Avaliando impactos dos Programas de Transferência de Renda na América Latina1 1 O texto contém resultados parciais de estudos desenvolvidos com o apoio da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), entidades do Governo brasileiro, voltadas para a formação dos recursos humanos e a pesquisa.

Maria Ozanira da Silva e Silva Valéria Ferreira Santos de Almada Lima Sobre os autores

Abstract

The methodological procedures used for conducting this study were bibliographic and document review, specifically of analyses of studies about conditional income transfer programs in Latin America. It focuses on three countries in a comparative study: Brazil, Argentina and Uruguay. The article presents the theoretical and empiric basis of the references about the evaluation of social policies and programs and conducts an analysis that considers the attainment of the immediate objectives of the programs analyzed in relation to their strategic objectives. It presents and problematizes possible impacts of the programs considered, highlighting the results identified in relation to indicators of poverty and social inequality, education, healthcare, nutrition and labor.

Keywords:
Income transfer programs; Poverty; Impact; Latin America

Resumo

O artigo adotou como procedimentos metodológicos para desenvolvimento do estudo o levantamento bibliográfico e documental, especificamente resenhas de diversas pesquisas desenvolvidas sobre avaliação de Programas de Transferência de Renda Condicionada em implementação na América Latina, com foco em três países considerados num estudo comparado: Brasil, Argentina e Uruguai. Apresenta a base teórico-empírica de referência sobre avaliação de políticas e programas sociais e desenvolve uma análise que confronta o alcance de objetivos imediatos dos programas analisados em relação aos seus objetivos estratégicos. Apresenta e problematiza possíveis impactos dos programas em consideração, destacando resultados identificados em relação a indicadores de pobreza e desigualdade social, de educação, de saúde, de nutrição e de trabalho.

Palavras-chave:
Programas de Transferência de Renda; Pobreza; Impacto; América Latina

Introdução

O presente texto é produto de estudos desenvolvidos no âmbito do projeto Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina: estudo comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares (AFAM-PE) (Uruguay) e Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (Argentina), iniciado em julho de 2012 e concluído em julho de 2016. O estudo comparado foi antecedido por um estudo exploratório para contextualização socioeconômica e política do surgimento e desenvolvimento dos Programas de Transferência de Renda Condicionada (PTRC) na América Latina e Caribe2 2 Os resultados do estudo exploratório mencionado encontram-se no livro de Silva (2014) e os resultados do estudo comparado encontram-se no livro de Silva (2016). e contou com a participação do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão (coordenador geral do projeto); do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP); do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul; do Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la Faculdad de Ciencias Sociales de la Universidad de La Republica/Uruguay e do Mestrado en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, da Argentina.

Em termos gerais, o estudo comparado entre os três PTRC mencionados buscou estabelecer convergências, divergências e especificidades entre dez dimensões que configuram os conteúdos dos Programas de Transferência de Renda no continente latino-americano, tais como: contextualização e antecedentes dos três Programas; concepção de pobreza que fundamenta tais programas; condicionalidades, focalização, gestão, trabalho, orçamento, possíveis impactos, família enquanto beneficiária dos Programas e benefícios monetários e não monetários disponibilizados pelos Programas. Todavia, o presente texto é focado na avaliação de possíveis impactos dos Programas de Transferência de Renda na América Latina, uma das dimensões consideradas no estudo comparado desenvolvido, dimensão essa significativa para compreensão de mudanças nas condições imediatas de vida e no alcance de objetivos estratégicos dos referidos Programas. Partimos do pressuposto de que os programas de transferência de renda condicionada implementados na América Latina se propõem a combinar objetivos imediatos, representados por melhorias nas condições de vida dos seus beneficiários, com objetivos estratégicos voltados para alterações na vida e na forma de inserção social dos seus beneficiários, o que significa “[...] retirar os destinatários da situação de pobreza e melhorar seu bem estar em questões básicas, assim como contribuir para a formação de capital humano de modo a lhes permitir uma efetiva inserção na sociedade da qual estão excluídos”. (SILVA et al., 2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192., p. 247). Os objetivos imediatos são expressos por indicadores como renda, taxa de matrícula e frequência no sistema de ensino formal, número de controles médicos pediátricos e/ou ginecológicos, etc. (SILVA et al., 2016), cujo alcance tem sido aferido por estudos realizados quase sempre durante o período de inserção das famílias nos programas.

Na sua estruturação, o texto segue apresentando a base teórico-empírica de referência para análise e problematização de possíveis impactos dos Programas de Transferência de Renda na América Latina, para, a seguir, indicar os impactos mais relevantes identificados na pesquisa desenvolvida, considerando indicadores de pobreza e desigualdade social, indicadores de educação, saúde, nutrição e segurança alimentar e nutricional; indicadores do trabalho de adultos e do trabalho infantil, sendo o texto finalizado com algumas reflexões a título de conclusão.

Base teórico-empírica para análise de possíveis impactos dos Programas de Transferência de Renda na América Latina

A base teórico-empírica que fundamenta as reflexões construídas ao longo do presente texto e que orienta a construção do significado e da realidade de possíveis impactos dos PTRC considera mudanças imediatas nas condições de vida das famílias beneficiárias, mas também busca articular essas mudanças com a possibilidade do alcance de objetivos estratégicos que são indicados pelos Programas em foco, via de regra relacionados com o que denominam de superação da pobreza intergeracional. Isto porque a maioria das pesquisas desenvolvidas tem revelado que é principalmente nos objetivos estratégicos que os estudos avaliativos dos Programas de Transferência de Renda pouco têm focado. Os achados têm se centrado principalmente em melhorias imediatas e pontuais nas condições de vida dos beneficiários, sem que alterações significativas e duradoras sejam aferidas (SILVA; LIMA, 2014). Seguindo essa direção, esses estudos avaliativos têm se centrado em indicadores como incremento da renda, da taxa de matrícula e de frequência no sistema de ensino formal, número de controles médicos pediátricos e/ou ginecológicos, vacinação e pesagem de crianças, que representam objetivos imediatos diretamente relacionados com o cumprimento das condicionalidades. Ademais, essas avaliações buscam identificar esses impactos imediatos somente durante a permanência das famílias enquanto beneficiárias dos programas, de modo que os egressos estão ausentes nesses estudos e pesquisas, conforme identificado por Silva e outros (2017)3 3 Em levantamento bibliográfico realizado por Silva et al. (2016) sobre estudos de egressos do Bolsa Família no Maranhão, só foram identificados dois estudos no campo específico da temática: FUNDAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA; UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS. Estudo sobre o Perfil das Famílias que sofreram repercussões sobre o benefício do Programa Bolsa Família em decorrência do processo de revisão cadastral. Caderno de Estudos Desenvolvimento Social em Debate, Brasília, DF, n. 16, p. 59-62, 2014.; NEVES, M. E. R. Proteção Social?! Bolsa Família e Trajetórias Sociais de Egressos. 2010. Tese (Doutorado em Sociologia)-Programa de Pós-Graduação em Sociologia, Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa, 2010. . Na medida em que a intervenção dos programas de transferência de renda é centrada na saúde e na educação, campos das condicionalidades, esses geram produtos, necessariamente esperados, em decorrência dos benefícios monetários e não monetários disponibilizados nesses campos específicos. Nessa perspectiva, Bentura Alonso e Vecinday Garrido (2013) classificam essas avaliações de impactos como tautológicas:

A los fines del análisis aquí propuesto adjetivamos la evaluación como tautológica cuando el indicador evaluativo es sobre el que se opera mediante la intervención que es evaluada. En el caso que nos ocupa la evaluación es tautológica pues ‘transfiero renta y mido renta’ para determinar el éxito de los PTRC en el combate a la pobreza. (BENTURA ALONSO; VECINDAY GARRIDO, 2013BENTURA ALONSO, J. P.; VECINDAY GARRIDO, M. L. La evaluación “tautológica” de los Programas de Transferencia de Renta Condicionada. Revista de Políticas Públicas, São Luís, v. 17, n. 1, p. 139-148, jan./jun. 2013. Disponível em: <http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rppublica/article/view/1733/560>. Acesso em: 23 abr. 2015.
http://www.periodicoseletronicos.ufma.br...
, p. 143).

Partindo desse entendimento, consideramos objetivos imediatos aqueles limitados a alterar condições pontuais e imediatas de vida das pessoas e objetivos estratégicos aqueles formulados pelos programas de transferência de renda que “[...] consistem em retirar os destinatários da situação de pobreza e melhorar seu bem-estar em questões básicas, assim como se destinam a contribuir para a formação de capital humano de modo a lhes permitir uma efetiva inserção na sociedade da qual estão excluídos”. (SILVA, 2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192., p. 5-6). Assim entendidos, uma avaliação de impacto na perspectiva de desvendar o alcance de possíveis objetivos estratégicos dos Programas de Transferência de Renda deve ir além da identificação da melhoria de indicadores da pobreza como mero incremento de renda, devendo considerar uma compreensão da pobreza numa perspectiva multidimensional e, sobretudo estrutural4 4 Sobre a categoria teórica pobreza e as concepções de pobreza que fundamentam as propostas e práticas dos programas de transferência de renda na América Latina, veja: SILVA, M. O. da S. e; YAZBEK, M. C.; COUTO, B. R. Pobreza como categoria teórica e análise das matrizes que fundamentam o desenho e a implementação dos PTRC. In: ______. (Coord.). O mito e a realidade no enfrentamento à pobreza na América Latina: estudo comparado de programas de transferência de renda no Brasil, Argentina e Uruguai. São Paulo: Cortez, 2016. p. 91-118. . Nessa perspectiva, consideramos ainda que uma avaliação de impacto voltada para identificar objetivos estratégicos dos Programas de Transferência de Renda deve levar em conta possíveis impactos na população egressa, buscando dimensionar mudanças duradouras e de longo prazo nas condições de vida das populações, enquanto estão sendo alvos das ações e após seu desligamento (SILVA, 2016), considerando que “[...] impactos são a síntese de múltiplas determinações histórica e socialmente contextualizadas, articulando-se num contexto complexo que inclui variáveis exógenas que interferem na natureza e na direção das mudanças identificadas”. (SILVA, 2016, p. 6).

Em resumo, entendemos avaliação de impacto conforme a definição de Roche (2000ROCHE, C. Avaliação de impactos do trabalho de ONGs: aprendendo a valorizar as mudanças. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2000., p. 37), segundo o qual “[...] avaliação de impacto é a análise sistemática das mudanças duradouras ou significativas - positivas ou negativas, planejadas ou não na vida das pessoas e ocasionadas por determinada ação ou série de ações”. Avaliar impactos é buscar conhecer os efeitos (positivos e negativos) da política, projeto ou programa sobre os sujeitos alvos e sobre a realidade na qual ocorre a intervenção. Esses efeitos podem ser técnicos, econômicos, políticos, socioculturais, institucionais e ambientais, já que as políticas e programas sociais impactam sobre múltiplas dimensões da realidade social e, ao mesmo tempo, são impactados pela realidade nas quais são implementados. Isso significa que toda avaliação implica no julgamento do mérito de uma política ou programa segundo critérios de eficiência, eficácia e efetividade (SILVA, 2013). Ademais, considera-se que: “Uma boa e completa avaliação julga e explica” (NEMES, 2001NEMES, M. I. B. Avaliação em saúde: questões para os programas de DST/AIDS no Brasil. Rio de Janeiro: Associação de Brasileira Interdisciplinar de AIDS, 2001. (Coleção ABIA: Fundamentos de Avaliação, n. 1)., p. 10), devendo desvendar as razões do êxito ou fracasso de uma política ou programa. Entendemos, por fim, que a avaliação de políticas e programas sociais apresenta três funções fundamentais: técnica, política e acadêmica:

Pela função técnica, fornecerá subsídios para correção de desvios no decorrer do processo de implementação de um programa, indicando em que medida, objetivos e mudanças ocorreram e subsidiando a elaboração ou o redimensionamento de políticas e programas.

A função política consiste em fornecer informações para sujeitos sociais fundamentarem lutas sociais para o controle social das políticas públicas.

A função acadêmica desvela determinações e contradições contidas no processo e no controle das políticas públicas evidenciando os significados mais profundos dessa política (sua essência) para a construção do conhecimento. (SILVA, 2013, p. 44, grifos da autora).

Possíveis impactos dos Programas de Transferência de Renda na América Latina: destacando fragmentos relevantes de um estudo comparado sobre o BF do Brasil, o AFAM-PE do Uruguai e o AUH da Argentina

Este item objetiva discutir, em uma perspectiva comparada, possíveis impactos dos três PTRC que constituíram objeto de um estudo desenvolvido sobre os programas: Bolsa Família (BF), do Brasil; Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares - Plano de Equidad (AFAM-PE), do Uruguai; e Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH), da Argentina.

O referido estudo tomou por base uma ampla revisão da literatura que aborda os resultados de pesquisas avaliativas já desenvolvidas acerca dos Programas em foco, abrangendo trabalhos elaborados por instituições governamentais e não governamentais, assim como trabalhos de natureza acadêmica.

Considerando as dificuldades envolvidas em um estudo comparado de programas implementados em três países, procuramos considerar as especificidades de cada um dos países que se constituíram em lócus de implementação dos referidos Programas e as especificidades dos próprios programas, para então estabelecer uma comparação entre os três programas, considerando possíveis impactos por eles gerados nos seguintes indicadores: pobreza e desigualdade; educação, saúde, nutrição e segurança alimentar; trabalho de adultos e trabalho infantil, os quais são analisados a seguir.

Possíveis impactos nos indicadores de pobreza e desigualdade

No Brasil, Silva, Arregui e Yazbek (2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192.) identificaram um conjunto de estudos que demonstram um significativo e contínuo declínio da pobreza e da desigualdade a partir do ano 2001 (BARROS et al., 2007aBARROS, R. P. de et al. A importância da queda recente da desigualdade na redução da pobreza. Texto para Discussão, Rio de Janeiro, n. 1256, p. 7-22, jan. 2007a. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4819>. Acesso em: 10 jun. 2013.
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?...
; 2007b; BRASIL, 2012; FURTADO, 2013FURTADO, B. A. Índice de Vulnerabilidade das Famílias (2000-2010): Resultados. Texto para Discussão, Brasília, DF, n. 1835, p. 736, maio 2013. Disponível em: <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1214/1/TD_1835.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2013.
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream...
; INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2008; UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS, 2014; SOARES et al., 2007______. et al. Programas de Transferência de Condicionada de Renda no Brasil, Chile e México: impactos sobre a desigualdade. Texto para Discussão, Brasília, DF, n. 1293, p. 7-27, jul. 2007. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/ index.php?option=com_content&view=article&id=4852 >. Acesso em: 10 maio 2013.
http://www.ipea.gov.br/portal/ index.php...
; SOUZA; OSÓRIO, 2013______.; OSÓRIO, R. G. O Perfil da pobreza no Brasil e as mudanças entre 2003 e 2011. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (Org.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília, DF: Ipea, 2013. cap. 8, p. 139-155.).

Na mesma direção, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 2014, realizada no Brasil, identificou que a taxa de pobreza extrema caiu para 2,8%, representando quase a terça parte do percentual registrado em 2004 (7,6%), ano de início da implementação do Bolsa Família. Igualmente, segundo a mesma fonte, a taxa de pobreza manteve a tendência de queda no país, alcançando 7,3% da população, em 2014, o que representou uma queda de quase 70% em relação a 2004 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2015). Sobre a distribuição de renda no Brasil, medida pelo Índice de Gini, a PNAD 2014 constatou que, considerando o conjunto dos rendimentos dos domicílios, esse indicador declinou de 0,535, em 2004, para 0,494 em 2014, já que a parcela dos 10% mais pobres da população obteve um aumento de renda da ordem de 6,2%, representando quase três vezes a variação da renda dos 10% mais ricos, que foi de 2,1%. Estudos resenhados por Silva, Arregui e Yazbeck (2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192.) permitiram concluir que os Programas de Transferência de Renda, implementados no Brasil, aliados ao crescimento econômico, à estabilidade monetária, à diminuição do desemprego, ao incremento da inserção de trabalhadores na Previdência Social, à elevação da renda do trabalho, e, principalmente, ao reajuste do salário mínimo acima da inflação, vêm contribuindo para a redução dos índices de desigualdade e pobreza, principalmente para a redução da pobreza extrema5 5 Ressalta-se que essa realidade vem sendo alterada no Brasil a partir de 2014, quando o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro só cresceu 0,02%, situação que ainda se acentuou em 2015, 2016, com aumento da inflação e repercussão negativa no emprego e na renda do trabalho, tendo-se iniciado forte processo de ajuste econômico que já vem restringindo as ações sociais desenvolvidas pelo governo federal. (BARROS et al., 2006______. et al. Uma análise das principais causas da queda recente na desigualdade de renda brasileira. Texto para Discussão, Rio de Janeiro, n. 1203, p. 7-28, ago. 2006. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/ index.php?option=com_content&view=article&id=4366>. Acesso em: 10 jun. 2013.
http://www.ipea.gov.br/portal/ index.php...
; SOARES, S. V. et al., 2006SOARES, S. S. D. Distribuição de Renda no Brasil de 1976 a 2004 com ênfase no período 2001 e 2004. Texto para Discussão, Brasília, DF, n. 1166, p. 7-27, fev. 2006. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_ content&view=article&id=4335>. Acesso em: 10 jun. 2013.
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?...
; SOARES, S. S. D., 2006; SOARES et al., 2007; SOARES; RIBAS; OSÓRIO, 2007; INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2008, 2009, 2010, 2011; SOUZA, 2013______.; OSÓRIO, R. G. O Perfil da pobreza no Brasil e as mudanças entre 2003 e 2011. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (Org.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília, DF: Ipea, 2013. cap. 8, p. 139-155.). De fato, o estudo de Souza e Osório (2013______.; OSÓRIO, R. G. O Perfil da pobreza no Brasil e as mudanças entre 2003 e 2011. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (Org.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília, DF: Ipea, 2013. cap. 8, p. 139-155.) destaca, na sua conclusão, que o extrato extremamente pobre apresenta poucas condições de se beneficiar da expansão do mercado de trabalho e dos aumentos do salário mínimo, tornando-se o Bolsa Família altamente significativo para esse segmento da população.

Buscando a contribuição da AFAM-PE na redução da pobreza e da desigualdade no Uruguai, alguns estudos resenhados por Carballo e Vecinday (2014CARBALLO, Y.; VECINDAY, L. Mapeamento y análisis de posibles impactos de las AFAM-PE. In: BENTURA, P. et al. Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares: caracterización de sus dimensiones configurativas. Montevideo: [s. n.], 2014. Mimeo. p. 86-102.) consideraram que a importante ampliação da cobertura do Programa não tem se traduzido em impacto significativo sobre a incidência da indigência e menos ainda sobre a pobreza, dada a baixa magnitude das transferências monetárias. Porém, foi destacada a redução da brecha e da severidade da indigência, diminuindo a distância média dos domicílios em relação à linha de pobreza (MIDAGLIA; SILVEIRA, 2011MIDAGLIA, C.; SILVEIRA, M. Políticas sociales para enfrentar los desafíos de la cohesión social: los nuevos Programas de Transferencias Condicionadas de Renta en Uruguay. In: SOLANO, C. B.; COHEN, N. (Coord.). Perspectivas críticas sobre la cohesión social: desigualdad y tentativas fallidas de integración social en América Latina. Buenos Aires: CLACSO, 2011. p. 225-249.).

No que se refere à AUH da Argentina, segundo Soto e Escurra (2014SOTO, S. F.; ESCURRA, M. Impactos en la Población Beneficiaria de la AUH y en la Sociedad. In: ______. et al. Caracterización y problematización de las dimensiones constitutivas de la AUH. Buenos Aires: [s. n.], 2014. p. 99-108. Mimeo.), vários estudos avaliativos foram realizados ainda no primeiro ano de implementação do Programa, apresentando projeções positivas sobre indicadores de pobreza, indigência, desigualdade e vulnerabilidade relativa, especialmente nas regiões mais carentes do país. Um destaque foi atribuído aos grupos populacionais historicamente mais vulneráveis (como crianças, mães solteiras ou famílias numerosas) que apresentaram menor probabilidade relativa de indigência que o resto da população, embora com menor redução dos indicadores de pobreza, considerando que os programas assistenciais devem ser complementados com políticas massivas de emprego (AGIS; CAÑETE; PANIGO, 2010AGIS, E.; CAÑETE, C.; PANIGO, D. El Impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina. CEIL-PIETTE CONICET, 2010. Disponível em: <http://www.ceil-piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf>. Acesso em: 23 abr. 2015.
http://www.ceil-piette.gov.ar/docpub/doc...
; BERTRANON, 2010; GASPARINI; CRUCES, 2010GASPARINI, L.; CRUCES, G. Las Asignaciones Universales por Hijo: Impacto, Discusión y Alternativas. Documentos de Trabajo (CEDLAS), La Plata, n. 102, jul. 2010.).

Em termos comparativos, conclui-se que os diversos estudos sobre possíveis impactos nos indicadores de pobreza e desigualdade social conduzem a um consenso: os três programas em foco têm contribuído para significativa redução das situações extremas de indigência de sua população beneficiária, com menor repercussão sobre a pobreza e com poucas indicações sobre a redução da desigualdade social. Isso permite concluir que esses programas aliviam situações extremas, mas são por si só incapazes de romper com a preconizada pobreza intergeracional, que se constitui em seu objetivo estratégico (SILVA; LIMA, 2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192.).

Possíveis impactos nos indicadores de educação, saúde, nutrição e segurança alimentar e nutricional

No que se refere aos possíveis impactos no campo da educação, uma comparação entre os Programas do Brasil, Uruguai e Argentina, aponta para um resultado aproximado. De fato, os estudos referenciados não apresentaram informações conclusivas em relação aos objetivos finais de desenvolvimento humano como a melhoria da aprendizagem, sendo os efeitos na educação concentrados no aumento da matrícula escolar e na manutenção de elevada frequência e baixa evasão escolar, aspectos estes diretamente decorrentes das condicionalidades impostas no âmbito da educação.

Um aspecto importante identificado em relação aos Programas do Uruguai e da Argentina é a sua maior contribuição no que tange ao ensino de nível secundário e a indicação de que a melhoria das condições de vida das famílias propiciada pela transferência de renda e a adoção da condicionalidade de frequência à escola podem estar contribuindo para a revalorização da educação.

Sobre possíveis impactos dos PTRC na saúde, em termos comparativos, não se identificaram resultados conclusivos a respeito dos três PTRC, a menos que se considere que a melhoria na alimentação, propiciada pela transferência monetária, possa estar contribuindo para a diminuição da mortalidade infantil e da desnutrição das crianças. Esse aspecto pode ser melhor explicitado quando se buscam os possíveis impactos na segurança alimentar e nutricional em decorrência do acesso aos benefícios monetários dos três PTRC em foco.

A propósito, em termos de comparação sobre possíveis impactos na segurança alimentar e nutricional da população beneficiária dos três PTRC em estudo, registrou-se um consenso em torno de possíveis contribuições para a elevação de índices de segurança alimentar e nutricional, em decorrência da regularidade e da maior aplicação das transferências monetárias recebidas em alimentação, não significando, porém, a superação da insegurança alimentar no conjunto dos beneficiários dos programas (SILVA; LIMA, 2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192.).

Possíveis impactos sobre o trabalho de adultos e o trabalho infantil

Em termos comparativos, os estudos referenciados registraram convergência quanto a possíveis impactos dos três PTRC sobre esses indicadores, destacando como principal conclusão que os beneficiários dos Programas estão, em grande parte, inseridos no mercado de trabalho, mas que tal inserção traz marcas mais intensas do trabalho precário, instável, de baixos salários e sem carteira assinada. Isso, entretanto, não significa que o trabalho informal e precário seja uma escolha ou preferência do público beneficiário, mas que possivelmente seja para eles a única possibilidade de inserção laboral.

Quanto ao trabalho infantil, não foram encontradas indicações sobre contribuições diretas dos programas para a redução da sua incidência. No caso do Brasil, pesquisas como as PNAD, desenvolvidas anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), têm registrado significativas reduções nos índices de trabalho infantil nos últimos anos, embora não se tenha dados para dimensionar a contribuição específica do BF nesse aspecto, sendo apenas possível considerar que o maior tempo dedicado à escola possa diminuir a vulnerabilidade das crianças ao trabalho infantil (SILVA; LIMA, 2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192.).

Considerações finais

Nesta conclusão torna-se relevante reforçar a complexidade e os limites para que se possa identificar possíveis impactos de programas sociais. Isto porque um programa social situa-se numa realidade socioeconômica e política aberta, recebendo influências diretas e indiretas de situações em curso na realidade social. Igualmente, influencia a mesma realidade onde se situa. Com esse entendimento é considerado mais adequado falar-se em possíveis impactos (SILVA; LIMA, 2016SILVA, M. O da S. e; ARREGUI C.; YAZBEK, M. C. Mapeando e analisando possíveis impactos do Bolsa Família. In: ______. (Coord.). O Bolsa Família: verso e reverso. Campinas: Papel Social, 2016. p. 145-192.).

No caso dos Programas de Transferência de Renda implementados no Brasil, Argentina e Uruguai, objeto empírico de referência deste artigo, essa complexidade torna-se ainda maior por se tratarem de programas que se propõem a articular o que denominamos benefícios monetários com um conjunto amplo de ações complementares ou benefícios não monetários, além de que são três programas de dimensões bastante diferenciadas e que foram implantados em tempos diferenciados6 6 O Programa BF foi criado e começou a ser implementado em outubro de 2003; o AFAM-PE, do Uruguai, entrou em vigência em janeiro de 2008 e o AUH da Argentina começou a ser implementado em novembro de 2009. . Ademais, as realidades sócio-histórica e econômica dos países da América Latina, ao mesmo tempo em que guardam similaridade, contêm diversidades e especificidades que marcam o padrão de proteção social em cada país. Portanto, esses programas são implementados em diferentes realidades, quer pelo porte dos países, pelo seu nível de desenvolvimento, pelo nível alcançado pela proteção social em cada país, pelo público alcançado pelos programas e pelos níveis diferenciados na sua implementação, situando-se em contextos nos quais outros programas são desenvolvidos.

Os inúmeros estudos avaliativos resenhados para o desenvolvimento da pesquisa sobre impactos dos três programas na América Latina (Brasil, Uruguai e Argentina) permitiram inferir a prevalência de possíveis impactos que se situam majoritariamente nas condições imediatas de vida do público beneficiário dos programas. Foram identificadas mudanças pontuais que, de alguma forma, podem ter contribuído para diminuir a pobreza monetária das famílias beneficiárias enquanto inseridas nos programas, com destaque na diminuição de índices da extrema pobreza, mas com insignificante diminuição da desigualdade social. Verificando-se especificamente as áreas nas quais os estudos indicaram certo nível de impacto, verificou-se que as mudanças ocorridas na educação são, principalmente, em relação ao aumento da frequência escolar e à diminuição da evasão escolar, não apresentando alterações significativas no desempenho escolar dos alunos beneficiários dos programas.

Na saúde, as mudanças ficaram restritas principalmente à participação de crianças das famílias beneficiárias em campanhas de vacinação, em controle do seu peso e as gestantes passaram a realizar consultas e acompanhamento da gravidez, mediante ações relativas ao pré-natal. Entre os possíveis impactos, foi significativo o registro na redução da mortalidade infantil, presumivelmente em decorrência da elevação do padrão da alimentação, propiciado pelo recebimento do benefício monetário regular e pelo uso da transferência monetária recebida, sobretudo na compra de alimentos, contribuindo para a redução de taxas de insegurança alimentar, embora a insegurança alimentar seja ainda elevada. Há que considerar, todavia, que os dados não apresentaram evidências de que venha sendo garantido o atendimento à saúde integral aos beneficiários.

No que se refere à inserção no mercado de trabalho, os dados dos estudos resenhados revelaram que a grande maioria dos beneficiários, quando não está desempregada, está inserida, em grande parte, no ramo informal, sendo reduzida a participação no mercado formal de trabalho. Isso significa a prevalência do trabalho precário, instável e de baixos salários.

Pelo exposto, na conclusão central, pode-se inferir que os possíveis impactos decorrentes dos PTRC na América Latina nas famílias beneficiárias são centrados em mudanças imediatas de condições de vida, não sendo capazes de impactar significativamente na formação do capital humano, condição necessária apontada enquanto objetivo estratégico desses programas para superação da pobreza intergeracional. A conclusão, por conseguinte, é a centralidade dos possíveis impactos desses programas no alívio imediato da pobreza, com maior incidência em mudanças na extrema pobreza e nas condições imediatas de vida7 7 Conclusões similares, como era de se esperar, foram identificadas em estudo específico sobre a avaliação de impactos do Bolsa Família. Veja: Silva, Arregui e Yazbek (2016). .

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Notas

  • 1
    O texto contém resultados parciais de estudos desenvolvidos com o apoio da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), entidades do Governo brasileiro, voltadas para a formação dos recursos humanos e a pesquisa.
  • 2
    Os resultados do estudo exploratório mencionado encontram-se no livro de Silva (2014) e os resultados do estudo comparado encontram-se no livro de Silva (2016).
  • 3
    Em levantamento bibliográfico realizado por Silva et al. (2016) sobre estudos de egressos do Bolsa Família no Maranhão, só foram identificados dois estudos no campo específico da temática: FUNDAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA; UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS. Estudo sobre o Perfil das Famílias que sofreram repercussões sobre o benefício do Programa Bolsa Família em decorrência do processo de revisão cadastral. Caderno de Estudos Desenvolvimento Social em Debate, Brasília, DF, n. 16, p. 59-62, 2014.; NEVES, M. E. R. Proteção Social?! Bolsa Família e Trajetórias Sociais de Egressos. 2010. Tese (Doutorado em Sociologia)-Programa de Pós-Graduação em Sociologia, Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa, 2010.
  • 4
    Sobre a categoria teórica pobreza e as concepções de pobreza que fundamentam as propostas e práticas dos programas de transferência de renda na América Latina, veja: SILVA, M. O. da S. e; YAZBEK, M. C.; COUTO, B. R. Pobreza como categoria teórica e análise das matrizes que fundamentam o desenho e a implementação dos PTRC. In: ______. (Coord.). O mito e a realidade no enfrentamento à pobreza na América Latina: estudo comparado de programas de transferência de renda no Brasil, Argentina e Uruguai. São Paulo: Cortez, 2016. p. 91-118.
  • 5
    Ressalta-se que essa realidade vem sendo alterada no Brasil a partir de 2014, quando o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro só cresceu 0,02%, situação que ainda se acentuou em 2015, 2016, com aumento da inflação e repercussão negativa no emprego e na renda do trabalho, tendo-se iniciado forte processo de ajuste econômico que já vem restringindo as ações sociais desenvolvidas pelo governo federal.
  • 6
    O Programa BF foi criado e começou a ser implementado em outubro de 2003; o AFAM-PE, do Uruguai, entrou em vigência em janeiro de 2008 e o AUH da Argentina começou a ser implementado em novembro de 2009.
  • 7
    Conclusões similares, como era de se esperar, foram identificadas em estudo específico sobre a avaliação de impactos do Bolsa Família. Veja: Silva, Arregui e Yazbek (2016).

  • Agências financiadoras

    Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Título do Projeto: PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA CONDICIONADA NA AMÉRICA LATINA: estudo comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Regimen de Assignaciones Familiares - AFAM-PE (Uruguai) e Asignación Universal por Hijo (Argentina). Esse projeto foi aprovado e financiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES (Edital CGCI no. 072/2010) e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq (Edital Universal - CNPq no. 14/ 2011) e teve a coordenação geral da Profa. Dra. Maria Ozanira da Silva e Silva do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas. Período de implementação do projeto: 2013 a 2016.

  • Aprovação por Comitê de Ética e consentimento para participação

    Não se aplica.

  • Consentimento para publicação

    Não se aplica.

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    May-Aug 2018

Histórico

  • Recebido
    10 Out 2017
  • Revisado
    14 Mar 2018
  • Aceito
    08 Fev 2018
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social e Curso de Graduação em Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina Universidade Federal de Santa Catarina , Centro Socioeconômico , Curso de Graduação em Serviço Social , Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, Campus Universitário Reitor João David Ferreira Lima, 88040-900 - Florianópolis - Santa Catarina - Brasil, Tel. +55 48 3721 6524 - Florianópolis - SC - Brazil
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