Políticas de seguridad y salud en el trabajo en Brasil y Francia: análisis de contradicciones para el desarrollo de la prevención

Resumen

A pesar de los avances en las políticas de salud y seguridad del trabajo (SST), el problema de los accidentes y enfermedades ocupacionales se intensifica en diversos sectores económicos, con recortes de género, raza, renta y ocupación. Este artículo pretende responder a dos preguntas: ¿Cuáles son las principales contradicciones para el desarrollo e implementación de políticas de SST? ¿Cuáles son las implicaciones de superar estas contradicciones para mejorar las políticas de SST? Con base en dos revisiones de escopo realizadas para identificar contradicciones históricas en Brasil y Francia, analizamos cualitativamente las contradicciones comunes de ambos países, usando la Teoría de la Actividad Histórico Cultural. Posteriormente, presentamos cómo aparecen en diferentes niveles y proponemos implicaciones y desafíos para las políticas de SST con el fin de mediar esas contradicciones. Concluimos que la tensión entre el crecimiento económico y el trabajo sostenible es una contradicción primaria que conduce a otros obstáculos en las herramientas de prevención, la agenda social y la articulación interinstitucional. Al presentar caminos alternativos, este artículo sirve para apoyar la formulación, actualización e implementación de políticas de SST.

Palabras clave:
Seguridad ocupacional; Enfermedades profesionales; Desarrollo sostenible; Determinantes sociales; Políticas de salud

Abstract

Despite advances in occupational health and safety (OHS) policies around the world, the problem of occupational accidents and diseases intensifies in various economic sectors, with cuts based on gender, race, income, and occupation. This paper aims to answer two research questions: What are the main contradictions for the development and implementation of OHS policies? What are the implications of overcoming these contradictions in an attempt to improve OHS policies? Based on two previous scoping reviews developed to identify historical contradictions for Brazil and France, we performed a qualitative analysis of common contradictions of both countries using the Cultural Historical Activity Theory. Subsequently, we present how they appear at different levels and propose implications and challenges on OHS policies in order to mediate the identified contradictions. We concluded that tension between economic growth and sustainable work systems is a primary contradiction that leads to other such hindrances in prevention tools, the social agenda, and interinstitutional articulation concerning occupational health. While presenting alternative pathways, this article serves to support the formulation, updating, and implementation of OSH policies.

Key words:
Occupational safety; Occupational diseases; Sustainable development; Social determinants; Health policy

Resumo

Apesar dos avanços nas políticas de saúde e segurança do trabalho (SST), o problema dos acidentes e doenças ocupacionais se intensifica em vários setores econômicos, com cortes de gênero, raça, renda e ocupação. Este artigo visa responder a duas questões: Quais são as principais contradições para o desenvolvimento e implementação de políticas de SST? Quais são as implicações de superar essas contradições na tentativa de melhorar as políticas de SST? Com base em duas revisões de escopo desenvolvidas para identificar contradições históricas no Brasil e na França, realizamos uma análise qualitativa das contradições comuns de ambos os países, usando a Teoria da Atividade Histórico-Cultural. Posteriormente, apresentamos como elas aparecem em diferentes níveis e propomos implicações e desafios nas políticas de SST para mediar as contradições identificadas. Concluímos que a tensão entre crescimento econômico e sistemas de trabalho sustentáveis é uma contradição primária que leva a outros obstáculos em ferramentas de prevenção, agenda social e articulação interinstitucional referente à saúde ocupacional. Ao apresentar caminhos alternativos, este artigo serve para dar suporte à formulação, à atualização e à implementação de políticas de SST.

Palavras-chave:
Segurança do trabalho; Doenças ocupacionais; Desenvolvimento sustentável; Determinantes sociais; Política de saúde

Introducción

Los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales tienen importantes costos humanos, sociales y económicos¹. La prevalencia de accidentes laborales mortales en Brasil ha disminuido en las dos últimas décadas de 13 a 7 muertes por cada 100.000 trabajadores². Por el contrario, los accidentes más graves se concentran en la región central, donde las actividades mineras, agrícolas y ganaderas están en expansión, y donde la tasa de mortalidad supera los 11 casos por cada 100.000 trabajadores³. Esa disminución general podría explicarse por la invisibilidad de los datos del sector informal del país, en rápido crecimiento. Para ilustrar los impactos del crecimiento del sector informal, de 2011 a 2021 se ha producido un aumento del 66% en las internaciones hospitalarias debido a accidentes de tránsito con motocicletas. A pesar de eso, los datos de 2021 muestran que solo el 18% de todas las muertes por accidentes de tránsito con motocicletas se notificaron simultáneamente como muertes relacionadas con el trabajo. La mayor prevalencia de jóvenes de raza negra entre las víctimas plantea la hipótesis de que la mayoría de esas muertes están relacionadas con trabajos de entrega por aplicaciones o trayectos casa-trabajo-casa^3,4. Además, una base de datos nacional mostró que los casos de trastornos mentales relacionados con el trabajo se multiplicaron por 3,5 entre 2012 y 2022³. Sin embargo, no se vislumbra una resolución inmediata, ya que recientemente se han implantado nuevos y abusivos modelos de gestión del trabajo debido a la reforma laboral, en vigor desde 2017, así como a la pandemia de COVID-19⁵.

En Francia, la prevalencia de muertes laborales es de 2,6 muertes por cada 100.000 trabajadores². Se han producido disminuciones anuales desde principios de la década de 2000. Según los servicios nacionales de Salud y Seguridad en el Trabajo (SST), estos resultados se han mantenido relativamente estables desde 2017. Sin embargo, los análisis han demostrado que esa disminución enmascara efectos diferenciados relacionados con variables como el género y los sectores económicos⁶. Mientras que la construcción sigue siendo el sector que más accidentes genera para los hombres, el sector de servicios, especialmente el de los trabajos de cuidados, registra el mayor número de accidentes laborales para las mujeres. De 2001 a 2019, el número de trabajadores asalariados en los sectores de servicios asistenciales aumentó un 22%, y los accidentes laborales de las mujeres aumentaron un 110%. Durante el mismo periodo, en el sector de la construcción, el número de trabajadores asalariados aumentó un 40%, y los accidentes laborales de los hombres disminuyeron un 30%⁶.

A pesar de las diferencias económicas, sociales, jurídicas y culturales, las alarmantes cifras de muertes, accidentes y enfermedades profesionales en Francia y Brasil indican fallas y límites en las políticas de SST. Centrándose en esa cuestión, desde 2019 está en marcha un proyecto de cooperación en investigación entre ambos países, que busca desarrollar estrategias de Prevención de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Laborales (PATEL) en diferentes niveles y en varios sectores económicos. Ambos países tienen sistemas de salud pública, y problemas de políticas públicas de prevención inadecuadas, por lo que podrían aprender y avanzar cooperativamente.

De ahí que este artículo pretenda responder a las siguientes preguntas de investigación:

• 1 - ¿Cuáles son las principales contradicciones del desarrollo de las políticas de salud y seguridad en el trabajo de ambos países, reveladas por el análisis basado en la teoría de la actividad histórico-cultural,?

• 2 - ¿Cuáles son las posibles vías para superar estas contradicciones en un intento de reformular las políticas de salud y seguridad en el trabajo?

Políticas públicas y contradicciones

Este estudio se basó en el marco de la Teoría de la Actividad Histórico-Cultural (TACH)⁷, que analiza el cambio sociotécnico⁸. Los sistemas de actividad (SA) se definen como formaciones colectivas sistémicas históricas dirigidas y definidas por un objeto. En el contexto de la PATEL, el objeto compartido y fragmentado puede encontrarse entre múltiples SA.

En ese sentido, las regulaciones de seguridad pueden entenderse como el producto o el resultado temporal de una serie de SA en interacción que evolucionan históricamente a través de contradicciones, que son tensiones históricamente heredadas dentro de los SA y entre ellos y, en consecuencia, la fuente de posibles cambios y desarrollo⁷. En ese sentido, conflictos, dilemas, perturbaciones, rupturas, problemas o innovaciones locales se entienden como síntomas o manifestaciones de contradicciones históricas en y entre los elementos de los SA⁷. Se puede argumentar que los accidentes y las enfermedades laborales pueden considerarse manifestaciones de estas contradicciones y que la resolución de las mismas puede impulsar el desarrollo de la PAEP.

Destacar esas contradicciones es esencial por tres razones. En primer lugar, nos permite tener en cuenta las causas estructurales subyacentes de los accidentes y enfermedades laborales. En segundo lugar, nos permite tener en cuenta la naturaleza históricamente situada de esos sucesos. Por último, nos permite esbozar posibles vías para los sistemas de prevención y las políticas públicas.

El presente estudio examina las políticas públicas como una actividad colectiva, en la que intervienen diferentes instituciones, servicios y sectores, y no como meras normativas. La legislación en materia de salud y seguridad en el trabajo es una parte importante de las políticas públicas, pero no se limita a ella; en otras palabras, las políticas no son simplemente lo que se prescribe, sino lo que se pone en práctica. La política pública es una actividad dinámica enraizada social e históricamente, con un objeto en constante expansión. También es un instrumento utilizado para llevar a cabo prácticas de prevención. Esa evolución dinámica puede interpretarse como un movimiento de desarrollo, que consta de varias etapas.

Considerando un SA como abierto e interconectado, la contradicción primaria puede dar lugar a otras contradicciones entre los elementos del SA (objeto, sujeto, instrumentos, reglas, comunidad y división del trabajo) o entre diferentes SA dentro de una red. Cuando el objeto de la actividad cambia o amplía los elementos para hacer frente a una contradicción, está promoviendo el desarrollo de su propia actividad⁷. Hay varios SA que intentan controlar un objeto, que nunca es totalmente controlable: los accidentes laborales y las enfermedades profesionales determinados por la construcción sociohistórica de los procesos de trabajo (Figura 1). Eso puede conceptualizarse como un objeto fugitivo, definido como un objeto común que puede ser concebido de forma muy diferente por las distintas partes interesadas. Sus límites son difíciles de trazar, por lo que está en constante transformación. Resulta extremadamente difícil trabajar con ese objeto, dado que, mientras algunas actividades intentan controlarlo o disminuirlo, otras intentan reforzarlo o aumentarlo. Además, en otros casos, los mismos sistemas que intentan controlar el objeto también parecen estar sometidos a el^9,10.

Figura 1
Múltiples actividades que controlan la determinación social del OADP, visto como un objeto fugitivo.

Breve contexto de las políticas brasileñas y francesas

La aplicación de las principales políticas públicas de prevención comenzó durante el siglo XIX en Francia y a principios del siglo XX en Brasil, con medidas destinadas a proteger a las poblaciones más vulnerables, incluidos los niños y las mujeres embarazadas, así como a regular los horarios de trabajo y las medidas de higiene en los lugares de trabajo.

En Brasil, durante la década de 1940, el gobierno unificó las leyes laborales existentes, con horarios de trabajo regulados y medidas específicas contra las exposiciones ocupacionales. En la década de 1970, el gobierno militar de Brasil implementó una política basada en el modelo elaborado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para la institucionalización de los servicios de salud y seguridad ocupacional en las empresas y la organización de normas reguladoras de los ambientes de trabajo. El discurso tecnocrático estaba alineado con el ejercicio del poder y el control del comportamiento de los trabajadores.

Al mismo tiempo, surgió una incipiente clase obrera industrial que representaba un nuevo sujeto social y político. Su experiencia vital estaba marcada por la conciencia de las contradicciones que caracterizaban el desarrollo industrial tardío¹². Esos movimientos sindicales abogaban por la participación de los servicios de salud pública en la resolución de los problemas de salud relacionados con el trabajo. En consecuencia, se promovió el enfoque de la Salud del Trabajador (ST), inspirado en el movimiento de medicina social latinoamericana y en las experiencias del movimiento obrero italiano¹³. Las Conferencias Nacionales de ST, realizadas a cada década desde los años 1980, se convirtieron en un hito significativo en la incorporación del concepto de procesos de trabajo, la operacionalización de las acciones de SST en el Sistema Único de Salud brasileño y la promoción de la vigilancia participativa de la salud de los trabajadores. Estas y otras acciones asumieron formas concretas a comienzos del siglo XXI. Hubo la creación de la Red Nacional de Acciones Integradas para la Salud de los Trabajadores en 2002, la Política Nacional de SST en 2011 y la Política Nacional de Salud de los Trabajadores en 2012.

A pesar del avance de los procesos legislativos, las prácticas actuales de los servicios públicos brasileños de vigilancia de la SST, así como de los servicios privados de salud dentro de las empresas, enfrentan desafíos en el control de las enfermedades y accidentes laborales, propios de un país de renta baja a media, a los que se suman las lesiones resultantes de las nuevas y más agresivas formas de gestión del trabajo.

Por otro lado, en Francia, los avances más significativos se produjeron en 1946, tras la Segunda Guerra Mundial, con la creación del sistema de seguridad social, con una característica específica: vincular la prevención y la indemnización mediante la fijación de tarifas para las empresas. Además, las empresas crearon órganos de diálogo social en colaboración con los sindicatos, con el objetivo de abordar conjuntamente la PATEL. Uno de estos órganos son los comités de salud, seguridad y condiciones de trabajo creados en 1982. Estos órganos son responsables de la aplicación de un enfoque colectivo de la prevención de riesgos con los trabajadores, sus representantes, los médicos del trabajo y la dirección de la empresa.

El siguiente avance significativo fue la introducción de la legislación europea. En 1989, una directriz europea introdujo el principio de la evaluación a priori de los riesgos y la adaptación del trabajo a las necesidades humanas en todos los Estados miembros de la Unión Europea. En Francia, esto llevó a la introducción del “Documento Único”, en 2001, para la Evaluación de Riesgos Laborales, que se convirtió en una herramienta obligatoria para todas las empresas. En este documento deben enumerarse y evaluarse todos los riesgos profesionales, y debe establecerse un plan de acción para evitar daños a los trabajadores. Estos riesgos pueden ser técnicos o físicos, o estar relacionados con la naturaleza del trabajo y su organización.

A pesar de la progresiva expansión de estos sistemas, la prevención de los riesgos laborales sigue siendo una cuestión importante para los trabajadores, las autoridades públicas y las empresas. Los vínculos entre el trabajo y la salud suelen ser complejos, debido al tiempo que tardan en aparecer los problemas de salud o en controlarse y documentarse la exposición. La fragmentación de las trayectorias profesionales y la creciente inseguridad laboral de los trabajadores añaden mayor complejidad a la investigación de estos vínculos.

Métodos

En este estudio se utilizó una metodología reflexiva basada en dos revisiones de escopo previas realizadas en Brasil¹¹ y Francia¹⁴. El objetivo principal era analizar las políticas de SST explorando las estrategias destinadas a superar las contradicciones históricas identificadas en cada red de prevención del SA. Esos estudios forman parte de un proyecto de investigación sobre la PATEL en Brasil y Francia, que utiliza la TAHC como marco metodológico principal. Se celebraron reuniones iniciales de los equipos de ambos países para definir objetivos similares, preguntas de investigación, tipos de revisiones, criterios de selección, tratamiento y análisis de datos. Uno de las investigadoras participó en ambas revisiones previas.

El estudio brasileño siguió los pasos utilizados para las revisiones de escopo^15,16. En ese estudio se incluyeron 64 textos. Se completó una planilla de trabajo con las siguientes categorías de análisis: contradicción(es), tipo de contradicción(es), elementos del SA implicados en la(s) contradicción(es), desarrollo promovido por la(s) contradicción(es), limitación(es) persistente(s), objeto fugitivo identificado y observaciones adicionales¹¹.

La revisión de escopo francesa se basó principalmente en el mismo marco teórico^15,17,18. La selección final incluyó 72 textos, y los datos registrados en una planilla de trabajo incluyen los instrumentos de la actividad de PATEL (sujeto, objeto, instrumentos, reglas, comunidad, división del trabajo), problema/conflictos e hipótesis sobre las contradicciones¹⁴.

Una vez finalizadas las dos revisiones, y basándonos en nuestras conclusiones, se celebraron varias mesas redondas para analizar los retos similares a los que se enfrentan ambos países y debatir estrategias para superarlos, utilizando los conocimientos y la experiencia de los participantes en este campo (Figura 2). El análisis de este enfrentamiento nos permite la proposición de elementos mediadores para el desarrollo de la actividad de prevención.

Figura 2
Métodos de análisis.

Resultados

En la Figura 3 se presentan los resultados de ambas revisiones resumiendo las contradicciones de ambos países.

Figura 3
Contradicciones de las políticas brasileña y francesa en materia de salud y seguridad en el trabajo.

Nuestro análisis identificó que las contradicciones mencionadas son las mismas para ambos países, a pesar de que habían recibido nombres diferentes. Se debatió cómo se manifiestan en las decisiones y prácticas de diferentes SA para los responsables políticos, las empresas, los servicios de SST, las instituciones públicas y los representantes del diálogo social. A continuación se debatieron las posibilidades de hacer frente a las contradicciones entre crecimiento económico y crecimiento social.

Contradicción principal para los responsables políticos

Una contradicción primaria es la priorización de políticas de crecimiento económico que no tienen en cuenta las repercusiones sociales de tales estrategias. Como grandes economías, Brasil y Francia defienden un modelo económico cuya principal contradicción primaria es la tensión entre el crecimiento y la sustentabilidad. El crecimiento económico propuesto no es compatible con objetivos de desarrollo sostenible, como la protección del medio ambiente o la protección de la salud de los trabajadores^19,20. Esa contradicción es claramente evidente en las políticas neoliberales que pretenden vaciar el aparato estatal de regulación, concesión de licencias y control de riesgos. Además, las políticas neoliberales también pretenden disputar el presupuesto destinado a las políticas sociales, destinando parte de esos recursos a la privatización de servicios. Particularmente, esa contradicción es bastante grave en Brasil, en lo que se refiere a la falta de autonomía de algunos agentes públicos para ejecutar acciones, independientemente de la interferencia política y económica, como práctica político-ideológica para superar las relaciones de poder.

Adicionalmente, la prevención implica repensar los sistemas de trabajo, mientras que la reparación se orienta a asumir la responsabilidad después de que la prevención fracasa. La gestión de las consecuencias y sus costos ha sido objeto de debate en Francia desde principios del siglo XX. Cuando el Parlamento francés debatió la primera ley sobre el reconocimiento de las enfermedades profesionales, algunos miembros de los poderes públicos argumentaron que los trabajadores ya se habían beneficiado de una compensación económica vinculada a los riesgos laborales, con una prima que aumentaba su salario. Desde entonces, la compensación financiera u organizativa de los riesgos ha sido objeto de negociaciones sociales entre empresarios y sindicatos²¹. En otras palabras, la compensación o indemnización parece ser más una forma de aceptación social de los accidentes laborales que un objeto de negociación para evitar que ocurran.

Los responsables de la política económica enfrentan el reto de acelerar el crecimiento económico y crear nuevos puestos de trabajo y, al mismo tiempo, garantizar el equilibrio social, medioambiental y sanitario. Por lo general, dan prioridad a la primera preocupación y dejan el segundo objetivo como una cuestión de compensación o como algo que los organismos reguladores deben supervisar después.

Esa contradicción primaria se intensifica y aparece de otras formas en la formulación de las políticas. Así, la no resolución de esta contradicción primaria promueve la aparición de contradicciones secundarias, la mayoría de las cuales resultaron ser comunes entre Brasil y Francia, como se ha mencionado anteriormente.

Contradicciones primarias y secundarias para las empresas

La búsqueda de beneficios inmediatos y mayores mediante inversiones mínimas, ignorando las iniciativas de desarrollo sostenible, así como la falta de intervención en las empresas, es indicativa de una racionalidad de financiarización. Para satisfacer los intereses de lucro de los accionistas, se han introducido dispositivos de gestión que fomentan procesos de producción meticulosos orientados a la consecución de esos resultados a corto plazo^22,23. Ese proceso de financiarización se basa en la destrucción acelerada de recursos naturales finitos, la degradación de las condiciones de seguridad de las instalaciones y el deterioro de la salud de los trabajadores. Efectos como las muertes en el trabajo, el envejecimiento prematuro, el trabajo infantil y el trabajo esclavo comienzan a ser vistos como “externalidades”, efectos negativos, pero “necesarios” para el crecimiento económico.

Esos procesos de gestión se apoyan en las tecnologías de la información y otras herramientas para alcanzar esos objetivos. En lugar de invertir recursos al servicio de la seguridad industrial o del bienestar de los trabajadores, esas tecnologias sirven esencialmente para aumentar las ganancias de unos pocos. Esos procesos se han relacionado con el aumento de la precariedad y la pérdida de puestos de trabajo, la aparición de la “uberización”, el debilitamiento de la SST, el aumento de las enfermedades físicas y mentales en el trabajo y el retorno de los accidentes tecnológicos y medioambientales.

Vigilancia colectiva versus la atención individual: la contradicción en los servicios de SST

En ambos países, los servicios especializados acaban realizando más actividades asistenciales/individuales en detrimento de las actividades de vigilancia/colectivas. La propia economía global promueve una menor regulación de los mercados y recortes en la supervisión. Los servicios públicos brasileños de SST se enfrentan a sus propios dilemas. A menudo se dedican a “apagar incendios” con la atención individual prestada a las víctimas de enfermedades y accidentes^13,24-27. Otras veces, realizan acciones de vigilancia utilizando instrumentos específicos, como el seguimiento médico, entre otros, que no dan abasto ante un objeto cada vez más complejo. Las nuevas formas de organización del trabajo son heterogéneas, se transforman rápidamente y los propios trabajadores pasan constantemente del sector formal al informal.

En Francia, los servicios de SST, dirigidos por médicos, desempeñan un papel fundamental en el ámbito de la prevención. Sin embargo, también asumen un doble papel, ya que actúan como guardianes del control de la mano de obra mediante reconocimientos médicos para la evaluación de la aptitud para el trabajo²¹. Para los empresarios, la selección de los trabajadores por parte de los médicos de salud laboral representa una herramienta para la protección de sus intereses económicos en el lugar de trabajo.

Mantenimiento del empleo versus condiciones de trabajo: la contradicción para los representantes del diálogo social

En el contexto del desempleo estructural, el crecimiento del trabajo informal, junto con unas políticas de empleo más flexibles y la liberalización del mercado laboral, los sindicatos y otros representantes de los trabajadores priorizan sus reivindicaciones. Desarrollan una agenda más centrada en el mantenimiento del empleo y la compensación económica a las víctimas de accidentes laborales. En consecuencia, acaban exigiendo cuestiones o tareas específicas a corto plazo dirigidas a los comités de prevención internos de las empresas, a expertos externos o a los servicios públicos de SST^13,24,28. De hecho, eso refleja el alto grado de dependencia de los empresarios, que tienen la capacidad de impulsar (o no) medidas para la PATEL²⁹.

Articulación interinstitucional versus acciones aisladas

En Francia existen dos sistemas distintos de prevención de riesgos, pero ninguno de ellos evalúa simultáneamente el mismo objeto para la formulación de políticas integradas. Eso está relacionado con una frontera estricta entre los riesgos internos de una empresa (cuestiones de riesgos laborales) y sus cuestiones externas (cuestiones de riesgos tecnológicos). Autores brasileños señalan que los riesgos ambientales y ocupacionales se generan en el mismo modelo de producción³⁰. Esas afirmaciones se identificaron en las dos revisiones y se destacaron como una contradicción entre los riesgos ambientales y los ocupacionales, o como una contradicción en la articulación interinstitucional. En otras palabras, las políticas medioambientales y de SST no están plenamente articuladas, a pesar de que el mismo modelo de desarrollo económico genera daños, como catástrofes medioambientales y accidentes laborales. Además, los incentivos gubernamentales de financiación y las exenciones fiscales para las cadenas de producción ignoran los modelos de procesos de trabajo insalubres e inseguros. Eso ilustra una desarticulación entre la política económica y la política social, que debería incluir la protección y preservación de la salud de los trabajadores.

Esta contradicción se hace aún más evidente en Brasil en el contexto de catástrofes, como la ruptura de la represa de desechos minerales de la empresa Vale, donde el modelo empresarial prioriza el valor para los accionistas en detrimento del mantenimiento de las estructuras de seguridad³¹. La ruptura de la represa de Brumadinho en 2019 provocó la muerte de más de 270 trabajadores y fue el mayor desastre medioambiental de la historia del país. Hasta la fecha, no se ha propuesto ninguna política que busque una regulación integrada para proteger la seguridad y el medio ambiente en el contexto de la actividad minera.

En Brasil, el avance de las políticas de SST se ha visto influido por el enfoque de la Salud del Trabajador, que se formula con dispositivos e instrumentos dentro de los servicios públicos de salud. No obstante, la actividad de PATEL sigue priorizando las acciones sobre los factores de riesgo, pero no considera las acciones sobre las formas de organización de trabajo. En Francia, esta integración de la Salud del Trabajador en la salud pública no está del todo clara y podría percibirse como una contradicción en la articulación intrainstitucional.

La revisión francesa identificó la contradicción entre las políticas de prevención y las de compensación. La prevención es un proceso orientado hacia el futuro con un objetivo colectivo que requiere la transformación de las formas de organización de trabajo, mientras que la reparación del daño causado a la salud, en teoría, compensa las consecuencias causadas a los individuos sin cambiar el modelo de organización³². Esto ha contribuido a la invisibilidad de los accidentes laborales.

Los documentos incluidos en la revisión brasileña no mencionan este hecho, pero su ausencia no significa que no exista. En efecto, la actividad de la PATEL de Brasil se orienta por la prevención como principio (instrumento), pero en el sistema de seguridad social existen mecanismos de compensación, como el Factor de Prevención de Accidentes, regulado desde 2009. Se trata de un cálculo aplicado a la nómina de las empresas, basado siempre en los dos últimos años de todo el historial de accidentes y siniestralidad. Las empresas con mayor historial de siniestralidad laboral pagan más. Además, este factor de prevención fue un intento de promover mejores condiciones de trabajo mediante un incentivo económico, pero acabó fomentando la subnotificación. Esas políticas de compensación individual, como en Francia, debilitan el principio de dar prioridad a las medidas de prevención colectiva.

Por último, la revisión brasileña no encontró manifestaciones de estas contradicciones a nivel de los gestores de las empresas, pero estas son discutidas por otros autores^23,33. Los gestores y responsables de la toma de decisiones en los sistemas de producción también son obligados a decidir entre dos caminos. El primero es el de los resultados financieros a corto plazo para satisfacer a los accionistas con elevados dividendos, como ya se ha explicado. El segundo es el de crear condiciones de trabajo seguras, idealmente en negociación con las partes interesadas, cuyos rendimientos financieros puedan verse a largo plazo. Sin embargo, cuando hay que tomar decisiones críticas, existe un sistema de incentivos financieros que promueve la priorización de la producción. Entonces, las externalidades son consideradas, por los gestores de la empresa, como posibilidades remotas, e incluso si ocurren, pueden ser ocultadas o compensadas financieramente. En el caso de algunas enfermedades profesionales, demostrar el nexo causal con el trabajo suele ser tan difícil y llevar tanto tiempo que las empresas asumen los riesgos descuidadamente.

Discusión

Con el avance de la ideología neoliberal en las organizaciones del trabajo, la desregulación colocó a los trabajadores en una situación de desprotección social. Las políticas públicas se centran en el aumento del empleo (para un descenso mecánico de la tasa de desempleo), sin correlación con la búsqueda de la calidad y la sustentabilidad del trabajo. La comprensión de la sustentabilidad pasa por identificar y cuestionar las variabilidades en las formas de organización del trabajo, la gestión de esas variabilidades, sus estrategias operativas y cómo el trabajo se desarrolló histórica y socialmente. En otras palabras, la posibilidad de superar la contradicción viene de la mano de la percepción de las partes interesadas sobre las prácticas de SST para negociar las formas de organización de trabajo desde una nueva perspectiva^34-36. En esta sección, discutiremos algunas implicaciones que deberían tenerse en cuenta en los cambios de las políticas públicas de SST en ambos países, a partir del reconocimiento de las contradicciones mencionadas y de los principios de prevención en salud pública.

Por su potencial para mediar en las contradicciones analizadas en las políticas y prácticas brasileñas y francesas en materia de SST, se han discutido los siguientes retos: articulación entre la economía y las leyes de protección social, hacer de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales una cuestión pública, centrarse en la equidad, la aplicación simultánea de leyes “duras” y “blandas”, y la anticipación de las políticas.

Las iniciativas de sustentabilidad también deben provenir de las políticas económicas de los gobiernos. La necesidad de mediar en la contradicción “protección social vs. mantenimiento del empleo” exige políticas integradas e intersectoriales. No tiene sentido pretender acelerar el crecimiento económico y la creación de nuevos empleos, a partir de medidas que incentivan la informalidad y la precarización de las condiciones de trabajo. Reformas laborales aisladas que prometieron aumentar el empleo a través de formas “flexibles” (o más bien precarias) de trabajo, a mediano plazo resultan ser tan perjudiciales y costosas para la sociedad que bien puede ser necesario revertirlas^5,37,38. Por lo tanto, debe darse la misma relevancia a la cantidad y a la calidad de los empleos generados. Los legisladores pueden poner en práctica estas medidas cuando se sientan presionados por la opinión pública. Esta macroarticulación debe reforzar la articulación interinstitucional necesaria para la cohesión de las acciones.

En ambos países, a pesar de la aparente disminución de los accidentes y enfermedades de los trabajadores, las nuevas formas de organización del trabajo ocultan un número creciente de estos eventos. Esas estadísticas, que parecen mostrar resultados positivos, entre algunos funcionarios pueden generar una falsa sensación de “situación bajo control” y de que continuar con las acciones individuales de atención de salud es suficiente. Uno de los mayores retos para los sistemas de vigilancia de la SST es identificar las lesiones que están relacionadas con el trabajo pero que no se notifican como tales, incluidos muchos accidentes de tránsito y enfermedades mentales. Eso es especialmente cierto con el aumento de la informalidad y la pérdida de los vínculos laborales, que acaban dificultando el diseño de estrategias de prevención y generando un elevado costo para los sistemas públicos de salud en países como Brasil y Francia.

Es necesario actualizar las políticas para contar con mecanismos explícitos de inclusión de los trabajadores informales, junto con la detección, evaluación y gestión de los riesgos producidos por las nuevas tecnologías, incluyendo el desempleo, y por las nuevas formas de organización del trabajo. Un camino podría ser construido a partir de las experiencias de las acciones de vigilancia popular de la salud³⁹.

Dado que las economías son globales y los gobiernos nacionales, la legislación es necesaria pero puede demorarse; por lo tanto, esta información debe ser fácilmente accesible a los ciudadanos para que las decisiones de consumo se vean influidas por criterios de cuidado de los trabajadores. También es necesario hacer más visibles y fomentar dentro de las políticas públicas las formas de organización del trabajo alternativas que muestren resultados más equilibrados entre beneficios y SST²³.

Además, no basta con mostrar cuántos accidentes o lesiones afectan a los sistemas sanitarios. Es necesario que los nuevos instrumentos de vigilancia demuestren el impacto desigual sobre los trabajadores, en función de aspectos como los ingresos, el sexo, la raza, la edad, el sector económico y la región. La epidemiología crítica puede contribuir con su compromiso con el cambio radical y el desarrollo de la ética y los derechos⁴⁰. Este camino puede revelar la urgencia de una amplia gama de estrategias de prevención en la diversidad de las nuevas formas de organización del trabajo.

Ante la rápida transformación de la SST, la introducción de nuevas tecnologías y los nuevos métodos de gestión, parece evidente la necesidad de actualizar las políticas “duras” (hard law) de SST. Adicionalmente, como ya se ha mencionado, en ambos países existen buenas políticas de SST que han sido difíciles de aplicar. Por ejemplo, en Brasil ya existe un sistema que permite a los profesionales sanitarios de atención primaria notificar las lesiones relacionadas con la salud de los trabajadores basándose en las consultas que realizan. Sin embargo, la alta rotación de estos empleados y, en algunos casos, la escasa formación, hacen que la notificación, en las bases de datos de los sistemas públicos, no se produzca correctamente. Además, los agentes públicos experimentan problemas en las implementaciones de las políticas y reaccionan a ellas de diferentes maneras, ignorándolas, negándolas y atribuyéndoles diferentes significados. Para generar conocimiento y transformar la prevención, son necesarias una serie de acciones específicas, que vayan de lo abstracto a lo concreto, es decir, que lleven a la revelación de una contradicción central en el desarrollo de las actividades, a la construcción de mediadores de las contradicciones, que pueden convertirse en una nueva forma de actividad^41,42. En este caso, se valoran mucho las intervenciones “blandas” (soft law), que pueden ayudar a desarrollar la aplicación de una política de vigilancia en un lugar específico o más problemático⁴³. En efecto, las dificultades también varían entre unos servicios y otros, y es necesario estimular las intervenciones para ayudar a los practicantes de esas políticas.

La aplicación de la PATEL, las prácticas de trabajo decente y los principios de desarrollo sostenible también pueden ser objeto de una intervención “blanda”^44-46. La evaluación de esas intervenciones puede, al mismo tiempo, ofrecer retroalimentación para la formulación de políticas de hard law a nivel macro (nacional) o meganivel (internacional).

Silenciosamente, los sistemas complejos se ven empujados a límites cada vez más arriesgados, creando todas las condiciones para el desastre. La instalación de nuevos procesos críticos de producción o de servicios requeriría licencias de SST, como las licencias medioambientales, en las que las empresas se comprometen a situar el trabajo digno en el centro de sus decisiones, proponiendo estrategias específicas para cada situación más allá de los mecanismos exigidos por la ley. Ese tipo de dispositivo de anticipación puede ayudar a instalar mecanismos de protección, especialmente en aquellos procesos productivos que son conocidos por utilizar compensaciones reparadoras. Además, es necesario que los sistemas de vigilancia faciliten canales a través de los cuales se denuncien situaciones en las que puedan producirse accidentes graves de amplio impacto.

Conclusión

Como las grandes economías que son, Brasil y Francia tienen importantes intereses de salud pública en la PATEL. Al desarrollar políticas de SST basadas inicialmente en los mismos principios teóricos, ambos países han avanzado en la detección más rápida y mejor de los factores ocupacionales de riesgo “típicos”. Sin embargo, al transferir algunas actividades de mayor riesgo, de los países centrales a los periféricos, estos últimos han tenido que controlar las lesiones “clásicas” combinadas con aquellas relacionadas a los fuertes procesos de industrialización.

Con la aparición de nuevos riesgos relacionados con las nuevas formas de gestión de la globalización, ambos países enfrentan los retos de la transformación acelerada de la formas de organización del trabajo y a las dificultades de llevar a cabo la vigilancia de accidentes de trabajo y enfermedades laborales que no se registran de esa forma.

Nuestras revisiones muestran diferencias a la hora de nombrar las contradicciones, pero nuestros datos empíricos y análisis históricos nos permiten señalar que la contradicción principal para ambos países sigue estando relacionada con la tensión entre el crecimiento económico y el desarrollo sostenible. Esta contradicción principal, mientras siga sin resolverse, continúa generando contradicciones en los diferentes SA responsables de la SST: gobiernos, empresas, servicios de SST y sindicatos.

Mientras se mantenga el mismo modelo económico de producción-consumo, no se podrá superar totalmente la contradicción entre crecimiento y sustentabilidad. El trabajo decente podría promover la articulación de la red de actividades en torno a la prevención y el control de lo que aquí denominamos el objeto fugitivo. Al mismo tiempo, podría mediar modelos de gestión más sostenibles e innovadores que busquen resultados a largo plazo con menos impactos negativos sobre el medio ambiente y la SST. En el ámbito económico, la elección estaría entre un rendimiento económico rápido con actividades más depredadoras y arriesgadas frente a un rendimiento más lento pero con un crecimiento más sostenible. En la dimensión social, la elección sería entre acciones dirigidas únicamente a satisfacer las necesidades de los accionistas frente a más acciones basadas en la negociación con las partes interesadas. Las posibilidades de cambio en las políticas públicas aquí señaladas pueden afrontar mejor esta tensión, al tratarse de estrategias analizadas desde el reconocimiento de las contradicciones resultantes y de los principios de prevención en salud pública.

Agradecimientos

Agradecemos todas las ideas y comentarios recibidos de nuestros colegas en el proyecto de investigación ITAPAR.

Referencias bibliográficas

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Financiamiento

Este trabajo cuenta con el apoyo de la Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) (procesos nº 2019/13525-0 y nº 2020/08413-6) y la Agência Nacional de Pesquisa da França (ANR) (proceso nº ANR-19-CE26-0021).

Declaración de disponibilidad de datos

Los datos que sustentan la revisión exploratoria brasileña anterior están disponibles en el repositorio institucional en: https://repositorio.uspdigital.usp.br/handle/item/346.

Editores jefes:

Maria Cecília de Souza Minayo, Romeu Gomes, Antônio Augusto Moura da Silva, Vania de Matos Fonseca

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  09 Oct 2026
• Fecha del número
  2026

Histórico

• Recibido
  28 Nov 2024
• Acepto
  16 Jun 2025
• Publicado
  18 Jun 2025