O Banco Mundial aos 80 anos

The World Bank at 80

RESUMO

Este artigo analisa a trajetória do Banco Mundial (BM) desde sua criação, em 1944, até seu octogésimo aniversário, em 2024. Examina as principais fases de atuação da instituição, com ênfase na evolução de seu programa político. Mostra como o BM foi construído como parte da infraestrutura de poder global americana, ao mesmo tempo em que buscou construir sua legitimidade como organização multilateral de perfil técnico e apolítico, por meio de adaptações discursivas e operacionais. O trabalho argumenta que a instituição absorveu críticas, redesenhou práticas e expandiu seu escopo técnico e político, passando a atuar em quase todas as áreas do desenvolvimento capitalista – algo muito além de seu mandato original. Por fim, discute os desafios contemporâneos enfrentados pelo BM em um cenário internacional marcado por multipolaridade, crise do neoliberalismo, contestação social e redefinição da ordem global.

PALAVRAS-CHAVE:
Banco Mundial; política externa dos EUA; desenvolvimento internacional

ABSTRACT

This article analyzes the trajectory of the World Bank (WB) from its creation in 1944 to its eightieth anniversary in 2024. It examines the main phases of the institution’s operations, with an emphasis on the evolution of its political agenda. It shows how the WB was built as part of the American global power infrastructure while simultaneously seeking to build its legitimacy as a multilateral organization with a technical and apolitical profile, through discursive and operational adaptations. The work argues that the institution has absorbed criticism, redesigned practices, and expanded its technical and political scope, moving to operate in nearly all areas of capitalist development – far beyond its original mandate. Finally, it discusses the contemporary challenges faced by the WB in an international scenario marked by multipolarity, the crisis of neoliberalism, social contestation, and the redefinition of the global order.

KEYWORDS:
World Bank; U.S. foreign policy; international development

O Banco Mundial (BM) completou 80 anos em 2024¹. Criado pelos Acordos de Bretton Woods, em 1944, junto com o Fundo Monetário Internacional (FMI), a nova organização se transformou em uma das maiores burocracias internacionais, com 189 países-membros, 13.492 funcionários (quase metade fora da sede) de mais de 170 nacionalidades, além de quase 6 mil consultores temporários (BM, 2024, p. 77). Em 1949, tinha apenas 47 Estados-membros e 414 funcionários (Kapur; Lewis; Webb, 1997, p. 186).

Enquanto organização multilateral, o Banco foi estruturado pela desigualdade de poder de voto entre seus Estados-membros. Ao mesmo tempo, desde o início, pautou-se pelo discurso técnico, construindo uma imagem de instituição apolítica – conforme, aliás, prevê seu estatuto (UNITED STATES, 1944, Art. IV, Section 10). O caráter multilateral e o discurso técnico permitiram-lhe parecer menos politizado e neutro em relação à política externa dos Estados-membros, o que foi fundamental para adquirir legitimidade internacional.

Contudo, o BM integra a infraestrutura de poder global dos Estados Unidos da América (EUA) erigida no pós-guerra. As relações com os EUA sustentaram e elevaram o BM à posição de organização relevante, moldando sua estrutura e práticas no longo prazo (Gwin, 1997). Por um acordo informal, os EUA sempre indicaram o presidente da instituição e detiveram poder de veto sobre mudanças estatutárias. Historicamente, mais do que qualquer outro Estado-membro, os EUA usaram seu enorme poder de voto, sua profunda influência informal e sua alavancagem financeira para configurar a direção geral de sua trajetória, priorizando, com ênfases distintas, interesses políticos e de segurança, financeiros e humanitários (Babb, 2009; Pereira, 2012; Woods, 2006).

Por outro lado, o BM sempre dispôs de relativa autonomia, cujo exercício variou em razão de inúmeros fatores políticos e econômicos, e esteve associado a três grandes processos: primeiro, o seu crescimento geral como organização burocrática (número de Estados-membros, tamanho do staff e da carteira); segundo, a diversificação das suas áreas de atuação (para além de infraestrutura e energia); terceiro, a ampliação das suas formas de atuação (além de operações financeiras, também aconselhamento e assessoria técnica a governos, pesquisa econômica e coordenação de ações multilaterais). Ao longo de sua trajetória ascendente, o BM cresceu de maneira incremental, absorvendo seletivamente pressões e demandas externas. Resultado: tornou-se uma organização radicalmente distinta daquela acordada em 1944.

Este artigo analisa a evolução geral do BM, com ênfase em suas principais linhas de ação e sua relação com os EUA, seu principal acionista. O trabalho está organizado em sete seções. Inicialmente, aborda as negociações que resultaram nos Acordos de Bretton Woods, destacando o papel proeminente do governo americano. Em seguida, analisa o perfil de atuação do BM até 1960, salientando sua trajetória singular em relação às demais organizações multilaterais. Depois, discute a criação da Associação Internacional de Desenvolvimento como parte do Banco e aborda as continuidades e inovações de sua atuação durante a década de 1960. Em seguida, trata da gestão de McNamara (1968-81), durante a qual a instituição alcançou novo patamar como agência de desenvolvimento. Depois, analisa a virada neoliberal do BM e suas políticas de ajuste estrutural de 1980 a 1995, centradas na promoção da liberalização econômica e no chamado Consenso de Washington. Na sequência, discute a trajetória do BM de 1995 a 2008, período marcado pela renovação do programa neoliberal, por meio do Pós-Consenso de Washington. Por fim, aborda os anos de 2008 a 2024, quando a instituição buscou se adaptar a uma economia mundial em transformação, em um contexto de crescente incerteza, instabilidade e questionamento às políticas neoliberais.

O artigo oferece uma visão de conjunto, baseada em pesquisas próprias (Pereira, 2012, 2014, 2021, 2025) e amplo diálogo com a literatura internacional, além de fontes documentais de primeira ordem. Busca analisar as principais linhas de força que orientaram o BM, tomando-o como um complexo ator político, intelectual e financeiro inserido em uma economia mundial em profunda transformação. Desse modo, distancia-se de interpretações que o veem ora como mero fantoche dos principais Estados-membros, ora como agente burocrático plenamente autônomo.

BRETTON WOODS, GUERRA FRIA E A GUINADA DA RECONSTRUÇÃO AO DESENVOLVIMENTO (1944-1960)

Longe de ter sido um momento extraordinário e único de visão criativa na história do planejamento internacional, Bretton Woods teve suas origens nas inovações institucionais praticadas pelo governo de Franklin Delano Roosevelt no âmbito da política de Boa Vizinhança para a América Latina (Helleiner, 2014). Iniciada em 1933, seu objetivo era, por um lado, combater a influência nazista na região e, por outro, garantir mercados para exportações e investimentos americanos, mediante assistência financeira dos EUA. Tal perspectiva evoluiu ao longo da década com a proposição de diversos instrumentos inovadores, de modo que a cooperação econômica bilateral passou a ser vista como meio estratégico para consolidar laços políticos e econômicos duradouros (Pereira, 2021).

A partir dessa experiência, o governo americano entabulou negociações com o Reino Unido em 1942. Americanos (liderados por Harry Dexter White) e britânicos (chefiados por John Maynard Keynes) concordavam com a construção de um sistema de cooperação baseado em regras e instituições multilaterais que promovesse estabilidade econômica, pleno emprego, livre comércio e investimento internacional (Eichengreen, 2000; Helleiner, 2014; Marichal, 2010). Também eram favoráveis à regulação dos fluxos transnacionais de capital, a fim de evitar novas crises financeiras.

A despeito dessa convergência geral, as divergências entre os negociadores eram enormes (Gardner, 1956; Kapur; Lewis; Webb, 1997; Steil, 2013). Dada a assimetria de poder já estabelecida entre ambas as potências, diversas propostas keynesianas foram descartadas, como a criação de um banco central internacional e de um fundo para empréstimos. Assim, acordou-se precisamente o oposto: a criação de um fundo de estabilização monetária e de um banco voltado à reconstrução dos países destruídos pela guerra e à promoção do desenvolvimento em países considerados menos desenvolvidos (Pereira, 2021).

A política externa dos EUA foi profundamente marcada pelo ideário do New Deal. O próprio Roosevelt, quando fez alusão às “quatro liberdades”, em janeiro de 1941, prometera ações que garantiriam “a cada nação uma vida saudável e pacífica para seus habitantes – em qualquer lugar do mundo” (Roosevelt, 1941). Os EUA atuariam, assim, para promover o aumento da produtividade e a melhora dos padrões de vida nos países mais pobres.

Em julho de 1944, finalmente, o governo Roosevelt patrocinou a Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas e Associadas, na cidade de Bretton Woods, com a participação de 44 delegações. Embora a historiografia tenha insistido na visão de que Bretton Woods foi um produto da negociação exclusiva entre EUA e Reino Unido (Garner, 1956; Steil, 2013), os delegados dos países em desenvolvimento não cumpriram papel meramente passivo, fazendo aportes importantes sobre vários pontos – com destaque para os latino-americanos, que trabalharam de forma coesa e, de modo geral, apoiaram as propostas dos EUA (Helleiner, 2014). Por outro lado, quase toda a elaboração da proposta do futuro Banco coube ao Tesouro (Gwin, 1997).

Os banqueiros de Wall Street – símbolo do mercado financeiro americano – criticaram Bretton Woods de todas as formas, temendo que “o centro de poder das finanças internacionais” se deslocasse dos bancos privados para os Estados (Van Dormael, 1997, p. 66).

Ao final, os Acordos de Bretton Woods consagraram a hegemonia dos EUA na reorganização da economia mundial no pós-guerra, baseada na paz, no crescimento econômico e na cooperação internacional. Como afirmou o Secretário do Tesouro, Hans Morgenthau:

Nossas discussões mostraram que outros países estavam convencidos de que nossas propostas ofereciam uma base prática para a solução de problemas monetários e financeiros comuns. Essa convicção explica o espírito cooperativo na Conferência de Bretton Woods. Todos os 44 países estavam determinados a proteger seus próprios interesses – os Estados Unidos não menos do que os outros –, mas todos estavam cientes de que seu próprio bem-estar dependia da cooperação internacional (Morgenthau, 1945b, p. 8).

Bretton Woods institucionalizou uma nova ordem monetária, ancorada no sistema de paridades cambiais fixas (porém ajustáveis) entre as moedas e na regulação da economia internacional por organizações financeiras multilaterais de novo tipo (Eichengreen, 2000; Marichal, 2010; Pereira, 2021). Nasciam o FMI e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) – mais tarde chamado de Banco Mundial (BM) –, nos quais a voz dos EUA seria dominante. Ao mesmo tempo, os Acordos estabeleceram provisões em favor do controle das contas de capitais, refletindo a vitória dos New Dealers contra os banqueiros de Wall Street (Helleiner, 1994).

O governo americano distinguia interesses privados e públicos. A ideia era retirar as decisões econômicas de mãos privadas, como explicou Morgenthau (1946): “Bretton Woods tentou se afastar do conceito de controle das finanças internacionais por financiadores privados que não prestavam contas ao povo”. Foi com tal perspectiva que o governo americano impôs a localização do novo Banco (e do FMI) em Washington, perto do Tesouro, rechaçando Londres e Nova Iorque, associadas à alta finança. Igualmente, Morgenthau explicitou a preocupação de Bretton Woods com o desenvolvimento e a melhora dos padrões de vida nos países da periferia:

Nada seria mais ameaçador para a segurança mundial do que ter os países menos desenvolvidos, que compreendem mais da metade da população mundial, em uma batalha econômica contra as nações menos populosas, porém industrialmente mais avançadas do Ocidente. A abordagem de Bretton Woods baseia-se na compreensão de que é do interesse econômico e político de países como a Índia e a China, e também de países como a Inglaterra e os Estados Unidos, que a industrialização e a melhoria das condições de vida nos primeiros sejam alcançadas com a ajuda e o incentivo dos últimos (Morgenthau, 1945a, p. 190).

Com o advento da guerra fria, no início de 1947, o cenário internacional mudou drasticamente. Com base na Doutrina Truman, os EUA despejaram farta ajuda econômica nos países europeus, por meio do Plano Marshall, iniciado em 1948, sob a alegação de combate ao comunismo e segurança do “mundo livre” (Lancaster, 2007). O Banco foi diretamente instrumentalizado pelo governo americano (Pereira, 2012). Diante disso, embora detivesse a terceira maior quantidade de votos no FMI e no BIRD – atrás dos EUA e do Reino Unido –, a URSS não ratificou os Acordos de Bretton Woods.

O BIRD dependia da venda de seus títulos no mercado de capitais dos EUA para se financiar, mas enfrentava forte desconfiança da parte dos banqueiros, devido à sua associação com o New Deal. O governo fez propaganda sobre a rentabilidade desses títulos (garantidos pelo Tesouro), ressaltando que os empréstimos do Banco resultariam na compra de bens e serviços de empresas americanas. Ademais, o governo indicou nomes da alta finança para a diretoria do Banco, sinalizando que a instituição operaria com critérios financeiros, e não como uma agência de ajuda. Os New Dealers foram demitidos, a fim de selar a confiança de Wall Street (Kapur; Lewis; Webb, 1997).

O Plano Marshall diminuiu o papel do Banco na reconstrução, obrigando-o a se inclinar cada vez mais ao desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo. Contribuíram para tanto, também a independência da Índia (1947), a revolução comunista na China (1949) e, não por acaso, o lançamento do programa Ponto IV no mesmo ano. Vinculando os interesses de segurança dos EUA com o desenvolvimento do Terceiro Mundo, o Ponto IV marcou o início da ajuda externa a países não europeus, ainda que muito aquém do Plano Marshall (Lancaster, 2007). Tinha como objetivos melhorar os padrões de vida e massificar a ideologia do “mundo livre”, mediante ajuda econômica e assistência técnica para saúde, educação, habitação e agricultura. O programa se enquadrava no escopo mais geral das políticas de produtividade (Maier, 1977) que orientavam a política externa americana no pós-guerra: produzir a abundância superando a escassez e, com isso, esvaziar os conflitos distributivos – a “luta de classes” (Alacevich, 2009).

No seu Quarto Relatório Anual, o Banco reconheceu que seus objetivos básicos eram “essencialmente os mesmos do Programa Ponto IV” (1949, p. 7). E mais: o desenvolvimento capitalista da periferia, além de necessário por razões de política internacional, seria vital para a prosperidade dos países mais ricos. Literalmente:

Do ponto de vista dos países subdesenvolvidos, a necessidade de expandir a produção e, assim, elevar o padrão de vida é óbvia. Mas o problema tem implicações diretas e importantes também para as nações mais avançadas. Isso não se deve apenas ao fato de as condições gerais de pobreza nas áreas subdesenvolvidas terem criado tensões políticas e sociais que, se não forem aliviadas, podem ter consequências graves e generalizadas para o desenvolvimento. Isso se deve também ao fato de o pleno emprego e a utilização efetiva dos recursos dos países mais desenvolvidos dependerem, em grande parte, de um comércio mundial em constante expansão; o aumento da produção nas áreas subdesenvolvidas é um dos principais meios para atingir esse objetivo (BM, 1949, p. 7).

Até 1952, o Banco debateu internamente diferentes concepções e instrumentos de desenvolvimento, com base em pesquisa exploratória e na experiência de missões técnicas em alguns países. Porém, com a reforma administrativa ocorrida naquele ano, a atividade de pesquisa foi separada das operações e reduzida a mero serviço de apoio (Alacevich, 2009).

O que explica essa mudança? A sua vinculação orgânica com Wall Street. De fato, para tornar seus títulos atrativos aos investidores privados, o Banco abandonou o debate inovador sobre desenvolvimento que vinha sendo feito internamente, em favor de um enfoque bastante estreito. Assim, empréstimos para fins diretamente sociais (saneamento básico, habitação popular, saúde e educação) foram rechaçados. Do mesmo modo, empréstimos “de impacto” (para aliviar pressões inflacionárias e crises no balanço de pagamentos) foram desconsiderados (Rilley, 2016). O Banco passou a privilegiar o financiamento a projetos produtivos (normalmente de infraestrutura e energia), que resultassem na compra de bens e serviços vendidos por empresas americanas. Resultado: até 1962, nenhum financiamento para saúde, educação e habitação foi autorizado. Internamente, economistas perderam espaço para engenheiros (Alacevich, 2016; Kapur; Lewis; Webb, 1997).

Em termos doutrinários, adotou-se um enfoque coerente com essa opção política, centrado em três premissas: a de que o crescimento era necessário e suficiente para o desenvolvimento; a de contraposição entre eficiência e distribuição, razão pela qual políticas distributivistas prejudicariam o crescimento; e, por fim, a de que a renda se concentraria nos estágios iniciais e se desconcentraria nos estágios finais do ciclo econômico, provocando, então, um “efeito derrame” que alcançaria os mais pobres (Alacevich, 2011; Kapur; Lewis; Webb, 1997).

Ao seguir esse enfoque, o BM se vinculou ao Ponto IV pelo aspecto diretamente econômico, ainda que concebido de modo bastante estreito, distinguindo-se bastante das agências americanas de ajuda e das agências especializadas das Nações Unidas. Mais que isso: enquanto na ONU se discutiam amplamente temas como geração de emprego, padrões de poupança, distribuição de renda, reforma agrária, educação, saúde e comércio internacional, o Banco insistia em grandes projetos de infraestrutura, energia e transporte (Alacevich, 2016; Jolly et al., 2004). Frente à pluralidade do debate sobre desenvolvimento, o BM seguia uma abordagem produtivista, limitada e conservadora.

Desde o início, embora adotasse uma fachada técnica, o Banco buscou induzir políticas favoráveis ao capital estrangeiro e definir a agenda de desenvolvimento dos países clientes, utilizando-se de diversos meios. O primeiro era o aconselhamento a governos, passando ao largo do Legislativo e da opinião pública (Kirk, 2010; Kofas, 1999). O segundo consistia no envio de tecnocratas em missões técnicas a vários países². O terceiro incidia no treinamento e na socialização de tecnocratas e elites políticas do Terceiro Mundo, por meio do Instituto de Desenvolvimento Econômico (IDE), criado em 1955 com apoio das fundações Ford e Rockefeller (Mason; Asher, 1973, p. 326-330). Nas décadas seguintes, esse papel de treinamento e socialização se aprofundaria, à medida que crescia o mercado global de consultores do desenvolvimento – no qual o Banco seria um dos maiores contratantes (Bazbauers, 2016; Dezalay, Garth; 2002; Pereira, 2021).

Diante de países politicamente sensíveis para o governo americano e seus principais aliados ocidentais, o Banco fez empréstimos para financiar importações e aliviar crises no balanço de pagamentos como se fossem para projetos produtivos. Igualmente, negou ou canalizou recursos conforme o alinhamento dos governos ao “mundo livre” e aos interesses econômicos ou de segurança dos EUA (Gwin, 1997; Kapur; Lewis; Webb, 1997; Toussaint, 2006). Embora a regra fosse autorizar financiamento a projetos produtivos com base em critérios técnicos, prevaleceram as prioridades políticas dos seus principais Estados-membros – a começar pelos EUA.

CRIAÇÃO DA AID, AMPLIAÇÃO DO BM E APOIO A DITADURAS NOS ANOS 1960

A criação da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) transformou estruturalmente o Banco. Para entendê-la, é preciso analisar as pressões que incidiram sobre a instituição nos anos 1950. A primeira foi a onda de independências das colônias europeias na África e na Ásia – e a preocupação das metrópoles com a orientação que os novos Estados adotariam. A segunda dizia respeito à crescente tensão norte-sul, expressa pelo nacionalismo militante dos países do Terceiro Mundo e pelo movimento dos países não alinhados, simbolizado na Conferência de Bandung, realizada em 1955, na Indonésia. A terceira foi o enorme impacto internacional provocado pela Revolução Cubana (Pereira, 2014).

Havia ainda a campanha pela aprovação do Fundo Especial das Nações Unidas para o Desenvolvimento Econômico (SUNFED). Liderada por Índia, Chile e Iugoslávia, a proposta visava criar uma agência de ajuda aos países em desenvolvimento, financiada por contribuições obrigatórias e progressivas dos países mais ricos (Pereira, 2021; Sanahuja, 2001).

Foi nesse contexto que, em 1960, criou-se a AID: um fundo financiado voluntariamente por Estados doadores, voltado à concessão de créditos mais baratos a países pobres. A partir de então, BIRD e AID conformariam o chamado Banco Mundial. Com a AID, os EUA e seus principais aliados europeus implodiram a campanha pelo SUNFED (Pereira, 2014). O emergente conflito norte-sul, assim, ficou sem resposta adequada.

A diferença entre BIRD e AID deve ser bem compreendida. O BIRD faz empréstimos a países de renda per capita média, captando recursos em mercados financeiros mediante a venda de seus títulos. Depois, empresta a Estados clientes cobrando juros próximos dos praticados no mercado financeiro internacional. Graças a esse mecanismo é que o BIRD tem lucro e, por isso, pode pagar salários aos funcionários do BM bem acima da média do serviço público internacional. Já a AID concede doações e créditos de longo prazo com baixas taxas de juros a países de renda per capita baixa, financiadas principalmente por doações periódicas negociadas entre os países mais ricos. Enquanto o BIRD funciona como um banco de desenvolvimento e tem maior autonomia relativa frente aos governos (por se financiar no mercado de capitais), a AID funciona quase como uma agência de ajuda, sofre déficits e é comandada pelos doadores. Na prática, enquanto organização internacional, a AID constitui uma “ficção elaborada”, pois se trata de “um fundo administrado pelo Banco Mundial” (Mason; Asher, 1973, p. 380-381). A sua criação, portanto, introduziu uma mudança na estrutura do BM.

De todo modo, no início dos anos 1960, o governo americano reforçou o credo no desenvolvimento como parte da luta ideológica da guerra fria. A Aliança para o Progresso, em 1961, simbolizou essa orientação. Em nome do desenvolvimento, o BM realizou operações em 50 países pobres de 1963 a 1968, metade deles na África Subsaariana – recém-admitidos na AID –, além de aprofundar sua relação com Índia e Paquistão (Kapur; Lewis; Webb, 1997; Oliver, 1995; Kirk, 2010).

O BM passou a emprestar cada vez mais à agricultura (Kapur; Lewis; Webb, 1997). Isso se deveu à sua vinculação com a modernização agrícola, centrada na criação de sementes híbridas de milho, trigo e arroz cuja produtividade dependia de irrigação e uso intensivo de agrotóxicos, fertilizantes químicos e maquinário produzidos por empresas americanas e europeias (Perkins, 1997). Em 1968, tal processo seria chamado de “revolução verde”: a ideia era produzir alimentos para as crescentes populações do Terceiro Mundo, a fim de evitar crises de fome, rebeliões populares e possíveis revoluções “vermelhas” (Cullather, 2004). A atuação do BM nesse âmbito se aprofundaria bastante na década seguinte.

Outra diretriz do BM nesse período – também estendida aos anos 1970 – foi o veto a empréstimos para governos nacionalistas ou reformistas e o seu direcionamento a ditaduras aliadas dos EUA, como Nicarágua (financiamento liberado para a dinastia Somoza, vetado em 1979), Brasil (liberado após o golpe de 1964), Espanha (sob o franquismo), Portugal (sob o salazarismo), Indonésia (após o golpe de 1965), Zaire (sob Mobutu), África do Sul (durante o apartheid), Chile (vetado a Allende, mas liberado após o golpe de 1973), Argentina (liberado depois do golpe de 1976), entre outros (Kedar, 2018; Toussaint, 2006).

A defasagem intelectual do BM aumentou, à medida que a economia do desenvolvimento vicejava na academia (Alacevich, 2016). Ademais, no âmbito da ONU, agências especializadas debatiam temas amplos e faziam propostas inovadoras, com destaque para a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) e a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), onde a voz dos países em desenvolvimento era mais forte (Jolly et al., 2004).

Ao longo dos anos 1960, diminuiu a importância do mercado financeiro americano para o BIRD, em face do crescimento das economias alemã e japonesa. No final da década, o BIRD passou a captar a maior parte dos seus recursos em mercados de capitais fora dos EUA (Gwin, 1997, p. 203). Desde então, deixou de depender exclusivamente de Wall Street.

Como já assinalado, a expansão do BM foi impulsionada, sobretudo, pela atuação da AID. A cada rodada periódica (trienal ou quadrienal) de reposição de recursos, a AID se tornou objeto da disputa por influência entre os Estados doadores. E mais: dentro dos EUA, a partir de 1966, o Congresso – mais vigilante e ativo em matéria de política externa – buscou interferir na agenda do BM usando o controle de verbas para a AID como meio de pressão. O Executivo fez o mesmo, de modo que a AID se viu cada vez mais sujeita ao jogo político em Washington (entre Executivo e Congresso) e entre os EUA e os demais doadores (Gwin, 1997, p. 209).

O BANCO MUNDIAL COMO AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO (1968-81)

Robert McNamara havia sido Secretário de Defesa dos EUA de 1961 a 1968, quando assumiu a presidência do BM. Do fracasso do enfoque militar adotado pelos EUA no Vietnã, ele extraiu a lição de que o desenvolvimento era um instrumento político (McNamara, 1968a). Por essa razão, a sua gestão se orientou pelo nexo entre segurança internacional e desenvolvimento do Terceiro Mundo (Pereira, 2014, 2021; Sharma, 2017).

McNamara (1968b) reconheceu que o desenvolvimento nos anos sessenta havia fracassado, dado o aumento do número de pessoas em situação de miséria e a escalada de tensões no Terceiro Mundo. Logo, segundo ele, o crescimento nem sempre levava à redução da pobreza – ou, pelo menos, não na velocidade necessária à estabilidade política (McNamara, 1980, p. 34). Assim, McNamara não endossou a crítica à crença no “efeito derrame” que vinha de outras instituições – como a Organização Internacional do Trabalho (OIT) – e da academia (Kapur; Lewis; Webb, 1997; Sharma, 2017). O que ele fez foi estabelecer o imperativo de se combater a pobreza com urgência e diretamente (Pereira, 2014, 2021).

A carteira do BM, então, mais do que duplicou até 1973, graças às doações à AID e à venda de títulos do BIRD nos mercados financeiros da Europa (BM, 1969; Kapur; Lewis; Webb, 1997). Os empréstimos para a agricultura aumentaram substancialmente, bem como, em menor grau, aqueles para fins sociais. Ou seja, a carteira do BM se tornou maior e mais diversificada.

Internamente, instaurou-se um sistema de incentivos pelo qual os funcionários ascendiam na carreira à medida que cumprissem metas de aprovação de projetos (Ayres, 1983; Kapur; Lewis; Webb, 1997; Sharma, 2017). Essa dinâmica criou uma “cultura da aprovação”, que levaria a projetos com frequência mal desenhados e implementados, além de práticas de corrupção (Rich, 1994). Recorde-se que o Banco era um dos maiores contratantes internacionais, com milhares de projetos espalhados pelo mundo em obras de grande envergadura (barragens, usinas hidroelétricas, rodovias etc.).

O que conectou o discurso às operações foi o enfoque orientado à pobreza. Sistematizado em 1973-74 (Chenery et al., 1974; McNamara, 1973), tal enfoque combinava duas premissas: a separação entre pobreza e riqueza, de modo que a primeira poderia ser objeto de intervenções focalizadas, sem interferir na riqueza; e a distinção entre pobreza relativa e absoluta, com ênfase nesta última como objeto de intervenção. Com base nisto é que se deu a criação de projetos de “desenvolvimento rural integrado” voltados a focos de miséria no campo. A ideia era conquistar a adesão dos camponeses à modernização mediante aumento da produtividade, combate à fome e melhoria de suas condições de vida (Ayres, 1983; BM, 1975; Feder, 1976).

Como parte da ênfase no setor rural, o BM liderou, em 1971, a criação do Grupo Consultivo para a Pesquisa Agrícola Internacional (CGIAR) (Baum, 1986). Em parceria com as fundações Ford, Rockefeller e a United States Agency for International Development (USAID), o CGIAR articulou centros de pesquisa agronômica a universidades, empresas, agências governamentais e organizações multilaterais, cumprindo papel decisivo na difusão da revolução verde e na transformação capitalista da agricultura no Terceiro Mundo (Goldman, 2005; Pereira, 2021, 2014).

A expansão da ação política do BM apoiou-se não apenas em empréstimos, mas também em pesquisa (Alacevich, 2016). A contratação de economistas e a ênfase em estatísticas, avaliações comparativas e produção de indicadores econômicos deram ao BM crescente autoridade intelectual, permitindo-lhe rivalizar com outras instituições multilaterais. Tudo isso contribuiu para que o BM se afirmasse como uma agência de desenvolvimento – e não apenas um banco –, capaz de incidir na arena internacional com uma agenda própria – o “combate à pobreza” – e dinheiro para impulsioná-la.

Tal agenda contrastava com o nacionalismo militante no Terceiro Mundo e as propostas de outras organizações (como a CEPAL e a UNCTAD), à medida que o conflito norte-sul ganhava mais força, sobretudo após o choque do preço do petróleo em 1973. Após intensas pressões, em 1974, a Assembleia Geral da ONU aprovou a proposta de uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI), que incluía reclames pela soberania sobre recursos naturais, aumento da ajuda ao desenvolvimento, alívio da dívida externa e maior voz do Terceiro Mundo nas instituições financeiras internacionais (IFIs) (Rist, 2002). Foi uma vitória sem precedentes dos países em desenvolvimento, diante da qual o BM se posicionou no campo oposto, ao ignorar as demandas associadas à NOEI e se concentrar na disseminação de grandes projetos de infraestrutura e combate à pobreza extrema (Sharma, 2017). Ao contrário das agências especializadas da ONU, o BM tinha bastante dinheiro para difundir seus projetos e ideias sobre desenvolvimento, oferecendo aos governos uma alternativa produtivista e politicamente conservadora.

Algo parecido ocorreu com o debate sobre “necessidades básicas”. Lançado pela OIT no final dos anos setenta, o BM reagiu a ele nominalmente, incorporando a expressão no seu discurso, mas sem internalizá-la como critério de alocação de recursos (Ayres, 1983; Kapur; Lewis; Webb, 1997; Pereira, 2021, 2014).

Em nome do princípio da neutralidade política, naquela conjuntura, o BM também buscou ampliar a sua autonomia relativa frente aos EUA, a fim de se manter influente junto a clientes estratégicos, o que implicava seguir financiando ditaduras (como no Brasil, na Argentina e no Chile) mesmo quando o governo Carter trabalhava para que os empréstimos fossem contingentes aos direitos humanos (Kapur; Lewis; Webb, 1997; Kedar, 2018).

À medida que o BM se afirmava – tardiamente – como agência de desenvolvimento, ele teve de se adaptar a eventos que reordenaram a economia internacional nos anos setenta: o corte da ligação entre o dólar e o ouro (1971); o abandono unilateral dos EUA do sistema de paridades fixas em favor do câmbio flutuante (1973), implodindo o regime monetário de Bretton Woods; a liberalização do fluxo de capitais nos EUA (1974); a reciclagem dos petrodólares por grandes bancos privados americanos, na esteira dos choques do preço do petróleo (em 1973 e 1979); o aumento da taxa de juros americana (o “choque Volcker”, em 1979) e, no seu rastro, a elevação do custo da dívida externa dos países em desenvolvimento. Tudo isso acabou fortalecendo o poder estrutural dos EUA (Gowan, 2003; Strange, 1987; Tavares, 1997).

Em 1980, o BM lançou os empréstimos de “ajuste estrutural” como instrumentos da adaptação dos países endividados às novas condições internacionais (Stern; Ferreira, 1997). Voltados para políticas (não a projetos), continham condicionalidades macroeconômicas a serem cumpridas pelos mutuários. Uma nova era se iniciava.

A VIRADA NEOLIBERAL: AJUSTE ESTRUTURAL E REFORMAS DE PRIMEIRA GERAÇÃO (1981-1995)

Os governos Thatcher e Reagan inclinaram o ambiente mundial à liberalização das economias nacionais e ao desmonte de políticas desenvolvimentistas e de bem-estar social. Com efeito, a virada neoliberal do capitalismo mundial dependeu tanto de transformações nos mercados quanto da ação estratégica dos Estados, sobretudo dos mais poderosos (Duménil; Lévy, 2007; Harvey, 2011).

Crítico do multilateralismo e orientado pelo mito do livre mercado (Oreskes; Conway, 2023), o governo Reagan passou a atacar o BM e outras instituições multilaterais por razões ideológicas. O novo subsecretário do Tesouro dos EUA, por exemplo, encomendou um estudo para investigar se o BM teria “tendências socialistas”, por realizar empréstimos a Estados – leia-se, setor público (Kapur; Lewis; Webb, 1997, p. 338).

A nomeação de Tom Clausen para a presidência do BM, ainda em 1981, normalizou as relações com o Tesouro. Afinal, o ex-presidente do Bank of America representou a ligação direta do Banco aos interesses de Wall Street.

A virada do BM ao fundamentalismo de mercado não foi um processo endógeno, mas empurrado pela coalizão anglo-americana. Abruptamente, economistas do desenvolvimento foram substituídos por neoclássicos (Kapur; Lewis; Webb, 1997; Stern; Ferreira, 1997). A área de pesquisa foi radicalmente remodelada: o debate sobre desenvolvimento (que envolvia planejamento, horizonte de longo prazo e centralidade do Estado) foi abandonado em favor da ênfase no crescimento econômico (medido pela performance de indicadores macroeconômicos de curto prazo), na afirmação dos defeitos do Estado e da eficiência dos mercados, e no retorno da velha contraposição entre equidade e eficiência. O combate direto à pobreza da gestão anterior foi descartado, em favor da crença renovada no efeito derrame.

Em 1982, um relatório do Tesouro concluiu que o desempenho do BM e de outras IFIs demonstrava sua eficácia como instrumentos a serviço dos interesses americanos. Especificamente sobre o BM, destacou que:

O caráter internacional do Banco Mundial, sua estrutura corporativa, a solidez da sua equipe administrativa e a pesada estrutura de voto do Banco asseguram a consistência ampla entre suas políticas e práticas e os objetivos econômicos e políticos de longo prazo dos Estados Unidos (United States, 1982, p. 59).

No mesmo ano, estourou a dívida externa nos países latino-americanos. Os credores privados (sobretudo bancos americanos) rapidamente fecharam suas portas aos devedores, restando o BM e o FMI, que passaram a autorizar empréstimos de ajuste estrutural condicionados à adoção de políticas de austeridade fiscal, estabilização monetária e reformas macroeconômicas, sob a direção do Tesouro americano (Kapur; Lewis; Webb, 1997; Marichal, 2010; Toussaint, 2006). Logo depois, outras IFIs alinharam suas condicionalidades às do BM, formando uma coalizão de globalizadores (Woods, 2006).

Em 1989, o governo americano formulou nova estratégia de gestão da dívida externa, materializada no Plano Brady (Marichal, 2010). As IFIs seguiram as orientações do Tesouro, condicionando seus empréstimos à ampla desregulação financeira (Pereira, 2014). A negociação com os credores privados chegou ao fim e as portas do sistema financeiro internacional voltaram a se abrir aos países endividados.

Também em 1989, a coalizão de globalizadores avaliou a necessidade de organizar melhor o programa a ser implantado nos anos seguintes. Conhecido como Consenso de Washington (CW), tal programa foi resumido como “políticas macroeconômicas prudentes, orientação para fora e capitalismo de livre mercado” (Williamson, 1990, p. 10).

O CW expressou a confiança na globalização triunfante do capitalismo neoliberal. O clima da época era marcado pela queda do Muro de Berlim e o fim da guerra fria, pela exaltação das democracias liberais “baseadas no mercado” e pela unipolaridade dos EUA na ordem internacional. Enquanto paradigma político transnacional (Babb, 2013), o CW foi difundido não em razão da superioridade intelectual de suas ideias e propostas, mas pela capacidade de indução, persuasão e pressão de poderosas instituições que atuaram de forma coordenada. Assim, programas de austeridade fiscal, privatizações, liberalização comercial, desregulamentação econômica e abertura da conta de capitais logo se tornaram comuns ao redor do globo, em configurações nacionais diversas (Pereira, 2025).

Outro aspecto importantíssimo na trajetória do BM nesse período foi o embate ambiental. Ao longo dos anos 1980, a instituição foi intensamente criticada por ONGs ambientalistas baseadas em Washington e internacionais, dado o enorme passivo ambiental dos seus projetos de infraestrutura e energia (barragens, hidroelétricas, rodovias etc.) (Rich, 1994; Wade, 1997). O Congresso dos EUA foi o espaço por excelência para que ONGs pressionassem o Banco, por meio de lobbies em comissões que tinham o poder de liberar ou reter fundos para a instituição (Babb, 2009; Gwin, 1997; Park, 2010). Esse processo foi extremamente conflitivo, mas o BM aprendeu a lidar com as ONGs mediante estiramento institucional e mudança incremental, absorvendo seletivamente tais pressões. Tal seletividade envolveu a internalização do “custo ambiental” no cálculo dos projetos, a elaboração de cláusulas de salvaguarda ambiental para autorizá-los e, sobretudo, a abertura à participação de ONGs em projetos diretamente voltados ao “meio ambiente” (Goldman, 2005). As grandes ONGs passavam por um processo de institucionalização e profissionalização, competindo cada vez mais por recursos à medida que os Estados terceirizavam funções sociais e ambientais (Dezalay; Garth, 2002). E o BM, como um dos maiores contratantes internacionais, absorveu aquelas filtradas como “parceiras”. O confronto cedia lugar à colaboração. Isso não isentou o BM de críticas, mas ajudou a limitar o âmbito delas.

Nesse movimento, o BM saiu da condição de vilão para a de paladino do “desenvolvimento sustentável”, afirmando que o uso eficiente dos recursos naturais exigia a sua privatização e mercantilização – assim, “doeria no bolso” depredá-los ou exauri-los. Rapidamente, o Banco se especializou em usar empréstimos condicionados como incentivo para que os governos liberalizassem suas legislações de água, terras e florestas (Goldman, 2005; Wade, 1997;). Os marcos dessa virada foram o World Development Report, dedicado ao desenvolvimento sustentável (BM, 1992), e a participação da instituição na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (a ECO-92).

GOVERNANÇA, REFORMAS DE SEGUNDA GERAÇÃO E BANCO DE CONHECIMENTO (1995-2008)

Depois de 1989, o BM intensificou o uso dos empréstimos condicionais para reformar a infraestrutura institucional dos países em desenvolvimento, a fim de criar ambientes seguros ao capital globalizado. A agenda da “boa governança” emergiu nesse contexto (BM, 1989) afirmando que o ajuste, mesmo não produzindo os resultados prometidos, era sempre bom: o problema seria a falta de convicção dos reformadores e a “má governança” na sua execução entre agentes públicos e privados, nacionais e internacionais. Tal visão sinalizava a necessidade de os globalizadores fomentarem coalizões nacionais – formadas por elites políticas e intelectuais, tecnocratas e organizações da sociedade civil – capazes de construir internamente o apoio a pautas neoliberais (Harrison, 2004; Pereira, 2025; Williams, 2008). Como declarou o BM: “O líder eficiente dá ao público o senso de que a reforma pertence ao povo e não foi imposta de fora para dentro” (BM, 1997, p. 15). Essa foi a agenda de James Wolfensohn, cuja gestão (1995-2005) marcou profundamente a instituição.

Outro eixo estratégico dessa gestão consistiu na constituição do BM como um banco de conhecimento (knowledge bank). Segundo a narrativa oficial, sua vantagem comparativa seria a capacidade ímpar de compilar dados, produzir indicadores, analisá-los comparativamente e disseminar conhecimento sobre desenvolvimento, articulando pesquisa econômica, assistência técnica e avaliação de políticas. O conhecimento propagado pelo BM seria, nessa perspectiva, um bem público global (Wolfensohn, 1996).

As políticas neoliberais desencadearam crises financeiras, como no México (1994-95) e no Sudeste Asiático (1997), que provocaram forte contestação (Harvey, 2011). O BM respondeu a elas defendendo a reabilitação do Estado como agente de desenvolvimento. Assim, a instituição abandonou a pregação do Estado “mínimo” em favor do Estado “eficiente”, entendido como “parceiro, catalisador e facilitador” do capital global (BM, 1997).

A primeira onda de neoliberalização – dos anos 1980 até meados da década de 1990 – havia tido como foco o ajuste macroeconômico e as privatizações. O crescimento foi baixo, mas a desigualdade econômica e a pauperização aumentaram bastante, agudizando as tensões sociais (Duménil; Lévy, 2007; Harvey, 2011). Diante disso, a avaliação do BM foi de que o ajuste estava correto, mas havia sido insuficiente para gerar o crescimento prometido. Por isso, seria necessário avançar para um segundo estágio que incluísse amplas reformas institucionais e políticas focalizadas no alívio da pobreza (BM, 1997). Tais reformas englobavam: a desregulação do mercado de trabalho, em favor do capital global; a redefinição das regras orçamentárias, limitando a discricionariedade dos governos no gasto público; e uma reforma da administração pública que internalizasse mecanismos de mercado, de modo que o Estado funcionasse como uma empresa a serviço de empresas (Dardot; Laval, 2016; Pereira, 2025). O programa de reformas de “segunda geração” foi condensado no World Development Report de 1997 e nos documentos programáticos elaborados pelo Escritório Regional para América Latina e Caribe (BM, 1996; Burki; Perry, 1997, 1998). No conjunto, essas reformas visavam constitucionalizar o capitalismo neoliberal, aumentando o custo político-jurídico de rotas alternativas.

A crise do Sudeste Asiático rachou a coalizão de globalizadores quanto aos rumos da liberalização econômica (Naím, 2000; Önis; Senses, 2005; Stiglitz, 1998; Wade, 2002). O ponto alto dessa divisão interna se deu no âmbito da Comissão Consultiva sobre IFIs, criada em novembro de 1998, pelo Congresso americano (Meltzer, 2000). Para se diferenciar do FMI – acusado de “fundamentalismo de mercado” –, Wolfensohn (1998) anunciou o fim do CW e o nascimento do Pós-Consenso de Washington (PCW).

O PCW, contudo, não rompeu com o paradigma neoliberal – ao contrário, serviu para renová-lo e expandi-lo (Pereira, 2025). A retórica do Estado mínimo ficou para trás, mas as premissas macroeconômicas do CW permaneceram intactas, acrescidas de um amplo repertório de reformas institucionais que aprofundavam a financeirização, a desnacionalização das economias, a privatização de serviços públicos, a precarização de direitos trabalhistas e a focalização de políticas de combate à miséria (em detrimento de políticas universais), ainda que se admitisse uma regulação branda sobre o capital financeiro – porém, jamais a sua tributação (Craig; Porter, 2006; Rodrik, 2006; Rückert, 2010).

Com a posse de George W. Bush, em 2001, e a formação de maioria parlamentar republicana, as críticas do Congresso às IFIs diminuíram. Tal como nos governos Reagan e Bush pai, a direita republicana, ao passar da oposição ao poder, moderou seu discurso sobre o ônus das IFIs para o contribuinte americano, reconhecendo-as como instrumentos úteis demais à defesa dos interesses de longo prazo dos EUA para serem enfraquecidas (Babb, 2009; Toussaint, 2006).

Após os atentados de 11 de setembro de 2001, o interesse americano nas IFIs passou a articular liberalização econômica com a guerra ao terrorismo e a teologia neoconservadora de “ajuda aos pobres” (Babb, 2009). O BM foi, então, alçado à linha de frente das operações de “reconstrução” no Afeganistão e no Iraque.

Vinculada a essa agenda, outra prioridade política imposta ao BM foi a ampliação de sua atuação em “Estados falidos” (Nay, 2014), caracterizados por alta instabilidade política, conflitos internos ou transfronteiriços e colapso da autoridade pública.

Após 2001, houve sete anos de forte crescimento econômico. Alguns países de renda média se destacaram, sobretudo a China, alimentando a percepção de que a economia mundial se tornava cada vez mais multipolar e inclinada ao sul e ao oriente. Popularizou-se a expressão “sul global”. Em 2017, a China se tornou a maior economia do mundo (em paridade do poder de compra), superando os EUA. Em sua ascensão, passou de receptora à doadora de ajuda externa ao desenvolvimento. Membro do BM desde 1980, o país patrocinou a criação de novas instituições, como o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura e, no âmbito do BRICS³, o Novo Banco de Desenvolvimento, que emprestavam sem condicionalidades políticas. Esse cenário derrubou a procura por empréstimos do BIRD, que ficaram abaixo da média da década de 1990 (Pereira, 2025). Por isso, em meados dos anos 2000, tornou-se frequente, na imprensa internacional, o tema da “crise de relevância” do BM.

SELETIVIDADE, CONCORRÊNCIA E DESAFIOS EM UM MUNDO EM TRANSFORMAÇÃO (2008-24)

A crise de 2008 eclodiu no centro do capitalismo global. A recessão nas maiores economias (EUA, Japão e zona do euro), a disseminação dos seus efeitos e o retorno do nacionalismo econômico em vários países levaram os EUA e seus aliados ocidentais a fortalecer as IFIs. No que diz respeito ao BM, seus compromissos duplicaram, alcançando seu máximo histórico até então (BM, 2010). O discurso sobre a sua “irrelevância” financeira desapareceu.

Os países emergentes pressionaram pela reforma das instituições de Bretton Woods. A China se tornou o terceiro maior membro do BM (atrás dos EUA e do Japão, e à frente da Alemanha), e outros países do sul (como Brasil e Índia) conseguiram aumentar o seu poder de voto. No entanto, esse avanço não foi proporcional ao crescimento de suas economias, de modo que o BM e o FMI permaneceram sob controle estratégico dos EUA e seus principais aliados ocidentais, sendo alvos de críticas contínuas do sul global (Pereira, 2025; Wade, 2013).

Um dos efeitos da crise foi tornar o debate econômico, até então hegemonizado pela economia neoclássica, mais plural e aberto ao dissenso. Isto porque as medidas adotadas pelos governos (socorro estatal ao sistema financeiro, elevação do gasto público, políticas contracíclicas etc.) contradiziam flagrantemente os clichês neoliberais.

O BM, por sua vez, adotou um discurso mais moderado, reconhecendo que o tempo das receitas universais havia passado e que as políticas de desenvolvimento dependiam de averiguação aberta e cooperativa (Zoellick, 2010).

Veio então a pandemia de covid-19 entre 2020 e 2022. O seu impacto variou muito, o que pode ser explicado, sobretudo, pela qualidade das ações governamentais. Os países menos afetados e com maior capacidade de resposta foram justamente aqueles que investiam em ciência e tecnologia, e que contavam com sistemas públicos mais robustos de saúde, educação e proteção social. Política industrial e soberania nacional voltaram ao centro do debate internacional (Saad Filho, 2023). O BM se beneficiou como agente econômico, tornando-se o maior financiador multilateral da resposta sanitária à pandemia (BM, 2023).

Tudo isso levou a que a instituição chegasse ao seu octogésimo aniversário diante de enormes desafios. Quatro deles se destacavam. O primeiro dizia respeito à “funcionalidade” da instituição. O BM havia crescido e diversificado enormemente suas áreas de atuação, adentrando em educação, saúde, meio ambiente, habitação, agricultura, administração pública, reconstrução de Estados “falidos”, governança global, entre tantas outras. Isso levou o seu mandato muito além de sua competência original, o que o obrigava a negociar com atores muito diversos e a assumir funções que outras instituições desempenhariam melhor. A consequência seria a sua crescente “disfuncionalidade” na promoção do desenvolvimento (Pincus; Winters, 2002; Wade, 2010). Esse tipo de diagnóstico informava propostas de reforma voltadas a reduzir o mandato do BM: fazer menos e melhor, como um banco de nicho.

De fato, a evolução incremental do BM o obrigou a negociar e se adaptar a forças conflitantes nos campos em que atua – como pressões de governos de países ricos, críticas de acadêmicos e ativistas, demandas de Estados clientes e concorrência com outros financiadores. Nessas circunstâncias, a gerência do BM tendeu a criar subunidades e programas para aplacar críticas externas, ao mesmo tempo em que reduzia regras, condições operacionais e instrumentos essenciais à sua eficácia e responsabilização. Isso lhe permitiu adotar uma estratégia de “conformidade cerimonial” às demandas externas (Babb, 2009), reforçando a sua hipocrisia permanente – a distância entre discurso e prática (Weaver, 2008) –, o que continuou a alimentar as críticas à sua falta de foco.

O segundo desafio dizia respeito à relevância do BM como agência de desenvolvimento. De um lado, países de renda média que ampliaram sua participação na economia global no início do século XXI tenderam a reduzir a contratação de empréstimos do Banco. Alguns deles – como a China – se tornaram emprestadores e doadores, concorrendo diretamente com o BM. De fato, o peso relativo dos países de renda média (clientes do BIRD) diminuiu na carteira geral do BM, em favor do aumento da participação dos países de renda baixa (clientes da AID) (Pereira, 2025). Ao mesmo tempo, a pressão dos países emergentes por maior representação dentro das instituições de Bretton Woods resultou em reformas muito aquém de suas expectativas, mantendo-se o predomínio dos EUA e seus principais aliados ocidentais. A insatisfação com esse processo levou à criação de instituições alternativas e concorrentes.

O BM respondeu a esse cenário atuando de forma mais pragmática, flexível e dependente das circunstâncias e prioridades dos mutuários (especialmente os de maior volume) (Güven, 2018). A crescente concorrência pelo financiamento de projetos de infraestrutura, transporte e energia levou o BM a desempenhar um papel mais ativo como facilitador do investimento privado, por meio da promoção de parcerias público-privadas (Gabor, 2021). Com isso, tendeu a se afastar de condicionalidades políticas amplas e intrusivas, sobretudo em grandes países de renda média, a fim de manter sua relevância e atratividade como agente financeiro (Pereira, 2025). Até que ponto a concorrência com as novas instituições ligadas à China e ao BRICS se acirraria estava em aberto.

O terceiro desafio tinha a ver com o seu status de “banco de conhecimento”. Desde meados dos anos 1990, a instituição passou a insistir que a sua maior vantagem comparativa seria a excelência da sua pesquisa econômica, base para suas funções de aconselhamento e assistência técnica a governos. O conhecimento produzido pelo BM seria, desse modo, um bem público global. Associada à pesquisa, estaria a sua capacidade ímpar de promover circuitos transnacionais de socialização e treinamento de tecnocratas e elites políticas (Stern; Ferreira, 1997), forjando um certo senso comum (Bazbauers, 2016). Desse modo, o BM costumava operar em países cujas portas políticas já haviam sido destrancadas por dentro.

Ocorre que tal status também passou a ser bastante questionado. Por exemplo, as avaliações e rankings internacionais elaborados pelo BM, embora produzidos supostamente pela melhor pesquisa técnica, apresentavam falhas metodológicas e viés favorável a políticas neoliberais (Broome; Homolar; Kranke, 2018; Hunter; Shaffer, 2022). Uma avaliação encomendada pela própria instituição constatou que sua produção intelectual fazia “proselitismo sobre as políticas do Banco Mundial, com frequência sem adotar uma visão balanceada das evidências e sem expressar o ceticismo adequado” (Deaton et al., 2006, p. 6). De modo geral, críticos apontavam que a pesquisa do BM seguia um viés econômico estreito, baseado na matematização e na economia neoclássica (Bayliss; Fine; Van Waeyenberge, 2011), o que tinha a ver com o tipo de formação acadêmica da maioria dos economistas, egressa de universidades anglo-americanas (Stern, Ferreira, 1997). Outro traço marcante era a excessiva generalização de recomendações, desconsiderando as especificidades nacionais. A atividade de pesquisa permanecia como suporte às operações, o que implicava a necessidade de estar alinhada às prioridades políticas e financeiras da instituição (Pereira, 2025). Em outras palavras, a autoridade do BM em matéria de “excelência técnica” – isenta, confiável, crível – sofria maior escrutínio.

O quarto desafio tinha a ver com mudanças profundas em curso na ordem internacional: intensificação de rivalidades geopolíticas e econômicas, tendência ao armamentismo, questionamento do multilateralismo, iniciativas de desdolarização da economia mundial e reação mais ampla contra o livre comércio em muitos países. Esses fatores levavam cada vez mais governos a adotarem políticas econômicas neomercantilistas, centradas em protecionismo comercial e política industrial ativista. Esse cenário contrastava radicalmente com a agenda pregada pelos globalizadores durante as últimas quatro décadas. Como o BM se posicionaria frente à crescente incerteza, instabilidade e contestação? Seguiria comprometido com políticas neoliberais? Até que ponto?

CONCLUSÕES

Bretton Woods não foi um momento único e isolado de energia criativa na história internacional, mas produto de inovações incrementais ocorridas nos anos anteriores. Muitas delas remetiam às relações dos EUA com a América Latina durante os anos 1930, no bojo das quais o desenho de novas instituições financeiras foi sendo gestado.

Em 1944, para o governo americano, era fundamental se chegar a um amplo acordo multilateral que assegurasse o livre comércio para suas mercadorias, a abertura dos mercados estrangeiros ao capital americano e o acesso irrestrito a matérias-primas essenciais à hiperprodutividade de sua indústria, em um mundo instável, muito desigual e ainda largamente constituído por impérios coloniais. Nessa perspectiva, a construção da paz e da prosperidade exigia mecanismos de regulação internacional e ação de organizações multilaterais controladas por Estados – não por banqueiros. O liberalismo reformado que animava a atuação do governo americano em Bretton Woods projetava globalmente o ideário do New Deal, não apenas pela centralidade conferida à cooperação interestatal, mas também pela visão de que a melhora dos padrões de vida no Terceiro Mundo era indispensável à paz entre as nações.

O BM foi, em larga medida, uma criação dos EUA, que o forjaram como parte de sua infraestrutura de poder global. A ascensão do Banco à condição de organização internacional relevante foi sustentada, política e financeiramente, pelos EUA, que sempre foram seu maior acionista, o membro mais influente (formal e informalmente) e aquele que mais benefícios obteve, em termos econômicos e políticos, da ação do BM. Os EUA monopolizaram a indicação do presidente da instituição (sempre um cidadão americano) e o poder de veto a mudanças estatutárias, inclinando – mais que qualquer outro – a distribuição dos recursos da entidade para favorecer aliados e prejudicar inimigos.

O BM foi planejado por New Dealers, mas construído por banqueiros de Wall Street. Daí a sua diferença com as demais organizações internacionais do pós-guerra. A oposição entre crescimento e distribuição se tornou um pilar da instituição, traduzindo-se em um padrão de atuação estreito, baseado no financiamento de projetos voltados para grandes obras de infraestrutura, energia e transportes. Essa opção não impediu o BM de autorizar ou negar empréstimos segundo a conveniência política, mas tudo isso foi feito sob a roupagem de uma instituição técnica, apolítica e baseada no mercado. Contudo, um dos efeitos colaterais desse enfoque estreito foi a defasagem intelectual do BM em relação à ONU, às agências de ajuda (inclusive americanas) e à evolução da própria economia do desenvolvimento.

A partir da criação da AID, em 1960, esse cenário começou a mudar. O BM se abriu a novas pautas e a demandas crescentes dos países mais pobres da África e da Ásia, em um contexto de profunda instabilidade política no Terceiro Mundo. Todavia, foi entre 1968 e 1981, sob a liderança de McNamara, que o BM construiu as condições para se projetar como agência de desenvolvimento, capaz de rivalizar com as demais instituições multilaterais. Para tanto, convergiram o aumento da carteira, sua diversificação setorial – com destaque para a agricultura – e o fortalecimento da pesquisa econômica. Enquanto na ONU se discutia a NOEI e, depois, o paradigma das necessidades básicas, o BM promovia o “desenvolvimento como segurança” e o “combate à pobreza extrema”, usando a sua enorme carteira para disseminar projetos que ofereciam aos governos uma alternativa politicamente conservadora, ainda que embalada em discurso humanitário.

A partir de meados dos anos 1960, o Congresso dos EUA – cada vez mais vigilante e ativo em matéria de política externa – buscou interferir na agenda do BM, usando o controle de verbas para a AID como meio de pressão. Até então, a política americana para o BM resultara do jogo de forças entre o Tesouro e o Departamento de Estado, bem longe da opinião pública. Com o fracasso dos EUA na Guerra do Vietnã, o Congresso – mais poroso a pressões sociais – converteu-se em uma arena de disputa com o Executivo, transformando-se no único Legislativo cujas decisões têm importância na trajetória do BM – o que, paradoxalmente, reforçou a prevalência dos EUA na instituição. Desde então, a construção da política americana para o BM tornou-se muito mais complexa.

A partir de 1980-81, com a guinada neoliberal do capitalismo internacional, os empréstimos de ajuste estrutural tornaram-se o principal instrumento do BM. Por meio dele, o Banco não apenas defendeu os interesses dos banqueiros internacionais, como também promoveu a liberalização econômica. A pauta dos programas de ajuste se expandiu junto com o escopo das condicionalidades exigidas. A área de pesquisa do BM foi remodelada para impulsionar o fundamentalismo de mercado.

Em 1989, o CW conformou um novo paradigma político transnacional, voltado à promoção do capitalismo neoliberal. A sua difusão não se deu pela superioridade das suas ideias e propostas, mas pela ação de uma coalizão poderosa de globalizadores, na qual se destacava o BM.

Dos anos 1980 aos 1990, a disseminação dos empréstimos de ajuste, a passagem das reformas de primeira às de segunda geração, as políticas de governança e o PCW exigiram que a atuação do BM se tornasse cada vez mais abrangente, politizada e intrusiva. Ao mesmo tempo, era crucial manter a imagem do BM como organização apolítica, baseada em critérios puramente econômicos e técnicos.

Todas as crises financeiras foram positivas para o BM, potencializando a sua capacidade de impor condicionalidades políticas aos países mutuários. No entanto, ao longo dos anos 1990, o Banco percebeu que apenas coerção econômica não bastava: era necessário construir coalizões políticas nos países clientes capazes de implantar reformas institucionais amplas e intrusivas, que exigiam mudanças constitucionais.

A partir dos anos 2000, a economia mundial se tornou mais multipolar e inclinada ao sul e ao oriente. Novos doadores e instituições surgiram, modificando estruturalmente o financiamento internacional ao desenvolvimento. A cooperação promovida pela China passou a se concentrar em benefícios pragmáticos e mútuos, bancando projetos comerciais sem condicionalidades políticas.

Enquanto isso, os EUA mantiveram o controle sobre o BM, malgrado as pressões por reforma no seu sistema de votos. Mesmo governos republicanos hostis ao multilateralismo reconheceram que o BM era uma ferramenta essencial do poder global dos EUA, indispensável para apoiar seus parceiros e reter financiamento de seus adversários.

A crise do Sudeste Asiático, a de 2008 e a pandemia impactaram severamente a hegemonia que a economia neoclássica exercia – e, portanto, a legitimidade intelectual que ela conferia ao neoliberalismo. O fato de cada vez mais governos adotarem políticas neomercantilistas reforçou essa tendência. Os clichês neoliberais sobre os supostos benefícios universais da desregulação e da privatização foram desacreditados. A economia acadêmica tornou-se mais plural, contestada e aberta à incerteza. A exigência de propostas baseadas em evidências aumentou. Tudo isso impactou o BM.

A promoção do capitalismo neoliberal continuou no cerne da agenda do BM até seu octogésimo aniversário, embora com modulações de intensidade, forma e conteúdo, conforme as mudanças nas condições políticas e econômicas globais e nas prioridades dos governos, sobretudo em países de renda média.

Aos oitenta anos, o Banco se encontrava diante de enormes desafios em um mundo em profunda transformação, muito distinto daquele que lhe dera origem. Combinando empréstimos com aconselhamento, assistência técnica e pesquisa econômica, suas funções foram amplamente expandidas a partir de 1980, no bojo da liberalização do capitalismo global. O mesmo se pode afirmar quanto à sua capacidade de socialização de tecnocratas e elites políticas dos países clientes. Tal dinâmica fez com que o BM crescesse e desempenhasse mais funções, levando-o muito além do seu mandato original. Quanto mais se envolvia com diferentes áreas e temas do desenvolvimento, mais a instituição se tornava objeto de críticas e pressões de um espectro mais diversificado de atores políticos, sociais e econômicos. Esse processo de ampliação e estiramento institucional foi apoiado pelos EUA e seus principais aliados. Nas primeiras décadas do século XXI, os questionamentos à dominação dos EUA e à globalização neoliberal eram também dirigidos frontalmente ao BM.

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• DECLARAÇÃO DE DISPONIBILIDADE DE DADOS:
  Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.
• 1
  O Banco Mundial é constituído pelo Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento, criado em 1944, e pela Associação Internacional de Desenvolvimento, fundada em 1960. Com o tempo, outras organizações associadas a ele foram criadas, dando origem ao Grupo Banco Mundial. São elas: a Corporação Financeira Internacional, de 1956; o Centro Internacional para Conciliação de Divergências em Investimentos, de 1966; e a Agência Multilateral de Garantias de Investimentos, de 1988.
• 2
  Houve vinte e quatro missões de maior envergadura até 1964, metade delas no período 1950-54 e várias a territórios coloniais a pedido das respectivas metrópoles (Mason; Asher, 1973, p. 302).
• 3
  Acrônimo de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.

• FONTES DE FINANCIAMENTO:
  CNPq (Bolsa de Produtividade em Pesquisa, nível 2) e Faperj (Cientista do Nosso Estado).

• Editor responsável:
  Ely Bergo de Carvalho

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Maio 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  25 Set 2025
• Revisado
  11 Mar 2026
• Aceito
  15 Dez 2025