Governança represada: assimetria de poder e resistência no Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Tibagi

Dammed governance: power asymmetry and resistance in the Tibagi River Basin Committee

Gobernanza represada: asimetría de poder y resistencia en el Comité de la Cuenca del Río Tibagi

Resumo

Abordamos a tríade Estado, água e poder na gestão hídrica do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Tibagi (CBHT), localizado no estado do Paraná. Nosso objetivo é compreender os processos que evidenciam a assimetria de poder na governança do CBHT como expressão das relações de forças que procuram controlar as principais decisões políticas sobre os usos da água. Metodologicamente, adotamos uma abordagem qualitativa com perspectiva descritiva e baseada em dados documentais e entrevistas. Ao final, afrmamos que a crônica lentidão, a escassez de recursos e a centralização decisória constituem e perpetuam a assimetria de poder nos novos arranjos de governança. Esse quadro, apesar do histórico de resistência de representantes da sociedade civil, é estratégico para represar demandas democráticas por sustentabilidade na gestão da água e privilegiar interesses de seus grandes usuários. As “falhas” de governança têm no Estado um agente e um espaço estratégicos para favorecer a apropriação da água como matéria-prima e diluente de resíduos a baixo custo, enfim, utilizada como água “barata”. Dessa forma, custos de uma apropriação desigual da água são socializados para a sociedade e para a natureza no processo de mobilização dos fluxos de água da bacia hidrográfica do Tibagi, segundo o tempo e a lógica dos fluxos financeiros do circuito global do capital e das forças políticas dominantes na escala regional.

Palavras-chave
Comitê de Bacias Hidrográficas; Estado; governança; assimetria de poder; Paraná

Abstract

We approach the triad State, water and power in water management of Tibagi River Basin Committee (CBHT), located in the state of Paraná. Our objective is to understand the processes that show the asymmetry of power in the governance of CBHT as an expression of the power relations that seek to control the main political decisions about the use of water. Methodologically, we adopted a qualitative approach with a descriptive perspective and based on documentary data and interviews. At the end, we affirm that the chronic slowness, scarcity of resources and decision-making centralization constitute and perpetuate the asymmetry of power in the new governance arrangements. This scenery, despite the history of resistance from representatives of civil society, is strategic to repress democratic demands for sustainability in water management and privilege its great user interests. Governance “failures” have in the State an agent and a strategic space to favor the appropriation of water as raw material and waste diluent at low cost, in short, used as “cheap” water. In this way, costs of an unequal appropriation of water are socialized for society and for nature in the process of mobilizing water flows from Tibagi hydrographic basin, according to the time and logic of the financial flows of the global circuit of capital and forces dominant policies at the regional scale.

Keywords
Watershed Committee; State; governance; power asymmetry; Paraná

Resumen

Abordamos la tríada Estado, agua y poder en la gestión del agua del Comité de la Cuenca del Río Tibagi (CBHT), localizado no estado do Paraná. Nuestro objetivo es comprender los procesos que muestran la asimetría de poder en la gobernanza de la CBHT como expresión de las relaciones de poder que buscan controlar las principales decisiones políticas sobre el uso del agua. Metodológicamente, adoptamos un enfoque cualitativo con perspectiva descriptiva y basado en datos documentales y entrevistas. En definitiva, afirmamos que la lentitud crónica, la escasez de recursos y la centralización en la toma de decisiones constituyen y perpetúan la desigualdad de poder en los nuevos acuerdos de gobernanza. Este marco, a pesar de la historia de resistencia de los representantes de la sociedad civil, es estratégico para reprimir las demandas democráticas de sostenibilidad en la gestión del agua y privilegiar los intereses de sus principales usuarios. Las “fallas” de gobernanza tienen en el Estado un agente y un espacio estratégico para favorecer la apropiación del agua como materia prima y diluyente de residuos a bajo costo, es decir, utilizada como agua “barata”. De esta forma, los costos de una apropiación desigual del agua son socializados para la sociedad y para la naturaleza en el proceso de movilización de los caudales de agua de la cuenca hidrográfica de Tibagi, según el tiempo y la lógica de los flujos financieros del circuito global de capitales y fuerzas políticas dominantes a escala regional.

Palabras clave
Comité de Cuencas; Estado; gobernanza; asimetría de poder; Paraná

1 INTRODUÇÃO

A água está no centro da crise ecológica que assola o planeta Terra e vem despertando a atenção das ciências nos diferentes campos de atuação, desde as ciências físicas, terrestres, geológicas, até as ciências sociais e humanidades. Muitas vertentes de conhecimento desenvolveram-se na tentativa de explicar a crise ecológica, dentre essas, encontramos a do Antropoceno, que aponta, a partir de estudos geológicos, para uma nova época geológica (CRUTZEN; STOERMER, 2000). O Antropoceno defende que as mudanças planetárias decorrem da ação humana, entretanto, ele é contestado por abordagens das ciências sociais, por tratar como homogêneas as diferentes humanidades existentes no planeta (MOORE, 2016).

Nessa direção, Moore (2016) propõe que estaríamos vivendo não no Antropoceno, mas no Capitaloceno, ou seja, que as mudanças provocadas na geologia da Terra são consequências do sistema capitalista. Para ele, o capitalismo, um sistema econômico e social, funciona como uma forma de organizar a natureza em uma ecologia do mundo capitalista, promovendo mudanças inter-relacionadas: humanidade na natureza e natureza na humanidade, de maneira conexa e complexa na teia da vida. Uma estratégia central para a reprodução contínua e expansiva dessa ecologia é o “barateamento” de elementos da natureza – ou seja, estratégias de desvalorização moral e monetária –, a exemplo da água, para a manutenção dos custos baixos de produção e elevada lucratividade. As estratégias de barateamento necessitam do envolvimento do Estado, da cultura e da ciência para atingir seus objetivos e suplantar possíveis resistências sociais e naturais às consequentes desigualdades e degradação (MOORE, 2016).

Desde os anos 1980, grandes mudanças nas estruturas decisórias do Estado deram origem a novos arranjos de gestão pública pautados na inclusão de agentes econômicos e da sociedade civil na formulação e na implementação de políticas públicas. Chamados de governança, esses novos arranjos propõem-se a abandonar a centralização de decisões e informações no Estado e em grandes empresas, ampliando a participação e a horizontalização das estruturas como meio de garantir a maior mobilização, eficácia e efetividadade de políticas assumidamente complexas. Contudo, como assinala Jessop (2016), a governança tende a falhar e reproduzir seletividades por meio de diferentes mecanismos mobilizados pelo Estado, que continua exercendo grande poder hierarquizador sobre esses novos arranjos institucionais.

No Brasil, a estrutura formal de gestão centralizada da água foi modificada, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, com a aprovação da Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997. A nova lei estabeleceu a Política Nacional de Recursos Hídricos, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, novos espaços de governança, como conselhos e comitês de bacias, e instrumentos de gestão, a exemplo da cobrança pelo direito de uso da água, planos de bacia e enquadramento dos corpos hídricos. O novo marco é de grande relevância para pensar o uso da água no país, já que, apesar de deter uma das maiores reservas de água doce do mundo, o Brasil convive com sérios problemas de desigualdade no acesso a serviços de saneamento e de gestão desses recursos (CÔRTES, 2017, CAMPOS; FRACALANZA, 2010). Prometendo corrigir as assimetrias de poder e respeitar as particularidades regionais nas decisões sobre água, o novo arranjo institucional desafia o centralismo histórico da gestão da água no Brasil, o qual garantiu as condições para perseguir objetivos desenvolvimentistas e capitalistas (IORIS, 2010), concentrando o poder decisório sobre a natureza barata (MOORE, 2016) da água em grandes empresas públicas do setor energético e de saneamento, em sua maioria, privatizadas desde a década de 1990.

Neste artigo, partimos dessa perspectiva de governança, Estado e natureza barata, para analisar a reprodução de assimetrias de poder no Comitê da Bacia Hidrográfica do Tibagi (CBHT), localizada no estado do Paraná. Este, com cerca de 11.597.484 habitantes e uma área de 199.298,981 km² (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA [IBGE], 2021), é um dos estados brasileiros com maior produção de energia hidroelétrica e de produtos agropecuários (INSTITUTO ÁGUA E TERRA, 2021, 2022a). A posição econômica destacada do estado deve-se, em grande medida, às condições naturais favoráveis, entre elas, a abundância e a boa distribuição da água em seu território.

O estado do Paraná, seguindo uma tendência nacional, fez a sua reforma da política de gestão hídrica por meio da Lei n. 12.726 , de 26 de novembro de 1999, e iniciou a implantação de comitês de bacias a partir de 2002. Gagg (2014), analisando a implementação desses comitês no estado, constatou que, apesar do avanço na forma de gerenciamento dos recursos hídricos, a descentralização de poder não ocorreu efetivamente. Antes, a nova estrutura de governança indicava uma recentralização do poder no setor, promovida pelas diversas formas de influência do Estado para privilegiar os interesses políticos e econômicos de alguns grandes usuários, dentre os quais, a Companhia Paranaense de Energia (COPEL) e a Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR). Ainda controladas pelo governo do Paraná, as duas grandes empresas, na onda de privatizações neoliberais da década de 1990, abriram seus capitais ao investimento privado nacional e internacional e negociaram ações no mercado de valores desde os anos 2000. A assimetria de poder e os vários obstáculos enfrentados pelos comitês, identificados por Gagg (2014), podem ser evidenciados por meio dos processos de implementação da governança em diferentes estados no Brasil (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014; COSTA; IORIS, 2015).

A partir do estudo de um caso específico, este trabalho pretende contribuir para a compreensão crítica dos desdobramentos possíveis na implementação das políticas nacional e estadual de recursos hídricos em termos das relações de poder articuladas pelo e no Estado. Desse modo, ao explicitar as estratégias estatais que materializam as assimetrias de poder nos comitês de bacia, esperamos incentivar o debate e ensejar novos estudos sobre essas práticas, como fomentar ações que estejam mais informadas para enfrentar e suplantar essas estratégias.

O desenvolvimento do artigo está organizado em quatro partes. Em seguida, a título de referencial teórico, expomos noções centrais das relações entre Estado e governança da água. Após descrever os aspectos metodológicos da pesquisa, que compõem a segunda parte, apresentamos os resultados da pesquisa destacando as caracaterísticas da bacia do Rio Tibagi e do CBHT e os dados e as informações sobre a governança analisados.

2 ESTADO E GOVERNANÇA DA ÁGUA

A conceituação, a formação e as mudanças no Estado podem ser identificadas e analisadas por meio de quatro tradições teóricas listadas por Vom Hau (2015): a analítica de classes, a liberal, a neo-weberiana e a culturista. Alinhada à primeira perspectiva, seguimos a abordagem estratégico-relacional de Jessop (2016). Esta abordagem alinha-se à perspectiva marxista de luta de classes na qual o Estado opera como um ente regulatório entre as classes proletária e burguesa. A classe burguesa exerce forte influência sobre o Estado para manutenção de sua hegemonia (VOM HAU, 2015).

Jessop (2016), contudo, não deixa de dialogar com as demais abordagens. Para ele, o Estado é uma relação social e histórica, portanto, não cabe entendê-lo de forma essencialista. Assim, abre-se a possiblidade de um certo relativismo epistemológico e se considera mais de uma forma de compreender o Estado, sem, no entanto, relativizar a crítica. Ao analisar o Estado por meio da lente da abordagem estratégica relacional, Jessop defende que esta perspectiva

[...] amplia seu foco, de modo a capturar não apenas o aparelho estatal, mas o exercício e os efeitos do poder estatal como expressão contingente de um equilíbrio mutável de forças que procuram avançar seus respectivos interesses dentro, através e contra o sistema estatal. As lutas políticas e politicamente relevantes podem assumir muitas formas, desde debates consensualizados sobre os interesses comuns (sempre ilusórios) até guerras civis abertas, sistemáticas e sangrentas ou atos de genocídio. A mudança no equilíbrio de forças é mediada institucionalmente, discursivamente, e através de tecnologias governamentais. (JESSOP, 2016, p. 54).

O caráter seletivo do Estado destaca que a acumulação capitalista é um vetor central da ação estatal, o que pesa tanto na natureza das forças que controlam a estrutura estatal quanto no conteúdo das estratégias e das decisões e não decisões sobre as políticas públicas. Essas forças não são estáticas, nem estão em algum lugar fixo, mas são construídas nas relações Estado-Sociedade, em que ambos influenciam e são influenciados mutuamente.

Apesar dos constantes ataques neoliberais à intervenção estatal, ela sempre é requisitada para resolver crises econômicas e ambientais, como aquelas apontadas pelo Antropoceno: mudanças climáticas; perda de ozônio estratosférico; acidificação dos oceanos; ciclos biogeoquímicos de nitrogênio e fósforo; mudanças na integridade da biosfera associadas à perda de biodiversidade; mudanças no uso do solo; uso de recursos hídricos; carga de partículas de aerossóis na atmosfera; introdução de entdades novas e poluição química (ARTAXO, 2014, p. 17). Os elevados riscos à vida e seu potencial para produzir conflitos e desigualdades tornaram a água uma das principais pautas polítcas de debates nacionais e internacionais. O ciclo da água não é apenas natural, mas hidrossocial. A gestão da água envolve aspectos sociais e políticos, os quais materializam determinada posição política e hierarquia de usos, que, por sua vez, podem ocasionar conflitos e lutas com resultados desiguais (BANISTER, 2014; BORINELLI et al., 2021; IORIS, 2010).

Nenhum tema evoca tanto o Estado como a água (PARENTI, 2016). Condição essencial à vida e à produção econômica, a água foi, na modernidade, objeto de uma infinidade de intervenções de engenharia e de políticas controladas ou concedidas pelo principal agente territorial, o Estado. Pensando com Moore (2016), da perspectiva de sua ecologia-mundo capitalista, a intervenção do Estado é fundamental para viabilizar o acesso à água como natureza barata, seja como fonte de matéria-prima, seja como diluidora de poluição. Assim, ciência, Estado e cultura são mobilizados para articular estratégias de barateamento de maneira hierarquizada, sistêmica e globalizada (MOORE, 2016), em condições temporais-espaciais específicas e sujeitas a crises de resistência social e natural (crises hídricas).

Nas últimas décadas, essas estratégias vêm sendo desenvolvidas por meio de novos arranjos institucionais que preconizam a participação direta de agentes nas decisões políticas sobre a água, chamados de governança (CAMPOS; FRACALANZA, 2010; JACOBI; FRANCALANZA, 2005).

Jessop (2016, p. 166) conceitua governança como “uma estratégia de coordenação em um campo onde há uma interdependência complexa entre os atores, organizações e sistemas funcionais. A governança é uma configuração que emerge do poder do Estado, portanto, é um campo estratégico para diferentes interesses”. Enquanto tal, a governança também tende a reproduzir a resultante das relações de forças que conduz, seletivamente, o espaço estatal e as políticas públicas. A configuração institucional que emerge por meio da governança na atualidade é uma marca do neoliberalismo e pode relacionar as decisões a diferentes interesses e regimes de acumulação (BRIDGE; PERREAULT, 2009). Nesse cenário, a água torna-se um recurso natural que é fonte de valor econômico, conflitos, desigualdades, contradições e desordem social. As disparidades que ocorrem nesse campo ampliam aspectos da governança hídrica que ocultam assimetrias de poder e se entrelaçam a mecanismos estruturais e discursivos (BOELENS et al., 2016; IORIS, 2010).

A gestão das águas no Brasil sempre esteve permeada pela racionalidade colonial, que considerava os recursos naturais abundantes, inesgotáveis e submetidos a projetos econômicos extrativistas e desenvolvimentistas conduzidos e garantidos pelo Estado centralizador (IORIS, 2010). Uma inflexão nesse processo foi tentada na reforma constitucional de 1988 e, na sequência, na definição da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n. 9.433, de 9 de janeiro de 1997). O novo marco sustenta-se numa rede de agências reguladoras, conselhos, comitês de bacias envolvendo os entes federativos e em instrumentos de gestão de recursos hídricos (plano; enquadramento dos corpos de água em classes; outorga dos direitos de uso; cobrança pelo uso; compensação a municípios; sistema de informações). A dimensão democrática do arranjo dá-se pela abertura à participação de representantes do Estado, de usuários e da sociedade civil nos conselhos e comitês de bacias. Esse arranjo institucional procura fortalecer a capacidade de planejamento para assegurar o uso sustentável da água, mas também assegurar o financiamento das políticas, além de manejar e coordenar o caráter multiúso, complexo e conflituoso da água.

Diversos estudos vêm demonstrando, sob diferentes perspectivas, as barreiras à efetiva implementação dessas novas estruturas de governança da água no Brasil. As barreiras apontam para a dificuldade em descentralizar e fortalecer a gestão compartilhada e permitir que os comitês possam cumprir as suas atribuições autonomamente (GAGG, 2014; JACOBI; FRACALANZA, 2005). Um interessante trabalho foi desenvolvido por Lima, Abrucio e Silva (2014), com o objetivo de elaborar indicadores para mensurar os aspectos de governança que ocorrem na gestão das águas. A partir de entrevistas com 37 atores estratégicos de diversos níveis de governo, os autores apontaram os seguintes pontos críticos da governança da água: a) marco institucional legal; b) financiamento da política; c) papel dos entes federativos; d) relação entre os entes federativos; e) formas de participação da sociedade e accountability; f) agência de bacias; g) lugar da política na agenda das políticas públicas; h) gestão política da capacidade técnica da burocracia (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014). Ao final, o estudo sugeriu cinco dimensões da política hídrica, que foram propostas como indicadores para futuras investigações sobre a governança no setor: Ambiente Institucional (efetividade da lei e importância do tema para a agenda pública); Capacidades Estatais (recursos financeiros e qualidade da burocracia); Instrumentos de Gestão (planejamento, metas, monitoramento, indicadores e avaliação das políticas públicas); Relações Intergovernamentais (articulação intersetorial e intrasetorial, participação do município no sistema e fóruns federativos); Interação Estado-Sociedade (qualificação e canais de participação).

Embora novas arenas de governança, como os conselhos e comitês de bacia, tenham estabelecido formalmente uma arena mais democrática e descentralizadora no Brasil, na prática, elas tendem a reproduzir mecanismos rígidos e hierarquizados (assimetrias de poder) que servem aos grupos com maior força política no setor (IORIS, 2010; GAGG, 2014). A desigualdade política que marca a subordinação desses espaços a interesses dominantes de grandes usuários (agronegócio, saneamento e energia), em um contexto regido pela privatização e financeirização global, possibilita a reedição de injustiças ambientais e a hierarquização de oportunidades de acesso à água historicamente estabelecidas (IORIS, 2010). Ao mesmo tempo, o privilégio de interesses setoriais particulares, pautado na falta de planejamento e de transparência do Estado, reduz a capacidade deste e das sociedades no enfrentamento das crises hídricas, agravadas e complexificadas com as mudanças climáticas (CÔRTES, 2017).

Na sequência, apresentamos os resultados da pesquisa na governança no CBHT, partindo da descrição de três categorias sugeridas por Lima, Abrucio e Silva (2014).

3 ASPECTOS METODOLÓGICOS

Para responder ao objetivo desta pesquisa, adotamos como procedimento metodológico uma abordagem de natureza qualitativa, sob uma perspectiva descritiva. Na coleta de dados, utilizamos dados documentais e entrevistas. Iniciamos com a coleta e análise de dados documentais, tais como: documentos sobre a gestão hídrica no Paraná disponíveis no website do Instituto Água e Terra, anteriormente conhecido como Águas Paraná; a Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos; a Lei n. 12.726, de 26 de novembro de 1999, que instituiu o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SEGRH/PR); o Plano Estadual de Recursos Hídricos do Paraná (PLERH/PR); o Plano de Bacia do Rio Tibagi; o Regimento Interno e as atas das reuniões do CBHT; e o orçamento público.

Buscando complementar os dados documentais, tentamos realizar entrevistas semiestruturadas com um representante de cada segmento presente no CBHT - setor público (14 membros), sociedade civil (10 membros) e usuários (16 membros). No entanto, obtivemos retorno apenas de representantes da sociedade civil e do poder público estadual. Infelizmente, os representantes do segmento de usuários consultados não responderam aos convites. Doravante, as falas dos dois entrevistados serão identificadas como Entrevistado 1, representante da sociedade civil, e Entrevistado 2, representante do poder público. Devido às restrições da pandemia de covid-19, as entrevistas foram realizadas por meio da plataforma digital Google Meeting, durante o mês de julho de 2020. Utilizamos o procedimento de análise de conteúdo proposto por Minayo (2001) para analisar os dados, que consiste no processo de ordenação e classificação dos dados e análise final por meio das categorias estabelecidas conforme teoria ou identificadas no processo de coleta.

As categorias de análise apoiaram-se em três das cinco dimensões das polítcas hídricas sugeridas por Lima, Abrucio e Silva (2014): capacidades estatais; instrumentos de gestão; e interação Estado-Sociedade. Optamos por essas dimensões pela limitação de espaço e por serem elas que melhor contribuem para o nosso objetivo de pesquisa. Na próxima parte, expomos a descrição de cada dimensão fazendo uso das fontes empíricas e do referencial teórico apresentado. Neste artigo, nós nos referimos ao Estado com “e” maísculo para destacar a sua dimensão institucional e de lócus de poder (JESSOP, 2016), e a estado com “e” minúsculo para ressaltar a sua dimensão de unidade federativa e geográfica.

4 RESULTADOS DA PESQUISA

No estado do Paraná, o processo de gestão dos recursos hídricos está organizado conforme estabelecido na Lei n. 12.726, de 26 de novembro de 1999, que instituiu o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos com base na Lei Federal n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997. O Sistema Estadual é composto por: I) Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH/PR), órgão colegiado deliberativo e normativo central; II) Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável e do Turismo (SEDEST) (antiga Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos [SEMA]), órgão coordenador central; III) Instituto Água e Terra (IAT) (antigo Instituto das Águas do Paraná [IA]), órgão executivo gestor de bacias; IV) os comitês de bacia hidrográfica, órgãos regionais e setoriais deliberativos e normativos de bacia hidrográfica do estado; e V) as gerências de bacia hidrográfica, que são unidades de apoio técnico e administrativo aos comitês de bacia hidrográfica.

O território paranaense está dividido em 14 bacias hidrográficas: Cinzas, Iguaçu, Itararé, Ivaí, Paraná I, Paraná II, Paraná III, Paranapanema I, Paranapanema II, Paranapanema III, Paranapanema IV, Piquiri, Pirapó e Tibagi (CBHT, 2013a). Localizada na porção centro-leste do estado, a Bacia do Rio Tibagi é uma das maiores do Paraná, drenando uma área total de 24.530 km² (13% do território paranaense). Com uma extensão de 550 quilômetros, ela é a segunda bacia mais populosa do estado, com 49 municípios, dentre os quais, Londrina e Ponta Grossa, respectivamente, segunda e quarta maiores cidades do Paraná. As principais atividades econômicas desenvolvidas ao longo da BHT são agrícola, industrial, residencial (esta é considerada uma atividade econômica?), além de contar com um alto potencial para geração de energia elétrica (CBHT, 2013b).

Os comitês de bacia hidrográfica pertencem ao Sistema Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos e são espaços participativos nos quais representantes do Estado, usuários e sociedade civil organizada, discutem e deliberam sobre a gestão hídrica da bacia hidrográfica em questão. O comitê possui poder de decisão e cumpre um papel fundamental na elaboração das políticas para gestão das águas nas bacias, tratando de questões que colocam em risco os múltiplos usos da água (ANA, 2011).

Criado em 2002, o CBHT foi o segundo comitê a ser instituído no estado e é um dos mais ativos (GAGG, 2014) e contestadores. Ele está dividido em três unidades básicas: Alto Tibagi (região de Ponta Grossa), Médio Tibagi (região de Telêmaco Borba) e Baixo Tibagi (região de Londrina) (FILIPPIN, 2007). A sua constituição, como já dito, tem os seguintes setores e número de representantes: 14 representantes do setor público; 16 representantes dos usuários; e 10 representantes da sociedade civil. O Plano da Bacia do Tibagi foi concluído em 2013, e a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos é uma atribuição do IA. O enquadramento dos corpos hídricos da bacia do Tibagi foi concluído em 2016. A CBHT ainda não cobra pelo direito de uso de recursos hídricos (PARANÁ, 2014; CBHT, 2013a, 2015).

4.1 Análise dos dados

Para aprofundar e atualizar a análise dos processos que evidenciam as assimetrias de poder já identificadas por Gagg (2014), optamos por aplicar as categorias identificadas no referencial teórico especificamente na governança do CBHT. Como indicamos acima, as categorias de análise da governança do CBHT foram: ambiente institucional; capacidades estatais; instrumentos de gestão; relações intergovernamentais; interação Estado-Sociedade.

4.1.1 Capacidades estatais

A capacidade estatal refere-se aos recursos financeiros e à qualidade da burocracia (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014). Nesse sentido, no âmbito dos comitês paranaenses, são previstas pela Lei n. 12.726, de 26 de novembro de 1999, as seguintes orientações legais:

Art. 22º. Fica criado o Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FRHI/PR) [...]

§ 4º. Os valores arrecadados com a cobrança pelo direito de uso de recursos hídricos e inscritos como receita do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FRHI/PR) serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados, respeitando-se o percentual mínimo de 80% (oitenta por cento), à exceção de proposição expressamente aprovada pelo respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica [...]. (PARANÁ, 1999).

Contudo, no CBHT, optou-se por dar segmento aos estudos sobre a cobrança pelo uso da água, mas sem implementá-la, dada a baixa e incerta disponibilidade de recursos. A não cobrança pelo uso econômico da água na bacia foi uma resolução do comitê em protesto à decisão do governo de Beto Richa de confiscar os superavits anuais de diversos fundos, entre eles, o do Fundo Estadual de Recusos Hídricos (CBHT, 2016; PARANÁ, 2016). A Lei n. 18.375, de 15 de dezembro de 2014, em seu parágrafo único do art. 2º, determina que “Os recursos dos Fundos de que trata o art. 1º desta Lei terão vigência no exercício e eventual superávit financeiro na fonte, verificado ao final de cada exercício, será automaticamente incorporado ao Tesouro Geral do Estado [...]” (PARANÁ, 2014).

O CBHT foi o primeiro comitê a se rebelar contra essa decisão. Os entrevistados afirmaram que as discussões sobre a implantação da cobrança da água foram paralisadas para evitar o confisco dos recursos da água pelo governo estadual. O Entrevistado 2 apontou que, em resposta a essa lei, também foi reativado o Fórum Estadual dos Comitês de Bacias do Paraná, a fim de elaborar estratégias de articulação junto ao governo estadual para a revogação da Lei n. 18.375, de 15 de dezembro de 2014, o que nunca aconteceu.

Os recursos financeiros do CBHT são, conforme apontado pelo Entrevistado 1, oriundos de orçamento disponibilizado pelo governo federal por meio da gerência da Agência Nacional de Águas (ANA) e são destinados para algumas poucas despesas do comitê. “Quem paga basicamente as poucas despesas que nós temos é dinheiro que vem da ANA, que vem para a Agência de Bacia [Instituto das Águas], e uma quirela desse dinheirinho vem para os Comitês... o resto fica lá em Curitiba” (ENTREVISTADO 1). O recurso financeiro é um fator crítico na gestão do CBHT. Em vários momentos, os entrevistados destacaram as enormes restrições, apontadas nas demais dimensões desta análise, enfrentadas pela escassez de recursos. O exposto também revela a centralização das decisões na capital do estado como um mecanismo para reproduzir a assimetria de poder. Grandes usuários e representantes do Estado possuem melhores condições de participar e influenciar as decisões, o que não acontece com representantes da sociedade civil, mais dependentes dos recursos repassados pelo poder central.

Lima, Abrucio e Silva (2014, p. 20) apontam a recorrência na gande parte dos comitês de “dificuldades para implementar a cobrança como instrumento para o financiamento dos comitês e a maioria dos comitês não possui independência na aplicação dos recursos financeiros”. Em nossa análise das despesas do IA de 2014 a 2019 (Gráfico 1), verificamos que, embora o total empenhado tenha aumentado no período em cerca de 130%, o valor destinado a despesas correntes – manutenção e funcionamento dos serviços públicos – foi reduzido em 23,9%. Chama atenção também a grande instabilidade e a não execução dos valores orçados para a instituição. Em média, apenas 43% dos valores orçados foram empenhados no período. Na prestação de contas de muitos programas e projetos relacionados ao setor de gestão da água, consta a seguinte obervação: “Ação não executada por conta da escassez de recursos” (PARANÁ, 2016, p. 790).

Gráfico 1
Comparativo entre Total Orçamentário e Total de Despesas Empenhadas do Instituto das Águas Paraná de 2014 a 2019

A qualidade da burocracia refere-se, no sentido weberiano, à conformidade do aparato administrativo oferecido em termos de governança hídrica. A Lei n. 12.726, de 26 de novembro de 1999, prevê, na sua estrutura organizacional, um único órgão executivo para gerenciamento dos 11 comitês no estado do Paraná: “Art. 33. III - o Instituto das Águas do Paraná, como órgão executivo gestor; [...] deverá garantir o pleno desempenho das funções definidas por esta lei, assegurando a adequada utilização dos recursos do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos” (PARANÁ, 1999).

O subdimensionamento do IA, agência responsável pela elaboração e execução dos planos de bacias, em termos de recursos financeiros, políticos e humanos, comprometeu enormemente a efetivação das deliberações, do monitoramento e da fiscalização do CBHT (Entrevistado 1).

O Comitê não tem orçamento, quem tem orçamento é a agência [IA]. Nós não temos poder de veto, mas a gente sugere...[...] pela lei nós temos um poder maior, mas isso tá na agência... Quando foi organizado isso pelo Requião [ex-Governador] foi esvaziado um pouco dos poderes dos comitês. Nós somos consultivos, nós não somos deliberativos... porque se a gente começar a deliberar... nós não temos estrutura pra fazer isso... nós temos o mínimo... a maior parte dos funcionários [da Secretaria Executiva do CBHT] são cargos comissionados, indicados por políticos. [...] O comitê deveria fazer o acompanhamento do Plano de Bacia, mas o problema é que nós não temos estrutura. Todos nós somos voluntários e quem deveria fazer isso era a Agência de Bacia, mas como a Agência de Bacia tá na mão do governo... aí você já pode imaginar... Eu tentei conversar para acabar com essa Agência de Bacia e cada bacia ter a sua própria Agência de Bacia, que é o que acontece em qualquer estado normal... não querem nem saber. (Entrevistado 1).

A interferência do Estado para regularizar situações de conflito no âmbito da governança acaba exercendo o poder final nas decisões. Isso leva à reflexão a respeito da relação entre a descentralização fragilizada pelo exercício do poder do Estado e a perpetuação da estrutura de poder sobre as decisões e os usos dominantes da água.

4.1.2 Instrumentos de gestão

Os instrumentos de gestão referem-se a planejamento, metas, monitoramento, indicadores e avaliação das polítcas públicas (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014). O artgo 6º da Lei n. 12.726, de 26 de novembro de 1999, apresenta os seguintes instrumentos da gestão hídrica:

I- O Plano Estadual de Recursos Hídricos; II- o Plano de Bacia Hidrográfica; III- o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; IV - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; V - a cobrança pelo direito de uso de recursos hídricos; VI - o Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos (PARANÁ, 1999).

Os instrumentos II, III e V estão mais diretamente sob responsabilidade dos comitês de bacia. O CBHT concluiu o seu plano de bacias em 2013, 11 anos após a sua criação. Como registrado anteriormente, a execução e o monitoramento do plano praticamente não são realizados por falta de recursos. A cobrança pelo direito de uso de recursos hídricos já foi regulamentada pelo comitê, mas, como vimos, não implementada por uma decisão do próprio comitê em protesto ao governo do estado.

Quanto ao reenquadramento dos corpos d’água, este foi definido em 2016. Contudo, o processo de definição foi bastante polêmico e revelador dos interesses em jogo e das relações de forças internas e externas que se expressam nas decisões e no desempenho do CBHT. O primeiro enquadramento dos corpos hídricos estaduais ocorreu no início dos anos 1990, e a quase totalidade deles foi enquadrada em classe 2, sendo classe 1 de melhor qualidade e de classe 4 os de pior (“rios mortos”). Na primeira proposta de reenquadramento, elaborada pelo IA e pela SANEPAR, todos os trechos em que a empresa despejava os resíduos das suas estações de tratamento de esgoto foram rebaixados para a classe 4.

Embora o representante da Agência de Bacia afirmasse não existir “[...] nenhum conluio do AGUASPARANÁ para favorecer qualquer empresa” (CBHT, 2015), o favorecimento era evidente. Os representantes da sociedade civil organizaram uma grande mobilização social de resistência à proposta, convocaram duas audiências públicas, divulgaram na mídia e conseguiram apoio da Assembleia Legislativa do Paraná.

Eu causei uma surpresa neles, chamei a rádio [...], sindicato, televisão, chamei jornal e comecei fazer denúncia: o governo, o Instituto das Águas [ÁGUASPARANÁ] ao invés de cuidar das águas, estavam querendo instalar a classe 4 para condenar nossos rios. Entrei em rede estadual [...] nós conseguimos eliminar a classe 4 do Rio Tibagi. (Entrevistado 1).

Sob pressão, o governo recuou, e os trechos da Bacia do Tibagi foram classificados em classes de 1 a 3. O interesse da SANEPAR e do governo era adequar o enquadramento à poluição causada pela empresa para legitimar a situação irregular, reduzir os custos e aumentar a lucratividade. O ocorrido também demonstrava que o enquadramento anterior, mais rigoroso, não vinha sendo respeitado.

Quando a SANEPAR fala que recolhe 98% do esgoto de Londrina, é verdade. Agora, o quanto eles tratam desse esgoto? Pela tecnologia que eles usam que faz um tratamento secundário [...] e nisso você tira até 50% ou 60%, se for muito eficiente, da carga [de efluentes], o resto vai pro rio. Porque eles querem economia [...] aí agora eles vão ter que começar a fazer tratamento terciário senão não passa. Todas as novas Estação de Tratamento de Efluentes (ETEs) tiveram que ser redimensionadas. (Entrevistado 1).

Ainda que tenham evitado o rebaixamento de corpos hídricos para a classe 4 (“rios mortos”), os representantes da sociedade civil e alguns da setor de usuários do CBHT não conseguiram manter os patamares das classificações na classe 2, como estava no primeiro enquadramento. Mesmo sofrendo oposição, os trechos de descarga das estações de tratamento de esgoto da SANEPAR receberam classificação 3. Para estancar a onda de autonomia dos comitês, o governo aprovou, em 2017, no Conselho Estadual de Recursos Hídricos do Paraná, uma recomendação aos comitês de bacia do estado de que, no enquadramento dos seus corpos hídricos, “[...] considere-se as Classes Especial, 1, 2 e 3, a partir do ano de 2040” (CONSELHO ESTADUAL DE RECURSOS HÍDRICOS DO PARANÁ, 2017). O objetivo era não estagnar o crescimento econômico com os custos necessários para regularização das atividades econômicas. Diversos comitês seguiram a recomendação e aprovaram trechos com classe 4 (INSTITUTO ÁGUA E TERRA , 2022b).

Fica evidente, portanto, que as condições de qualidade da burocracia e a falta de recursos financeiros influenciam significativamente na capacidade de criação e operacionalização dos instrumentos de gestão da água. Entretanto, talvez mais importante, as relações de poder não podem ser desconsideradas. Mesmo com a fragilidade de seus quadros funcionais e escassez de recursos (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014), a disputa em torno das receitas da cobrança da água e do reenquadramento mostram que as assimetrias de poder no CBHT podem ser, pelo menos pontualmente, contestadas e superadas com a mobilização de forças internas e externas ao comitê e ao Estado. O Estado, como condensação de relações de forças (JESSOP, 2016), cria possibilidades para uma nova forma de governança das águas, ao mesmo tempo que pode ser um dos principais instrumentos estratégicos a impedir sua efetivação.

4.1.3 Interação Estado-Sociedade

Esta dimensão refere-se ao processo de qualificação e aos canais de participação da sociedade, bem como accountability (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014). O processo de participação no CBHT está definido a partir da legislação e do regimento interno que prevê um montante de “40 (quarenta) membros titulares e respectivos 40 (quarenta) suplentes, sendo 14 (quatorze) representantes do poder público, 16 (dezesseis) representantes dos setores usuários de recursos hídricos e 10 (dez) representantes da sociedade civil” (CBHT, 2012). Ao acompanhar a participação pela leitura das atas de nove reuniões do CBHT, obtivemos os quantitativos representados no Gráfico 2.

Gráfico 2
Participação dos representantes nas reuniões do CBHT, no período de 2014 a 2019

Conforme dados das atas do período indicado no Gráfico 2, o segmento de usuários não só tem mais vagas como são os mais assíduos (70,3%), ou seja, participam, em média, de mais reuniões com o maior número de representantes a que têm direito. Os usuários são seguidos pela sociedade civil (58,8%), e os menos assíduos são os representantes do setor público (45,5%). Além do favorecimento quantitativo, existem as afinidades culturais e ideológicas entre os membros do governo e de usuários - que, muitas vezes, representam o mesmo ente, como no caso da SANEPAR e da COPEL. Essas afinidades e sobreposições facilitam a formação de coalizões e de ampla maioria de votos em decisões críticas envolvendo o uso da água.

Há também relatos nas atas, confirmados nas entrevistas, sobre as dificuldades dos representantes da sociedade civil para comparecer às reuniões do comitê.

[...] nós temos um problema muito sério que, por exemplo, os índios, eles têm representatividade, a Funai tem duas vagas... e os índios nunca participaram. Na realidade, o pessoal da Funai, eles nunca participaram porque eles não têm condições de ir para as reuniões porque a bacia é muito grande. Normalmente se fazia a reunião em Telêmaco [Borba] porque é metade do caminho. Os índios têm problemas, mas não só os índios, as ONGs, esses movimentos populares... pessoal que não tem recurso... eles não têm como participar da reunião, então, é um comitê excludente. (Entrevistado 1).

Gagg (2014) também identificou o problema de participação dos representantes da sociedade civil devido ao caráter voluntário e não remunerado da função. Enquanto os recursos da cobrança não chegam, a assimetria de poder que se revela nesse aspecto não é sanada (Entrevistado 2). Essa assimetria também se manifesta na grande disparidade de qualificação e disponibilidade de tempo para se informar e participar efetivamente das decisões entre os setores que constituem os comitês de bacias (GAGG, 2014). O cenário favorece enormemente instituições especializadas do próprio governo e de grandes usuários, como a SANEPAR e a COPEL, que têm na água a sua principal fonte de acumulação e de remuneração de investidores (SWYNGEDOUW, 2004; IORIS, 2010).

Os aspectos analisados mostram que, mesmo em um dos comitês de bacias mais antigos e atuantes existiam inúmeros problemas que levam à lentidão e a “falhas” na formulação e implementação de políticas hídricas. Portanto, de um modo geral, o CBHT lida com problemas muito parecidos com os de outros comitês brasileiros (LIMA; ABRUCIO; SILVA, 2014; JACOBI; FRACALANZA, 2005).

As restrições de recursos e estrutura de gestão do CBHT produzem e reforçam as assimetrias de poder entre as forças e os projetos para o uso da água no seu interior. Numa leitura das perspectivas da ecologia-mundo (MOORE, 2016) e estratégico-relacional (JESSOP, 2016), essas “falhas” e assimetrias assumem a forma de estratégias seletivas que asseguram a apropriação dos corpos hídricos com o menor custo possível.

As categorias sugeridas por Lima, Abrucio e Silva (2014) são importantes para captar aspectos críticos da governança da águas, mas elas precisam ser colocadas em perspectiva das relações de poder históricas e de diferentes escalas que operam em nível local e por meio, principalmente, do Estado. O trabalho mostra algumas das diversas maneiras por meio das quais o Estado interfere no equilíbrio de forças nos comitês a favor de uma governança que reproduz assimetrias históricas no controle da água (IORIS, 2010). É nesse sentido que elas assumem a condição de estratégias seletivas reprodutoras de desigualdades no acesso ao ciclo hidrossocial (SWYNGEDOUW, 2015).

Ao socializarem os custos de uma apropriação desigual da água para a sociedade e a natureza regional, essas práticas e esses discursos dominantes colocam proporções cada vez maiores da natureza humana e não humana regional a serviço da acumulação de lucros globais (MOORE, 2016). O represamento de demandas democráticas e mais sustentáveis no uso da água vem sendo um requisito da crescente financeirização da água. Assim, a priorização de usos e descargas para o abastecimento público (SANEPAR), a produção de energia (COPEL) e o agronegócio de exportação asseguram a canalização e subordinação de fluxos de águas regionais para o circuito financeiro e produtivo global (SWYNGEDOUW, 2004).

No caso do Paraná, a relativa abundância de água ainda permite que os requisitos legais e ambientais sejam desconsiderados e os conflitos não floresçam, já que as demandas são satisfatoriamente atendidas a baixo custo. Ao mesmo tempo, a gestão hídrica revela o descaso e o despreparo das atuais estruturas de governança para enfrentar os efeitos de crises hídricas, que deverão se agravar com o avanço das mudanças climáticas (CÔRTES, 2017) e cujos efeitos, riscos e custos tenderão a ser desigualmente distribuídos.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste artigo, apresentamos algumas evidências das diversas formas de assimetria de poder que constituem o CBHT, por meio de mecanismos estruturais e processuais, como a restrição ao acesso a recursos financeiros e humanos e processos decisórios tendenciosos. Esse quadro descreve melhor, nos 20 anos de existência do comitê, a recorrente letargia e a não implementação de seus principais instrumentos, apesar de diversos momentos de tensão, resistências e conquistas pontuais de representantes da sociedade civil. A proposta de descentralização e tomada de decisões mais partcipativas e democráticas, conforme preconiza a governança, são quase sempre sobredeterminados pelos poderes e interesses organizados no Estado. Na medida em que inviabiliza ou dificulta o acesso ao CBHT, o Estado represa as demandas coletivas, democráticas e sustentáveis do comitê em prol dos interesses de curto prazo de corporações público-privadas que mais se beneficiam do “descontrole” na apropriação dos corpos hídricos.

O Capitaloceno e a natureza barata nos dizem que a governança errátca da água é parte crítca de um processo mais amplo e que está longe de ser apenas um problema de gestão ou de “falhas” de governança. Apesar da resistência, a não cobrança da água e a desclassifiação dos corpos hídricos, por exemplo, são mais condizentes com as estratégias de barateamento da natureza. Essas falhas expressam estratégias para assegurar o controle polítco e econômico das decisões sobre os usos dos corpos hídricos e do ciclo da água. Aqui, o Estado empenha-se para organizar a natureza regional colocando os fluxos de água para trabalhar conforme a lógica dos fluxos financeiros do circuito global do capital. Por isso, o esvaziamento e a tentativa de despolitização da arena do comitê ultrapassam as fronteiras do Estado e do estado paranaense.

Estudos futuros poderiam explorar as relações e as interdependências entre as cinco dimensões de análise utilizadas neste trabalho e realizar comparações entre as dinâmicas dos diversos comitês do estado. Propomos ainda um maior aprofundamento na análise, por meio de uma coleta de dados mais detalhada e com maior número de participantes para um aprofundamento crítico sobre as relações políticas e estruturais da gestão hídrica no Paraná.

Cada vez mais, é necessário o empenho das organizações progressistas, da academia e dos movimentos sociais, para repolitizar a água e contestar a normalidade da governança neoliberal que restringe autonomia e maior democratização dos comitês de bacia. A investigação crítica dos processos decisórios sobre a água pode contribuir para uma melhor compreensão dos fluxos de poder econômicos e políticos que procuram transformar políticas públicas democráticas e sustentáveis, socioecologicamente, apenas em expectativas submersas em protocolos e rituais administrativos. Tais práticas ocultam a apropriação e a distribuição desiguais dos benefícios e custos da água.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  14 Ago 2023
• Data do Fascículo
  Apr-Jun 2023

Histórico

• Recebido
  26 Out 2021
• Revisado
  09 Fev 2023
• Aceito
  15 Mar 2023