O Brasil rural ainda não encontrou seu eixo de desenvolvimento

DESENVOLVIMENTO RURAL

O Brasil rural ainda não encontrou seu eixo de desenvolvimento

José Eli da Veiga

UM DOS MAIORES obstáculos à renovação das idéias sobre o desenvolvimento da sociedade brasileira é a força que adquiriu nas últimas décadas o mito de sua avassaladora urbanização. Repete-se que 81,2% da população era urbana em 2000, sem saber que essa proporção resulta de uma conta das mais tolas de que se tem notícia. O chamado "grau de urbanização" corresponde à porcentagem das pessoas que residem em sedes de municípios e de distritos, independentemente de qualquer consideração sobre suas características geográficas. Por exemplo, de nada importa a densidade demográfica, um dos principais indicadores das concentrações populacionais próprias às cidades, que as distingue dos níveis de rarefação que caracterizam o campo. O disparate é de tal ordem, que esse "grau de urbanização", inventado pelo Estado Novo, faz do Pantanal a região mais urbanizada do país. Mais vale essa imagem do que mil palavras.

Quem procurar conhecer os critérios de classificação territorial utilizados nas duas dezenas de nações mais democráticas e mais desenvolvidas do planeta, facilmente perceberá que menos de 60% da população brasileira pode ser considerada urbana. Entre os censos de 1991 e 2000, o peso relativo das pessoas que residiam em municípios indiscutivelmente urbanos aumentou de 54,6% para 56,8%. Enquanto isso, a participação dos habitantes de municípios essencialmente rurais caiu de 32,5% para 30,4%, e a dos relativamente rurais manteve-se praticamente estável, muito próxima de 13%. O mais interessante, todavia, é que em um quarto dos municípios essencialmente rurais houve crescimento populacional bem superior ao dos urbanos. Nos 1109 municípios mais atraentes do Brasil rural, a população aumentou mais de 30%, enquanto ela crescia 20% no Brasil urbano, e 15% no conjunto do país.

Esses dados trazem duas constatações que não deveriam ser tão ignoradas no debate público sobre o desenvolvimento da sociedade brasileira. Em primeiro lugar, que é pura ilusão encarar a população rural como uma minoria condenada à extinção por volta de 2030, como sugere a projeção do disparate estadonovista sobre o "grau de urbanização". Em segundo, que a cadência da migração rural-urbana da última década impede que se fale genericamente do "êxodo rural". Nesse período, a expressão só manteve algum sentido no âmbito dos três estados sulinos.

O mais importante, todavia, é procurar uma explicação econômica para essas tendências demográficas. Afinal, um dos raros pressupostos que desfrutam de unanimidade entre os economistas é que a distribuição espacial da população corresponde, em última instância, ao rearranjo espacial das atividades econômicas. E é aqui que aparece outro dos grandes obstáculos à renovação das idéias sobre o desenvolvimento da sociedade brasileira: a poderosíssima, embora anacrônica, confusão que continua a se fazer neste país entre economia rural e economia agrícola, ou agropecuária. É assustador perceber quanto os intelectuais brasileiros - a começar pelos economistas - têm dificuldade de entender que no espaço rural também existem os setores secundário e terciário. Há mesmo quem tache de urbanas todas as atividades extra-agropecuárias, mesmo que ocorram em zonas classificadas como rurais até pelo extremado critério estadonovista.

Essa confusão é gravíssima, pois as melhores pesquisas sobre a economia rural indicam que a renda de suas atividades primárias já é bem inferior à de seus outros dois setores. Apesar de não terem como evitar a amputação do enorme contingente de pessoas que residem em sedes de municípios e distritos inequivocamente rurais, tais pesquisas indicam que a agropecuária é a fonte de apenas 32% da renda das famílias rurais de empregados, e de 45% das famílias rurais de quem trabalha por conta própria, ou de quem é empregador. O que permite estimar que a economia agrícola represente no máximo um terço da efetiva economia rural.

Enquanto prevalecer essa dupla trapalhada - que combina o mito de um Brasil hiperurbanizado com a ignorância sobre o peso dos serviços e da indústria na economia rural - continuarão muito precárias todas as tentativas de formular uma nova agenda de desenvolvimento para o país. E quando se pensa na distância existente entre esse tipo de preocupação e as idéias que dominam os programas de todos os partidos políticos, não é possível nutrir qualquer esperança de que em breve surja a necessária correção de rumo.

Mas também não é impossível que ela ocorra nos próximos anos. Isso certamente dependerá bastante da qualidade do debate público que o documento O Brasil rural precisa de uma estratégia de desenvolvimento pretende provocar (¹). Daí a importância de apresentar aqui, em meia dúzia de tópicos, uma síntese das idéias nele desenvolvidas.

Inversão

O processo de desenvolvimento tende a separar o surgimento de novos empregos do grau de urbanização regional. Foi o que mostrou o amplo programa de pesquisas desencadeado pela OCDE quando ficou evidente que certas regiões rurais dos países mais desenvolvidos voltavam a ter dinamismo econômico, enquanto as mais urbanas estagnavam ou até decaíam. As razões dessa mudança ainda não foram inteiramente esclarecidas, mas já condenam qualquer fatalismo sobre o suposto declínio inexorável das economias rurais. Também já revelaram o segredo dessa inesperada alteração de tendência: o grau de diversificação das economias regionais. Uma constatação que inverteu a anterior avaliação das formas de produção do setor agropecuário. Muito do que sempre foi considerado ineficiente do ponto de vista setorial, agora é tido como um dos mais preciosos trunfos de desenvolvimento rural.

Esse é particularmente o caso dos estabelecimentos agrícolas nos quais o núcleo familiar constitui uma pequena empresa, geralmente informal. Eles são férteis mananciais de habilidades empreendedoras e estimuladores de uma fortíssima ética do trabalho. Muitas das pequenas empresas comerciais, artesanais, ou protoindustriais que mais diversificam as economias locais germinam nesse tipo de organização. Além disso, uma necessidade objetiva incita essas famílias a também exercerem atividades externas à agropecuária, fazendo-as "pluriativas", no jargão dos especialistas.

Por disporem de estruturas agrárias que são, ou se tornam, insuficientes para garantir boa renda familiar, elas criam uma oferta de trabalho que pode ser empregada em condições extremamente flexíveis por outros negócios instalados nas redondezas. Ou seja, esses estabelecimentos agrícolas de economia familiar multisetorial engendram altas densidades populacionais e dão flexibilidade ao mercado de trabalho, suavizando os impactos em períodos de desemprego. E estimulam comportamentos simultaneamente cooperativos e competitivos, muito imitados por outros agentes econômicos locais.

A economia familiar costuma ser muito diversificada. E o mesmo dilema entre diversificação e especialização, que tanto marcou a evolução industrial, também se manifesta no âmbito territorial. Nos dois casos, a maior eficiência no uso dos recursos resulta da exploração inteligente do trio formado pelas economias de escala, pelas economias de escopo, e pelos custos de transação. Economias de escala são as que permitem a redução do custo unitário de determinada mercadoria pelo aumento da dimensão operacional, em sua produção e/ou distribuição. Economias de escopo são obtidas quando um mesmo esquema operacional passa a produzir ou distribuir mais mercadorias. E custos de transação são aqueles embutidos na transferência de mercadorias e serviços entre diferentes unidades operacionais. As vantagens que se pode obter com mais especialização ou mais diversificação advêm das possíveis combinações desses três ingredientes. O que vale tanto para uma empresa quanto para uma região.

Quando as tecnologias que foram adaptadas para certa base ecológica e locacional dão mais vantagem à exploração de economias de escala do que de escopo, sem que isso implique proibitivos custos de transação, haverá irresistível tendência à especialização, e à conseqüente formação de uma economia local que reagirá apenas aos sinais enviados por um determinado mercado, em geral distante.

No extremo oposto, quando as vantagens estão ligadas à exploração de economias de escopo, a diversificação levará a uma base econômica mais flexível e menos sujeita às oscilações de um único mercado. Pode ocorrer, contudo, que o potencial de um território seja desfavorável tanto à exploração de economias de escala, quanto de escopo, o que é muito freqüente em regiões rurais. Neste caso, elas só se dinamizam quando invertem o jogo e se transformam em mercados nos quais podem ser realizadas economias de escala ou escopo criadas em outros territórios, em geral urbanos. É o que ocorre com as regiões de vocação turística.

É claro que as economias rurais mais dinâmicas são as polivalentes, que simultaneamente importam consumidores de seus atributos territoriais e exploram economias de escala e de escopo na exportação de seus produtos. É muito raro, porém, que uma região disponha de condições naturais e humanas tão privilegiadas. Por isso, acaba por prevalecer uma espécie de divisão espacial dessas vantagens competitivas, na qual manchas dinâmicas de vários tipos, e com vários graus de diversificação, se entrelaçam aos enclaves resultantes da especialização.

O objetivo estratégico de uma agenda de desenvolvimento rural só pode ser, portanto, o de maximizar as manchas de dinamismo e minimizar os enclaves. Um duplo desafio que torna crucial a descoberta de usos mais sustentáveis dos recursos naturais e, sobretudo, da biodiversidade.

O que é desenvolvimento?

O sentido do termo "desenvolvimento" não costuma ser explicitado, apesar de seu emprego ser tão freqüente. Sempre se faz de conta que será bem entendido. Raros são os que se arriscam a explicar o seu real significado (²). Consciente do problema, uma sábia professora da Universidade de Cambridge, Joan Robinson, costumava comparar o desenvolvimento ao elefante: difícil de definir, mas muito fácil de reconhecer. No punhado de países que podiam ser considerados desenvolvidos, as pessoas tinham muito mais chances e opções do que os habitantes do resto do mundo.

Então, desenvolvimento só poderia corresponder à ampliação das possibilidades de escolha: não apenas de modelos de automóvel ou canais de televisão, mas sobretudo das oportunidades de expansão das potencialidades humanas que dependem de fatores sócio-culturais, como saúde, educação, comunicação, direitos e - last but not least - liberdade.

Seria errado imaginar, contudo, terem os economistas reconhecido que a velha senhora de Cambridge lhes indicara a saída do labirinto. Até hoje se perdem em quixotescas diatribes sobre o "desenvolvimentismo". Só que agora estão diante de uma exposição da velha intuição de Joan Robinson que não poderia ser mais persuasiva: o livro Desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sem (2000), prêmio Nobel de economia de 1998.

A tese de Sen é que o desenvolvimento deve ser visto como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Ela contrasta com visões mais restritas, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do PIB, aumento da renda per capita, industrialização, avanço tecnológico ou modernização. Essas cinco façanhas são obviamente importantíssimas como meios de expandir as liberdades. Mas as liberdades são essencialmente determinadas por saúde, educação e direitos civis.

"Ver o desenvolvimento como expansão de liberdades substantivas dirige a atenção para os fins que o tornam importante, em vez de restringi-lo a alguns dos meios que, inter alia, desempenham um papel relevante no processo."

Essa ênfase nas liberdades e direitos básicos apoia-se em três pilares: sua importância intrínseca; seu papel conseqüencial de fornecer incentivos políticos para a segurança econômica; e seu papel construtivo na gênese de valores e prioridades. Uma variedade de instituições - ligadas à operação de mercados, a administrações, legislaturas, partidos políticos, organizações não-governamentais, poder judiciário, mídia e comunidade em geral - contribui para o processo de desenvolvimento precisamente por meio de seus efeitos sobre o aumento e a sustentação das liberdades individuais.

"O desenvolvimento é realmente um compromisso muito sério com as possibilidades de liberdade."

É evidente que o crescimento econômico está na base do combate à pobreza. Mas é muito heterogênea sua capacidade de reduzi-la. Cada ponto percentual de aumento da renda per capita tem um impacto na redução da pobreza que pode oscilar de 1 a 5%. Essa variação é ainda maior quando, em vez da renda, são considerados outros indicadores de pobreza, como, por exemplo, a taxa de mortalidade infantil.

Entre os fatores que mais ajudam o crescimento a reduzir a pobreza destaca-se o grau de desigualdade. Quanto menos desigual for uma sociedade, maior será a redução da pobreza engendrada pelo crescimento econômico. Seu impacto é pequeno quando há muita disparidade no acesso à propriedade da terra ou à educação, ou quando são fortes as distâncias étnicas ou de gênero.

Durante muito tempo foi aceita a idéia de que a redução da desigualdade seria prejudicial ao crescimento econômico. Ocorre, contudo, que muitos estudos empíricos recentes mostram exatamente o contrário. As sociedades com menos desigualdade são as que tendem a crescer com mais rapidez. Menos desigualdade no acesso à propriedade da terra e à educação é, portanto, uma mistura exponencialmente benéfica ao desenvolvimento, já que além de aumentar o efeito positivo do crescimento sobre a pobreza também turbina o próprio crescimento (³).

Há sobre esse assunto uma curiosa divergência entre os economistas brasileiros. De um lado estão os que propõem uma estratégia direta de combate à pobreza, a qual exigiria R$ 34 bilhões por ano. Do outro, os que a repudiam por acreditar que tal desventura só diminui quando os pobres se tornam mais produtivos. O pomo da discórdia é, pois, a confiança no crescimento econômico. Para uns, a redução da pobreza induzida pelo crescimento é demasiadamente demorada. Para outros, o único modo de apressála é corrigir desvantagens históricas e geográficas que habilitem os pobres a produzir mais. Face ao problema nordestino, por exemplo, estes desdenham os programas de renda mínima e clamam por medidas de estímulo ao crescimento econômico regional.

O que dizem as evidências internacionais sobre esse problema? Basicamente que é muito heterogêneo o poder do crescimento. Um ponto porcentual de aumento da renda per capita, como mencionado, tem um impacto sobre a redução da pobreza que pode ser idêntico, ou até cinco vezes maior. E esse leque é ainda mais aberto quando o critério de identificação da pobreza não é bitolado pela renda, mas inclui, por exemplo, a taxa de mortalidade. É óbvio que a expectativa de vida se eleva com o aumento da renda, mas essa relação depende essencialmente do dispêndio público em serviços de saúde. Ou seja, o grau de confiança que se deve ter no crescimento econômico está necessariamente condicionado pelo modo como seus frutos são aproveitados.

Não há melhor exemplo do que a redução da mortalidade na Grã-Bretanha no século XX. Por incrível que pareça, as principais expansões da expectativa de vida ocorreram durante as décadas de guerra, justamente os períodos de parco crescimento econômico. Enquanto em outras décadas a elevação da expectativa de vida variou de um a quatro anos, nas décadas de guerra ela aumentou quase sete anos. E a explicação para esse diferencial está nas mudanças do nível de solidariedade e conseqüente aumento do custeio público de serviços sociais.

Ilustrações e detalhes sobre tal fenômeno fazem parte do segundo capítulo do já citado livro do Prêmio Nobel Amartya Sen (2000). Muitos outros casos semelhantes levaram o autor a distinguir duas vias básicas de redução da pobreza. Na primeira, que ele chama de "mediada pelo crescimento", o êxito varia conforme a utilização que se faz da prosperidade para expandir os serviços públicos essenciais: saúde, educação, seguridade, segurança, transporte etc. A outra, que ele denomina de "conduzida pelo custeio público", resulta de sagaz oferta dos serviços públicos essenciais, mesmo na falta de significativo crescimento. Os principais exemplos são as experiências de economias como as de Sri Lanka, China pré-reforma, Costa Rica, o do estado indiano de Kerala.

Evidentemente, a dificuldade de obter recursos que financiem essa segunda via costuma ser o principal argumento para postergar investimentos socialmente importantes até que se possa crescer mais. E a resposta de Sen a essa objeção evoca a economia dos custos relativos. A viabilidade dessa opção baseia-se no fato de que os serviços sociais mais relevantes são altamente trabalho-intensivos, dos mais baratos em situações de baixa renda per capita.

Tudo isso é muito importante para entender a evolução da pobreza nas mais precárias regiões rurais brasileiras. Como abordado no início deste trabalho, em todas elas tem havido tamanho adensamento populacional em parte dos pequenos municípios, que já não se pode mais falar em êxodo.

Até agora quase nada se sabe sobre essa atração que exercem pouco mais de mil municípios rurais sobre habitantes de municípios vizinhos e sobre uma parte dos conterrâneos que haviam emigrado. Mas, as primeiras sondagens feitas no Nordeste (⁴) indicam que a explicação mais geral está na habilidade de suas prefeituras em utilizar programas sociais - principalmente federais - que permitem ampliar e melhorar a oferta de serviços públicos básicos. Esse diferencial em questões de saúde e educação é muitas vezes aliado a investimentos em infra-estrutura (eletricidade e água para os agricultores), ou a incisivas ações para também ampliar o acesso à terra e à moradia. Em determinadas circunstâncias locais, essa ação de prefeituras mais pró-ativas já favorece a emergência de pequenos negócios, tanto em atividades produtivas (artesanais ou agroindustriais), quanto no setor de serviços (principalmente transportes). Ou seja, crescimento econômico provocado pelo combate direto à pobreza, demonstrando o quanto é bizantino o dilema que continua a afligir a maioria dos economistas brasileiros.

Dinamismo e território

Nas áreas mais favoráveis às grandes plantações especializadas quase não existe a mobilidade e a articulação social que engendram a criação das redes de pequenas e médias empresas. Também não existe essa organização espacial que permite evitar uma fratura entre cidade e campo. Mas se as heranças institucionais de uma economia baseada na agricultura diversificada - em geral de caráter familiar - são condições necessárias, elas estão muito longe de ser suficientes.

Para que muitas empresas e muitos empregos possam ser criados em regiões com predomínio da agricultura familiar, também é preciso que elas disponham de um mínimo de condições favoráveis em termos de comunicações e de serviços e, sobretudo, de condições que estimulem o "empreendedorismo". Afinal, são os empreendedores os principais agentes da mudança econômica, pois são eles que geram, disseminam e aplicam as inovações. Ao procurarem identificar as potenciais oportunidades de negócios e assumirem os riscos de suas apostas, eles contribuem tanto para um maior uso dos recursos disponíveis, quanto para a expansão das fronteiras da atividade econômica. Mesmo que muitos não tenham sucesso, é sua existência que faz com que uma sociedade tenha constante geração de novos produtos e serviços.

Infelizmente, não se sabe muito bem quais são os determinantes do "empreendedorismo", apesar de sua crucial influência sobre o crescimento econômico. Sequer existe acordo sobre os indicadores que melhor revelariam os graus relativos em que o fenômeno se manifesta. É sabido, entretanto, que ele também nunca ocorre de forma homogênea entre as regiões de uma mesma nação. Comparando-se extremos, percebe-se que em certas regiões da Alemanha surgem mais do que o dobro de novas firmas do que em outras. A mesma relação aproxima-se do triplo na Itália, na Suécia e no Reino Unido, chegando a girar em torno do quádruplo na França e nos Estados Unidos.

O fato é que continua precário o conhecimento científico sobre o fenômeno do empreendedorismo, apesar de existir tanta convicção de que ele é a essência do dinamismo econômico e a certeza de que sua promoção é uma ótima maneira de expandir o emprego. Questões cruciais como a dos efeitos da educação sobre a dinâmica empreendedora continuam sem respostas convincentes. Afinal, os sistemas educacionais foram concebidos para formar bons assalariados em vez de preparar os jovens para a perspectiva do auto-emprego. Por isso, não haverá avanço significativo do conhecimento científico sobre o assunto enquanto não for possível realizar uma avaliação sistemática e comparativa das recentes políticas públicas de estímulo à criação de pequenas e médias empresas.

Tornou-se corriqueiro dizer que são as empresas pequenas as que mais criam empregos. Há mesmo quem classifique de "paradigmático" o exemplo dos EUA, onde todo o crescimento no nível de emprego dos últimos 10 anos do século XX teria ocorrido em pequenos estabelecimentos. Essa cantilena vem sendo tão repetida, que muita gente chega a acreditar numa suposta correlação entre aumento do emprego e tamanho de empresa.

Mas, uma coisa é constatar que no último quarto de século aumentou a participação relativa das pequenas empresas no total dos empregos. Outra bem diferente é concluir que a propensão a criar empregos é superior entre as empresas menores. Afinal, foi nesse mesmo período que as grandes empresas substituíram muitos postos de trabalho pela subcontratação de microempresas. E é muito freqüente que essas microempresas resultem do auto-emprego de ex-funcionários, o que introduz uma dupla distorção nas estatísticas por inchar artificialmente o número de empregos nos estratos formados pelas menores empresas, amesquinhando simultaneamente o impacto relativo dos maiores estabelecimentos na criação líquida de empregos.

Até pode ser verdade que o imenso poder criador de empregos, característico das grandes corporações em períodos históricos fortemente marcados pela produção de massa, esteja sendo sugado pela especialização flexível de novos tipos de médios empreendimentos. Mas isso não passa de uma boa hipótese que ainda não foi confirmada por evidências empíricas confiáveis. O que se sabe com certeza é que grande parte dos novos empregos tem sido criada por um reduzidíssimo número de firmas hiperdinâmicas de todos os tamanhos e de todas as idades. Nos EUA essas chamadas "gazelas" têm garantido 70% do aumento do número de empregos, apesar de sua participação no total de empresas ser de apenas 3%, fato também detectado em vários outros países.

Se as empresas que mais criam empregos não são "as pequenas", como tanto se papagueia, e sim as mais dinâmicas (de qualquer tamanho), o que interessa é identificar as condições mais propícias ao seu surgimento e os principais determinantes de sua evolução. Pouco se sabe a esse respeito, mas o bastante para que se dê mais valor à geografia.

Existem hot spots nos quais se manifestam com maior intensidade as condições de eficiência coletiva favorável à procriação das "gazelas". Podem ser "pólos" difusores de crescimento, ou virtuosos "distritos" industriais com menor efeito irradiador, mas sempre são concentrações espaciais de atividades nas quais o aumento da produtividade de uma empresa decorre muito do fato de estar próxima de outras do mesmo ramo. Isso traz vantagens junto a fornecedores atraídos para o entorno, fortalece o mercado de trabalho especializado e facilita a crucial circulação de informações. Uma trindade de economias externas inerentes aos cachos, ou feixes de empresas (clusters) (⁵).

Pode-se entender os clusters, ou Sistemas Produtivos Locais (SPL), como concentrações espaciais de negócios independentes que se comunicam, dialogam e transacionam para partilhar coletivamente tanto oportunidades quanto ameaças, gerando novos conhecimentos, concorrência inovadora e chances de cooperação. Quando chegam a se consolidar, esses clusters também podem dar origem a um complexo de instituições, costumes e relações de confiança que tendem a estimular uma outra trindade fundamental para o dinamismo econômico: a combinação de concorrência com cooperação, a combinação de conflito com participação, e a combinação do conhecimento local e prático com conhecimento científico.

O fato de os clusters (ou SPL) não resultarem de planos especialmente concebidos para construí-los não significa que sua existência deva ser atribuída ao acaso (⁶). Pelo contrário, uma vez identificados, embriões de clusters (ou SPL) podem ser decisivamente alavancados por ações dos poderes públicos que consolidam o ambiente institucional necessário ao aprofundamento e à expansão das duas mencionadas trindades do dinamismo econômico (⁷).

Os três Bs

É brutal o contraste que se estabeleceu entre a parte tropical e as partes temperadas ou subtropicais do país. A tal ponto que se pode dizer: qualquer agenda de desenvolvimento que não responda ao desafio de desenvolver o Brasil tropical poderá ser tudo o que se quiser, menos um plano nacional. É provável que essa imensa deficiência histórica possa ser transformada em trunfo, caso venham a ser encontrados os meios de simultaneamente aproveitar e conservar a imensa biodiversidade brasileira. Para tanto, vai ser necessário mobilizar pesquisas de fronteira no âmbito das biociências. Sem isso não se poderá explorar aquilo que Ignacy Sachs chama de "paradigma do B ao cubo: bio-bio-bio", no qual o primeiro é a biodiversidade, o segundo a biomassa e o terceiro as biotecnologias (⁸).

A promoção da diversidade biológica poderá ser um fator crucial na dinamização das regiões rurais, particularmente nas áreas tropicais do país, nas quais o crescimento econômico já não tenha destruído os atrativos naturais que podem captar rendas urbanas das classes médias e altas. Nelas será perfeitamente possível incentivar simultaneamente a conservação da biodiversidade e a criação de empresas e empregos. Ou seja, neste caso, as restrições ambientais poderão alavancar o dinamismo econômico em vez de prejudicá-lo.

O problema é que a erosão da diversidade biológica só poderá ser controlada se houver simultânea retração de atividades que degradam os habitats e crescimento das que os conservam ou recuperam. E para que isso aconteça, é necessário que as últimas sejam mais vantajosas que as primeiras, o que requer a combinação de vários tipos de intervenção pública (em geral estatais) de estímulo e dissuasão.

Muito menos evidente é a forma de ação que poderia ser adotada para que essa sinergia entre biodiversidade e empreendedorismo fosse mais intensamente promovida. Em vez de insistir na necessidade de aplicar recursos fiscais tradicionais (acrescidos de receitas obtidas com a bioprospecção) na manutenção e expansão das unidades de conservação, não seria o caso de começar a taxar atividades que contribuem para a erosão da biodiversidade e investir os recursos assim arrecadados na promoção de um empreendedorismo dirigido ao melhor aproveitamento dos "três Bs"? Uma reforma tributária não deveria contemplar ecotaxas de combate à erosão da biodiversidade, e o uso dessa arrecadação em novos programas de fomento do empreendedorismo, principalmente em regiões rurais com atrativos que possam favorecer uma simbiose entre conservação da biodiversidade e dinamização econômica?

Nada disso poderá ser conseguido em curto prazo, pois a sociedade brasileira não parece estar propensa a aceitar ecotaxas sobre os agroquímicos, sobre a expansão urbana ou sobre a venda de iates. Menos ainda está ela preparada para se dotar das instituições necessárias à promoção das formas de empreendedorismo rural que possam aproveitar a biodiversidade de forma sustentável. Mas para que essas coisas venham um dia a acontecer, é absolutamente necessário que se comece a superar a insipiência do pensamento estratégico sobre o "desenvolvimento sustentável", seja na escolha de objetivos, como - sobretudo - na definição dos meios de atingi-los.

O Ministério do Meio Ambiente (MMA), por meio de sua Secretaria de Biodiversidade e Florestas, tem promovido diversos eventos para implantar a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) em nível nacional. Além de work-shops para definir as áreas e as ações prioritárias, também está em curso uma consulta nacional, abrangendo os setores público e privado, com o intuito de subsidiar a elaboração da estratégia nacional para a conservação da biodiversidade, atividade definida como prioritária na última Conferência das Partes da CDB. E essas duas iniciativas já apontam algumas prioridades para três biomas: Caatinga, Cerrado/Pantanal, e Floresta Atlântica/Campos Sulinos (⁹). Mas, infelizmente, é enorme a distância entre essas listas de boas intenções e a consciência coletiva sobre a necessidade de conservar a biodiversidade, como evidencia o caso da Caatinga, para mencionar apenas um exemplo.

A estratégia de desenvolvimento rural aqui proposta certamente poderá dar início a uma reversão desse quadro se as articulações intermunicipais servirem para legitimar, institucionalizar e consolidar o processo de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, e que continua a ser elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentável do MMA. O ZEE é um instrumento de ges-tão que se propõe não só a levantar o conhecimento científico disponível, mas também, e de forma relevante, estabelecer a participação sistemática dos agentes sociais que atuam na meso-região. Desta forma, o ZEE, mais do que um estudo das condições físicas e sócio-econômicas da região, é um instrumento de negociação e de ajuste entre as diversas visões locais de desenvolvimento.

Empurrão

O que mais faz falta é um arranjo institucional que ajude articulações intermunicipais a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas micro-regiões, planejar ações de desenvolvimento integrado, e captar os recursos necessários à sua execução. Trata-se de encorajar os municípios rurais a se associarem com o objetivo de valorizar o território que compartilham, fornecendo às associações os meios necessários ao desencadeamento do processo. Ou seja, o papel dos governos federal e estaduais deve ser o de estimular iniciativas que no futuro poderão ser autofinanciadas, mas que dificilmente surgirão, ou demorarão muito para surgir, se não houver o indispensável empurrão inicial.

Não se trata, contudo, de propor uma simples transferência de recursos a articulações intermunicipais. A idéia é que essa ajuda da coletividade ao planejamento de ações locais de desenvolvimento rural tenha o caráter de uma contrapartida a determinados compromissos que deverão ser assumidos por essas articulações. Ou seja, a participação do governo federal deve ser de natureza contratual e não pode se restringir a um repasse de recursos financeiros.

Nas fases de diagnóstico e planejamento, a ajuda governamental poderá até ser mais efetiva se envolver uma alocação temporária de recursos humanos com a capacitação necessária. Por exemplo, financiando grupos de estudos de universidades e de outros centros de pesquisa, para auxiliarem as articulações intermunicipais, estabelecendo contratos de financiamento apenas com aquelas que apresentarem os melhores projetos. O caráter necessariamente seletivo deste tipo de arranjo deve ter como referência a qualidade dos planos de desenvolvimento apresentados, e não por qualquer outro critério prévio à análise dos planos.

Em outras palavras, o que se propõe aqui é o surgimento de um contrato territorial de desenvolvimento (CTD) a ser firmado com articulações intermunicipais cujos planos micro-regionais de desenvolvimento rural sejam selecionados por instâncias competentes.

Alternativa estratégica

A redemocratização fez amadurecer dois projetos para o campo que agora colocam a sociedade brasileira diante de uma incômoda alternativa estratégica. O primeiro, de caráter setorial, visa maximizar a competitividade do chamado agribusiness. Por conseqüência, a missão de seu segmento primário - formado pela agricultura, pecuária, silvicultura e pesca - é a de minimizar custos de produção e transação de gêneros e matérias-primas que são transferidos para o segundo elo da cadeia, formado por indústrias de transformação, exportadores, atacadistas ou centrais de compras das redes de varejo. A corrida tecnológica exigida por essa necessária redução de custos impõe uma especialização das fazendas, que logo torna redundante a maior parte da mão-de-obra não qualificada. Como os outros segmentos do agribusiness só podem empregar minúscula parcela desse imenso excedente de força de trabalho, sua absorção e inclusão ficam por conta dos outros setores da economia e de outros grupos sociais.

Os defensores mais convictos desse projeto estimam que "fatalmente 15% da população brasileira deverá sair do campo nas próximas décadas". Por mais esquisita que seja essa conta, o sentido do recado é óbvio: a maximização da competitividade do agronegócio brasileiro não comporta a permanência de 18 milhões de ocupados nas atividades de seu segmento primário (segundo o Censo de 1995-96). Vão ter que cair fora do segmento dois terços desses efetivos. Para que isso não cause aumento exponencial do desemprego, conta-se com moderada modernização tecnológica e lenta diversificação interna nas demais indústrias e serviços. Prevê-se que essa estratégia faria o Brasil chegar em 2020 com uma renda per capita superior à de Portugal de hoje, e significativa redução do número de pobres.

O outro projeto visa maximizar as oportunidades de desenvolvimento humano em todas as meso-regiões rurais do imenso território brasileiro, e no maior número possível de suas micro-regiões rurais. Por isso, em vez de a especialização devoradora de postos de trabalho, pretende diversificar as economias locais, a começar pela própria agropecuária. Procura aquele tipo de dinâmica rural que resulta da diversidade multi-setorial, fenômeno que costuma ser inviabilizado pela especialização produtiva do setor primário. A simbiose dos sistemas policultores com criação de pequenos animais e pecuária de leite é muito melhor que a monotonia de ilhas de monoculturas cercadas de pastagens extensivas por todos os lados. Também em termos de salubridade e de meio ambiente - duas das principais vantagens competitivas do século XXI - esta agrodiversidade é infinitamente superior à especialização.

O que os proponentes do segundo projeto mais valorizam é a dinâmica criada por famílias que vão se tornando tanto mais pluriativas quanto mais aumenta a produtividade do trabalho agropecuário. Muitos dos parentes que deixam o setor tendem a se tornar empreendedores nas cercanias. E muitos dos que emigraram acabam voltando para utilizar a propriedade agrícola paterna como retaguarda e trampolim na montagem de novos negócios nas proximidades.

Ao mesmo tempo em que reduz a marcha da inevitável queda da população ativa no setor agropecuário, a pluriatividade favorece a industrialização difusa e a descentralização de serviços sociais, de serviços para empresas, e vários tipos de serviços pessoais. Como conseqüência, há absorção local da sobra de braços, o que alivia os outros mercados de trabalho dos setores secundário e terciário das regiões metropolitanas, aglomerações, e centros urbanos, permitindo que o país acelere a adoção de inovações tecnológicas sem temor de desemprego explosivo. Com esta alternativa, o Brasil terá mais chances de ser uma potência econômica sólida e moderna por volta de 2020, atingindo um índice de desenvolvimento humano comparável ao da Espanha de hoje, com forte redução da pobreza.

Desde a eleição de Tancredo Neves, o único governo que optou exclusivamente pela primeira estratégia foi o de Collor. Os demais fizeram composições hesitantes, incluindo partes dos dois projetos em suas políticas. O ápice desse hibridismo está ocorrendo no segundo mandato de FHC, com a convivência pacífica de dois ministérios incumbidos dos assuntos do campo: o tradicional Ministério da Agricultura e o novíssimo Ministério do Desenvolvimento Agrário (criado como Ministério do Desenvolvimento Rural, mas que em pouco tempo foi misteriosamente rebatizado).

É altamente improvável que essa ambivalência estratégica desapareça em 2003. Por isso, a atitude mais construtiva é promover desde já um entendimento racional e sistemático entre as lideranças dos dois projetos no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. Em vez de deixar o governo navegar ao sabor dos ventos soprados pelos dois conjuntos de grupos de pressão e seus respectivos lobbies, o papel do CNDRS deve ser justamente o de promover uma eficaz concertação entre eles. Não conseguirá colocá-los numa mesma orquestra, mas poderá ajudá-los a evitar as disputas mais nocivas e investir nas questões que permitem sinergias.

Notas

José Eli da Veiga é professor titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo. www.fea.usp.br/professores/zeeli/

• ABRAMOVAY, Ricardo. Agricultura, diferenciação social e desempenho econômico. Texto apresentado no seminário Desafios da Pobreza Rural no Brasil, Rio de Janeiro, 30-31 de maio de 2000.
• __________. Do setor ao território: funções e medidas da ruralidade no desenvolvimento contemporâneo. Relatório de Pesquisa, IPEA, São Paulo/Rio de Janeiro, Projeto BRA/97/013, jun. 1999 [mimeo].
• __________. O capital social dos territórios - repensando o desenvolvimento rural. REFORMA AGRÁRIA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, Seminário Internacional, Anais, p. 301-311. Fortaleza, MDA/Nead, 1998.
• AZEVEDO, Cristina Maria do A. Quais são, do ponto de vista da conservação da biodiversidade, as medidas prioritárias para o estabelecimento de estratégias para o desenvolvimento rural? São Paulo, 2001. 30 p. [mimeo].
• BEZERRA, Maria do Carmo L. & VEIGA, José Eli da (coords.). Agricultura sustentável Brasília, Ministério do Meio Ambiente; Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais; Consórcio Museu Emílio Goeldi, 2000.
• BID - Banco Interamericano de Desarrollo. Estrategia para la reducción de la pobreza rural Washington D.C., n. ENV-122, jun. 1998.
• BITTENCOURT, Gerson Luis B. Alguns tópicos sobre a dinâmica, o trabalho, a atividade econômica e o papel das instituições na configuração territorial do Seridó do Rio Grande do Norte. São Paulo, fevereiro de 2001a. 49 p.
• __________. Algumas questões sobre o crescimento populacional em Santana do Matos e Tenente Laurentino Cruz, no Seridó do Rio Grande do Norte. São Paulo, maio 2001. 12 p.
• BITTENCOURT, Gilson Alceu. Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Texto apresentado no SEMINÁRIO DESAFIOS DA POBREZA RURAL NO BRASIL. Rio de Janeiro, 30-31 de maio de 2000.
• CASAROTTO FILHO, Nelson & PIRES, Luis Henrique. Redes de pequenas e média empresas e desenvolvimento local Estratégias para a conquista da competitividade global com base na experiência italiana São Paulo, Atlas, 1999.
• CUT/CONTAG. Desenvolvimento e sindicalismo rural no Brasil, São Paulo, s/d. 193 p.
• DEL GROSSI, Mauro E. Evolução das ocupações não-agrícolas no meio rural brasileiro, 1981-95. Campinas, 1999. Tese (doutorado), Instituto de Economia, Unicamp. 221 p.
• DEL GROSSI, Mauro E. & Graziano da Silva, José F. Ocupação e renda nas famílias rurais: Brasil, 1992-98. Texto apresentado no SEMINÁRIO DESAFIOS DA POBREZA RURAL NO BRASIL. Rio de Janeiro, 30-31 de maio de 2000.
• ECHEVERRÍA, Rubén G. Opciones para reducir la pobreza rural en América Latina y el Caribe. Revista de la CEPAL, n. 70, p. 147-160, abr. 2000a.
• __________. Estrategia para el desarrollo agroalimentario en América Latina y el Caribe. Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, RUR-102. 2000b.
• __________. Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural en América Latina y el Caribe, Estudio de Estrategia Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, n. ENV-112, jun. 1998.
• FAVARETO Arilson. Notas sobre o desenvolvimento rural no agreste pernambucano. São Paulo, fev. 2001a. 28 p.
• __________. Crescimento demográfico e desenvolvimento rural: apontamentos sobre três municípios do agreste pernambucano. São Paulo, maio 2001b. 12 p.
• FERREIRA, Francisco H.G. & LANJOUW, Peter. Rural non-agricultural activities and poverty in the Brazilian Northeast. Texto apresentado no SEMINÁRIO DESAFIOS DA POBREZA RURAL NO BRASIL. Rio de Janeiro, 30-31 de maio de 2000.
• FURTADO, Celso. Introdução ao desenvolvimento: enfoque histórico-estrutural, 3. ed., revista pelo autor. São Paulo, Paz e Terra, 2000.
• GALSTON, William A. & BAEHLER, Karen J. Rural development in the United States: connecting theory, practice, and possibilities Washington D.C., Island Press, 1995.
• GRAZIANO DA SILVA, José. O novo rural brasileiro. Campinas, Instituto de Economia da Unicamp, 1999.
• GRAZIANO DA SILVA, José F. & DEL GROSSI, Mauro. A mudança do conceito de trabalho nas novas Pnads. Economia e Sociedade, IE/Unicamp, n. 8, p. 247-261, jun. 1997.
• HENRIQUES, Ricardo (org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 2000. 740 p.
• HIGGINS, Benjamin & SAVOIE, Donald J. Regional development theories & their application New Brunswick, N.J., Transaction Publishers, 1997.
• IBGE. Sinopse preliminar do Censo Demográfico Rio de Janeiro, IBGE, 2001a.
• __________. Perfil dos municípios brasileiros. Pesquisa de Informações Básicas Municipais 1999. Rio de Janeiro, IBGE, 2001b.
• IGLIORI, Danilo. Economia dos clusters industriais e desenvolvimento São Paulo, Fapesp/Iglu, 2001.
• IPEA-IBGE-NESUR. Caracterização e tendências da Rede Urbana do Brasil, 2 v. Campinas, Instituto de Economia da Unicamp, 1999.
• IPEA-IBGE-NESUR-IPARDES. Caracterização e tendências da Rede Urbana do Brasil: redes urbanas regionais: Sul, v. 6. Brasília, IPEA, 2000. 206 p.
• JACOBS, Jane. Cities and the wealth of nations New York, Vintage, 1985.
• ______________. A natureza das economias. São Paulo, Beca Produções Culturais, 2001.
• JORGE, Rogério. Dinamismo e pluriatividade na região da usina hidrelétrica de Xingó. São Paulo, fev. 2001a. 16 p.
• __________. Alguns apontamentos sobre o dinamismo dos municípios de Petrolândia, PE, e Poço Redondo, SE. São Paulo, maio 2001b. 7 p.
• KENNEY, Martin (org.). Understanding Silicon Valley: the anatomy of an entrepreneurial region Stanford University Press, 2000 (apud Sachs 2001).
• KLEIN, E. El empleo rural no agrícola en America Latina Santiago, PREALC/OIT, documento n. 364. 22 p.
• LEMOS, Mauro Borges; DINIZ, Clélio Campolina & GUERRA, Leonardo Pontes. Pólos econômicos do Nordeste e suas áreas de influência: uma aplicação do Modelo Gravitacional utilizando Sistema de Informações Geográficas (SIG). Fortaleza, Revista Econômica do Nordeste, v. 30, n. especial, p. 568-584, dez. 1999.
• MAGALHÃES, Reginaldo. Reestruturação produtiva e ação institucional na Zona da Mata Pernambucana. São Paulo, fev. 2001a. 27 p.
• __________. Políticas públicas e dinâmica populacional: o caso de Maraial. São Paulo, maio 2001b. 7 p.
• NAVARRO, Zander & SCHNEIDER, Sergio. Emprego agrícola e novas formas de ocupação no Rio Grande do Sul: uma análise a partir dos dados das Pnads de 1981 a 1997. In: Clayton Campanhola & José Graziano da Silva (orgs.). O novo rural brasileiro: uma análise estadual - Sul. Jaguariúna (SP), Embrapa, 2000.
• NOVAES, Washington (coord.); RIBAS, Otto & NOVAES, Pedro da Costa. Agenda 21 brasileira: bases para discussão. Brasília, MMA/PNUD, 2000. 196 p.
• NUNES, Rubens. Geração de renda na agricultura familiar brasileira. Texto apresentado no SEMINÁRIO DESAFIOS DA POBREZA RURAL NO BRASIL. Rio de Janeiro, 30-31 de maio de 2000.
• __________. Agricultura familiar: custos de transação, forma organizacional e eficiência São Paulo, maio 1999. Tese (doutorado), FEA-USP. 238 p.
• OCDE. Creating rural indicators for shaping territorial policy. Paris, OCDE, 1994.
• __________. Territorial indicators of employment Paris, OCDE, 1996.
• __________. Partnership in the United States. Paris, OCDE, 1997.
• ORNAs. Ocupações rurais não-agrícolas. Oficina de atualização temática, Anais. Londrina (PR), IAPAR, 2000. 217 p.
• ORTEGA, A.C.; NEDER, H.D. & CARDOSO, A. A dinâmica das ocupações rurais não-agrícolas no estado de Minas Gerais nas décadas de 1980 e 1990. In: Clayton Campanhola & José Graziano da Silva (orgs.). O novo rural brasileiro: uma análise estadual - Sudeste Jaguariúna (SP), Embrapa, 2000.
• OYAMA, Yoshihiko. Agricultura e desenvolvimento rural no Japão. Leader Magazine, n. 25, p. 22-23, Inverno 2000-2001.
• PÉREZ YRUELA, Manuel; SUMPSI, José Maria; BARDAJÍ, Isabel & GUERRERO, Maria del Mar Gimenez. La nueva concepción del desarrollo rural: estúdio de casos Córdoba, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2000.
• PNUD-IBGE-IPEA-Fundação João Pinheiro. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil Brasília, 1998.
• RAUD, Cécile. Indústria, território e meio ambiente no Brasil Perspectivas da industrialização descentralizada a partir da análise da experiência catarinense Florianópolis/Blumernau, Editoras da UFSC e FURB, 1999.
• ROMANO, Claudia. Rural poverty in Brazil (1996-67): a comparative analysis based on the PPV. Jun. 12 2000. 32 p.
• ROMEIRO, Ademar Ribeiro. Capítulo sobre as perspectivas da agricultura familiar. In: Gilson Bittencourt, Antonio M. Buainain, Carlos Guanziroli, Ademar Romeiro & Alberto Sabbato (orgs.). Agricultura familiar e Reforma Agrária no século XXI. Petrópolis, Vozes (no prelo).
• SACHS, Ignacy. Silicon valley, as razões do sucesso. O Estado de S. Paulo, caderno de economia, p. B1, 31 mar. 2001.
• SACHS, Ignacy. Understanding development; people, markets and the State in mixed economies. Oxford, Oxford University Press, 2000.
• __________. Searching of new development strategies: the challenges of the social Summit, MOST policy papers. Paris, Unesco, 1995.
• __________. Estratégias de transição para o século XXI: desenvolvimento e meio ambiente São Paulo, Fundap/Studio Nobel, 1993.
• __________. Espaços, tempos e estratégias do desenvolvimento. São Paulo, Edições Vértice, 1986a.
• __________. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. São Paulo, Edições Vértice, 1986b.
• SANTOS, Milton. Uma definição da cidade como centro de região. In: Milton Santos. A cidade nos países subdesenvolvidos. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1965.
• SARACENO, Elena. Alternative readings of spatial differentiation: the rural versus the local economy approach in Italy. European Review of Agricultural Economics, v. 31, n. 3/4, 1994.
• __________. Why the European Union needs a rural development policy. TALLER SOBRE EXPERIENCIAS, POLITICAS E INSTRUMENTOS DE DESARROLLO RURAL EN LOS PAISES LATINOS DE EUROPA Y AMÉRICA: UN ENFOQUE COMPARATIVO, Anais San Fernando de Henares, Madrid, 9 a 27 de outubro de 2000.
• SEARS, David W. Estados Unidos: o desenvolvimento rural hoje e no futuro. Leader Magazine, n. 25, p. 16-17, inverno 2000-2001.
• SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo, Companhia das Letras, 2000.
• SINGER, Paul. Economia política da urbanização, 14. ed., revisada. São Paulo, Contexto, 1998.
• TEÓFILO, Edson (org.) et al. Distribuição de riqueza e crescimento econômico. Estudos Nead 2 Brasília, MDA, 2000. 200 p.
• VECCHIATTI, Karin. Os fatores que levam ao desenvolvimento rural: um caminho traçado pela história, por instituições e pelo meio ambiente. São Paulo, fev. 2001a. 28 p.
• __________. Fatores do crescimento populacional em três municípios do sertão da Bahia: Conceição do Coité, Nordestina e Quijingue. São Paulo, maio 2001b. 8 p.
• VEIGA, José Eli. A face territorial do desenvolvimento. ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 27, Anais, v. II. Belém, 8-10 de dezembro de 1999, p. 1301-1318.
• __________. Biodiversidade e dinamismo econômico. ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 28, Anais Campinas, 12-15 de dezembro de 2000 [CD-ROM].
• __________. Desenvolvimento territorial do Brasil: do entulho varguista ao ZEE [versão preliminar para discussão]. 20 p.
• VEIGA, José Eli et al. O Brasil rural precisa de uma estratégia de desenvolvimento, Nead, Série Textos para Discussão, n. 1, ago. 2001, www.nead.gov.br
• WANDERLEY, Maria Nazareth B. Olhares sobre o rural brasileiro. Recife, 1999 [xerox].
• __________. Territorialidade e ruralidade no Nordeste: por um pacto social pelo desenvolvimento rural. Campina Grande, 1999 [xerox].

1

A íntegra desse texto está disponível no portal

www.nead.gov.br.

2

É fundamental que se consulte sobre este assunto o segundo capítulo do recente livro de Jane Jacobs,

A natureza das economias, São Paulo, Beca, 2001.

3

Ver, sobre este assunto, o excelente livro organizado por Edson Teófilo (2001).

4

Pelos alunos de pós-graduação da USP participantes da pesquisa que deu origem ao texto "O Brasil rural precisa de uma estratégia de desenvolvimento". Ver Veiga

et al., 2001.

5

Ver Igliori, 2001.

6

Questão que acaba de receber a importante contribuição esclarecedora de Kenney (2000), como relatou Sachs (2001).

7

Pelo menos esta é uma das principais lições que podem ser tiradas da heterogênea experiência dos 380

clusters dos EUA.

8

Ver o capítulo 3 de Sachs (2000): "Towards a modern biomass-based civilization", p. 69-78.

9

Uma síntese desse esforço está no trabalho de Cristina Maria do A. Azevedo, "Quais são, do ponto de vista da conservação da biodiversidade, as medidas prioritárias para o estabelecimento de estratégias para o desenvolvimento rural?", São Paulo, fevereiro 2001. 30 p. [mimeo].

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  16 Mar 2005
• Data do Fascículo
  Dez 2001