Políticas de saúde e segurança do trabalho no Brasil e na França: análise de contradições para o desenvolvimento da prevenção

Hurtado, Sandra Lorena Beltran; Boudra, Leïla; Mininel, Vivian Aline; Lémonie, Yannick; Vilela, Rodolfo Andrade de Gouveia; Nascimento, Adelaide

doi:10.1590/1413-81232026319.18502024

Resumo

Apesar dos avanços nas políticas de saúde e segurança do trabalho (SST), o problema dos acidentes e doenças ocupacionais se intensifica em vários setores econômicos, com cortes de gênero, raça, renda e ocupação. Este artigo visa responder a duas questões: Quais são as principais contradições para o desenvolvimento e implementação de políticas de SST? Quais são as implicações de superar essas contradições na tentativa de melhorar as políticas de SST? Com base em duas revisões de escopo desenvolvidas para identificar contradições históricas no Brasil e na França, realizamos uma análise qualitativa das contradições comuns de ambos os países, usando a Teoria da Atividade Histórico-Cultural. Posteriormente, apresentamos como elas aparecem em diferentes níveis e propomos implicações e desafios nas políticas de SST para mediar as contradições identificadas. Concluímos que a tensão entre crescimento econômico e sistemas de trabalho sustentáveis é uma contradição primária que leva a outros obstáculos em ferramentas de prevenção, agenda social e articulação interinstitucional referente à saúde ocupacional. Ao apresentar caminhos alternativos, este artigo serve para dar suporte à formulação, à atualização e à implementação de políticas de SST.

Palavras-chave:
Segurança do trabalho; Doenças ocupacionais; Desenvolvimento sustentável; Determinantes sociais; Política de saúde

Abstract

Despite advances in occupational health and safety (OHS) policies around the world, the problem of occupational accidents and diseases intensifies in various economic sectors, with cuts based on gender, race, income, and occupation. This paper aims to answer two research questions: What are the main contradictions for the development and implementation of OHS policies? What are the implications of overcoming these contradictions in an attempt to improve OHS policies? Based on two previous scoping reviews developed to identify historical contradictions for Brazil and France, we performed a qualitative analysis of common contradictions of both countries using the Cultural Historical Activity Theory. Subsequently, we present how they appear at different levels and propose implications and challenges on OHS policies in order to mediate the identified contradictions. We concluded that tension between economic growth and sustainable work systems is a primary contradiction that leads to other such hindrances in prevention tools, the social agenda, and interinstitutional articulation concerning occupational health. While presenting alternative pathways, this article serves to support the formulation, updating, and implementation of OSH policies.

Key words:
Occupational safety; Occupational diseases; Sustainable development; Social determinants; Health policy

Resumen

A pesar de los avances en las políticas de salud y seguridad del trabajo (SST), el problema de los accidentes y enfermedades ocupacionales se intensifica en diversos sectores económicos, con recortes de género, raza, renta y ocupación. Este artículo pretende responder a dos preguntas: ¿Cuáles son las principales contradicciones para el desarrollo e implementación de políticas de SST? ¿Cuáles son las implicaciones de superar estas contradicciones para mejorar las políticas de SST? Con base en dos revisiones de escopo realizadas para identificar contradicciones históricas en Brasil y Francia, analizamos cualitativamente las contradicciones comunes de ambos países, usando la Teoría de la Actividad Histórico Cultural. Posteriormente, presentamos cómo aparecen en diferentes niveles y proponemos implicaciones y desafíos para las políticas de SST con el fin de mediar esas contradicciones. Concluimos que la tensión entre el crecimiento económico y el trabajo sostenible es una contradicción primaria que conduce a otros obstáculos en las herramientas de prevención, la agenda social y la articulación interinstitucional. Al presentar caminos alternativos, este artículo sirve para apoyar la formulación, actualización e implementación de políticas de SST.

Palabras clave:
Seguridad ocupacional; Enfermedades profesionales; Desarrollo sostenible; Determinantes sociales; Políticas de salud

Introdução

Os acidentes e doenças ocupacionais têm custos humanos, sociais e econômicos significativos¹. No Brasil, a prevalência de acidentes fatais relacionados ao trabalho caiu nas últimas duas décadas de 13 para 7 mortes por 100.000 trabalhadores². Em contrapartida, os acidentes mais graves concentram-se na região central, onde as atividades de mineração, agricultura e pecuária estão em expansão e onde a taxa de mortalidade é superior a 11 casos por 100.000 trabalhadores³. Esse declínio geral pode ser explicado pela invisibilidade dos dados do setor informal no país, que cresce rapidamente. Para ilustrar os impactos do crescimento do setor informal, de 2011 a 2021, houve um aumento de 66% nas internações hospitalares devido a acidentes de trânsito com motocicletas. Apesar disso, dados de 2021 mostram que apenas 18% de todas as mortes por acidentes de trânsito com motocicletas foram simultaneamente relatadas como mortes relacionadas ao trabalho. A maior prevalência de jovens negros entre as vítimas levanta a hipótese de que a maioria dessas mortes está relacionada ao trabalho de entrega por aplicativos ou no trajeto de casa para o trabalho e vice-versa³^,⁴. Além disso, um banco de dados nacional mostrou que os casos de transtornos mentais relacionados ao trabalho aumentaram 3,5 vezes entre 2012 e 2022³. Apesar da relevância dos números, não há uma solução imediata à vista, especialmente porque novos e abusivos modelos de gestão do trabalho continuam sendo implementados como reflexos da reforma trabalhista, em vigor desde 2017, bem como à pandemia da COVID-19⁵.

Na França, a prevalência é de 2,6 mortes relacionadas ao trabalho por 100.000 trabalhadores². Os números têm caído anualmente desde o início dos anos 2000 e, de acordo com o Serviço Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho (SST), esses resultados têm se mantido relativamente estáveis desde 2017. No entanto, análises mostraram que essa redução mascara efeitos diferenciados em relação a variáveis como gênero e setores econômicos⁶. Enquanto a construção continua sendo o setor que gera mais acidentes para os homens, o setor de serviços, notadamente os empregos na área de cuidados, registra o maior número de acidentes de trabalho em mulheres. De 2001 a 2019, o número de trabalhadores assalariados nos setores de serviços de cuidados aumentou 22% e os acidentes de trabalho com mulheres aumentaram 110%. Durante o mesmo período, no setor da construção, o número de trabalhadores assalariados aumentou 40%, enquanto os acidentes de trabalho envolvendo homens diminuíram 30%⁶.

Apesar das diferenças econômicas, sociais, legais e culturais, os números alarmantes de mortes, acidentes e doenças ocupacionais na França e no Brasil indicam falhas e limites nas políticas de SST. Com foco nessa questão, um projeto de cooperação em pesquisa entre os dois países está em andamento desde 2019, buscando desenvolver estratégias de prevenção de acidentes e doenças relacionadas ao trabalho (PADRT) em diferentes níveis e setores econômicos. Ambos os países têm desafios nos sistemas públicos de saúde e nas políticas de prevenção podendo, assim, aprender e avançar conjuntamente.

Portanto, este artigo tem como objetivo responder às seguintes questões de pesquisa:

1 - Quais são as principais contradições no desenvolvimento de políticas de SST em ambos os países, a partir da análise histórico-cultural da atividade?
2 - Quais são as possíveis vias para superar essas contradições na tentativa de reformular as políticas de SST?

Políticas públicas e contradições

Este estudo baseou-se na Teoria da Atividade Histórico-Cultural (TAHC)⁷, que analisa as mudanças sociotécnicas⁸. Os Sistemas de Atividade (SA) são definidos como formações coletivas sistêmicas históricas que são direcionadas e definidas por um objeto. No contexto da PADRT, o objeto compartilhado e fragmentado pode ser encontrado entre vários SA.

A partir dessa perspectiva, as normas de segurança podem ser entendidas como o produto ou resultado temporário de uma série de SA interagindo historicamente através de contradições, que são tensões historicamente herdadas dentro e entre os SA e, consequentemente, a fonte de mudanças e desenvolvimentos potenciais⁷. Nesse sentido, conflitos, dilemas, distúrbios, rupturas, problemas ou inovações locais são entendidos como sintomas ou manifestações de contradições históricas dentro e entre os elementos dos SA⁷. Pode-se argumentar que os acidentes e doenças relacionados ao trabalho podem ser vistos como manifestações dessas contradições e que a resolução dessas contradições impulsionaria o desenvolvimento da PADRT.

Destacar essas contradições é essencial por três razões. Primeiro, porque permite explicar as causas estruturais subjacentes aos acidentes e doenças relacionados ao trabalho. Segundo, pois possibilita explicar a natureza historicamente situada desses eventos. Por fim, permite delinear possíveis caminhos para sistemas de prevenção e políticas públicas.

O presente estudo examina a política pública como uma atividade coletiva, envolvendo diferentes instituições, serviços e setores, e não como meras regulamentações. A legislação de SST é uma parte importante das políticas públicas, mas não se limita a ela; em outras palavras, as políticas não são meramente o que é prescrito, mas sim o que é colocado em ação. A política pública é uma atividade dinâmica, social e historicamente enraizada, com um objeto em constante expansão. É, também, um instrumento utilizado para realizar práticas de prevenção. Essa evolução dinâmica pode ser interpretada como um movimento de desenvolvimento, composto por várias etapas.

Considerando o SA como aberto e interconectado, a contradição primária pode levar a outras contradições entre os elementos do SA (objeto, sujeito, instrumentos, regras, comunidade e divisão do trabalho) ou entre diferentes SA dentro de uma rede. Quando o objeto da atividade expande ou seus os elementos mudam para lidar com uma contradição, eles estão promovendo o desenvolvimento de sua própria atividade⁷. Existem vários SA que tentam controlar um objeto que é, por sua natureza, impossível de ser totalmente controlável, como no caso dos acidentes e doenças que decorrem da construção socio-histórica dos processos de trabalho (Figura 1). Isso pode ser conceituado como um objeto fugidio [do inglês, runaway object], definido como um objeto comum que pode ser concebido de maneiras bastante diferentes por diferentes atores. Seus limites são difíceis de traçar; portanto, ele está em constante transformação. Torna-se extremamente difícil trabalhar com esse objeto, dado que, enquanto algumas atividades tentam controlá-lo ou diminuí-lo, outras tentam fortalecê-lo ou aumentá-lo. Além disso, em outros casos, os próprios sistemas que tentam controlar o objeto também parecem estar submissos a ele⁹^,¹⁰.

Figura 1
Múltiplas atividades que controlam a determinação social da PADRT, visto como um objeto fugidio.

Breve contexto das políticas Brasileiras e Francesas

A implantação das principais políticas públicas de prevenção começou durante o século XIX na França e no início do século XX no Brasil, com medidas destinadas a proteger as populações mais vulneráveis, incluindo crianças e mulheres grávidas, bem como a regulamentar tanto o horário de trabalho quanto as medidas de higiene nos locais de trabalho.

No Brasil, durante a década de 1940, o governo unificou as leis trabalhistas existentes, com regulamentação do horário de trabalho e medidas específicas contra exposições ocupacionais. Na década de 1970, o governo militar implementou uma política baseada no modelo produzido pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) para a institucionalização dos serviços de SST nas empresas e a organização de normas regulatórias para os ambientes de trabalho. O discurso tecnocrático estava alinhado com o exercício do poder e o controle do comportamento dos trabalhadores.

Ao mesmo tempo, surgiu uma classe trabalhadora industrial incipiente, representando um novo sujeito social e político. Sua experiência de vida foi moldada pela consciência das contradições que caracterizaram o desenvolvimento industrial tardio¹². Esses movimentos sindicais defendiam o envolvimento dos serviços de saúde pública na abordagem das questões de saúde relacionadas ao trabalho. Consequentemente, foi promovida a abordagem da Saúde do Trabalhador (ST), inspirada no movimento da medicina social na América Latina e nas experiências do movimento operário italiano¹³. As Conferências Nacionais de Saúde do Trabalhador, realizadas a cada década desde os anos 1980, tornaram-se um marco significativo na incorporação do conceito de processos de trabalho, na operacionalização das ações de Saúde do Trabalhador no Sistema Único de Saúde (SUS) e na promoção da vigilância participativa em Saúde do Trabalhador. Essas e outras ações assumiram formas concretas no início do século XXI. Houve a criação da Rede Nacional de Atenção Integral à Saúde do Trabalhador (RENAST) em 2002, a Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PNSST) em 2011 e a Política Nacional de Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora (PNSTT) em 2012. Apesar dos avanços legais, as práticas atuais de vigilância em saúde do trabalhador (VISAT) nos serviços públicos, bem como nos serviços de saúde ocupacional privados dentro das empresas, enfrentam desafios no controle de doenças e acidentes relacionados ao trabalho, típicos de um país de renda baixa a média, aliados às lesões resultantes de formas novas e mais agressivas de gestão do trabalho.

Na França, os avanços mais significativos ocorreram em 1946, após a Segunda Guerra Mundial, com a criação do sistema de seguridade social, com uma característica específica: vincular a prevenção e a indenização por meio da fixação de taxas para as empresas. Além disso, as empresas estabeleceram órgãos de diálogo social em colaboração com os sindicatos, com o objetivo de abordar conjuntamente a PADRT. Dentre eles, destacam-se os comitês de saúde, segurança e condições de trabalho, criados em 1982. Esses órgãos são responsáveis pela implementação de uma abordagem coletiva de prevenção de riscos com os trabalhadores, seus representantes, médicos do trabalho e a administração da empresa.

O próximo avanço significativo aconteceu com a introdução da legislação Europeia. Em 1989, uma diretriz europeia introduziu o princípio da avaliação prévia dos riscos e da adaptação do trabalho às necessidades humanas em todos os Estados-Membros da União Europeia. Na França, isso levou à introdução do Document Unique [documento único, em tradução livre] em 2001, para a Avaliação de Riscos Ocupacionais, que se tornou uma ferramenta obrigatória para todas as empresas. Nesse documento, todos os riscos ocupacionais devem ser listados e avaliados, e um plano de ação deve ser estabelecido para prevenir danos aos trabalhadores. Esses riscos podem ser técnicos ou físicos, ou podem estar ligados à natureza do trabalho e sua organização.

Apesar da expansão gradual desses sistemas, a PADRT continua a ser uma questão importante para os trabalhadores, autoridades públicas e empresas. As relações entre trabalho e saúde são frequentemente complexas, devido ao tempo que leva para que os problemas de saúde apareçam ou para que a exposição seja monitorada e documentada. A fragmentação das carreiras e a crescente insegurança no emprego entre os trabalhadores adicionam ainda mais complexidade à investigação dessa relação.

Métodos

Este estudo utilizou uma metodologia reflexiva baseada em duas revisões de escopo realizadas anteriormente no Brasil¹¹ e na França¹⁴. O objetivo principal foi analisar as políticas de SST, explorando estratégias destinadas a superar as contradições históricas identificadas em cada rede de SA de prevenção. Esses estudos fazem parte de um projeto de pesquisa sobre o PADRT no Brasil e na França, que utiliza a TAHC como principal estrutura teórico-metodológica. Foram realizadas reuniões iniciais das equipes de ambos os países para definir objetivos comuns, questões de pesquisa, tipo de revisão de literatura, critérios para triagem, tabulação de dados e análise. Uma pesquisadora participou das duas revisões.

O estudo brasileiro seguiu as etapas utilizadas para revisões de escopo¹⁵^,¹⁶, resultando em uma amostra com 64 textos. Uma matriz de análise foi preenchida com as seguintes categorias de análise: contradição(ões), tipo de contradição(ões), elementos do SA envolvidos na(s) contradição(ões), avanços promovidos pela(s) contradição(ões), limitação(ões) persistente(s), objeto fugidio identificado e observações adicionais¹¹.

A revisão exploratória francesa baseou-se basicamente na mesma estrutura¹⁵^,¹⁷^,¹⁸ e a seleção final incluiu 72 textos. Os dados registrados em uma matriz de análise que incluiu as seguintes categorias: elementos da atividade PADRT (sujeito, objeto, instrumentos, regras, comunidade, divisão de trabalho), problemas/conflitos e hipóteses de contradições¹⁴.

Após a finalização das duas revisões e com base nas conclusões, foram realizadas várias mesas redondas para analisar desafios semelhantes enfrentados pelos dois países e discutir estratégias para superá-los, utilizando a expertise e a experiência dos participantes nessa área (Figura 2). A análise confrontada permitiu propor elementos mediadores para o desenvolvimento da atividade de prevenção.

Figura 2
Método de análise.

Resultados

Os resultados das duas revisões a partir da síntese das contradições encontradas nos dois países estão apresentados na Figura 3.

Figura 3
Contradições entre as políticas de SST no Brasil e na França.

A análise desse estudo identificou que as contradições identificadas na Figura 3 semelhantes nos dois países, apesar de terem recebido nomes diferentes. Foi discutido como elas são manifestadas nas decisões e práticas dos diferentes SA por tomadores de decisão, empresas, serviços de SST, instituições públicas e representantes do diálogo social. Em seguida, foram discutidas as possibilidades de enfrentar as contradições entre o crescimento econômico e social.

Contradição primária para os formuladores de políticas

Uma contradição primária é a priorização de políticas de crescimento econômico que desconsideram os impactos sociais. Como grandes economias, o Brasil e a França defendem um modelo econômico cuja principal contradição primária é a tensão entre crescimento e sustentabilidade. O crescimento econômico proposto não é compatível com os objetivos de sustentabilidade, como a proteção ambiental ou a proteção da saúde dos trabalhadores¹⁹^,²⁰. Essa contradição é evidente nas políticas neoliberais que visam esvaziar o aparato estatal de regulamentação, licenciamento e controle de riscos. Além disso, a política neoliberal visa contestar o orçamento alocado às políticas sociais, destinando parte desses recursos à privatização de serviços. Essa contradição é ainda mais grave no Brasil, devido à falta de autonomia de alguns agentes públicos para executar ações independentemente da interferência política e econômica, como prática político-ideológica para superar as relações de poder.

Adicionalmente, prevenção significa repensar os sistemas de trabalho, enquanto a reparação é voltada para assumir a responsabilidade pelo fracasso da prevenção. Gerenciar as consequências e seus custos têm sido objeto de debate na França desde o início do século XX. Quando o parlamento Francês debateu a primeira lei para o reconhecimento de doenças relacionadas ao trabalho, alguns membros representantes autoridades públicas argumentaram que os trabalhadores já se beneficiavam de uma compensação financeira vinculada aos riscos relacionados ao trabalho, com um “bônus” que aumentava seu salário. Desde então, a compensação financeira ou organizacional pelos riscos tem sido objeto de negociações sociais entre empregadores e sindicatos²¹. Em outras palavras, a compensação ou a indenização parece ser mais uma forma de aceitação social dos agravos decorrentes do trabalho do que um objeto de negociação para evitar que aconteçam.

Os formuladores de políticas econômicas enfrentam o desafio de acelerar o crescimento econômico e criar novos empregos e, ao mesmo tempo, garantir o equilíbrio social, ambiental e de saúde. Geralmente, eles priorizam o primeiro objetivo, deixando o segundo para medidas de compensação ou para ser supervisionado por órgãos reguladores e supervisores.

Essa contradição primária se intensifica e aparece de outras maneiras na formulação de políticas. A não resolução promove o surgimento de contradições secundárias, a maioria das quais se revelou comum entre o Brasil e a França.

Contradições primárias e secundárias para as empresas

A busca por lucros imediatos e maiores com investimentos mínimos, ignorando as iniciativas de desenvolvimento sustentável, bem como a falta de intervenção nas empresas, é indicativo de uma racionalidade da financeirização. Para atender aos interesses de renda de curto prazo dos acionistas, foram introduzidos dispositivos de gestão que incentivam processos de produção meticulosos para alcançar resultados de curto prazo²²^,²³. Esse processo de financeirização baseia-se na destruição acelerada de recursos naturais finitos, na degradação das condições de segurança das instalações e na deterioração da saúde dos trabalhadores. Efeitos como mortes no trabalho, envelhecimento precoce, trabalho infantil e trabalho escravo começam a ser vistos como “externalidades”, efeitos negativos, mas “necessários” para o crescimento econômico.

Esses processos de gestão são apoiados por tecnologias de informação e outras ferramentas para atingir tais objetivos. Ao invés de investir recursos para assegurar a segurança industrial e o bem-estar dos trabalhadores, eles servem essencialmente para aumentar os ganhos de poucos. Esses processos têm sido associados ao aumento da precariedade e da perda de empregos, ao surgimento da “uberização”, ao enfraquecimento da SST, ao aumento das doenças físicas e mentais no trabalho e ao retorno dos acidentes tecnológicos e ambientais.

**Vigilância coletiva versus atenção individual: a contradição nos serviços de SST**

Em ambos os países, os serviços especializados em SST acabam realizando mais atividades de atendimento/individuais em detrimento das atividades de vigilância/coletivas. A própria economia global promove menor regulamentação dos mercados e cortes na supervisão. Os serviços públicos de SST brasileiros enfrentam seus próprios dilemas. Muitas vezes, eles se dedicam a “apagar incêndios” com cuidados individuais prestados às vítimas de doenças e acidentes¹³^,²⁴^-²⁷. Outras vezes, realizam ações de vigilância utilizando instrumentos específicos, como monitoramento médico entre outros, que não dão conta de um objeto cada vez mais complexo. Os novos sistemas de organização do trabalho (SOT) são heterogêneos, transformam-se rapidamente e os próprios trabalhadores transitam constantemente do setor formal para o informal.

Na França, os serviços de SST, liderados por médicos, desempenham um papel fundamental no campo da prevenção. No entanto, eles também assumem um duplo papel, atuando controladores da força de trabalho por meio de exames médicos para avaliações de aptidão para o trabalho²¹. Para os empregadores, a seleção de trabalhadores por médicos do trabalho representa uma ferramenta para a proteção de seus interesses econômicos no local de trabalho.

**Manutenção do emprego versus condições de trabalho: contradições para representantes do diálogo social**

No contexto do desemprego estrutural, do crescimento do trabalho informal, das políticas de emprego flexíveis e da liberalização do mercado de trabalho, os sindicatos e outros representantes dos trabalhadores priorizam suas reivindicações. Eles desenvolvem uma agenda mais focada na preservação do emprego e na compensação financeira ou indenização fornecida às vítimas de acidentes de trabalho. Como resultado, acabam por exigir questões ou tarefas específicas de curto prazo dirigidas a comissões internas de prevenção dentro das empresas, especialistas externos ou serviços públicos de SST¹³^,²⁴^,²⁸. Na verdade, isso reflete o alto grau de dependência dos empregadores, que têm a capacidade de levar adiante (ou não) medidas para a PADRT²⁹.

Articulação interinstitucional versus ações isoladas

Na França, existem dois sistemas distintos de prevenção de riscos, mas nenhum deles avalia simultaneamente o mesmo objeto para a formulação de políticas integradas. Isso está relacionado a uma divisão rígida entre os riscos internos da empresa (que são questões de riscos ocupacionais) e suas questões externas (que são questões de riscos tecnológicos). Autores brasileiros apontam que os riscos ambientais e ocupacionais são gerados no mesmo modelo de produção³⁰. Essas afirmações foram identificadas nas duas revisões e destacadas como uma contradição entre os riscos ambientais e ocupacionais, ou como uma contradição na articulação interinstitucional. Em outras palavras, as políticas ambientais e de SST não estão totalmente articuladas, apesar do fato de que o mesmo modelo de desenvolvimento econômico gera danos, como desastres ambientais e acidentes de trabalho. Além disso, os incentivos financeiros governamentais e as isenções fiscais para cadeias produtivas ignoram modelos de processos de trabalho insalubres e inseguros. Isso ilustra uma desarticulação entre a política econômica e a política social, que deveria incluir a proteção e a preservação da saúde dos trabalhadores.

Essa contradição se torna ainda mais evidente no Brasil no contexto de desastres, como os rompimentos de barragens da mineradora Vale, onde o modelo de negócios prioriza o valor para os acionistas em detrimento da manutenção de estruturas de segurança³¹. O rompimento da barragem de rejeitos de Brumadinho em 2019 resultou na morte de mais de 270 trabalhadores e foi o maior desastre ambiental da história do país. Até o momento, nenhuma política foi proposta buscando uma regulamentação integrada para proteger a segurança e o meio ambiente no contexto da atividade mineradora.

No Brasil, o avanço das políticas de SST foi influenciado pela abordagem da Saúde do Trabalhador, que é formulada com dispositivos e instrumentos dentro dos serviços públicos de saúde. No entanto, a atividade PADRT continua a priorizar ações sobre fatores de risco, mas não considera ações sobre SOT. Na França, essa integração na saúde pública não é totalmente clara e pode ser percebida como uma contradição na articulação intrainstitucional.

A revisão francesa identificou a contradição entre as políticas de prevenção e de compensação. A prevenção é um processo prospectivo com um objetivo coletivo que requer a transformação do SOT, enquanto a reparação dos danos causados à saúde dos trabalhadores é assumida como uma compensação pelas consequências causadas aos indivíduos, sem alterar o modelo³², o que contribui para a invisibilidade dos acidentes de trabalho.

Os documentos incluídos na revisão brasileira não mencionaram essa contradição, mas isso não significa que ela não exista. A atividade de PADRT do Brasil é, de fato, orientada para a prevenção como princípio (instrumento), mas o sistema de previdência social prevê mecanismos de indenização como o Fator Acidentário de Prevenção (FAP), regulamentado desde 2009. Trata-se de um cálculo aplicado à folha de pagamento das empresas, sempre com base nos últimos dois anos de todo o histórico de acidentes e registros de acidentes. As empresas com maior registro de acidentes de trabalho pagam mais na folha de pagamento. Além disso, o FAP foi uma tentativa de promover melhores condições de trabalho por meio de um incentivo financeiro, mas isso acabou fomentando a subnotificação. Essas políticas de compensação individual, como na França, enfraquecem o princípio de priorizar medidas de prevenção coletivas.

Por fim, a revisão brasileira não encontrou manifestações dessas contradições no nível dos gestores das empresas, mas elas são discutidas por outros autores²³^,³³. Os gestores e tomadores de decisão dentro dos sistemas de produção também enfrentam dois caminhos. O primeiro é o dos resultados financeiros de curto prazo para satisfazer os acionistas com altos dividendos, conforme explicado acima. O segundo é criar condições de trabalho seguras, idealmente em negociação com os diferentes atores, cujos retornos financeiros podem ser vistos no longo prazo. No entanto, quando decisões críticas devem ser tomadas, existe um sistema de incentivos financeiros que promove a priorização da produção. Então, as externalidades são consideradas pelos gestores das empresas como possibilidades remotas e, mesmo que ocorram, podem ser ocultadas ou compensadas financeiramente. No caso de algumas doenças relacionadas ao trabalho, demonstrar o nexo causal é geralmente tão difícil e demorado que as empresas assumem os riscos de forma descuidada.

Discussão

Com o avanço da ideologia neoliberal nas organizações de trabalho, a desregulamentação colocou os trabalhadores em uma situação de desproteção social. As políticas públicas se concentram no aumento do emprego (para uma queda mecânica na taxa de desemprego), sem correlação com a busca pela qualidade e sustentabilidade do trabalho. A compreensão da sustentabilidade inclui identificar e questionar as variações no SOT, a gestão dessas variações, suas estratégias operacionais e como, histórica e socialmente, o trabalho foi concebido. Em outras palavras, a possibilidade de superar a contradição vem com a percepção, pelos diferentes atores, das práticas de SST para negociar o SOT a partir de uma nova perspectiva³⁴^-³⁶. Nesta seção, serão discutidas algumas implicações que devem ser levadas em consideração nas mudanças das políticas públicas de SST em ambos os países, com base no reconhecimento das contradições acima mencionadas e nos princípios de prevenção em saúde pública.

Os seguintes desafios foram discutidos devido ao seu potencial para mediar as contradições analisadas nas políticas e práticas de SST brasileiras e francesas: articulação entre leis econômicas e de proteção social; tornar os acidentes e doenças relacionadas ao trabalho uma questão de interesse público; foco na equidade; implementação simultânea de leis rígidas (do inglês, hard laws) e leis flexíveis ou suaves (do inglês, soft laws); e antecipação de políticas.

As iniciativas de sustentabilidade também devem vir das políticas econômicas do governo. A necessidade de mediar a contradição entre “proteção social e preservação do emprego” exige políticas integradas e intersetoriais. Não faz sentido buscar acelerar o crescimento econômico e a criação de novos empregos com base em medidas que incentivam a informalidade e a precariedade das condições de trabalho. Reformas trabalhistas isoladas que prometiam aumentar o emprego por meio de formas “flexíveis” (ou melhor, precárias) de trabalho, a médio prazo, revelam-se tão prejudiciais e onerosas para a sociedade que pode ser necessário revertê-las⁵^,³⁷^,³⁸. Portanto, deve-se dar a mesma relevância à quantidade e à qualidade dos empregos gerados. Os legisladores podem implementar essas medidas sempre que se sentirem pressionados pela opinião pública. Essa articulação macro deve fortalecer a articulação interinstitucional necessária para ações coesas.

Em ambos os países, apesar da aparente diminuição dos acidentes e doenças relacionadas ao trabalho, novos SOT ocultam um número crescente desses eventos. Essas estatísticas, que parecem mostrar resultados positivos, podem gerar entre alguns membros do governo a falsa sensação de que a “situação está sob controle” e que basta continuar com ações de cuidados individuais. Um dos maiores desafios para os sistemas de vigilância em SST é identificar lesões relacionadas ao trabalho que não são relatadas como tal, incluindo muitos acidentes de trânsito e transtornos mentais. Isso é especialmente verdadeiro com o aumento da informalidade e a perda de relações trabalhistas, que acabam dificultando a elaboração de estratégias de prevenção e gerando um alto custo para os sistemas públicos de saúde em países como o Brasil e a França.

É necessário atualizar as políticas e garantir mecanismos explícitos de inclusão dos trabalhadores informais, juntamente com a detecção, avaliação e gestão dos riscos produzidos pelas novas tecnologias, incluindo o desemprego e os novos SOT. Um caminho poderia ser construído a partir de experiências de ações de vigilância popular no campo da saúde³⁹.

Como as economias são globais e os governos são nacionais, a legislação é necessária, mas pode ser adiada; portanto, as informações sobre as condições de trabalho e produção precisam ser facilmente acessíveis aos cidadãos, para que as decisões de consumo sejam influenciadas por critérios de cuidado com os trabalhadores. SOT alternativos, que mostram resultados mais equilibrados entre lucros e SST também precisam ser mais visíveis e incentivadas nas políticas públicas²³.

Além disso, não basta mostrar quantos acidentes ou lesões afetam os sistemas de saúde. Novos instrumentos de vigilância precisam demonstrar o impacto desigual sobre os trabalhadores, dependendo de aspectos como renda, gênero, raça, idade, setor econômico e região. A epidemiologia crítica pode contribuir com seu compromisso com mudanças radicais e o desenvolvimento da ética e dos direitos⁴⁰. Esse caminho pode revelar a urgência de uma ampla gama de estratégias de prevenção na diversidade dos novos SOT.

Diante da rápida transformação dos SOT, da introdução de novas tecnologias e novos métodos de gestão, a necessidade de atualizar as políticas de SST baseadas em leis rigorosas parece óbvia. Ainda, como mencionado anteriormente, existem boas políticas de SST em ambos os países que têm sido difíceis de implementar. Por exemplo, no Brasil, já existe um sistema que permite aos profissionais de saúde da atenção primária notificar lesões relacionadas à saúde dos trabalhadores com base nas consultas que realizam. No entanto, a alta rotatividade e, em alguns casos, a falta de treinamento, fazem com que a notificação, nos bancos de dados dos sistemas públicos, não ocorra de forma adequada. Além disso, os agentes públicos enfrentam problemas na implementação das políticas e reagem a eles de diferentes maneiras, ignorando-os, negando-os e atribuindo-lhes significados diferentes. Para gerar conhecimento e transformar a prevenção, é necessária uma série de ações específicas, que vão do abstrato ao concreto, ou seja, que levam à revelação de uma contradição central no desenvolvimento das atividades, à construção de um meio através do qual se pode mediar contradições, que pode se tornar uma nova forma de atividade⁴¹^,⁴². Nesse caso, são altamente valorizadas as intervenções de soft laws, que podem ajudar a desenvolver e implementar uma política de vigilância em um local específico ou mais problemático⁴³. Isso porque as dificuldades também variam entre os serviços, e é necessário estimular intervenções para ajudar os profissionais que atuam nesses espaços.

A implementação da PADRT, práticas de trabalho decente e princípios de desenvolvimento sustentável também podem ser objeto de intervenção de pesquisa de soft laws ^44-46 . A avaliação dessas intervenções pode, ao mesmo tempo, oferecer feedback para a formulação de hard laws em nível macro (nacional) ou mega (internacional).

Silenciosamente, sistemas complexos são empurrados para limites cada vez mais arriscados, criando todas as condições para um desastre. A instalação de novos processos críticos de produção ou serviços exigiria licenças de SST, como as licenças ambientais, nas quais as empresas se comprometem a colocar o trabalho decente no centro, propondo estratégias específicas para cada situação, além dos mecanismos exigidos por lei. Esse tipo de dispositivo de antecipação pode ajudar a instalar mecanismos de proteção, especialmente nos processos de produção que são conhecidos por usar compensações de reparo. Além disso, os sistemas de vigilância precisam facilitar canais através dos quais se possa denunciar situações em que possam ocorrer acidentes graves de amplo impacto.

Conclusão

Como as duas grandes economias, tanto o Brasil quanto a França têm interesses significativos na PADRT na perspectiva da saúde pública. Ao desenvolver políticas de SST inicialmente baseadas nos mesmos princípios teóricos, ambos os países avançaram na detecção mais rápida e melhor dos fatores de risco ocupacionais “típicos”. No entanto, ao transferir algumas atividades de maior risco dos países centrais para os periféricos, estes últimos assumiram a postura de controlar lesões típicas relacionadas a processos de forte industrialização. Com o surgimento de novos riscos relacionados às novas formas de gestão da globalização, ambos os países enfrentam os desafios da transformação acelerada nos SOT e as dificuldades de realizar a vigilância de doenças e acidentes relacionados ao trabalho, mas que não são registrados dessa forma.

As análises mostraram diferenças na designação das contradições, mas os dados empíricos e análises históricas permitem apontar que a principal contradição para ambos os países continua relacionada à tensão entre crescimento econômico e desenvolvimento sustentável. Essa contradição primária, enquanto permanecer sem solução, gerará contradições nos diferentes SA responsáveis pela SST: governos, empresas, serviços de saúde e sindicatos.

Enquanto o mesmo modelo econômico de produção-consumo for mantido, a contradição entre crescimento e sustentabilidade não poderá ser totalmente superada. O trabalho decente poderia promover a centralização da rede de atividades em torno da prevenção e do controle do que chamamos aqui de objeto fugidio. Ao mesmo tempo, poderia mediar modelos de gestão mais sustentáveis e inovadores, buscando resultados de longo prazo e com menos impactos negativos sobre o meio ambiente e a saúde e segurança dos trabalhadores. No âmbito econômico, a escolha seria entre um retorno rápido com atividades mais predatórias e arriscadas versus um retorno mais lento, mas com crescimento mais sustentável. Na dimensão social, a escolha seria entre ações voltadas exclusivamente para satisfazer as necessidades dos acionistas versus mais ações baseadas na negociação com os diferentes atores. As possibilidades de mudanças nas políticas públicas aqui destacadas podem lidar melhor com essa tensão, pois são estratégias analisadas a partir do reconhecimento das contradições e dos princípios de prevenção da saúde pública.

Agradecimentos

Agradecemos todas as ideias e comentários recebidos dos nossos colegas do projeto de pesquisa ITAPAR.

Referências bibliográficas

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Financiamento

Este trabalho contou com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) (processos nº 2019/13525-0 e nº 2020/08413-6) e da Agência Nacional de Pesquisa da França (ANR) (processo nº ANR-19-CE26-0021).

Declaração de disponibilidade de dados

Os dados que fundamentam a revisão de escopo brasileira anterior estão disponíveis no repositório institucional em https://repositorio.uspdigital.usp.br/handle/item/346.

Editores-chefes:

Maria Cecília de Souza Minayo, Romeu Gomes, Antônio Augusto Moura da Silva, Vania de Matos Fonseca

Datas de Publicação

Publicação nesta coleção
09 Out 2026
Data do Fascículo
2026

Histórico

Recebido
28 Nov 2024
Aceito
16 Jun 2025
Publicado
18 Jun 2025

This is an open-access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License

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