estreita relação com capital privado, respeito à legislação ambiental e o debate democrático com efetiva participação das populações atingidas pelos projetos. No entanto, a partir de distintos cenários na trajetória do projeto, será que não fica evidente que o problema não está no uso dos recursos financeiros privados ou públicos, mas no processo de gestão do desenvolvimento no país? O subdimensionamento de impactos sociais e ambientais de Belo Monte acompanhou toda a trajetória do projeto, o que pode ser evidenciado pelo processo de licenciamento ambiental ter tido continuidade a despeito de posições contrárias de sujeitos fundamentais na problemática, como IBAMA, MPF, TCU e do não cumprimento das condicionantes.

Segundo assegura Jacobi (2000), uma nova concepção de processo decisório, de fato, colocaria a participação como uma convergência de interações entre categorias sociais, classes e diferentes grupos de interesse. No entanto, no contexto da lógica desenvolvimentista ainda em curso no país, a participação das populações atingidas em processos decisórios de grandes empreendimentos no Brasil, e em especial na Amazônia Brasileira, é aspecto polêmico e repleto de controvérsias.

A partir desse panorama dois aspectos tornam-se ainda mais claros, um primeiro relacionado a "recente e imatura" democracia brasileira, a continuidade da lógica desenvolvimentista no país que, apesar dos diferentes governos, permanece presente dos anos 1970 até os dias de hoje na Amazônia. Um segundo aspecto relacionado à dependência de grandes centrais hidrelétricas apesar dos problemas e desafios tornarem-se cada vez mais repetitivos.

Segundo o resgate histórico, independentemente do distinto contexto em que estava inserido, seja no momento de elaboração (1975) ou de retomada do projeto (2001), o polêmico processo de licenciamento ambiental em questão repercutiu diretamente sobre a garantia de direitos das populações atingidas pelo empreendimento. Atualmente, se faz necessário coordenar obras e ações com a população local, de forma a tentar minimizar impactos sociais e ambientais e reverter a situação caótica da cidade de Altamira, que encontra-se, após um processo de aumento populacional e deslocamentos compulsórios, com maiores índices de criminalidade, prostituição e condições precárias de saúde.

Permanece o complexo desafio de compatibilizar interesses antagônicos manifestos nas arenas públicas de participação e tomada de decisão de grandes projetos de infraestrutura com a direção desenvolvimentista do Estado brasileiro, que, de maneira explícita, exerce importante centralidade na garantia de concretização de projetos como Belo Monte.

A região amazônica brasileira abriga imensa diversidade étnica, social e cultural, o que gera um "mosaico sociocultural" com presença de populações indígenas, quilombolas, habitantes de igarapés (seringueiros, castanheiros, ribeirinhos etc.), migrantes e extrativistas rurais (MMA, 2008). Cabe ressaltar que a atual necessidade de construção de um pensamento crítico sobre a sustentabilidade implica a consideração de que questões sociais têm entre suas expressões mais significativas a problemática ambiental.

O debate sobre Belo Monte se insere em um contexto mais amplo, onde se põe em causa o modelo de desenvolvimento do país e suas repercussões no planejamento energético na região amazônica (FAINGUELERNT, 2013). Portanto, a conjuntura analisada envolve uma reflexão mais profunda sobre o setor energético e à exploração de recursos hídricos no país e a partir do caso de Belo Monte, algumas lições podem ser aprendidas para futuros empreendimentos hidrelétricos: (I) as questões sociais e ambientais não devem ser colocadas em segundo plano diante dos imperativos de um modelo de desenvolvimento econômico associado à noção de progresso; (II) as condições de desenvolvimento e as contradições durante o processo de licenciamento ambiental de Belo Monte sugerem um caráter autoritário do projeto da usina, que evidencia a necessidade de uma concepção mais social, humana e democrática de sociedade; (III) Por fim, o desafio relacionado à formulação de soluções energéticas persiste, pois dimensões fundamentais da sustentabilidade ainda não foram devidamente valorizadas no planejamento e no desenvolvimento de políticas públicas.

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• i
  De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (2009) o licenciamento ambiental foi regulamentado pela Resolução CONAMA 001/86 que estabeleceu as diretrizes gerais para o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
• ii
  O Movimento Xingu Vivo para Sempre (MXVPS) é formado por diversas organizações e movimentos sociais e ambientalistas contra a implementação do projeto da hidrelétrica de Belo Monte no rio Xingu.
• iii
  A Topografia Engenharia e Aerolevantamentos S/S Ltda- TOPOCART é que executou o estudo em campo em relação ao levantamento de seção topobatimétrica e medição de nível d'água nos igarapés Altamira, Ambé e Panelas no município de Altamira - PA.
• iv
  Para verificar, acessar http://ibama.gov.br/phocadownload/noticias_ambientais/l
• 1
  . Agradeço ao Programa de Pós-graduação em Ciência Ambiental da Universidade Federal Fluminense - UFF, em especial à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES - pelo apoio à realização da pesquisa de mestrado da autora Maíra B. Fainguelernt que possibilitou esta publicação.
• *
  Licença Parcial não existia na legislação brasileira até então, na página 19 deste artigo pode-se entender melhor a problemática em questão.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Apr-Jun 2016

Histórico

• Recebido
  19 Out 2015
• Aceito
  28 Fev 2016