Aplicação de ferramentas SWOT e 5W2H para análise de consórcios intermunicipais de resíduos sólidos urbanos

Application of SWOT and 5W2H tools for analysis of solid urban waste intermunicipal consortia

Katia Sakihama Ventura Ana Beatriz Valim Suquisaqui Sobre os autores

Resumo

Os municípios, especialmente de pequeno e médio porte, não possuem recursos financeiros e corpo técnico suficientes para a gestão eficiente e sustentável dos resíduos sólidos. A Política Nacional de Resíduos Sólidos, regulamentada pela Lei Federal 12.305/2010, aponta o consórcio público como um dos instrumentos para universalizar os serviços nesse setor. No entanto, há poucas pesquisas que abordam as dificuldades operacionais e as oportunidades existentes com este arranjo institucional. O objetivo do presente artigo foi analisar as potencialidades e os desafios da implementação de consórcios intermunicipais para a gestão de resíduos sólidos urbanos. A metodologia consistiu em levantamento bibliográfico sobre o tema, visita técnica a três consórcios públicos, análise documental e uso das ferramentas de gestão da qualidade SWOT e 5W2H. A principal dificuldade encontrada foi o comprometimento insuficiente de administradores públicos para tornar participativa a gestão de consórcio. Por outro lado, a coletividade se beneficia quando os consórcios promovem ações integradas, articulação intermunicipal, ganho financeiro e melhoria da capacidade técnica.

Palavras-chave:
Consórcio público; Saneamento; Gestão ambiental; Sustentabilidade

Abstract

Municipalities, especially small and medium-sized ones, lack the financial resources and technical staff necessary for the efficient and sustainable management of solid waste. The National Policy for Solid Waste, regulated by Federal Law 12.305/2010, recommend public consortia as a tool to universalise services in this sector. However, not many research studies have been done on the operational difficulties and opportunities provided by this type of institutional arrangement. The aim of this article is to analyse the potentials and challenges posed by the implementation of inter-municipal consortia for the management of solid urban waste. The methodology consisted of a bibliographic survey on the subject, technical visits to three public consortia, documentary analysis, and use of quality management tools (SWOT and 5W2H). The main challenge encountered by the researchers was the public administrators' lack of commitment to the participatory management of the consortia. On the other hand, the community as a whole benefits when consortia succeed in promoting integrated actions, inter-municipal articulations, financial gains and improved technical capacity.

Keywords:
Public consortium; Sanitation; Environmental management; Sustainability

Introdução

A geração de resíduos sólidos tem aumentado ao longo dos últimos anos no Brasil, superando o crescimento populacional no país, ao mesmo tempo em que ocorre a inflexão do produto interno bruto (PIB), como observado por Campos (2012)CAMPOS, H. K. T. Renda e evolução da geração per capita de resíduos sólidos no Brasil. Engenharia Sanitária e Ambiental, v. 17, n. 2, p. 171-180, 2012.. Tem havido também mais diversidade nas características dos produtos, mudança no padrão de consumo e descarte de resíduos sólidos pela obsolescência de uso, como citado por Garcia et al. (2016)GARCIA, M. B. S. et al. Resíduos sólidos: responsabilidade compartilhada. Revista Científica Semioses, v. 9, n. 2, p. 77-91, 2016.. Circunstâncias como estas têm ocasionado maior preocupação das entidades governamentais e mais atuação socioambiental (ORGANIZAÇÃO..., 2015ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Transformando nosso mundo: a Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. Nações Unidas, 2015. Disponível em: https://nacoesunidas.org/wp-content/uploads/2015/10/agenda2030-pt-br.pdf. Acesso em: 2 fev. 2019.
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).

Além disso, a alteração do padrão de consumo e a busca pela sustentabilidade nas cidades trazem outros elementos desafiadores à gestão de resíduos sólidos urbanos (RSU), tais como a minimização da geração de resíduos sólidos, o aproveitamento energético desse tipo de material, a inserção de tecnologias sustentáveis e a redução de conflitos socioambientais (MALHEIROS; PHILIPPI JUNIOR; COUTINHO, 2008MALHEIROS, T. F.; PHILIPPI JUNIOR, A.; COUTINHO, S. M. V. Agenda 21 nacional e indicadores de desenvolvimento sustentável: contexto brasileiro. Saúde e Sociedade, v. 17, n. 1, p. 7-20, 2008.).

Outra questão latente ao tema é o descarte inadequado de resíduos sólidos na área urbana. No Brasil, há cerca de 3.000 lixões em aproximadamente 1.600 municípios brasileiros, segundo Brasil (2019)BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento: diagnóstico do manejo de resíduos sólidos urbanos - 2017. Brasília, 2019. Disponível em: http://www.snis.gov.br/diagnostico-residuos-solidos/diagnostico-rs-2017. Acesso em: 26 fev. 2019.
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.

Os municípios de pequeno e médio porte são os que demandam maior atenção em virtude do aumento do déficit da prestação de serviço de coleta de resíduos nos últimos anos (BRASIL, 2019BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento: diagnóstico do manejo de resíduos sólidos urbanos - 2017. Brasília, 2019. Disponível em: http://www.snis.gov.br/diagnostico-residuos-solidos/diagnostico-rs-2017. Acesso em: 26 fev. 2019.
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). Segundo Matos e Dias (2011)MATOS, F.; DIAS, R. A gestão de Resíduos Sólidos e a formação de Consórcios intermunicipais. Revista em Agronegócio e Meio Ambiente, v. 4, n. 3, p. 501-519, 2011., esses municípios são os mais desprovidos de recursos financeiros e têm falta de pessoal técnico qualificado para realizar a gestão de RSU.

Além disso, a escassez de áreas para implantação de aterros sanitários tem elevado os custos para destino adequado de RSU devido à busca de áreas apropriadas, que, na maioria das vezes, localizam-se mais distantes dos centros urbanos (PHILLIPI JUNIOR; AGUIAR, 2005PHILLIPI JUNIOR, A.; AGUIAR, A.O. Resíduos sólidos: características e gerenciamento. In: PHILIPPI JUNIOR, A. (org.). Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável. São Paulo: Manole, 2005.).

Essas dificuldades operacionais podem ser minimizadas com a gestão compartilhada, a qual foi inserida pela Constituição Federal de 1988 ao estabelecer consórcios públicos e convênios de cooperação como mecanismos para resolver o problema dos RSU (BRASIL, 1988BRASIL. Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988.). Em 2005, com o advento da Lei federal 11.107, o consórcio público se tornou uma das alternativas para descentralizar a prestação de serviços em saneamento (BRASIL, 2005BRASIL. Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2005., 2007BRASIL. Lei nº 11. 445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Diário Oficial da União , Brasília, 2007.).

Em 2010, o setor de resíduos sólidos teve destaque no cenário nacional com a promulgação da Lei federal 12.305, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos com vistas à gestão compartilhada de materiais e soluções consorciadas entre entes da federação. Diferentemente do Brasil, experiências internacionais sobre consórcios encontradas em literatura são, em sua maioria, de caráter privado. Alguns casos são apresentados a seguir.

Desde 1993, o consórcio italiano Consorzio Nazionale Imballaggi (Conai) (CONSORZIO..., 2017CONSORZIO NAZIONALE IMBALLAGGI. Packaging recovery in Italy: the Conai System. 2017. Disponível em: http://www.conai.org/wp-content/uploads/2014/09/The-CONAI-System_-2017.pdf. Acesso em: 15 set. 2019.
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) foi constituído para valorizar a reciclagem de embalagens (COMISSÃO..., 2017COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: FGV, 1991.).

Em outro estudo, observou-se que os serviços de coleta, tratamento e descarte de resíduos sólidos foram privatizados em cidades do sudeste asiático (NGOC; SCHNITZER, 2009NGOC, U. N.; SCHNITZER, H. Sustainable solutions for solid waste management in Southeast Asian countries. Waste Management, v. 29, n. 6, p. 1982-1995, 2009. ). Os materiais foram destinados ao aterro sanitário, cujo local pertence ao poder público e é gerenciado por consórcio privado.

Na Malásia, a falta de recursos financeiros e humanos resultou na privatização do setor de resíduos sólidos (SAKAWI, 2011SAKAWI, Z. Municipal solid waste management in Malaysia: solution for sustainable waste management. Journal of Applied Sciences in Environmental Sanitation, v. 6, n. 1, p. 29-38, 2011. ) e na constituição de quatro consórcios, a partir de 1993 (PERIATHAMBY; HAMID; KHIDZIR, 2009PERIATHAMBY, A.; HAMID, F. S.; KHIDZIR, K. Evolution of solid waste management in Malaysia: impacts and implications of the solid waste bill. Journal of Material Cycles and Waste Management, v. 11, n. 2, p. 96-103, 2009. ).

Outro exemplo de consórcio privado é o Southern Universities Waste Management Consortium (SUWMC), fruto da união de sete universidades do sul da Inglaterra e constituído para gerir os materiais dessas instituições (ZHANG et al., 2011ZHANG, N. et al. Greening academia: developing sustainable waste management at higher education institutions. Waste Management, v. 31, n. 7, p. 1606-1616, 2011.).

Na esfera nacional, o governo brasileiro reconhece as deficiências dos serviços públicos de saneamento e resíduos sólidos. Por isso, incentiva a elaboração de planos municipais como acesso de recursos para a realização de obras e a prestação de serviços no setor (CONFEDERAÇÃO..., 2017CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA. Investimentos em saneamento com recursos do fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS): uma agenda de simplificação e otimização. Brasília: CNI, 2017.).

Nesse aspecto, a administração pública municipal pode adotar medidas para a melhoria do desempenho da gestão de RSU tendo como base o uso de indicadores e ferramentas de controle de gestão. Esse conjunto de iniciativas otimiza os recursos financeiros investidos em áreas previstas pela política ambiental do município, auxilia a aplicabilidade de instrumentos legais e integra outros requisitos de natureza ambiental necessários ao processo de gestão de RSU (GAVIRA; MORAES; DADARIO, 2017GAVIRA, M. O.; MORAES, C. S. B.; DADARIO, A. M. V. Administração e gestão sustentável: contexto e ferramentas. São Carlos: Rima, 2017.).

Contudo, as oportunidades e os conflitos advindos da constituição de consórcios intermunicipais são pouco conhecidos e necessitam de discussão aprofundada. Para isso, ferramentas de gestão auxiliam a análise, as quais são adotadas neste estudo.

No âmbito da gestão ambiental, Regra (2013)REGRA, A. P. M. Cenários como ferramenta na gestão ambiental municipal: um estudo de caso em Brotas - SP. São Carlos, 2013. Dissertação (Mestrado em Ciências da Engenharia Ambiental) - Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2013. ressalta que as ferramentas de gestão podem minimizar certas fragilidades do processo, entre elas falta de estrutura, recursos financeiros insuficientes, falta de capacitação dos recursos humanos e falta de participação popular nos processos de tomada de decisão. Por serem instrumentos de fácil aplicação, permitem a realização de tarefas específicas e, consequentemente, a promoção de melhorias (HONDA, 2017HONDA, A. B. Aplicação de ferramentas de gestão da qualidade em ambientes de serviços hospitalares: estudo de medidas de melhoria em Santa Casa de Misericórdia no interior do estado de São Paulo, 2017. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Produção) - Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2017.).

O principal objetivo deste artigo foi analisar consórcios públicos intermunicipais para a gestão de resíduos sólidos urbanos mediante a avaliação das limitações e das dificuldades desse tipo de arranjo institucional. A maior contribuição científica resultante deste artigo foi a proposição de medidas para minimizar os desafios observados e, assim, subsidiar a tomada de decisão da administração pública sobre o assunto.

Referencial teórico

Consórcios públicos e a gestão de resíduos sólidos urbanos

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) tornou-se o marco legal no setor. Esse instrumento visa incentivar a formação de consórcios públicos para uma gestão regionalizada e integrada, ampliar a capacidade de gestão e proporcionar a redução de custos ao compartilhar os serviços de coleta, tratamento e destinação de resíduos sólidos (JACOBI; BESEN, 2011JACOBI, P. R.; BESEN, G. R. Solid waste management in São Paulo: the challenges of sustainability. Estudos Avançados, v. 25, n. 71, p. 135-158, 2011.).

Os instrumentos legais que tratam do assunto, como a Constituição Federal e a PNRS, reportam a responsabilidade da prestação de serviço ao "titular dos serviços de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos" (BRASIL, 2010BRASIL. Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Diário Oficial da União , Brasília, 2010.). O consórcio é visto como um dos instrumentos para a obtenção de eficiência e de sustentabilidade econômica (RIBEIRO; RAZUK, 2014RIBEIRO, M. C. P.; RAZUK, N. P. C. Consórcio público e gerenciamento de resíduos sólidos: aspectos de eficiência e cooperação. Revista Pensar, v. 19, n. 1, p. 151-178, 2014.).

Os resíduos sólidos urbanos (RSU), quanto à origem, compreendem os resíduos domiciliares e aqueles provenientes da limpeza urbana, como definidos em Brasil (2010)BRASIL. Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Diário Oficial da União , Brasília, 2010..

Um dos problemas da gestão de RSU é a falta de locais apropriados para dispô-los em cidades densamente urbanizadas (JACOBI; BESEN, 2011JACOBI, P. R.; BESEN, G. R. Solid waste management in São Paulo: the challenges of sustainability. Estudos Avançados, v. 25, n. 71, p. 135-158, 2011.). Porém, outros aspectos interferem negativamente no processo, como a ineficiência dos serviços, o descarte inadequado, o mau gerenciamento de resíduos perigosos e de serviços de saúde e a falta de planejamento e recursos (SILVA; IMBROSI; NOGUEIRA, 2017SILVA, W. M. F.; IMBROSI, D.; NOGUEIRA, J. M. Municipal solid waste management: public consortia as an alternative sacale-efficient?: lessons from the Brazilian experience. Current Urban Studies, v. 5, p. 185-201, 2017.). Nascimento Neto e Moreira (2012) e o IPEA (INSTITUTO..., 2012INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Diagnóstico dos instrumentos econômicos e sistemas de informação para gestão de resíduos sólidos. Relatório de pesquisa. Brasília, 2012.) destacam que os consórcios públicos têm a oportunidade de minorar essas adversidades.

Jacobi e Besen (2011)JACOBI, P. R.; BESEN, G. R. Solid waste management in São Paulo: the challenges of sustainability. Estudos Avançados, v. 25, n. 71, p. 135-158, 2011. observaram que a sustentabilidade financeira dos serviços de limpeza urbana é uma questão que necessita de critérios mais específicos. Identificaram que mais de 50% dos municípios brasileiros não cobram por isso e, quando cobram, os valores são insuficientes para cobrir as despesas. O termo "sustentabilidade", neste artigo, se refere à capacidade do processo, do serviço ou da atividade de atender à demanda atual da população sem comprometer as necessidades das gerações futuras (COMISSÃO..., 1991COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: FGV, 1991.).

Segundo Dias, Zavaglia e Cassar (2003, p. 243)DIAS, R.; ZAVAGLIA, T.; CASSAR, M. Introdução à administração: da competitividade à sustentabilidade. São Paulo: Alínea, 2003. , "as empresas que adotam a gestão empresarial de sustentabilidade sempre esperam que seus produtos sejam escolhidos pelo consumidor por critérios que estejam além do preço", isto é, o consórcio que também provê sustentabilidade seleciona serviços que preservam o meio, com processos mais justos e eficientes.

A gestão em organizações privadas incorporou essas particularidades com a valorização de parâmetros ambientais (ALIGLERI, 2011ALIGLERI, L. M. Adoção de ferramentas de gestão para a sustentabilidade e a sua relação com os princípios ecológicos nas empresas. São Paulo, 2011. Tese (Doutorado em Administração) - Departamento de Administração da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011.), e, assim, os novos modelos de avaliação de processo favorecem a produção sustentável e garantem a competividade no ramo da indústria e dos serviços (DIAS; ZAVAGLIA; CASSAR, 2003DIAS, R.; ZAVAGLIA, T.; CASSAR, M. Introdução à administração: da competitividade à sustentabilidade. São Paulo: Alínea, 2003. ).

Conforme Ferreira e Jucá (2017)FERREIRA, C. F. A.; JUCÁ, J. F. T. Metodologia para avaliação dos consórcios de resíduos sólidos urbanos em Minas Gerais. Engenharia Sanitária Ambiental, v. 22, n. 3, p. 513-521, 2017., a atuação de consórcios públicos sob a ótica da sustentabilidade se baseia na redução da geração e da disposição final de RSU, e, sobretudo, fomenta o uso de aterros sanitários em escala otimizada, inclui catadores e promove ações de geração de trabalho e renda.

Desafios e oportunidades na implementação de consórcios públicos

No cenário nacional, entre os 5.570 municípios brasileiros, aproximadamente 90% deles possuem população menor que 50.000 habitantes (IBGE, 2015INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Perfil dos municípios brasileiros 2015. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=295942. Acesso em: 24 abr. 2018.
https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php...
). No que tange à gestão de RSU, o estudo de Silveira e Philippi (2008)SILVEIRA, R. C. E.; PHILIPPI, L. S. Consórcios públicos: uma alternativa viável para a gestão regionalizada de resíduos sólidos urbanos. Revista Redes, v. 13, n. 1, p. 205-224, 2008. aponta que os consórcios públicos atendem particularmente municípios com até 20.000 habitantes (FERREIRA; JUCÁ, 2017FERREIRA, C. F. A.; JUCÁ, J. F. T. Metodologia para avaliação dos consórcios de resíduos sólidos urbanos em Minas Gerais. Engenharia Sanitária Ambiental, v. 22, n. 3, p. 513-521, 2017.).

A Pesquisa de Informações Básicas Municipais, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2015INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Perfil dos municípios brasileiros 2015. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=295942. Acesso em: 24 abr. 2018.
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), contempla o tema "meio ambiente e saúde" em consórcios públicos, no qual se insere o saneamento. Nesse documento, os municípios com menos de 50.000 habitantes (66,3% dos 5.570) foram agrupados como aqueles organizados em consórcios. Observou-se que desses 3.691 municípios, 3.571 (96,7%) são intermunicipais, com destaque para as regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste (IBGE, 2015INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Perfil dos municípios brasileiros 2015. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=295942. Acesso em: 24 abr. 2018.
https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php...
).

Entre as dificuldades de funcionamento dos consórcios públicos, destacam-se a falta de articulação política, a descontinuidade da gestão pública, a ausência de troca de experiências, a garantia de recurso financeiro para cumprir o plano de trabalho, a falta de participação da população durante e após o processo de implantação e, por fim, a divulgação insuficiente dos resultados obtidos pelo consorciamento (TEIXEIRA; VENTURA, 2018TEIXEIRA, B. A. N.; VENTURA, K. S. Metodologia para formulação de consórcios para gestão integrada em saneamento ambiental (relatório final). Brasília: Funasa, 2018.; VENTURA; TEIXEIRA; KOTSUBO, 2017VENTURA, K. S.; TEIXEIRA, B. A. N.; KOTSUBO, K. Análise de consórcios públicos de resíduos sólidos como subsídio à gestão do saneamento (III-290). In: CONGRESSO ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL/FENASAN, São Paulo, 2017. Anais [...] São Paulo, 2017. ; VENTURA; KUSSABA, 2015)VENTURA, K. S.; KUSSABA, C. Estudo da formação de consórcios públicos em saneamento. In: EXPOSIÇÃO DE EXPERIÊNCIAS MUNICIPAIS EM SANEAMENTO, 19., Poços de Caldas, 2015. Anais [...] Poços de Caldas, 2015..

A questão política se apresenta como uma ameaça ao funcionamento de consórcios porque pode se tornar difusa ao longo do tempo, o que gera dificuldades na coordenação regional das atividades, segundo Cruz et al. (2001)CRUZ, M. C. M. T. et al. Consórcios intermunicipais: uma alternativa de integração regional ascendente. São Paulo: Instituto Pólis, 2001. e Caldas (2003)CALDAS, E. L. CITRESU: Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos. In: LOTTA, G. S. et al. (org.). 20 experiências de gestão pública e cidadania. São Paulo: Programa Gestão Pública e Cidadania; FGV, 2003.. Em outras palavras, o planejamento torna-se específico e de curto prazo, baseado em acordos pontuais para dar maior visibilidade política, e se torna insustentável para a cooperação intermunicipal, a ponto de limitar a ação dos consórcios públicos e até de levá-los à extinção (MOISÉS, 2001MOISÉS, H. N. Cooperação intermunicipal para a gestão do lixo. Informativo Cepam 109. Consórcio: uma forma de cooperação intermunicipal. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima, 2001.).

Segundo Mantovani (2001)MANTOVANI, M. C. Consórcio Intermunicipal: instrumento de ação e desenvolvimento de políticas públicas e participação social em meio ambiente. Informativo Cepam. Consórcio: uma forma de cooperação intermunicipal - Estudos, legislação básica e pareceres. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima; Cepam; Unidade de Políticas Públicas, v. 1, n. 2, p. 105-122, 2001., a participação da sociedade nos consórcios mantém o funcionamento deles, enquanto a falta de capacitação de pessoal pode desmotivar a equipe gestora e inviabilizar a atuação do consórcio como agente mobilizador na região.

Entre as vantagens promovidas pelos consórcios públicos foram observados os seguintes aspectos:

  1. redução de custos operacionais;

  2. obtenção de ganhos na compra/aluguel de equipamentos e materiais de consumo;

  3. compartilhamento de recursos, equipamentos, pessoal e prestação de serviços;

  4. articulação da cooperação local e regional;

  5. fortalecimento da implantação de ações conjuntas;

  6. visão integrada entre planejamento ambiental e demandas de infraestrutura urbana;

  7. fortalecimento do processo de descentralização com a gestão compartilhada; e

  8. superação de conflitos políticos (FUNDAÇÃO..., 2017FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. Estruturação e implementação de consórcios públicos de saneamento. Brasília: Funasa, 2017.; FERREIRA; JUCÁ, 2017FERREIRA, C. F. A.; JUCÁ, J. F. T. Metodologia para avaliação dos consórcios de resíduos sólidos urbanos em Minas Gerais. Engenharia Sanitária Ambiental, v. 22, n. 3, p. 513-521, 2017.; VENTURA; TEIXEIRA; KOTSUBO, 2017VENTURA, K. S.; TEIXEIRA, B. A. N.; KOTSUBO, K. Análise de consórcios públicos de resíduos sólidos como subsídio à gestão do saneamento (III-290). In: CONGRESSO ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL/FENASAN, São Paulo, 2017. Anais [...] São Paulo, 2017. ; CAIXA..., 2011CAIXA ECONOMICA FEDERAL. Guia dos consórcios públicos: o papel dos prefeitos e das prefeitas na criação e na gestão dos consórcios públicos. Brasília, 2011. (Caderno 1). Disponível em: http://www.caixa.gov.br/Downloads/consorcios-publicosguia/guia_consorcios_publicos_Vol1.pdf. Acesso em: 20 set. 2018.
    http://www.caixa.gov.br/Downloads/consor...
    ; MATOS; DIAS, 2011MATOS, F.; DIAS, R. A gestão de Resíduos Sólidos e a formação de Consórcios intermunicipais. Revista em Agronegócio e Meio Ambiente, v. 4, n. 3, p. 501-519, 2011.; CRUZ et al., 2001CRUZ, M. C. M. T. et al. Consórcios intermunicipais: uma alternativa de integração regional ascendente. São Paulo: Instituto Pólis, 2001.).

A aproximação dos consórcios com entidades da sociedade civil possibilita a formação de rede interinstitucional de cooperação para interesses coletivos, o que envolve diversos atores sociais (SILVEIRA; PHILIPPI, 2008SILVEIRA, R. C. E.; PHILIPPI, L. S. Consórcios públicos: uma alternativa viável para a gestão regionalizada de resíduos sólidos urbanos. Revista Redes, v. 13, n. 1, p. 205-224, 2008. ).

De acordo com Ribeiro e Razuk (2014)RIBEIRO, M. C. P.; RAZUK, N. P. C. Consórcio público e gerenciamento de resíduos sólidos: aspectos de eficiência e cooperação. Revista Pensar, v. 19, n. 1, p. 151-178, 2014., os custos de serviços comuns sofrem significativa redução com o aumento da quantidade de municípios consorciados, o que está diretamente relacionado à densidade populacional e à geração diária de resíduos sólidos por habitante.

Consórcios públicos: caso internacionais e nacionais

Os consórcios de resíduos sólidos consolidados em casos internacionais são gerenciados por empresas privadas, diferentemente do Brasil. Aqui os municípios se organizam especialmente pelo fim dos lixões, mas também são induzidos por outras circunstâncias, como falta de recursos financeiros, exigências legais, oportunidade de captação de recursos, necessidade de compartilhamento de materiais ou equipamentos, elaboração de planos integrados (TEIXEIRA; VENTURA, 2018TEIXEIRA, B. A. N.; VENTURA, K. S. Metodologia para formulação de consórcios para gestão integrada em saneamento ambiental (relatório final). Brasília: Funasa, 2018.; SILVA; IMBROSI; NOGUEIRA, 2017SILVA, W. M. F.; IMBROSI, D.; NOGUEIRA, J. M. Municipal solid waste management: public consortia as an alternative sacale-efficient?: lessons from the Brazilian experience. Current Urban Studies, v. 5, p. 185-201, 2017.).

Com o apoio da Fundação Nacional de Saúde (Funasa), Teixeira e Ventura (2018)TEIXEIRA, B. A. N.; VENTURA, K. S. Metodologia para formulação de consórcios para gestão integrada em saneamento ambiental (relatório final). Brasília: Funasa, 2018. identificaram mais de 150 experiências no país, as quais abrangem aproximadamente 47 milhões de habitantes (Tabela 1). O setor de resíduos sólidos foi o que contemplou o maior número populacional (31,5 milhões) e o maior número de municípios consorciados (539), como ilustra a Tabela 1.

Tabela 1
Organização de consórcios públicos por tipo/categoria (até dezembro de 2017)

O número de consórcios públicos atuantes em resíduos sólidos (92) foi excessivamente superior que o das demais categorias, tendo representado 59% dos casos analisados pelos autores da pesquisa (Tabela 2).

Tabela 2
Identificação de consórcios públicos por macrorregião (até dezembro de 2017)

Em outro estudo brasileiro, Silva, Imbrosi e Nogueira (2017)SILVA, W. M. F.; IMBROSI, D.; NOGUEIRA, J. M. Municipal solid waste management: public consortia as an alternative sacale-efficient?: lessons from the Brazilian experience. Current Urban Studies, v. 5, p. 185-201, 2017. identificaram 77 consórcios de resíduos sólidos, sendo o maior número de casos registrado no Nordeste (38), enquanto havia 25 no Sudeste, 11 no Sul, 2 no Centro-Oeste e 1 no Norte.

Ferramentas de Gestão de Qualidade: SWOT e 5W2H

No âmbito da gestão de consórcios, ferramentas de gestão da qualidade podem auxiliar a interpretação de informações qualitativas. Segundo Saraiva et al. (2007)SARAIVA, G. D. I. et al. A metodologia de análise do ciclo de vida, apoiada pelo software Umberto, como ferramenta de gestão na perspectiva da sustentabilidade: um estudo de caso. In: SIMPÓSIO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO E TECNOLOGIA, 4., Foz do Iguaçu, 2007. Anais [...] Foz do Iguaçu, 2007. , Rodrigues et al. (2015)RODRIGUES, G. C. et al. Utilização de ferramentas da qualidade em um plano de gerenciamento de resíduos da construção civil. In: SIMPÓSIO INTERNACIONAL DE GESTÃO DE PROJETOS, INOVAÇÃO E SUSTENTABILIDADE, 4., São Paulo, 2015. Anais [...] São Paulo, 2011. e Massukado (2004)MASSUKADO, L. M. Sistema de apoio à decisão: avaliação de cenários de gestão integrada de resíduos sólidos urbanos domiciliares. São Carlos, 2004. Dissertação (Mestrado em Engenharia Urbana) - Programa de Pós-Graduação em Engenharia Urbana, Universidade Federal de São Carlos, São Carlos, 2004., essas ferramentas permitem prever incertezas e imprevistos no processo desconhecidos pelo gestor, ao mesmo tempo em que auxiliam a coleta, a organização e a análise de dados.

A matriz SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats), idealizada por Albert Humphrey entre os anos 1960 e 1970 (GÜREL; TAT, 2017GUREL, E.; TAT, M. SWOT Analysis: a theoretical review. The Journal of International Social Research, v. 10, n. 51, p. 994-1006, 2017.), é a mais utilizada em empresas de diversos países, independentemente de seu nível de desenvolvimento e de seu porte comercial (QEHAJA; KUTLLOVCI; PULA, 2017QEHAJA, A. B.; KUTLLOVCI, E.; PULA, J. S. Strategic management tools and techniques usage: a qualitative review. Acta Universitatis Agriculturae et Silviculturae Mendelianae Brunensis, v. 65, n. 2, p. 585-600, 2017. ). Nakagawa (2012)NAKAGAWA, M. Ferramenta 5W2H: plano de ação para empreendedores. São Paulo: Globo, 2012. reforça que ainda é preciso definir procedimentos e medidas para solucionar ou minimizar os problemas e, assim, aproveitar as oportunidades.

Outro instrumento útil para a avaliação de consórcios públicos é a matriz 5W2H, que define um plano de ação para as atividades (prazos, responsabilidades, recursos humanos, infraestrutura, recursos financeiros e técnicos) (MACHADO, 2012MACHADO, S. S. Gestão da qualidade. Inhumas: IFG; Santa Maria: Universidade Federal de Santa Maria, 2012.; SILVEIRA; MARTELLISILVEIRA, H. E.; MARTELLI, R.; OLIVEIRA, V. V. A implantação da ferramenta 5W2H como auxiliar no controle da gestão da empresa agropecuária São José. Revista de Administração do Sul do Pará, v. 3, n. 2, p. 68-80, 2016.; OLIVEIRA, 2016SILVEIRA, H. E.; MARTELLI, R.; OLIVEIRA, V. V. A implantação da ferramenta 5W2H como auxiliar no controle da gestão da empresa agropecuária São José. Revista de Administração do Sul do Pará, v. 3, n. 2, p. 68-80, 2016.; PEINADO; GRAEML, 2007PEINADO, J.; GRAEML, A. R. Administração da produção: operações industriais e de serviços. Curitiba: UnicenP, 2007.; WERKEMA, 1995WERKEMA, M. C. C. Ferramentas estatísticas básicas para o gerenciamento de processos. Belo Horizonte: Fundação Christiano Ottoni, 1995.).

Método

A abordagem do estudo foi do tipo descritiva sem a interferência do pesquisador. Barros e Lehfeld (2007)BARROS, A. J. S.; LEHFELD, N. A. S. Fundamentos de metodologia científica. 3. ed. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2007. afirmam que esse tipo de pesquisa pode gerar trabalhos inéditos, quando se pretende rever, interpretar e apontar considerações teóricas.

Para o desenvolvimento desta pesquisa, as hipóteses assumidas foram:

  1. o Consórcio Público de Resíduos Sólidos Urbanos (CP-RSU) auxilia a gestão pública e viabiliza a ampliação dos serviços de saneamento nos municípios brasileiros, especialmente no campo dos resíduos sólidos;

  2. o CP-RSU representa uma das estratégias que otimizam o uso de recursos financeiros à medida que eleva o número de municípios consorciados; e

  3. para implementar e consolidar o CP-RSU, os maiores desafios são garantir a articulação política dos municípios consorciados e praticar o contínuo planejamento coletivo.

A 1ª etapa foi um levantamento teórico baseado nas pesquisas documental e bibliográfica para consulta de documentos impressos, digitalizados em plataforma on-line e disponibilizados em livros, periódicos, teses, dissertações e outros volumes de mesma natureza sobre o tema da pesquisa.

A 2ª etapa consistiu na análise de documentos sobre o tema, considerou a análise de documentos institucionais (protocolo de intenções e estatuto social) de consórcios públicos e estudos de caso registrados em pesquisa bibliográfica. Foram realizadas visitas a três consórcios. Cabe esclarecer que os trabalhos científicos de Yosino (2013)YOSINO, C. O. Estudo de consórcios públicos intermunicipais de gestão de resíduos sólidos no Brasil. São Carlos, 2013. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Engenharia Civil) - Departamento de Engenharia Civil, Universidade Federal de São Carlos, São Carlos, 2013., Kussaba (2014)KUSSABA, C. T. Estudo de avaliação de consórcios intermunicipais de gestão de saneamento básico no Brasil. São Carlos, 2014. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Engenharia Civil) - Departamento de Engenharia Civil, Universidade Federal de São Carlos, São Carlos, 2014. e Oliveira (2016)OLIVEIRA, J. B. Metodologia de avaliação de consórcios públicos brasileiros de resíduos sólidos ou saneamento com o uso de indicadores de sustentabilidade. São Carlos, 2016. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Engenharia Civil) - Departamento de Engenharia Civil, Universidade Federal de São Carlos, 2016. permitiram a análise da gestão de 23 consórcios públicos (Quadro 1). O método considerou os fatores (positivos, negativos, internos e externos) referentes às atividades, produtos ou serviços (Quadro 2) para a elaboração da matriz SWOT.

Quadro 1
Consórcios públicos analisados
Quadro 2
Conceituação da matriz SWOT

Por fim, a 3ª etapa compreendeu a proposição de medidas para minimizar os principais desafios com o uso da matriz 5W2H (Quadro 3).

Quadro 3
Exemplo de estruturação da matriz 5W2H

Resultados e discussão

Análise dos desafios e oportunidades observados pela matriz SWOT

As limitações e as possibilidades de consórcios públicos em resíduos sólidos encontram-se ilustradas no Quadro 4. O levantamento em literatura científica apresentou mais resultados positivos do que negativos nesse tema. Por outro lado, os desafios estão concentrados na consolidação dos consórcios públicos ao longo do tempo, devido à duração da gestão político-administrativa dos municípios (quatro anos).

Quadro 4
Análise SWOT para funcionamento e consolidação de consórcio público intermunicipal de resíduos sólidos urbanos

A obtenção de recursos financeiros para os municípios integrantes de consórcios públicos de resíduos sólidos foi considerada como um aspecto prioritário (externo), devido ao artigo 42, inciso IV, da PNRS, que estabelece que os consórcios públicos legais têm prioridade na obtenção de recursos federais.

Entretanto, ao mesmo tempo em que esse fator representa uma vantagem significativa para muitos municípios, especialmente para os de menor porte, ele também se mostra como uma ameaça, uma vez que alguns municípios podem requerer esse tipo de formalização legal apenas com o intuito de atingir objetivos isolados com os recursos financeiros disponibilizados. O ganho financeiro com o apoio de financiamentos pode viabilizar e elevar a credibilidade dos consórcios existentes ou em fase de implantação. Outra questão considerada como ponto forte ao funcionamento interno e à atuação regional do consórcio público é a redução de custos operacionais, particularmente aqueles voltados para o destino adequado de resíduos sólidos.

Já o fortalecimento político entre os entes federados e o aumento de interação entre eles são os principais elementos político-administrativos dos consórcios, pois subsidiam o planejamento integrado e o propósito coletivo. Nesse contexto, considera-se vantagem que o consórcio público seja gerenciado por equipe ou empresa terceirizada, para que, mesmo com a troca da administração pública municipal, a gestão do consórcio tenha autossuficiência administrativa.

Outro benefício promovido pela implementação e atuação dos consórcios públicos é a articulação com organizações da sociedade civil. Isso favorece a conscientização e a mobilização da população às mudanças no padrão de consumo, bem como aproxima o papel do consórcio público ao desenvolvimento sustentável na gestão dos serviços públicos.

É possível estabelecer articulação político-regional junto à população com a existência do consórcio público. Com isso, intensificam-se mecanismos de participação popular e desperta-se o espírito coletivo na busca de soluções integradas e sustentáveis, com base nas premissas da PNRS e da Lei dos Consórcios.

Outra oportunidade considerada como prioritária foi a alternativa de integração regional ascendente, que significa ampliar a gestão consorciada com a integração de outros setores como os de recursos hídricos, de saneamento ambiental ou de planejamento do meio ambiente, com o desenvolvimento de política ambiental municipal descentralizada.

Com a estruturação da matriz SWOT foram identificados mais de 20 fatores (Quadro 4) que atuam diretamente na implementação e na consolidação de consórcios públicos de resíduos sólidos urbanos. Desse total sete foram compreendidos como obstáculos e, por isso, foram submetidos a análise com a ferramenta 5W2H.

Como fraqueza tem-se a falta de formalização entre direitos e deveres de cada ente consorciado. Silveira e Philippi (2008)SILVEIRA, R. C. E.; PHILIPPI, L. S. Consórcios públicos: uma alternativa viável para a gestão regionalizada de resíduos sólidos urbanos. Revista Redes, v. 13, n. 1, p. 205-224, 2008. apontam que os direitos e deveres sejam estabelecidos em contrato para que não haja descumprimento legal das ações coletivas. Segundo esses autores, quando não há atendimento às metas determinadas no planejamento ou não são reorganizadas outras atividades, pode-se colocar em risco a manutenção do consórcio público e/ou trazer dificuldades operacionais futuras em todo o sistema de gestão dos resíduos.

Nesse contexto, outra ameaça aparente é a falta de programas de educação ambiental continuada. O desconhecimento da sociedade sobre o papel do consórcio pode comprometer o planejamento de atividades, os recursos obtidos, a infraestrutura necessária, o estabelecimento de parcerias e, principalmente, a continuidade do próprio consórcio. Para evitar isso, campanhas de mobilização socioambiental e de divulgação de informações em mídia digital são instrumentos de apoio ao cidadão que esclarecem os compromissos assumidos pelo consórcio na região.

Elaboração de medidas para a eliminação ou a minimização dos desafios observados pela matriz 5W2H

Todos os fatores internos e externos considerados negativos pelo SWOT foram analisados com a ferramenta 5W2H (Quadros 5 e 6). Os custos financeiros para análise desses fatores não foram contabilizados no presente estudo por se entender que cada atividade é proporcional ao tamanho populacional e à área de abrangência de cada município, bem como ao tempo e aos demais recursos (humanos, de infraestrutura, tecnológicos) que cada consórcio pode disponibilizar para as atividades descritas nos Quadros 5 e 6.

Quadro 5
Aplicação da ferramenta 5W2H às fraquezas (pontos fracos internos) apontadas pela matriz SWOT
Quadro 6
Ações propostas com a aplicação da ferramenta 5W2H às ameaças (pontos fracos externos) apontadas pela matriz SWOT

Cabe observar que os documentos identificados em literatura, os científicos com estudos de caso disponíveis em meio digital e as três visitas aos consórcios listados possibilitaram organizar as ações do Quadro 6.

Para que o consórcio público seja reconhecido e tenha apoio da sociedade na região é recomendável envolvê-la na maior parte das ações planejadas pelo consórcio, desde a intenção dos municípios se associarem até os motivos dessa união.

Ações de curto e médio prazo podem ser resolvidas de forma simples com a contratação de terceiros ou consultores especializados para elaborar o cronograma de atividades ao longo do tempo. A equipe gestora de consórcios públicos que atuar sem qualquer vínculo político-administrativo pode ter maior isonomia nas decisões do consórcio e probabilidade de permanecer na função por mais tempo.

Outro problema interno se refere à falta de formalização de direitos e deveres entre os entes federados. Esse problema pode ser resolvido por meio de documentação escrita de todas as decisões tomadas, para servir de base na elaboração do contrato de programa e contrato de rateio.

O último problema interno refere-se ao desequilíbrio de poderes econômicos e institucionais do município. Esse problema exige muita atenção dos gestores porque desencadeia dificuldades financeiras e, consequentemente, pode prejudicar os investimentos assumidos. É recomendável que se esclareçam os serviços contratados e pagos pelo consórcio com aporte financeiro dos entes consorciados, conforme o estabelecido nos contratos de rateio e de programa (número populacional, geração diária de resíduos sólidos urbanos, índices econômicos, entre outros).

A descontinuidade política e a falta de articulação intermunicipal se relacionam de modo significativo e são desfavoráveis à consolidação da gestão consorciada, pois dependem da forma de gestão da administração pública ante os compromissos com o município que ela representa. Isso dificulta a proposta de ação única e isolada. Por isso, esses aspectos não foram contemplados nesta análise.

O Quadro 6 apresenta o plano de ação para as ameaças externas com o uso da ferramenta SWOT.

A primeira ameaça externa está diretamente relacionada à possibilidade de interesses políticos difusos divergentes da vontade coletiva. Para isso, é útil que haja comunicação contínua do consórcio com a sociedade civil, tanto para contemplar as necessidades gerais e de bem comum, quanto para apresentar os resultados obtidos e estabelecer novas metas.

Outra ameaça é a falta de programas de educação ambiental continuada, o que pode ser resolvido com o envolvimento de parceiros, o planejamento de atividades ao longo do ano e a busca de financiamento para apoio a essas questões.

O terceiro problema externo se refere à falta de participação popular nas atividades do CP-RSU. Não há conhecimento, ao certo, sobre a forma de participação da população nos consórcios. Os debates e as discussões são algumas estratégias citadas pelo levantamento bibliográfico, porém não suficientes para garantir a efetividade dessa participação. Por isso, recomenda-se fortemente que outros canais de participação sejam desenvolvidos e amplamente divulgados a todos, como endereços eletrônicos integrados dos municípios consorciados e mídia digital e espaço aberto para levantamento de demandas por serviços básicos de resíduos sólidos urbanos. Nesse caso, não se pode esquecer de manter as informações atualizadas e equipe para pronto atendimento.

Por fim, o fomento de consórcios públicos intermunicipais com especial interesse em captar recursos disponíveis na esfera federal pode ser minimizado com a contratação de equipe terceirizada sem qualquer aproximação político-administrativa e por meio da apresentação periódica dos resultados obtidos pelo consórcio, com a lista dos municípios contemplados por atividade. Assim, pode-se garantir isonomia da distribuição de serviços.

O sucesso da implementação de consórcios públicos depende dos fatores comentados anteriormente, mas também de corpo técnico qualificado e independente da gestão pública (equipe terceirizada). Talvez, propor rodízio de sede física seja a forma mais justa de atender a todos os municípios consorciados. No entanto, devem ser considerados outros fatores (aluguel da nova edificação, transporte de mobiliário e, dependendo do contrato de pessoal, pagamento de diárias para deslocamento da equipe) para avaliar a viabilidade dessa iniciativa.

É recomendável o planejamento das ações consorciadas em consonância com o orçamento municipal para manter o compartilhamento de equipamentos (britadores de resíduos da construção civil, laboratório de análises de qualidade da água, caminhões de coleta diferenciada/reversa, entre outros) no consórcio. Por isso a importância da revisão do plano de ações, com novos objetivos e metas.

Com isso, a Lei dos Consórcios Públicos possibilitou a organização de uma nova personalidade jurídica, que representa todos os entes consorciados para organizar as despesas financeiras, administrativas e operacionais do consórcio público. Porém, o levantamento bibliográfico e documental permitiu observar que conflitos ainda permanecem, pois há consórcios públicos tidos como referência que, no presente momento, encontram-se extintos ou sem atualização de dados.

Conclusão

A constituição de arranjos intermunicipais para a gestão compartilhada de serviços técnicos em resíduos sólidos urbanos é uma das iniciativas apresentadas pela Política Nacional de Resíduos Sólidos.

A hipótese adotada no início da pesquisa foi confirmada, tendo sido identificado que a principal motivação foi a busca pelo fim dos lixões por força do próprio instrumento legal e também pela melhoria dos serviços de coleta e destino final.

O objetivo principal, analisar os desafios e as oportunidades da implementação de consórcios públicos em resíduos sólidos urbanos, foi atingido com o uso das ferramentas de qualidade SWOT e 5W2H.

A matriz SWOT identificou as limitações e as potencialidades da implementação e da consolidação de consórcios públicos, especialmente atuantes em resíduos sólidos. A visita técnica a alguns dos consórcios estudados foi essencial para a compreensão da vivência da instituição. Para a obtenção dos resultados, houve a necessidade de investimento de tempo maior que a expectativa inicial, justamente por falta de esclarecimentos das estratégias tomadas pelos consórcios e pela pouca divulgação dos resultados atingidos com a estruturação institucional.

A ferramenta 5W2H gerou proposições que podem auxiliar a consolidação de consórcios públicos ao longo do tempo. Isso está diretamente relacionado ao engajamento de diversos atores sociais, dos recursos financeiros disponíveis, do comprometimento entre as partes envolvidas, da intensa articulação entre os municípios, da visão coletiva e do papel desempenhado pelo gestor/equipe de gestores do consórcio, entre outros fatores supracitados.

A principal conclusão foi que os interesses político-administrativos podem tanto extinguir os consórcios públicos (se forem divergentes entre si) como enaltecer o papel deles (se forem comuns a todos), dependendo das intenções repassadas à equipe gestora.

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Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    05 Dez 2019
  • Data do Fascículo
    Jan-Mar 2020

Histórico

  • Recebido
    14 Dez 2018
  • Aceito
    07 Maio 2019
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