Governança econômica global e desigualdade de gênero: uma agenda para a pesquisa jurídica brasileira

Resumo

Este artigo explora a intersecção entre direito, governança econômica global e desigualdade de gênero, tema ainda pouco tratado pela pesquisa jurídica brasileira. O texto investiga de forma crítica como organizações internacionais, especialmente o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), têm incorporado a estratégia de transversalização de gênero em suas recomendações de regras e políticas públicas a países membros. O artigo também constrói uma proposta de arcabouço teórico destinado à contribuição própria da pesquisa jurídica, que se vale da combinação de duas correntes do institucionalismo: o feminista e o jurídico.

Palavras-chave:
Direito econômico; Gênero; Governança econômica global; Institucionalismo

Abstract

This article explores a subject, which is still absent in Brazilian legal research: the intersection between law, global economic governance, and gender inequality. It critically examines how international organizations, mainly the World Bank and the International Monetary Fund (IMF), are gender mainstreaming their recommendations on economic rules and policies. The article also builds a theoretical framework that draws on two institutionalist approaches: feminist and legal institutionalism.

Keywords:
Economic Law; Gender; Global economic governance; Institutionalism

1. Introdução¹

Em 2020, a pandemia da COVID-19 expôs a precária segurança econômica das mulheres. No mundo, 740 milhões de mulheres trabalham na economia informal e sua renda reduziu 60% durante o primeiro mês da crise global (ONU Mulheres, 2020, p. 5). Setores econômicos “feminizados” foram os mais atingidos. A ONU Mulheres estimou que 72% dos trabalhadores domésticos, 80% dos quais são mulheres, haviam perdido seu emprego em decorrência da COVID-19 (ONU Mulheres, 2020, p. 5). As trabalhadoras também enfrentaram maiores riscos de infecção: 70% da força de trabalho na saúde e na assistência social é feminina, com presença significativa na primeira linha de combate à pandemia (ONU Mulheres, 2020, p. 5).

A crise da COVID-19 também tende a aumentar ainda mais a pobreza feminina e as disparidades de gênero. No mundo, 247 milhões de mulheres, com 15 anos ou mais, viverão com menos de US$ 1,90 por dia em 2021, em comparação a 236 milhões de homens. Em 2030, elas ainda serão a maioria da população vivendo na extrema pobreza (ONU Mulheres, 2020).

As mulheres são, contudo, a espinha dorsal para a recuperação econômica no pós-COVID-19. Há décadas, organizações internacionais sustentam que a igualdade de gênero produz crescimento econômico. Essa ideia é sustentada por diferentes agências das Nações Unidas, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Banco Mundial e, mais recentemente, também o Fundo Monetário Internacional (FMI).

Organizações internacionais são atores extremamente poderosos. Elas influenciam regimes jurídicos e políticas públicas nacionais, tanto por sua capacidade em produzir conhecimento técnico especializado em uma área de cooperação específica (moeda, investimento ou comércio), seja por gerir mecanismos institucionais, que podem compelir países membros a adotarem determinadas regras e práticas, como parte de suas obrigações assumidas internacionalmente. Em uma economia altamente complexa e globalizada, legisladores nacionais juntamente com organizações econômicas moldam o que é, e o que deveria ser, o conteúdo do direito econômico. O direito molda e é moldado por ideias econômicas.

O Banco Mundial e o FMI, por exemplo, podem influenciar a adoção de certas regras e práticas sensíveis ao gênero por meio de assistência e consultoria técnicas, ou por integrar a perspectiva da igualdade como condicionalidade política a apoio financeiro. Ambas são entidades quase universais. 190 países integram o FMI. O grupo Banco Mundial, dentre suas diversas organizações, conta com o mesmo número de países. A capacidade dessas instituições influenciarem a vida das mulheres em diferentes economias nacionais é, portanto, significativa. No entanto, uma análise cuidadosa e crítica do discurso e das ideias sobre gênero, promovidos por essas entidades, precisam integrar a pesquisa sobre a formação de um direito econômico sensível ao gênero. Discursos e ideias não são neutros. O direito molda e, ao mesmo tempo, é moldado por essas ideias.

O presente artigo tem como objetivo fomentar uma pauta, ainda pouco explorado, pela pesquisa jurídica brasileira: a governança econômica global e a igualdade de gênero. Seguindo os passos de Vitale e Nagamine (2018), meu intuito é provocar uma reflexão sobre a conexão entre gênero, direito e relações internacionais, notadamente no campo da regulação econômica. A finalidade é explorar o tratamento da equidade de gênero por organizações internacionais destinadas à cooperação, especialmente o Banco Mundial e o FMI, e sugerir caminhos para se pensar a contribuição própria da pesquisa brasileira.

Esse tópico torna-se premente no contexto da crise da COVID-19 e de seus impactos desproporcionais, tanto social como econômico, sobre as mulheres. Ademais, a análise contextualizada do problema da desigualdade na América Latina e, particularmente, no Brasil, é indispensável. A região é uma das mais violentas contra as mulheres. Dentre os 25 países com as maiores taxas de feminicídio, quatorze estão na América Latina (Nações Unidas Mulheres, 2017). Embora os países da região tenham visto os maiores ganhos na participação feminina na força de trabalho durante as últimas duas décadas (Novta e Wong, 2017), as condições econômicas atuais não são tão favoráveis ​​quanto na década de 2000.

Nesse âmbito, a pesquisa jurídica tem papel fundamental. Juristas são treinados a observar e construir inferências descritivas e causais sobre o funcionamento de instituições e a analisar relações subjacentes de poder (político, econômico, social).² No Brasil, contudo, o debate sobre gênero tem avançado de forma mais acentuada na pesquisa em direitos humanos e direito criminal,³ e mais restritamente no campo do direito econômico, tanto do ponto de vista nacional como internacional. O direito, contudo, não apenas regula relações econômicas. Ele funda e constitui essas relações, que podem se revelar discriminatórias em relação a mulheres.

Este artigo constrói ponderações sobre a importância dessa agenda, a partir de uma análise da literatura em ciências sociais e a identificação do hiato da pesquisa jurídica nesse campo (Seção 2); como a ação de organizações internacionais conformam o direito econômico e impactam a (in)visibilidade de gênero nas relações de mercado em economias nacionais (Seção 3); e, finalmente, como a literatura em economia política sobre instituições pode ser apropriada, de forma crítica, por juristas que visam explorar a desigualdade de gênero na ordem econômica global, especialmente a partir da corrente do institucionalismo feminista, que pode servir como ponto de partida para reflexões empíricas (Seção 4). Uma forma de se avançar no campo do institucionalismo jurídico é incorporar a “lente” do institucionalismo feminista para analisar o funcionamento de organizações globais, assim como seu papel e seu efetivo poder na conformação do conteúdo do direito econômico nacional. A maneira como essas entidades estão co-produzindo regras, que (in)visibilizam o gênero em economias nacionais, importam.

2. Direito, gênero e governança econômica global: uma análise da literatura em ciências sociais

A governança econômica global compreende um conjunto de instituições, regras e procedimentos, que visam sustentar vínculos internacionais de natureza econômica entre Estados, indivíduos, organizações públicas e privadas (Duran, 2020). São estruturas destinadas à cooperação e à coordenação de ações, que respondem pela gestão de relações transfronteiriças. No âmbito econômico, o multilateralismo, que visa estruturar juridicamente relações globais, é um paradigma que se desenvolveu, sobretudo, a partir do final da Segunda Guerra mundial. Organizações internacionais foram estabelecidas para monitorar e gerenciar um conjunto de regras, que passaram a reger o comportamento de Estados em diferentes áreas. O Acordo de Bretton Woods, de 1944, que instituiu o Banco Mundial e o FMI, é uma convenção basilar que rege multilateralmente dois pilares da economia global: (1) investimento e desenvolvimento; e (1) moeda e finanças, respectivamente.

No tratamento da desigualdade entre mulheres e homens, a forma como organizações internacionais estruturam suas ideias e suas recomendações de política e regras jurídicas importam. Ideias e narrativas moldam como a economia mundial deve funcionar, o que pode ser reconhecido como um problema social e qual o papel de instituições nacionais e globais em prover soluções jurídicas e políticas a esses problemas (Kennedy, 2018). Ideias e concepções carregam o efeito crítico de dirigir e, ao mesmo tempo, restringir a ação política de organizações, sejam elas locais ou transnacionais. Ideias formam o conteúdo do direito.“Revolução paralisada” é o termo usado pelo Banco Mundial para descrever o processo de empoderamento feminino na América Latina. A redução da discriminação de gênero no acesso à educação e ao emprego não foi acompanhada pela diminuição da desigualdade salarial e da violência contra as mulheres (Banco Mundial, 2018). O influxo feminino no mercado de trabalho também não trouxe uma divisão mais equitativa dos cuidados no espaço doméstico. Há uma “dupla carga” para as mulheres latino-americanas: comparativamente aos homens, elas passam mais de três horas por dia em tarefas domésticas e ganham, em média, 10% a menos (Banco Mundial, 2018).

Nessas economias, a inserção das mulheres também é altamente influenciada por questões sociais, culturais e religiosas. Gênero é uma concepção socialmente construída e sugere expectativas e premissas culturais sobre o comportamento, as atitudes, os traços de personalidade e as capacidades físicas e intelectuais de homens e mulheres, baseadas unicamente em sua identidade de gênero (Parágrafo 14, Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas, Comentário Geral nº 16, 2005).

Com o movimento crescente de conservadorismo religioso na América Latina, organizações internacionais, que sustentam a visibilidade e o empoderamento femininos, precisam ser foco de análise e de escrutínio também pela pesquisa jurídica, notadamente no que se refere a seus impactos no sistema jurídico local e nos direitos individuais das mulheres.

Particularmente, o FMI é uma organização recorrentemente acusada por implementar políticas de “austeridade fiscal”, que visam o controle rigoroso de despesas públicas. Banco Mundial e Fundo estruturam programas de ajustes estruturais, concebidos com o objetivo de reduzir desequilíbrios fiscais nos países que recebem seu apoio financeiro para responder a crises. Esse tipo de programa é condicional ao recebimento de recursos das instituições. Geralmente, o FMI é responsável por implementar as políticas de estabilização (notadamente, fiscal, monetária e de regulação do mercado financeiro), e o Banco Mundial é responsável pelas medidas microeconômicas de ajuste, que visam adaptar o sistema jurídico e as economias de países em desenvolvimento à orientação de livre mercado e de maior integração global. Esses programas podem incluir medidas de controle de gastos públicos, privatização e desregulamentação de setores econômicos locais, bem como a redução de barreiras ao comércio com outros países membros.

Na década de 1980, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) publicou uma das primeiras análises enfatizando o impacto sobre mulheres e crianças, na América Latina, causado por programas de ajuste estrutural promovidos pelo FMI e pelo Banco Mundial (UNICEF, 1987; Cornia, Jiolly e Stewart, 1987). As mulheres foram confrontadas com o pesado fardo de absorver os efeitos das crises da dívida soberana na região, por meio da prestação de cuidados não-remunerados na esfera doméstica. À medida que o Estado reduzia seu papel na promoção de direitos sociais e econômicos, suportados pela política fiscal, as mulheres aumentaram sua carga de atividades na esfera doméstica, sem a proteção adequada pelo direito.

Ao longo do tempo, contudo, a literatura em economia política parece ter avançado mais na avaliação empírica da desigualdade de gênero do que os trabalhos produzidos no campo do direito. Diferentes estudos apontam que essas organizações internacionais não levaram em consideração o impacto sobre o bem-estar e os direitos das mulheres em programas de ajuste estrutural, durante as décadas de 1980 e 1990, tanto na América Latina como na Ásia (Detraz e Peksen, 2016; Neaga, 2012; Yoo, 2011; Campbell, 2010; Lingam, 2005; Ali, 2003; Aslanbeigui e Summerfield, 2000; Sadasivam, 1997; Elson, 1992; Benería, 1992).

A pesquisa sobre direito no Brasil tem, particularmente, progredido na adoção da perspectiva de gênero em temas relacionados a direitos humanos e direito criminal (e.g., Machado, Bandeira e Matsuda, 2018; Gomes, 2018; Ávila, Seixas e Sposato, 2018; Vitale, Nagamine e Souza, 2018; De Jesus, 2016; Biroli, 2016). No entanto, a inclusão da pauta do gênero na pesquisa brasileira em direito econômico (nacional, regional ou internacional) ainda é escassa (Bona, 2019; Silva, 2018; Cardia, 2016; de Mattos Pimenta, 2015), especialmente na análise do trabalho desenvolvido por organizações internacionais.

Em economia política internacional, os trabalhos de pesquisa são prósperos e estão ampliando seu alcance (Elias e Roberts, 2018; Waylen et al., 2013; Caglar, Prugl e Zwingel, 2013) e aprimorando suas metodologias (Ackerly, Stern e True, 2006). A obra seminal de Esther Boserup (1970 [2007]), discutindo o papel das mulheres no desenvolvimento agrícola e industrial, foi crucial para inaugurar as reflexões sobre a intersecção entre gênero e economia política na década de 1970.

No desenvolvimento desse campo disciplinar, a conceituação de “reprodução social” foi vital para ampliar as possibilidades de análise da literatura (Rai, 2013, p. 268). Esse conceito desafia a divisão entre os espaços público e privado (ou doméstico). Ele aponta que as mulheres carregam o ônus do trabalho não-remunerado da reprodução e da manutenção de recursos humanos, de forma a sustentar o desenvolvimento de economias nacionais. Todavia, esse trabalho é invisível para o cálculo do Produto Interno Bruto (PIB) e para a contabilidade pública (Waring, 1988). Trabalho que não produz lucro não é considerado produção, ou seja, não tem valor econômico.

Valor é, portanto, um conceito reduzido a preço. Subjacente a essa abordagem do trabalho doméstico, está uma teoria subjetiva, baseada na ideia de utilidade: “o que tem valor é o que é trocado no mercado” (Mazzucato, 2018, p. 93). O trabalho social reprodutivo, conduzido sobretudo por mulheres na esfera doméstica, está excluído da produção capitalista. No espaço econômico, portanto, mulheres tendem a se beneficiar menos da proteção jurídica concedida às relações privadas, como direitos trabalhistas, previdenciário, dos contratos, entre outros, comparativamente a seus pares masculinos.

No âmbito da regulação monetária e financeira internacional, reflexões críticas na literatura em economia política exploraram os efeitos das normas e das práticas sobre a igualdade de gênero. Por exemplo, trabalhos relevantes foram desenvolvidos sobre a desigualdade de gênero produzida por políticas monetárias não-convencionais (Young, 2018) e o papel da mulher no fluxo de remessas internacionais (Kunz, 2011). Há estudos sobre os discursos e as práticas controversas de desenvolvimento promovidos pelo Banco Mundial sobre desigualdade de gênero (Calkin, 2018; Bedford, 2013; Caglar, 2013; Razavi, 2013). No entanto, os processos de formação e internacionalização das ideias sensíveis ao gênero no FMI, bem como suas práticas, ainda não foram explorados de maneira sistemática pela literatura, tanto na economia política (com exceção de Coburn, 2019 e Berik, 2017) como no direito. Especialmente, análises sobre o impacto dessas concepções na formação de regimes jurídicos nacionais são praticamente inexistentes.

3. Direito e governança econômica global: como o Banco Mundial e o FMI estruturam um direito sensível ao gênero e por que isso importa para juristas?

Existem diferentes narrativas globais sobre o significado de gênero. Essas concepções jurídicas tendem a produzir efeitos sociais bastante concretos, afetando a ação das mulheres localmente. Por exemplo, o Pacto Internacional das Nações Unidas sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, reproduz a divisão de gênero nas esferas pública e doméstica. Em seu artigo 7, o Pacto estabelece o direito à equiparação salarial por trabalho equivalente. Tendo em vista que grande parte das mulheres no mundo é responsável pelo trabalho não-remunerado na esfera doméstica, elas tendem a desfrutar de benefícios limitados enquanto sujeito de direitos assegurados por esse Pacto (Charlesworth e Chinkin, 2000, p. 238).

A partir de um ângulo distinto, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW), de 1979, enfatiza as mulheres como titulares de direitos autônomos. Elas não são tratadas pelo documento jurídico como atores em seus respectivos papéis na família e na sociedade, funções que estão também enraizadas na separação conceitual entre o espaço doméstico em relação ao público. No entanto, a CEDAW está mais bem equipada para lidar com as hierarquias de gênero produzidas na esfera privada (Zwingel, 2013, p. 114), do que com aquelas reproduzidas por regimes econômicos globais.

Em 1995, a Declaração e a Plataforma de Ação de Pequim, ratificada por todos os Estados membros das Nações Unidas, constituiu-se como um marco jurídico internacional para o empoderamento feminino. A estratégia de transversalização de gênero (gender mainstreaming) foi estabelecida como objetivo para se alcançar a igualdade. A transversalização consiste no processo de

“avaliação das implicações para mulheres e homens de qualquer ação planejada, incluindo legislação, políticas ou programas, em todas as áreas e em todos os níveis. [...] O objetivo final é o de alcançar a igualdade de gênero” (Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, 1997, A/52/3.18, tradução livre).

A “difusão global” dessa estratégia (True e Parisi, 2013; True, 2003) foi bem recebida por agências da ONU, pela OCDE, pelo Banco Mundial e pelo FMI. Com base no conceito de transversalização, diferentes regras e políticas públicas foram formuladas por essas organizações, que passaram a ser recomendadas a países membros.

No Banco Mundial, a adoção da transversalização de gênero ocorreu já a partir do final da década de 1990. Uma convergência de pressões sociais contribuiu para essa adoção: a mudança na missão do Banco para a concessão de empréstimos com vistas à redução da pobreza, a presidência ativa de James Wolfensohn e o papel de ativistas feministas, internas e externas à instituição (Calkin, 2018).

Dentro do FMI, contudo, a visibilidade das mulheres é um fenômeno relativamente recente. O Fundo somente reconheceu a igualdade de gênero como um ponto de atenção para regras e políticas macroeconômicas em 2013, sob liderança de Christine Lagarde.⁴

“Quando as mulheres se dão bem (em suas carreiras), as economias nacionais se saem melhor” (Lagarde, 2013). Lagarde inaugurou um novo discurso para a instituição: a igualdade de gênero é relevante para a estabilidade macroeconômica. A partir de então, o Fundo passou a apoiar o “empoderamento de mulheres, fator essencial para a transformação econômica” (Lagarde, 2016). Desde 2019, já sob a direção de Kristalina Giorgieva, essa pauta tende a continuar como foco de atenção de pesquisas e políticas produzidas pela organização.⁵

Tanto o Banco Mundial como o FMI têm contribuído significativamente para aumentar a conscientização sobre a desigualdade de gênero no funcionamento das economias. Ambos fornecem dados e análises convincentes sobre o impacto da desigualdade em economias desenvolvidas, emergentes e em desenvolvimento (por exemplo, Banco Mundial, 2018; Kolovich, 2018; Novta e Wong, 2017; Stotsky, 2016; Christiansen et al., 2016; Fragoso e Enriquez, 2016; Gonzales et al., 2015; FMI, 2013, p. 50-54). O ranking “Mulheres, Empresas e Direito” (Women, Business and the Law), que visa medir a desigualdade presente em leis, é um dos instrumentos mais relevantes do Banco Mundial.⁶ Trata-se de um conjunto de dados, que identifica barreiras à participação econômica das mulheres, e incentiva a reforma legislativa por países membros.

A autoridade intelectual é uma ferramenta poderosa e bem manipulada por essas instituições. Por um lado, o recurso à expertise macroeconômica tende a “ressoar” localmente, uma vez que os principais canais de diálogo entre essas organizações e as autoridades nacionais são os ministérios das finanças, de planejamento, bancos centrais, e secretarias especializadas em áreas econômicas. Essas entidades compartilham a mesma “gramática” de autoridades locais: a linguagem da macroeconomia.

Por outro lado, narrativas jurídicas e de política, construídas por instituições internacionais, não são neutras. Essas entidades adotam certas concepções e suposições sobre o significado do gênero e certos papéis sociais ou econômicos atribuídos às mulheres. Essas ideias produzem efeitos reais. Estereótipos podem ser reforçados socialmente e produzir resultados indesejáveis de regras e políticas públicas​. Por exemplo, a ideia de equiparação salarial coloca o desempenho dos homens como um limite para a remuneração das mulheres. Se a comunidade, onde as relações econômicas se desenvolvem, for pobre, ou se a representatividade masculina for reduzida em setores marcados pela feminização (como o serviço doméstico), o efeito da regra pode ser perigoso ou irrelevante. No primeiro, a tendência é de reforço da pobreza local. No segundo, a narrativa não contribui para proteger o direito das mulheres.

Em 2006, o Banco Mundial lançou um plano de ação sobre gênero, criando o slogan “igualdade de gênero como economia inteligente” (gender equality as smart economics). Institucionalmente, contudo, o Banco tende a construir a identidade das mulheres como “mães”, que cuidam de seus filhos, e também trabalham (Caglar, 2013, p. 261). As mulheres são, assim, atores econômicos, que são presumidas como altruístas e investem em filhas e filhos, contribuindo, de forma consequente, para a acumulação de capital humano. No entanto, intervenções políticas focadas em “mães” e “famílias” podem tornar invisíveis as relações homossexuais e, em nível local, reforçar as ideias de “heterossexualidade normativa” (Bedford, 2013, p. 245) e de conservadorismo religioso. Na América Latina, esse deve ser um ponto de especial atenção.

No âmbito do FMI, em referência à falência de uma instituição financeira (a Lehman Brothers), que serviu como um dos gatilhos para a crise global de 2008, Christine Lagarde afirmou que se a instituição tivesse sido gerida pelas “Irmãs Lehman (Lehman Sisters)”, ao invés dos Irmãos Lehman (Lehman Brothers), “o mundo seria muito diferente do atual” (Lagarde, 2018). A representante do Fundo pressupõe, portanto, que as mulheres sejam investidoras mais conscientes e cautelosas comparativamente aos homens.

Antes de 2013, os documentos do FMI dificilmente se referiam à palavra gênero. O Fundo concentrou-se principalmente na identificação da participação das mulheres no mercado de trabalho e nos problemas relacionados à desigualdade de renda (Bretton Woods Project, 2017). Em 2014, a expressão “macrossocial” foi adicionada às diretrizes operacionais para o desenho de condicionalidades políticas ao apoio financeiro do Fundo (FMI, 2014). No ano seguinte, o FMI formalmente começou a examinar a desigualdade de gênero como questão “macro-crítica”.

A noção macroeconômica de “gênero” foi adicionada também às diretrizes para funcionários da instituição ao produzirem os relatórios periódicos relativos à aplicação do artigo IV do Convênio Constitutivo da entidade (FMI, 2015). Esses relatórios avaliam periodicamente políticas macroeconômicas e o ambiente institucional de países membros. A equipe de funcionários do FMI realiza missões para analisar e discutir políticas com representantes de governos. No âmbito dessa missão de supervisão do sistema financeiro global, o Fundo prestou consultoria estratégica a 42 países sobre desigualdade de gênero (FMI, 2019).

No entanto, as narrativas do Fundo e do Banco Mundial sobre igualdade tendem a revelar a outra face da visibilidade de gênero: a invisibilidade da interseccionalidade, ou seja, como diferentes aspectos da discriminação social, racial e política se entrelaçam com a de gênero. É, contudo, a invisibilidade de vários aspectos significativos da vida das mulheres.

Existem fatores que unem e dividem as mulheres, e eles devem ser considerados por regras e políticas públicas. A distribuição desigual de poder entre mulheres e homens, nas esferas pública e privada, é um problema comum entre diferentes países e regiões, embora haja diferenças em termos de grau. No entanto, existem fatores que separam as mulheres e estão relacionados à idade (responsabilidades familiares, acesso ou controle sobre recursos financeiros, interesses e objetivos de vida distintos), classe social e posição econômica (acesso a recursos financeiros e crédito, acesso à educação, trabalho em zona urbana ou rural), raça e etnia (mulheres brancas, indígenas e negras sofrem constrangimentos distintos), estrutura familiar (famílias homo ou heterossexuais, famílias chefiadas por mulheres, famílias multigeracionais), nacionalidade (trabalhadoras migrantes ou nativas sofrem diferentes pressões sociais), cultura e religião (valores e concepções religiosos do papel das mulheres na família e na sociedade impactam sua liberdade), e sexualidade e identidade de gênero (hetero, gays e trans têm diferentes conjuntos de oportunidades). A interseccionalidade, contudo, ainda não está pautada na agenda de cooperação econômica global e, por consequência, da formação do regime jurídico da economia mundial.

Outra crítica, que pode ser formulada à visão de gênero adotada por organizações econômicas globais, está relacionada a suas escolhas metodológicas. A abordagem intelectual do FMI e do Banco Mundial parece revelar uma forma de instrumentalização do gênero, em oposição à ideia de transversalização. O discurso macroeconômico é, assim, utilizado para despolitizar o feminino: as mulheres são meios para assegurar crescimento e estabilidade econômica. Seu bem-estar e direitos individuais não são um fim per se. Ainda que as entidades visem a promoção de um bem público (isto é, a estabilidade macroeconômica), há limites de como elas podem tratar seres humanos: eles não podem ser concebidos meramente como instrumentos.

O FMI, por exemplo, tende a adotar uma “abordagem compensatória” (Mariotti et al., 2017) ao invés de incorporar a análise de gênero nas diferentes estruturas de políticas macroeconômicas recomendadas pela entidade. O foco é recompensar os perdedores das políticas fiscal e monetária (os grupos sociais mais vulneráveis em geral e, principalmente, as mulheres), em vez de questionar as próprias reformas estruturais (isto é, a ideia de ajuste fiscal) e seus efeitos inerentes. O FMI não avalia, de forma sistemática, os impactos distributivos sobre as mulheres de seu imenso catálogo de políticas macroeconômicas.

As políticas macroeconômicas não são, contudo, neutras quanto ao gênero: elas impactam diferentemente mulheres e homens, reproduzindo a desigualdade. O efeito inerente mais relevante é a transferência dos custos econômicos de programas de ajuste fiscal para a esfera doméstica. Assim, mulheres prestam serviços não-remunerados, compensando a redução correspondente do investimento público em saúde, no cuidado de idosos e na educação de crianças e jovens.

Pela “lente” compensatória, as considerações sobre o significado de gênero também são limitadas: as mulheres não são consideradas detentoras de direitos individuais, mas são percebidas como protagonistas de economias de mercado. Nesse sentido, as recomendações políticas do FMI que integram a perspectiva de gênero ao orçamento (gender budgeting), isto é, medidas que colocam a igualdade de gênero como central para a composição de despesas e receitas do governo, tendem a concentrar-se nos gastos sociais (como apoio a idosos ou crianças) em oposição à reestruturação dos programas tradicionais de ajuste fiscal (o que é considerado valor econômico e reconhecido no cálculo do PIB, a alta proporção de mulheres com salários reduzidos no serviço público e os limites inerentes aos ajustes nesse setor em tempos de crise, etc.).

Após a crise da Ásia nos anos 1990, Elson e Cagatay (2000) sustentaram que o FMI e o Banco Mundial trataram as questões sociais locais (como pobreza, trabalho e meio ambiente) em termos de “impacto social” da política econômica, ao invés de integrá-las enquanto “conteúdo social” inerente às políticas de estabilização macroeconômica (Elson e Cagatay, 2000, p. 1352). A abordagem histórica e dominante, adotada por essas organizações, é a de “adicionar” políticas sociais, em vez de agregar as políticas econômica e social (Elson e Cagatay, 2000). Essa abordagem ainda prevalece no que se refere às recomendações relacionadas à igualdade de gênero.

Especialistas também já notaram a defasagem entre a pesquisa econômica produzida pelo FMI sobre gênero e suas recomendações de políticas para os países membros, que afetam a desigualdade (Mariotti et al., 2017; Bretton Woods Project, 2017; Donald e Lusiani, 2017). Um estudo, particularmente interessado no contexto brasileiro (Donald e Lusiani, 2017), questiona o apoio do Fundo à adoção do que foi chamado como “a mãe de todos os planos de austeridade” (Sims, 2016): a emenda constitucional (EC) 95 de 2016. Essa emenda limitou, constitucionalmente, o crescimento das despesas do governo brasileiro durante vinte anos, alcançando os três poderes da República (Legislativo, Executivo e Judiciário), além do Ministério Público e da Defensoria Pública da União.⁷ Após a promulgação da emenda, os gastos sociais especificamente destinados às mulheres foram reduzidos em 58% (David, 2018). O Fundo prestou assessoria técnica às autoridades brasileiras e apoiou formalmente o processo de mudança constitucional, como reflete o relatório produzido pela instituição (FMI, 2017).⁸

Falquet (2011) denomina a abordagem instrumental do gênero, por organizações internacionais, como o processo de “domesticação do feminismo”. Ela recorre a esse termo para descrever o papel dessas entidades no processo de despolitização do gênero, a partir da análise empírica do trabalho das Nações Unidas em países latino-americanos. O gênero teria se tornado uma ferramenta técnica para despolitizar o feminismo, com o objetivo de evitar o uso do adjetivo “feminista”. O processo de domesticação é dividido em duas etapas: o estabelecimento de uma relação entre o conceito de gênero e as políticas macroeconômicas (ela se refere a “políticas neoliberais”), e o uso da palavra “gênero” para negligenciar outras formas de relações sociais e de poder. Calkin (2018) traz a mesma preocupação com as operações do Banco Mundial: o processo de incorporação de gênero despojou o conteúdo político do feminismo para assegurar apoio a intervenções políticas “neoliberais”. O conceito é, assim, adotado de maneira retórica com o objetivo de legitimar um projeto econômico, social e político específico.

A ideia de “neoliberalização do feminismo” (Prügl, 2015) também apreende, de forma inovadora, esse problema. A neoliberalização do feminismo, de acordo com Prugl (2015), refere-se ao uso do gênero como instrumento de governo das mulheres em mercados globais. Ela constrói esse conceito a partir da análise empírica de projetos visando o empoderamento feminino de iniciativa de empresas multinacionais (geralmente, em parceria com atores públicos, nacionais e internacionais, desenvolvimentistas), que adotam o rótulo de “responsabilidade social da empresa”. Esses projetos selecionam certas ideias feministas, integrando-as a “lógicas econômicas neoliberais” (Prugl, 2015). Para ela, o desafio social é encontrar formas em que o significado feminista de empoderamento possa ser recuperado, onde tecnologias neoliberais abrem espaços de transformação social a partir do local (Prugl, 2015, p. 627).

A análise empírica sobre as ideias e a atuação de organizações internacionais no Brasil e também na América Latina, em parceria com atores locais, são fundamentais para compreender o impacto e a extensão da transversalização de gênero nas políticas públicas e no regime jurídico da região. Ideias formam e são conformadas pelo direito econômico. Elas também tendem a revelar os constrangimentos locais (sociais, culturais, econômicos, religiosos) para adoção de medidas jurídicas de empoderamento feminino.

Mas qual é o papel da análise empírica pelo direito? Como ela pode se valer da literatura em outras disciplinas das ciências sociais para fazer evoluir seu campo?

4. Como construir uma pesquisa jurídica sensível ao gênero no campo do direito econômico?

Com o intuito de explorar o papel da pesquisa jurídica brasileira no tema, adoto dois ângulos de análise: (3.1) “da economia política ao direito”, que busca identificar, no primeiro campo, correntes que possam dialogar mais proximamente com o interesse e as ferramentas de pesquisa de juristas, com destaque para o “institucionalismo feminista”; e (3.2) “do direito à economia política”, que constrói reflexões sobre como a corrente do “institucionalismo jurídico” pode incorporar lentes feministas e refletir criticamente sobre regras que conformam a governança econômica global. O objetivo último é contribuir para a construção de uma pesquisa jurídica brasileira sensível ao gênero no campo da regulação econômica.

4.1. Da economia política para o direito

A literatura em economia política internacional pode ser um ponto de partida para a análise a ser desenvolvida por juristas. De forma crítica e interdisciplinar, juristas podem avaliar o papel do direito na estruturação das relações econômicas globais e a forma como o gênero é incorporado (ou não) a regras e procedimentos, que moldam a gestão de economias nacionais na América Latina e, particularmente, no Brasil.

A literatura em economia política e gênero tem sido ainda pouco afetada pelo desenvolvimento do institucionalismo (Waylen, 2018). Nesse âmbito, juristas têm muito a contribuir com cientistas políticos e economistas: a reflexão sobre instituições, regras e relações de poder é o campo privilegiado da pesquisa do direito.

Na ciência política, desde os anos de 1980, o “novo institucionalismo” (NI) enfatiza as instituições como variável essencial para explicar fenômenos sociais e políticos. As instituições “importam” (March e Olsen, 1983). Elas moldam a vida das pessoas e a ação política. Esse campo tem três escolas tradicionais de pensamento: o institucionalismo da escolha racional, o institucionalismo histórico e o institucionalismo sociológico (Schmidt, 2010). Em comum, essas três escolas tendem a ser mais adequadas para explicar a continuidade do que a mudança e a transformação de instituições, enfatizando o papel de organizações como constrangimento ao comportamento político (Schmidt, 2010).

Uma quarta corrente mais recente do NI, o institucionalismo discursivo, pode dar suporte a análises jurídicas sobre a incorporação de ideias sobre gênero por organizações internacionais e nacionais, enfatizando as transformações no processo de transversalização impulsionado pela Plataforma de Ação de Pequim. Essa corrente engloba trabalhos abrangentes, que se envolveram seriamente com o “conteúdo substantivo das ideias e os processos interativos pelos quais as ideias são transmitidas e trocadas por meio do discurso” oficial, especialmente no campo do gênero (Shepherd, 2008; Schmidt, 2010, p. 3; Chappell e Waylen, 2014).

O direito molda e é moldado por ideias econômicas sobre o gênero. Dissecar esses discursos é função de juristas. Além disso, para explorar as narrativas específicas sobre gênero formuladas por organizações econômicas, a abordagem feminista da NI pode ser um canal de diálogo privilegiado com o direito.

O institucionalismo feminista é um tipo de análise que destaca os aspectos do gênero presentes em normas, formais e informais, bem como nas práticas de instituições (Mackay, Kenny e Chappell, 2010; Krook e Mackay, 2011; Mackay, Waylen, 2014; Waylen, 2018). O institucionalismo feminista concebe as instituições como produtos de lutas e disputas por poder envolvendo o gênero (Waylen, 2018, p. 119).

Há áreas específicas em que a abordagem institucionalista feminista pode aperfeiçoar a compreensão da governança econômica global (Krook e Mackay, 2011). Em primeiro lugar, o campo da economia política internacional tem sido mais adequado para explicar a governança de gênero do que o gênero da governança.

Em segundo lugar, o institucionalismo feminista também convida analistas à investigação da organização a partir de seu interior, para além de considerá-las como simples mecanismos de ressonância de pressões externas por igualdade de gênero, vindas de movimentos sociais. A identificação de uma cultura institucional específica e seus elementos, o perfil e a formação de atores internos (economistas, advogadas e advogados, técnicas e técnicos) e suas ações, e as regras formais e informais, que conformam as relações entre membros da organização, fornecem informações relevantes para entender as concepções de gênero adotadas e comunicadas socialmente por uma instituição (Waylen, 2018, p. 113). Em 2013, Lagarde inseriu a pauta da igualdade de gênero no FMI e, posteriormente, como presidente do Banco Central Europeu, ecoou a essa preocupação no âmbito de bancos centrais (BCE, 2020). Liderança e quadros preocupados com a questão da igualdade de gênero mobilizam recursos internos para fazer avançar a pauta nas políticas construídas por organizações. Essa pauta é, em seguida, transformada em regras jurídicas e decisões vinculantes.

Durante a gestão sanitária e econômica dos impactos da COVID-19, uma das observações empíricas mais notáveis foi a de que os países liderados por mulheres administraram as consequências da pandemia de forma mais eficaz. Esse foi caso da Nova Zelândia, sob a liderança de Jacinda Ardern, da Alemanha com Angela Merkel, de Taiwan com Tsai Ing-wen, e também de países como a Dinamarca, a Finlândia, a Islândia e a Noruega (Champoux-Paillé e Croteau, 2020). No Brasil, o Estado do Rio Grande do Sul também se tornou referência nacional, cuja secretária de planejamento à época, Leany Lemos, desenhou uma resposta robusta à pandemia (Bergamo, 2020).

Mas a causa é, de fato, a liderança do tipo “feminina”? E se a eficácia da gestão e a resiliência a crises forem o resultado de sociedades e economias mais igualitárias, em que mulheres estão representadas em diferentes instituições e níveis de poder? A maior diversidade (de gênero, social, racial), na formação de quadros e na liderança de instituições, tende a abrir caminhos para o desenvolvimento de respostas (isto é, regras e políticas públicas) mais abrangentes e eficientes. Isso estaria em contraste com aquelas soluções concebidas por grupos mais homogêneos - por exemplo, formados exclusivamente, ou majoritariamente, por homens brancos. ⁹

A diversidade na formação de quadros e na liderança de instituições não apenas revela o potencial de igualdade entre mulheres e homens, mas também pode produzir resultados concretos, com a criação de regras e políticas, que impactam, por sua vez, a igualdade de gênero em economias nacionais. O institucionalismo feminista é um convite à construção de inferências causais e descritivas a partir dessa perspectiva.

4.2. Do direito para a economia política

A promissora literatura do institucionalismo jurídico (Deakin et al., 2018; Coutinho, 2017; Hodgson, 2015; Commons, 1924), retomada mais recentemente por juristas internacionais (como, por exemplo, Pistor, 2019), procura enfatizar o papel constitutivo do direito na formação das relações econômicas. O direito desempenha papel crucial no desenvolvimento capitalista. O sistema jurídico não apenas regula mercados, mas os funda e constitui. A interação entre atores privados intermediadas pelo direito, o Poder Judiciário e todo o aparato legislativo estatal conformam o mercado. O sistema jurídico conforma o poder em sociedade e é um dos principais meios pelos quais ele é exercido.

Essa literatura, contudo, ainda não está atenta à perspectiva de gênero no processo de tomada de decisão e de criação de regras, que integram a ordem econômica, em níveis nacional, regional ou internacional. As normas, que estruturam o capitalismo, impactam mulheres e homens de maneira distinta e são também construções jurídicas de gênero. A exclusão do trabalho não-remunerado das regras globais de finanças públicas é um exemplo.¹⁰

Organizações internacionais são entidades com poder político e econômico, estruturado juridicamente, que asseguram o funcionamento do capitalismo global. Um dos mecanismos institucionais de exercício desse poder é a “tradução”, em nível local, de regras jurídicas, que governam economias nacionais. O direito tem papel constitutivo essencial no processo de legalização das relações econômicas globais e na definição da pauta dos atores jurídicos locais, que integram o processo de criação e interpretação dessas regras, nas esferas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O quadro intelectual e analítico, adotado por esses atores, nacionais e internacionais, impacta diretamente a maneira como a “conexão” entre instituições globais e locais irá ocorrer e quais problemas sociais serão tratados como de natureza jurídica (portanto, demandando uma solução pelo direito).

Nesse processo, a formação jurídica de atores é um fator de atenção. Especializações no campo do direito econômico internacional são altamente isoladas: direito econômico e direitos humanos são concebidos como regimes jurídicos distintos e de aprendizado separado em estágios mais avançados de profissionalização. Assim, operadores do direito, que trabalham no campo econômico, não apreendem os direitos humanos como constitutivos de mercados, da mesma forma que a propriedade e os contratos são.

A segregação de regimes é produto do que outrora foi chamado pelos estudiosos como a “fragmentação do direito internacional” (Koskenniemi, 2007), ou mais recentemente, “a miséria do direito internacional” (Linarelli, Salomon e Sornarajah, 2018). Devido à fragmentação de regimes (e da própria formação jurídica), a análise do direito sobre gênero se desenvolveu mais rapidamente no campo dos direitos humanos, do direito penal e dos estudos sobre violência e paz, principalmente por aqueles trabalhos que adotam visões do Terceiro Mundo (Kapur, 2018; Tourme, Jouannet et al., 2016; Charlesworth, 2013; Charlesworth, Chaiton e Chinkin, 2000).

O domínio do direito econômico, contudo, ainda é pouco influenciado pela visão de gênero. Existem alguns trabalhos relevantes sobre gênero e direito do comércio internacional (como Ruiz-Fabri, 2019; Silva, 2019; Stoneman, 2017; Mengesha, 2008). No entanto, há lacunas importantes na análise sensível ao gênero no que se refere aos regimes financeiro e monetário global. Nesse campo, os manuais mais reputados da área são cegos para essa perspectiva (como exemplo, Lastra, 2015; Proctor, 2012).

A abordagem do institucionalismo feminista combinada ao institucionalismo jurídico tem o potencial de fornecer uma visão crítica da produção e da interpretação de regras, seu papel constitutivo no desenvolvimento capitalista e na (in)visibilidade do gênero produzida por normas jurídicas. A agenda da pesquisa jurídica sensível ao gênero, notadamente no campo do direito econômico, pode muito se beneficiar dessa abordagem e da combinação de ambas as correntes.

5. Conclusão

O ano de 2020 marca o aniversário de vinte e cinco anos da Plataforma de Ação de Pequim, um dos símbolos internacionais mais relevantes e inovadores para a igualdade de gênero. No entanto, esse momento, que serviria para a construção de uma reflexão crítica sobre o avanço da agenda global pela igualdade, testemunha a disseminação da pandemia da COVID-19. Os ganhos obtidos nas últimas décadas, ainda que limitados, correm o risco de serem revertidos em diferentes partes do mundo, especialmente na América Latina e no Brasil. A pandemia tende a aprofundar as desigualdades já existentes e a expor a vulnerabilidade social, jurídica e econômica das mulheres, ampliada pelos impactos da crise.

Nesse âmbito, a pesquisa jurídica brasileira, conduzida de forma cuidadosa na análise e na crítica do funcionamento de instituições econômicas, tem uma pauta de gênero urgente a ser desenvolvida. Instituições são produtos de lutas e disputas de gênero por poder.

Quando se trata de definir as regras e as políticas globais para relações econômicas, as organizações internacionais assumem papel proeminente ao longo do tempo, especialmente em tempos de crise. As respostas decorrentes podem reproduzir e reforçar desigualdade de gênero no âmbito local, ou influenciar positivamente instituições nacionais produzindo mais igualdade. Uma análise jurídica sensível ao gênero pode identificar e iluminar os desafios e os constrangimentos institucionais e sociais desse processo. Juristas recebem treinamento para analisar o funcionamento de regras e instituições, bem como para identificar as implicações das relações de poder entre diferentes atores. O gênero é parte integrante e fundamental desse objeto de pesquisa.

Neste artigo, procurei construir uma análise de estudos empíricos e correntes teóricas em economia política, que podem contribuir com juristas nessa tarefa, notadamente no que se refere ao impacto local da governança econômica estruturada pelo Banco Mundial e pelo FMI. A combinação das correntes do institucionalismo feminista e jurídico pode configurar um arcabouço teórico robusto para a pesquisa brasileira, nos próximos anos. A partir desse ângulo, juristas podem contribuir com a análise e a própria estruturação de respostas jurídicas e políticas eficazes à crise da COVID-19 e seu impacto desigual sobre as mulheres.

• 1
  Uma primeira versão deste artigo foi apresentada como um working paper do NEPEI (Núcleo de Estudos em Política e Economia Internacional) do Instituto de Relações Internacionais (IRI) da Universidade de São Paulo (USP). A autora agradece especialmente o diálogo com as professoras Adriana Schor, Maria Antonieta del Tedesco Lins e Marislei Nishijima (NEPEI). Os comentários recebidos do Professor Emérito Jacques Marcovitch (Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo – FEA-USP), Professor titular Yduan de Oliveira May (Universidade do Extremo Sul Catarinense – UNESC), dos membros pesquisadores do Instituto de Estudos Avançados (IEA) de Nantes (França) e dos revisores desta Revista foram extremamente valiosos. Todos os erros remanescentes são de responsabilidade da autora.
• 2
  Infelizmente, essa formação teórica e metodológica em pesquisa não necessariamente é assegurada por todos os cursos de direito do país. Particularmente, juristas formados pelo Programa de Educação Tutorial (PET) em Sociologia Jurídica, vinculado à Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e financiado pelo Ministério da Educação, têm se beneficiado de uma formação de alta qualidade, que desenvolve habilidades e conhecimentos para a construção de inferências descritivas e causais na pesquisa jurídica. O Professor Titular José Eduardo Campos de Oliveira Faria, tutor durante anos desse programa, é reconhecidamente um dos maiores formadores de gerações de pesquisadores brasileiros com esse tipo especial de habilidade e conhecimento.
• 3
  O dossiê “Direito e Gênero”, publicado pela Revista Direito & Práxis em 2016 (Campos, 2016), e a coletânea de artigos organizada por Vitale e Nagamine (2018) são exemplos de contribuição jurídica relevante na área.
• 4
  O FMI alimenta uma página especial dedicada à disseminação de estudos e dados sobre igualdade de gênero : https://www.imf.org/external/themes/gender/
• 5
  Na primeira reunião anual do FMI e do Banco Mundial, da qual participou como nova diretora-gerente do Fundo, K. Georgieva gravou uma entrevista com Ravi Agrawal, da Foreign Policy Magazine. O tema principal da conversa foi a desigualada de gênero e as barreiras para o crescimento das mulheres em suas carreiras. O podcast está disponível em: https://www.imf.org/en/News/Podcasts/All-Podcasts/2019/11/02/md-gender-equality [última visita em 30 de maio de 2020].
• 6
  O ranking está disponível no site da instituição, em: https://wbl.worldbank.org/ [última visita em 30 de maio de 2020].
• 7
  Para uma análise detalhada sobre o processo de adoção da EC 95, ver Duran e Ratton (2018).
• 8
  O FMI, contudo, reconhece os desafios da aplicação da regra constitucional: “de fato, as regras relacionadas a despesas públicas são especialmente eficientes em tempos de normalidade, porque restringem os países à política fiscal anticíclica; embora as receitas possam crescer, as despesas não irão. No entanto, em tempos de crescimento econômico lento ou negativo, as regras de contenção de gastos públicos podem limitar a capacidade do governo para criar estímulos fiscais para economia, ainda que temporariamente. Esse é um risco para o Brasil, pois a nova regra não contém uma ‘cláusula de escape’ econômica. Uma cláusula de escape definiria as condições estritas para suspender temporariamente a regra constitucional devido a situações econômicas extremas, assim como o processo de retorno à regra quando a situação excepcional terminar” (FMI, 2017, p. 16; tradução livre).
• 9
  Com base em estudo empírico, Page (2007) sustentava, já em 2007, que a diversidade, tanto em termos de perspectivas como de ferramentas, permite que organizações públicas e privadas encontrem mais e melhores respostas a problemas complexos, contribuindo para o aumento da produtividade econômica.
• 10
  As regras e as ideias subjacentes, que governam o cálculo do PIB de economias nacionais, são formuladas internacionalmente pela ONU em colaboração com o FMI, o Banco Mundial, a OCDE e a União Europeia. O conjunto de standards para a compilação de medidas econômicas denomina-se "sistema de contas nacionais" (system of national accounts – SNA, em inglês).

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Set 2022
• Data do Fascículo
  Jul-Sep 2022

Histórico

• Recebido
  31 Maio 2020
• Aceito
  11 Jan 2021