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Educação em Revista

Print version ISSN 0102-4698On-line version ISSN 1982-6621

Educ. rev. vol.32 no.3 Belo Horizonte July/Sept. 2016

https://doi.org/10.1590/0102-4698148661 

Artigos

RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO E LIMITES DO AJUSTE FISCAL

Vera Lúcia Ferreira Alves de Brito1  *

Daniel Santos Braga1  *

1Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG), Belo Horizonte - MG, Brasil


Resumo:

Este artigo analisa o financiamento da rede pública estadual de Minas Gerais e a remuneração dos professores da rede entre 2003 e 2014. Focaliza a modernização da administração governamental e os efeitos do programa denominado "Choque de gestão" na aplicação dos recursos para a função educação e para a remuneração do magistério assim como analisa a limitação imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal para os gastos com pessoal. Para isso, foram analisados dados orçamentários e relatórios do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. O trabalho é parte da pesquisa "Remuneração de professores da educação básica pública: configurações, impactos, impasses e perspectivas", realizada para o Observatório da Educação. A pesquisa constatou a diminuição de recursos financeiros para a função educação em Minas Gerais e a não implantação do piso salarial profissional nacional para os professores da rede estadual de educação básica.

Palavras-chave: Orçamento governamental; Política educacional; Piso salarial; Profissional nacional.

Abstract:

This article analyzes the budget for Minas Gerais state's public school network and teachers' wages from the perspective of government funding between 2003 and 2014. Focuses on governmental administration's modernization and the effects of the program called "management shock" in resources' allocation for education maintenance and the teachers' payment. We also analyze the limitation imposed by the Law of Fiscal Responsibility on personnel expenses. The methodology used consisted in analysing the budget data and the reports from Court of Accounts of the State of Minas Gerais. The work is part of the research "Remuneration of basic education teachers: public settings, impacts, dilemmas and perspectives" held to the Observatory of Education. The analysis showed a financial resources' reduction for education maintenance and the non-implementation of the minimum wage floor for the state's basic education school network.

Keywords: Governmental funding; Educational policy; National professional wage floor

Introdução

As últimas três décadas têm sido caracterizadas pela globalização dos sistemas de produção e das transferências financeiras, pela disseminação da informação e pela intensificação de relações mundiais. Instalou-se, a partir desses condicionantes, um vasto e intenso campo de conflitos entre setores sociais que buscavam garantir seus interesses no tocante às administrações públicas. Um dos aspectos que esses conflitos apresentam de maneira mais contundente é a destinação de recursos públicos para a oferta de serviços essenciais para a população, entre eles, a educação.

O campo hegemônico, representado pelas instituições financeiras multilaterais, ao avaliar as reformas econômicas da América Latina, instituiu um receituário para a concessão de créditos, seja para a educação, seja para as demais áreas de ação do Estado, passando a exigir que os governos deveriam adequar suas economias à desregulamentação dos mercados, à abertura comercial, à redução do tamanho e do papel do Estado. Entre os pontos específicos desse modelo neoliberal está o dever do Estado de limitar seus gastos à arrecadação, eliminando o déficit público. Segundo essas instituições, a crise dos anos 80 e as crises posteriores haviam sido diagnosticadas como decorrentes do crescimento do Estado, de sua intervenção em áreas sociais, da ineficiência das empresas estatais e do desajuste fiscal de diversos países. Todo o diagnóstico exigia a mudança na responsabilidade das nações para eliminar o déficit público.

Dessa concepção da realidade econômica e em decorrência desse receituário, foram introduzidas no Brasil políticas financeiras para a avaliação do desempenho da política fiscal que até então dificultavam o cumprimento das metas acordadas com agências externas. O Brasil esteve, assim como outros países da América Latina, sujeito às imposições dessas prescrições. Os investimentos externos para o Brasil, entre os quais aqueles que seriam destinados a programas de educação, mediados por agências financeiras multilaterais, seriam concedidos de acordo com a avaliação dos riscos de não pagamento, condicionando esses empréstimos a programas de ajustamento fiscal.

Assim como em âmbito nacional, em Minas Gerais, as políticas de ajuste fiscal também foram determinantes na consolidação orçamentária daquele período, sendo a crise da dívida com a união (que levou até mesmo uma moratória por parte do governo de Estado) atribuída ao descontrole e ao desequilíbrio das contas públicas. A educação e seus profissionais, assim como as demais políticas sociais, foram fortemente afetadas pelos ajustes realizados, seja em sua expansão, sua manutenção e seu desenvolvimento.

O argumento básico deste trabalho é a existência de estreita vinculação entre políticas gerenciais de ajuste fiscal e políticas de financiamento da educação resultando em efeitos relevantes para a valorização docente e em sua remuneração. O artigo examina o plano de reforma da administração e da gestão pública de Minas Gerais e os gastos com remuneração de professores da educação básica estadual decorrentes dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, instrumento criado como parte das políticas de ajustamento fiscal determinadas pelos organismos multilaterais internacionais.

O trabalho divide-se em cinco seções. Na Introdução apresenta-se o contexto do ajustamento fiscal e o argumento básico do trabalho que pressupõe a existência de estreita vinculação entre políticas gerenciais de ajuste fiscal, políticas de financiamento da educação e políticas remuneratórias de professores. A segunda seção apresenta a análise da reforma administrativa do governo estadual focalizando o ajuste fiscal e seus efeitos em Minas Gerais sobre a política de financiamento da educação. A terceira seção abrange a questão do financiamento da educação e a análise das receitas e das despesas com a função educação em Minas Gerais. A quarta seção apresenta a questão da remuneração do magistério e a análise da evolução dos vencimentos iniciais do magistério estadual de Minas Gerais, de 2003 a 2014. Nas considerações finais são sintetizadas as análises sobre a política administrativa de Minas Gerais e suas consequências para a remuneração de professores. Aponta-se o desafio de demonstrar os efeitos do Fundeb na remuneração de professores em outros Estados e municípios do país, assim como é sinalizada para os pesquisadores a importância de serem observados os artifícios introduzidos pela "contabilidade criativa" das administrações e sua aceitação pelos tribunais de contas.

A pesquisa sobre a remuneração docente deu origem a indagações sobre a reforma administrativa e seus efeitos na distribuição dos recursos para a educação em um ente federativo específico: Minas Gerais. Como as mudanças na gestão têm incidido sobre o financiamento da educação neste estado? As atuais políticas administrativas de ajuste fiscal têm garantido mais recursos para a educação, assegurando remuneração condigna e valorização dos professores?

A política de ajuste fiscal e seus efeitos em Minas Gerais

Desde o início da implantação de políticas de ajuste fiscal no Brasil, os entes federados (especificamente Estados e municípios) foram considerados decisivos na configuração da crise da dívida externa, atribuindo-se ao descontrole desses entes uma grande parcela do desequilíbrio das contas públicas.

A análise de Abrúcio (2008, p. 197) aponta a causa desse descontrole:

A soma das dívidas globais dos estados também se elevou sobremaneira ao longo da redemocratização. De 1983 a 1995, o montante passou de R$ 18 bilhões para R$ 97 bilhões. Diversas negociações foram feitas e, com raras exceções (basicamente, Ceará e Santa Catarina), a grande maioria dos estados não cumpriu sua parte nos acordos.

A Lei Complementar 101/2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabeleceu relações de responsabilidade conjunta entre os diferentes níveis de governo e também buscou transparência na gestão pública, obrigando os administradores a divulgarem relatórios e demonstrativos dos gastos. Entre os pontos positivos, a LRF fixou limites para o ­endividamento de União, Estados e municípios e obrigou os governantes a definirem metas fiscais anuais e a indicarem a fonte de receita para cada despesa permanente proposta.

Nos Estados, os limites máximos para gastos com pessoal foram estipulados da seguinte forma: para o Poder Legislativo 3%, incluindo o Tribunal de Contas; 6% para o Poder Judiciário; 2% para o Ministério Público e 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.

A LRF estabeleceu um limite intermediário para a despesa com pessoal (limite prudencial) a 95% do limite máximo legal, caso o Estado ultrapasse o limite prudencial, ficará sujeito a algumas restrições. O cálculo do limite prudencial deve ser feito para cada tipo de poder: para o poder executivo estadual, 95% de 49% equivalem a 46,5%; para o poder executivo municipal, 95% de 54% equivalem a 51,3%.

Se a despesa total com pessoal exceder a esse limite, os Estados estão sujeitos a diversas restrições: são vedados ao Poder ou ao órgão que houver incorrido no excesso:

  • a) concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

  • b) criação de cargo, emprego ou função;

  • c) alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

  • d) provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

  • e) contratação de hora extra.

Evidencia-se, portanto, que nessa proibição estão incluídas novas contratações, aumentos, reajustes, criação de novos cargos, alteração nos planos de carreira dos professores públicos. Se, ao final de dois anos, as despesas com o funcionalismo não tiverem sido enquadradas na Lei de Responsabilidade Fiscal, todos os repasses de recursos para os Estados ficariam impedidos de: - receber transferências voluntárias e de obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal

A Lei (LRF) teve um impacto importante nas contas públicas estaduais, como é o caso de Minas Gerais, objeto deste trabalho, Estado no qual a tradição das décadas anteriores foi marcada por fracos mecanismos de controle e de ajuste nas finanças públicas.

Minas Gerais, no fim da década de 1990 e início dos anos 2000, assim como o Brasil, passou por significativas mudanças tanto na sua estrutura administrativa quanto nas características da sua rede de educação. O Estado de Minas Gerais, situado na região Sudeste, é a unidade federativa que possui mais municípios, 853, e ocupa a quarta posição em extensão territorial, 588.528,29 km², sendo o segundo mais populoso do país, com aproximadamente 20,1 milhões de habitantes. Sua densidade demográfica é de 33,29 habitantes por km², e a sua população rural é a segunda maior do país. Esse cenário demonstra o grande desafio educacional mineiro, onde centenas de municípios em regiões isoladas convivem e compartilham recursos com regiões desenvolvidas, apresentando, portanto, grandes distorções.

A educação básica mineira era a segunda maior rede de educação pública do Brasil tendo 4.985.864 alunos matriculados de acordo com os dados do Censo Escolar de 2010, sendo que, só na Rede Estadual de Educação, 2,2 milhões distribuídos em 3.654 escolas. Segundo dados do MEC/INEP, no início da década de 1990, seguindo a tendência nacional, houve redução de taxa de analfabetismo, assim como ampliação da rede e do número de matrículas, entretanto, também conforme tendência nacional, o Estado apresentava grandes distorções regionais (BRASIL, 1997, p.21). Esperava-se também que as políticas de fundos acarretassem profundas mudanças administrativas nos sistemas educacionais (COSTA; DUARTE, 2004) conjuntamente com a Lei 12.678, ratificada em 1998 e que reiterou a questão da descentralização do ensino, já apregoada na Constituição do Estado (1989), reduzissem as discrepâncias nas taxas educacionais nas mais diversas regiões de Minas Gerais.

O período estudado é marcado por vários governos: Eduardo Azeredo (PSDB), 1994-1998; Itamar Franco (PMDB), 1999-2002; Aécio Neves (PSDB), 2003-2010; Antonio Anastasia (PSDB), 2010- 2014, com distintas concepções de políticas públicas e concepções administrativas.

Os dados do fim da década de 1990 revelaram a existência, em Minas Gerais, de elevados déficits, crescimento da dívida e aumento com despesa de pessoal (REIS, 2006, p. 27). Ao término do governo Eduardo Azeredo em 1998, apesar das tentativas de controle, as finanças estaduais ainda não haviam sido ajustadas. Na gestão seguinte, (governo Itamar Franco, 1999-2002), diante de uma situação de descontrole das finanças públicas, decretou-se, em janeiro de 1999, moratória do Estado de Minas para com a União numa tentativa de buscar recursos junto ao governo federal e mostrar a situação de falência do Estado.

A partir de 2003, com o propósito de equacionar a situação fiscal de acordo com as premissas do ajuste fiscal e da reestruturação do Estado, o governo estadual estabeleceu um programa administrativo denominado "Choque de gestão", tendo como objetivos aumentar a arrecadação e reduzir os gastos. O governo Aécio Neves, com o propósito de equacionar a situação fiscal de acordo com as premissas do ajuste fiscal e da reestruturação do Estado, estabeleceu um programa de reforma administrativa tendo como objetivos aumentar a arrecadação e reduzir os gastos. O conceito "Choque de gestão" foi considerado "linha condutora" para representar a intervenção administrativa proposta: "o Projeto Choque de gestão consistiu na linha condutora principal do programa Governamental para Minas Gerais" (ANASTASIA, 2006, p. 13).

As bases da reforma empreendida encontram-se no sistema de Monitoramento e Avaliação Baseado em Resultados (M&A) para planejamento e gestão das políticas públicas. Um Sistema de M&A é constituído, basicamente, por um conjunto de indicadores de desempenho e de avaliações das políticas públicas governamentais. É com base nas informações do Sistema de M&A que é elaborada a gestão por resultados, ou seja, a utilização dessas informações para a ação governamental.

O sistema de Monitoramento e Avaliação Baseado em Resultados (M&A) é conhecido por sua implantação em outros países. Na América Latina foi introduzido no Chile e inseriu a seleção e o acompanhamento de indicadores de desempenho desde 1994. A Colômbia utiliza o sistema de M&A denominado Sinergia (Sistema Nacional de Evaluátion de Resultados de la Gestión Pública) e o programa "Sistema de Programación y Gestión por Objetivos e Resultados (Sigob)", aplicado a toda administração do país.

No Brasil o projeto encontra sua justificativa na busca do equilíbrio fiscal e no desenvolvimento:

Constou de um planejamento estratégico sustentado em dois pilares: o equilíbrio fiscal e uma agenda de desenvolvimento que justificasse também para a sociedade os ajustes iniciais de redução, racionalização de despesas, reforma administrativa e expansão das receitas tributárias (GUIMARÃES; ALMEIDA, 2006a, p. 22).

O PMDI de 2003-2020 tinha como base o documento construído pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) denominado "Minas Gerais do século XXI" e explicitava o modelo de gestão identificando a operacionalização e a materialização das estratégias a partir de Acordos de Resultado, assim como a gestão de programas.

A operacionalização da estratégia governamental se dá mediante um conjunto de instrumentos materializados no acordo de resultados, que é um contrato de gestão no qual são definidos, pelo governo, os objetivos esperados para cada órgão, autarquia ou fundação, por meio de indicadores e metas. A materialização da estratégia governamental em resultados se dá por intermédio da gestão estratégica de programas, projetos e processos, que são incorporados nos instrumentos de planejamento. Dentre eles, destacam-se os programas estratégicos de governo, que traduzem as prioridades estratégicas para o alcance dos objetivos e metas traçados. (MINAS GERAIS, 2003, p. 03)

Nesse documento, o governo organizava a administração pública estadual em 30 Projetos Estruturadores denominados Geraes (sigla para Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado) e subsidiava a elaboração do Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG (2004-2007). Os projetos estruturadores encontram síntese na noção de Choque de gestão, que tem em si quatro prioridades: 1) alcançar o equilíbrio fiscal; 2) intensificar o esforço de geração de receitas e melhoria da arrecadação da receita gerada; 3) zelar pela qualidade do gasto; 4) procurar uma solução para a questão previdenciária.

Para a utilização do sistema M&A, foi criada, desde o início, uma equipe de especialistas reunida no Geraes, que se responsabilizou pelo monitoramento do sistema de intervenção. O Geraes foi estruturado como um escritório de projetos ligado à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (Seplag). Foram criados Projetos Estruturadores definidos por áreas e monitorados por avaliação de resultados. Ressalte-se o baixo percentual da despesa orçamentária dos projetos considerados prioritários. Nos anos iniciais (2003-2005) havia 31 projetos (4% da despesa orçamentária em 2005) e, em 2007-2011, havia 57 projetos (9% da despesa orçamentária em 2007).

O programa "Choque de gestão" buscou legitimação no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) para o período (2003-2007). Contudo, a conciliação do primeiro PMDI com as ações destinadas a "enxugar a máquina pública" não se efetuou sem forjar conciliações e afinidades inexistentes.

Diversos planos foram elaborados no PMDI 2003-2020, e, na segunda etapa da reforma administrativa, foi elaborado o PMDI 2007-2023 com o objetivo de articular o plano de desenvolvimento com a intervenção administrativa "Estado para Resultados".

A partir de 2007, Acordos de Resultados foram os instrumentos utilizados para gerar o alinhamento das instituições e, por conseguinte, dos servidores. Nesta segunda etapa, os pactos com os dirigentes dos órgãos da administração pública definiram os indicadores prioritários e os resultados a serem atingidos. O PMDI 2007-2023, ao apresentar as Áreas de Resultados ou áreas focais de concentração dos melhores esforços e recursos visando transformações e melhorias desejadas, introduz a ideia de resultados finalísticos para a administração pública. Entre as 13 áreas focais, a área de educação participou com diversos projetos estruturadores, entre os quais:

  • Escola em Tempo Integral;

  • Novos Padrões de Gestão e Atendimento da Educação Básica;

  • Sistema de Avaliação da Qualidade do Ensino e das Escolas;

  • Desempenho e Qualificação dos Professores;

  • Aperfeiçoamento de estruturas e abrangência de atuação das Superintendências Regionais de Ensino;

  • Fortalecimento de parcerias (quantitativo/qualitativo) com o Terceiro Setor (parcerias público-privadas).

Na área da educação, os Acordos de Resultados foram estabelecidos com a Secretaria de Educação, com as Instituições de Ensino Superior e com outros órgãos educacionais, o que resultou em obrigação compulsória a ser assumida pelos gestores (superintendentes, diretores), que, por sua vez, se incumbiram de responsabilizar os professores pelos resultados do desempenho dos alunos, avaliados por meio de provas padronizadas.

Quanto ao Sistema de Avaliação da Qualidade do Ensino e das Escolas, deveriam ser apresentados desempenhos dos alunos e das escolas com os objetivos de:

  • Promover um salto na escolaridade média da população, formada em um sistema eficiente, com altos níveis de equidade e orientado por padrões internacionais de custo e qualidade;

  • Reduzir as disparidades regionais de aprendizado em Minas Gerais;

  • Promover um salto de qualidade no ensino, orientado por padrões internacionais.

De acordo com os resultados, pautados na avaliação de indicadores estabelecidos para medir desempenhos individuais dos professores e das escolas, os professores receberiam um bônus de um salário anual.

A análise da gestão estratégica de pessoas, proposta pelo "Choque de gestão", evidencia que ela se constitui como uma política em relação aos recursos humanos destinada a aumentar a habilidade dos servidores na realização de seu trabalho de modo a alcançar as metas do Acordo de Resultados. Para alcançar as metas finalísticas, os funcionários públicos estaduais e, na área da educação, os professores constituem os protagonistas responsáveis pelos resultados do "Choque de gestão". No entanto, os gastos orçamentários em educação e a remuneração dos docentes constituem desafios importantes a serem analisados.

Com a continuidade do modelo de administração representado pela vitória de Antonio Anastasia nas eleições de 2010, a orientação administrativa buscou, segundo o governo, um maior envolvimento da sociedade civil, na elaboração e no monitoramento das políticas públicas, recebendo a denominação de "Gestão para Cidadania". Para isso, o PMDI 2011-2030 foi redesenhado com metas regionalizadas e estratégias que explicitavam uma nova articulação institucional que se realizaria a partir da organização do funcionamento do Estado em Rede.

As Redes de Desenvolvimento Integrado, previstas em Lei, nas quais estão organizados os objetivos e estratégias do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI 2011-2030 - buscam integrar as ações do Governo estadual nas diferentes áreas e, ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento cooperativo com os outros níveis de Governo e outras instituições, públicas e privadas, para maior agregação de valor para a sociedade mineira. Não se trata, portanto, de estruturas institucionais formais, mas, sim, de formas de organização e conjunção de esforços em torno de grandes escolhas e prioridades. (MINAS GERAIS, 2011, p. 26)

Ainda no PMDI 2011-2030, se aborda que a intensificação da globalização trouxe um significativo incremento do volume de capitais financeiros e produtivos em circulação ao redor do mundo em busca da maior lucratividade, e há acirrada competição internacional por esses recursos, o que impõe ao Estado o papel de atrair o investimento através da melhoria da competitividade sistêmica da economia local. Sendo assim, deveriam ser perseguidos o fortalecimento da competitividade e a ampliação da capacidade de inovação das empresas e dos arranjos produtivos mineiros, com atenção especial para o acesso a novos mercados, a manutenção e a ampliação dos mercados já conquistados, o aumento das exportações e o aumento do valor agregado de produtos e serviço.

No campo das avaliações e das críticas às políticas de Choque de gestão em sua concepção, fazem-se necessárias reflexões importantes. Por considerar que os ganhos de produtividade são gerados pelo fator humano na produção, segue-se como consequência que o trabalho humano, quando qualificado por meio da educação, seria um dos mais importantes meios para a ampliação da produtividade econômica e, portanto, das taxas de lucro do capital. Essa teoria é encontrada nos documentos das agências multilaterais (Banco Mundial, BID, Unesco, Cepal) que consideram que a reversão das desigualdades sociais se faz pela educação básica, instrumento privilegiado de inserção social. Não é explicitada a apologia à competitividade e a importância da teoria do capital humano ao deslocar para o âmbito individual os problemas da inserção social, do emprego e do desempenho profissional. As agências multilaterais citadas, ao conceberem a educação como um valor econômico, equiparam capital e trabalho como se fossem ambos igualmente meros fatores de produção, sem levar em consideração que a educação não poderia corrigir aquilo que se edifica na própria estrutura econômica existente.

O financiamento da educação

Em 2006, com a criação e a regulamentação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) pela Emenda Constitucional 56 e pela Lei 11.494/2007, a composição do Fundef foi ampliada. A participação dos Estados e dos municípios foi elevada de 15% para 20% do montante da arrecadação de impostos destinados ao fundo, e seu campo de atuação foi ampliado para educação infantil, ensino médio e educação de jovens e adultos. A complementação da União, por sua vez, foi canalizada apenas para Estados da região Norte e Nordeste (em 2014 - Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí e Rio Grande do Norte), frustrando as expectativas de aporte de recursos da União para maior número de Estados.

Com a aprovação da Lei 11.738/2008, que instituiu o PSPN (Piso Salarial Profissional Nacional), o valor inicial nacional foi fixado em R$ 950,00 (2008) para os professores com formação em nível médio e jornada semanal máxima de 40 horas.

Apesar de a Lei 11.738/2008 estabelecer que nenhum professor do país pudesse receber vencimentos inferiores ao valor estabelecido nacionalmente, em Minas Gerais, o valor foi reduzido proporcionalmente para a jornada estadual de 24 horas, prevista pelo Plano de Carreira - Lei 15.293/2004.

A partir de 2003, as despesas com pessoal passaram por um ajuste que permitiu, já no ano de 2004, reduzir drasticamente o percentual gasto nesse item para ajuste preceituado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Essa redução ocorreu, principalmente, nas despesas com pessoal do Poder Executivo, que representava, em 2002, 55,87% da Receita Corrente Líquida (RCL) e, em 2003, diminuiu para 43,49%, ficando abaixo do limite de 49% e até mesmo dos limites prudenciais (46,5%), previstos pela LRF para despesas com pessoal por parte do Executivo.

Os dados da pesquisa, relatada neste artigo, decorrentes do projeto "Remuneração de professores da educação básica pública: configurações, impactos e perspectivas", financiada pela Capes/Inep/Secadi para o Observatório da Educação, evidenciam que os resultados do "Choque de Gestão" incidiram de modo significativo sobre o funcionalismo (arrocho salarial e congelamento das carreiras) principalmente os servidores do Poder Executivo, que representam 95% do quadro de servidores do Estado.

Os indicadores da despesa com pessoal na função educação foram o primeiro e principal alvo em que foram utilizados, em Minas Gerais, artifícios contábeis para demonstrar o seu enquadramento às novas regras de ajuste fiscal. Nos primeiros anos de sua aplicação, a denominada "contabilidade criativa" propiciou a inclusão em seu cômputo de despesas que não são específicas da educação, tal como indicado na LDBEN.

Um dos pontos críticos, apontado por Davies (2013) para a análise das finanças públicas no setor educacional, é a inclusão de subterfúgios nas despesas efetuadas com pessoal. Por esse motivo, é necessário analisar com rigor se realmente, no Estado de Minas Gerais, o Fundef e, depois, o Fundeb cumpriram seu papel inicial de funcionar como uma minirreforma tributária em favor da educação. As pesquisas realizadas por Davies (2013) em Minas Gerais mostram que a dificuldade de análise dos dados se deve a operações autorizadas por normas editadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG). Nessa direção, o autor aponta que equívocos contábeis ou "contabilidade criativa" podem ser encontrados na inclusão de inativos e também na não contabilização de multas e juros de mora dos impostos e da dívida ativa. Aponta também a não previsão de contabilização de receitas adicionais como sendo "contabilidade criativa":

No seu relatório sobre as contas estaduais de 2003 (MINAS GERAIS, 2004b), o TC registra que o governo estadual não vinha contabilizando as multas e juros de impostos, bem como a dívida ativa com seus juros e multas na base de cálculo. Outro equívoco das instruções é que em nenhum momento preveem a contabilização das receitas adicionais ao mínimo, como o salário-educação, convênios, operações de crédito para a educação etc. Na falta desse controle, tais receitas adicionais podem ter sido empregadas para financiar gastos que só poderiam ser pagos com os 25% dos impostos. (DAVIES, 2013, p. 525)

Com isso, a partir de 2004, as despesas com a função educação ficaram muito abaixo dos limites prudenciais exigidos pela legislação. A repetição de subterfúgios denominados "contabilidade criativa"1 continuou a existir e a incluir despesas com educação em desacordo com o que prescreve a LDBEN (Lei 9394/1996), como evidenciam os relatórios técnicos anuais do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.

A pesquisa revelou que o período de vigência dos fundos (Fundef e Fundeb) corresponde, em Minas Gerais, a um decréscimo relativo dos gastos com educação. As despesas com a função educação representavam 28,0% em 1999 e 22,0% em 2002. Após o início do governo Aécio Neves, em 2003, esse valor percentual decresceu passando para 19,6% em 2004, 12,4% em 2006 e 12,2% em 2008. O decréscimo continuou nas despesas com a função educação perfazendo 11,7% em 2009 e 11,5 % em 2011.

Os dados da pesquisa podem ser confirmados pelos Relatórios Técnicos do Tribunal de Contas do Estado de Minas. Em 2011 o Relatório afirma ter havido decréscimo, no período de 2006 a 2011, nos gastos com a função educação em relação às despesas Totais do Estado no período 2007 a 2011:

Comparativamente às despesas totais do Estado, evidencia-se a evolução dos gastos na função educação ao longo dos últimos cinco exercícios, entretanto, não acompanharam a curva ascendente das Despesas Totais do Estado. Apesar de, nominalmente, os gastos com educação terem aumentado, a participação das despesas com educação, em relação às despesas totais do Estado, sofreu diminuição, passando de 12,49%, no exercício de 2006, para 11,58% no exercício em estudo. (MINAS GERAIS, 2011, p. 24)

Constata-se, portanto, pela análise dos dados, que o período de vigência dos fundos (Fundef e Fundeb) corresponde, em Minas Gerais, a um decréscimo relativo dos gastos com educação.

Como assinala Oliveira (2009), na análise do ajuste fiscal do Estado de Minas Gerais, devem-se distinguir os dados que indicam o atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal de um possível ajuste estrutural, cujo objetivo governamental seria zerar o déficit. A imprecisão do conceito de déficit utilizado confundiu a opinião pública - assim como alguns círculos técnicos e acadêmicos do país - dando a impressão de que a nova administração conseguira o ajuste estrutural de suas contas e também remover as barreiras que inibiam a realização de investimentos públicos e a oferta de políticas públicas essenciais para o desenvolvimento (OLIVEIRA, 2006).

O ajuste estrutural, entretanto, não foi realizado, pois os dados revelam que as receitas foram infladas com recursos de agências externas. Nessa perspectiva, a consideração apenas do saldo orçamentário pode revelar-se enganosa, porque as receitas podem incluir recursos que não constituem receitas propriamente ditas, como as que dizem respeito, por exemplo, às contratações de empréstimos. Desse modo disseminou-se a ideia de que o desequilíbrio das contas do governo estadual foi equacionado graças ao choque de gestão implantado e que a dívida deixara de constituir um problema para suas finanças. Segundo Oliveira (2006), embora seja necessário reconhecer que tenha ocorrido uma melhora nos fluxos orçamentários anuais do governo de Minas, nessa administração, continuaram deficitárias as contas do Estado.

A melhoria dos fluxos orçamentários ocorrida explica-se pelo melhor desempenho da arrecadação - favorecida pelo quadro macroeconômico e por receitas extraordinárias não derivadas da política do choque de gestão (OLIVEIRA, 2006).

Entre os argumentos da administração estadual para a não efetivação de aumentos salariais consta a impossibilidade de ultrapassar os limites definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. É o que aponta Antonio Anastasia (2003, p. 06) no início da implantação do denominado "Choque de gestão":

O Estado deve imbuir-se efetivamente de uma maior responsabilidade na gestão fiscal, conforme determinado pela Lei Complementar Federal 101, de 4 de maio de 2000, buscando corrigir o desequilíbrio de suas contas públicas e reduzir o déficit que ameaça o exercício de suas atividades. Faz-se necessário, pois, impor limites e condições à geração de maiores despesas com pessoal, seguridade social, materiais, dentre outras, bem como à renúncia de receita.

Argumentamos, nesse trabalho, que o Artigo 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) possibilita a adequação da remuneração dos profissionais do magistério público da educação básica ao piso salarial a que se refere a Lei Federal 11.738/2008. Isso porque a instituição e a atualização do respectivo piso salarial constituem obrigação advinda da Lei Federal 11.738/2008 e encontra amparo jurídico na Lei Complementar Federal 101/2000. Ressalte-se que a Lei 11.738/2006 foi elaborada, discutida e votada pelo Congresso Nacional, o que assegura sua inclusão nas exceções definidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Lei 101/2000 define os casos em que há exceção:

Art. 22 I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição. (BRASIL, 2000)

Portanto, não se legitima a argumentação de administrações públicas que alegam temer o desequilíbrio nas finanças públicas locais com o aumento da remuneração docente na implantação do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN).

Em Minas Gerais, Davies (2013) atribui às equivocadas Instruções Normativas do Tribunal de Contas de Minas Gerais a limitação das despesas com a manutenção e o desenvolvimento do ensino com base na Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Instrução Normativa 2/2002 e instruções posteriores fizeram restrição parecida, com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, LC 101/2000 (BRASIL, 2000), estipulando que os 60% do Fundef e Fundeb deveriam observar "os limites de despesas com pessoal fixados pela LC 101/2000". Ou seja, a prioridade, segundo o TC, é o cumprimento dessas leis complementares, não os 60% do Fundef ou do Fundeb, o que não faz sentido, uma vez que o Fundef e o Fundeb foram criados por emenda constitucional e, portanto, estavam/estão acima da lei complementar na hierarquia legislativa. (DAVIES, 2013, p. 523)

A remuneração dos profissionais da educação básica 2

A pesquisa revela que os salários do magistério da educação básica em Minas Gerais, no período estudado, não têm auferido ganhos significativos no que se refere aos vencimentos iniciais constatando-se abonos e vantagens agregados como sendo equivalentes ao PSPN.

A administração estadual considerou que a equivalência com o PSPN poderia ser contabilizada com abonos e gratificações já existentes, isto é, como a soma dos abonos e das gratificações que formavam a remuneração total. Desse modo, a recomposição significativa dos salários dos professores da rede estadual não se efetivou. Se o prescrito pela Lei 11.738/2008 fosse cumprido, o Piso Salarial Profissional Nacional deveria incidir sobre o vencimento3 inicial, não sendo computado como remuneração total.

Os dados referentes à remuneração no período de 2005 a 2014 mostram a diferença entre o vencimento inicial e o PSPN até 2010. A partir da remuneração na forma de subsídio, não há vencimento inicial, mas remuneração total.

TABELA 1 Evolução do vencimento básico e subsídio - Minas Gerais (Professores com Licenciatura Plena - Carga horária semanal 24 horas (2005-2014) 

Fonte: Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais; INEP.

Constata-se, pela análise da tabela, a existência de sucessivos abonos e gratificações de 2005 a 2010, devidas apenas aos professores efetivos. Cabe destacar, no entanto, que o número de professores temporários contratados é dois terços maior que o número de professores efetivos. A Lei 100/2007 efetivou, sem concurso público, 98 mil funcionários públicos, entre os quais 70 mil eram professores e funcionários da Secretaria da Educação.

Em 2014, a Lei 100/2007 foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal de Justiça. A não abertura de concursos públicos manteve, de 2004 a 2014, a maioria dos professores como "professores designados" contratados inicialmente por um período de um ano, mas que vêm mantendo esses contratos durante longo período. Após a aprovação, em 2010, da Lei Estadual 18.975/2010, que instituiu o subsídio4 como forma de remuneração para o magistério público, a remuneração dos professores da rede estadual, demonstrada na tabela 1, não equivale ao PSPN, que se refere ao vencimento básico. A esse vencimento, em todos os sistemas de ensino, são acrescentadas ao PSPN parcelas constantes, tais como quinquênios, biênios, vale-transporte e vale-alimentação e outras parcelas variáveis, como Incentivo à Docência e outras, a critério do sistema de ensino. O professor com dez anos de trabalho, por exemplo, tem uma remuneração muito acima do que recebe o professor remunerado, em Minas Gerais, sob a forma de subsídio.

A Lei 18.975/2010 estabelece que subsídio seja "fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio e verba de representação ou outra espécie remuneratória". Nesse valor estão incorporadas, além do vencimento básico, as seguintes gratificações e abonos:

  1. b) gratificação de incentivo à docência a que se referem o art. 284 da Constituição do Estado e os arts. 2 e 4 da Lei 8.517, de 9 de janeiro de 1984;

  2. c) gratificação de educação especial prevista no art. 169 da Lei 7.109, de 13 outubro de 1977;

  3. d) gratificação por curso de pós-graduação prevista no parágrafo único do art. 151 da Lei 7.109, de 1977;

  4. e) gratificação por regime especial de trabalho prevista no art. 145 da Lei 7.109, de 1977, e no art. 72 da Lei 11.050, de 19 de janeiro de 1993.

Parágrafo único. Além das parcelas previstas no caput, o subsídio de que trata esta lei incorpora as demais vantagens pecuniárias a que fizer jus o servidor, em especial:

  1. I - adicionais por tempo de serviço previstos nos arts. 112 e 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT - da Constituição do Estado;

  2. II - vantagem pessoal prevista no § 3 do art. 1 da Lei 10.470, de 15 de abril de 1991, e no art. 1 da Lei 13.694, de 1 de setembro de 2000;

  3. III - auxílio-alimentação previsto no Decreto 37.283, de 3 de outubro de 1995;

  4. IV - adicional de desempenho previsto no art. 31 da Constituição do Estado e na Lei 14.693, de 30 de julho de 2003;

  5. V - vantagem pessoal de que trata o art. 49 da Lei 15.293, de 2004;

  6. VI - vantagem temporária incorporável - VTI - prevista na Lei 15.787, de 27 de outubro de 2005;

  7. VII - parcela de complementação remuneratória do magistério - PCRM - prevista no art. 4 da Lei 17.006, de 25 de setembro de 2007;

  8. VIII - auxílio-transporte de que trata o art. 48 da Lei 17.600, de 1 de julho de 2008;

  9. IX - vantagem pessoal de que trata o SS 4 do art. 1 da Lei 14.683, de 30 de julho de 2003, bem como qualquer outra vantagem decorrente de apostilamento integral ou proporcional em cargo de provimento em comissão.

Em 2011, a Lei 19.837/2010 estabelece o subsídio como remuneração compulsória para todos os professores, incorporando todos os abonos e as gratificações. A carreira foi congelada em 2011 pela Lei 19.837 postergando para 2016 a progressão e a promoção estabelecidas pelo Plano de Carreira em vigor a partir de 2004.

Em síntese, recuos na implementação da carreira, artifícios para a equivalência entre o piso salarial estadual e o PSPN, diminuição de despesas com a função educação são evidências demonstradas pela pesquisa.

Considerações finais

Ao longo desse artigo foi analisada a configuração do "Choque de gestão" em Minas Gerais e sua articulação com as políticas de ajuste fiscal. O trabalho baseou-se na premissa da existência de estreita vinculação entre políticas gerenciais de ajuste fiscal e políticas de financiamento da educação resultando em efeitos para a remuneração e valorização docente.

A análise da gestão administrativa implantada no período estudado evidencia que esta se constituiu como uma política de ajuste fiscal fundamentada na necessidade de impor limites à geração de despesas com pessoal em decorrência do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. O artigo argumentou que essa política resultou em consequências negativas para o financiamento da educação.

Evidenciou-se diminuição dos gastos com educação que ocorreu simultaneamente à diminuição dos salários dos professores.

As análises sobre os relatórios do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais mostraram sua cumplicidade ao priorizar uma lei ordinária (à Lei de Responsabilidade Fiscal) em detrimento das determinações constitucionais que prescrevem a vinculação de 25% da receita de impostas dos Estados para a Manutenção e o Desenvolvimento do Ensino e também estabelece os impostos vinculados ao Fundeb.

Entre as implicações dessa diminuição de recursos para a educação configura-se a diminuição percentual da remuneração dos professores ao longo do período.

A pesquisa sobre os salários do magistério da Educação Básica no Estado de Minas Gerais revelou que a administração estadual considerou que a equivalência com o PSPN poderia ser contabilizada como a soma dos abonos e das gratificações que formavam a remuneração total. Desse modo, a recomposição significativa dos salários dos professores da rede estadual não se efetivou. Se o prescrito pela Lei 11.738/2008 fosse cumprido, o Piso Salarial Profissional Nacional deveria incidir sobre o vencimento inicial, não sendo computado como remuneração total.

Constatou-se também que a existência de sucessivos abonos e gratificações de 2005 a 2010 eram devidos apenas aos professores efetivos. No entanto, o número de professores temporários contratados é dois terços maior que o número de professores efetivos. Evidenciou-se que, mesmo após a instituição do subsídio, em 2011, como forma de remuneração para o magistério que incorporou as gratificações e os abonos, a remuneração dos professores da rede estadual de Minas Gerais não equivale ao PSPN, que se refere ao vencimento básico.

Conclui-se que a valorização docente, prescrita constitucionalmente, não representou uma dimensão prioritária da administração governamental no período investigado.

A vinculação de 60% dos recursos para a remuneração de professores prevista tanto para a aplicação do Fundef como para o Fundeb não conseguiu romper as barreiras impostas pela reforma administrativa e pelos ajustes atribuídos à Lei de Responsabilidade Fiscal em Minas Gerais.

As pesquisas sobre financiamento da educação em outros Estados e municípios têm diante de si o desafio de demonstrar os efeitos do Fundeb na remuneração de professores desses entes federativos.

Por outro lado, a pesquisa sinaliza para os pesquisadores que investigam o financiamento da educação a importância de serem observados os artifícios introduzidos pela "contabilidade criativa" das administrações e sua aceitação pelos tribunais de contas.

Esperamos que as pesquisas sobre financiamento da educação contribuam para explicitar os subterfúgios empregados na aplicação das verbas destinadas à educação possibilitando o controle social desses recursos.

REFERÊNCIAS

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1O termo contabilidade criativa é empregado para representar uma manipulação, com a finalidade exclusiva de alteração da real situação patrimonial, financeira e/ou econômica da entidade. Para Davies (2013), contabilidade criativa é a utilização de normas contabilísticas aceites (em vigor) de uma forma flexível e possível porque nas normas existem omissões e/ou diferentes possibilidades de interpretação, o que leva a práticas diferentes daquelas que era suposto vigorar.

2Por remuneração entende-se a totalidade da contraprestação de caráter econômico e de serviços prestados pelo trabalhador. No âmbito do serviço público, o termo "remuneração" também serve para designar todas as verbas recebidas pelo servidor, inclusos o vencimento básico, as vantagens, os adicionais, as gratificações, entre outros (PEREIRA, 2011).

3O termo "vencimento" é definido na legislação como "retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em Lei (Lei 8.112/1990).

4Subsídio é o modelo de remuneração aprovado pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais (Lei 18.975/2010) que incorpora vencimento salarial e todas as gratificações e os abonos recebidos pelos professores, tais como quinquênio, gratificação por pós-graduação, incentivo à docência e outros.

Recebido: 16 de Abril de 2015; Aceito: 17 de Julho de 2015

Contato: Vera Lúcia Ferreira Alves de Brito, Avenida Afonso Pena 3808, apto 701, Belo Horizonte|MG|Brasil, CEP 30.130-009

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Doutora em Educação pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professora Pesquisadora do Programa de Mestrado em Educação e Formação Humana da Universidade do Estado de Minas Gerais (FaE/UEMG). Integrante da pesquisa "Remuneração de professores no contexto do Fundeb e do PSPN".E-mail: <veraluciabrito@ig.com.br>.

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Mestre em Educação e Formação Humana Universidade do Estado de Minas Gerais (FaE/UEMG). E-mail:<daniels.braga@yahoo.com.br>.

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